Indledning

Både den almindelige og den vidtgående specialundervisning udgør store udgiftsposter i folkeskolen. En KLundersøgelse fra 2000 foretaget på baggrund af syv kommuner – viser, at specialundervisning udgør knap 20% af de samlede nettodriftsudgifter til folkeskolen, og der er indikationer på, at de samlede udgifter til specialundervisningen er steget i løbet af de senere år.

Ændringen af folkeskoleloven i 2000 vedrørende vidtgående specialundervisning betød en ændring af opgavefordelingen mellem kommuner og amter, herunder en øget forpligtelse til gennem samarbejde og dialog at inddrage elever og forældre i beslutningerne vedrørende specialundervisningen.

De politiske intentioner med loven var, at børn og unge med behov for vidtgående specialundervisning i højere grad end tidligere skal have mulighed for et undervisningstilbud så tæt ved hjem og distriktsskole som muligt. Børn og unge skal så vidt muligt kunne fortsætte deres dagligdag i lokalsamfundets fællesskab, bibeholde fritidsinteresser og dermed vedligeholde deres venskaber.

Undervisningsministeriet har igangsat en undersøgelse på Danmarks Evalueringsinstitut med det formål at analysere følgerne af den ændrede opgavefordeling, som lovændringen fra 2000 medførte. Evalueringsinstituttets rapport vil ligge færdig ultimo 2003. Samtidig er der igangsat initiativer for udvikling og Kvalitet i Specialundervisningen (KVIS). Undervisningsministeriets KVISprogram forløber over perioden 2001-2004. Endelig foretager Undervisningsministeriet som en opfølgning på lovændringen i 2000 en undersøgelse af de økonomiske konsekvenser for kommunerne i 2001/02 af den ændrede opgavefordeling.

Umiddelbart før lovændringen i 2000 var andelen af børn, der blev henvist til vidtgående specialundervisning 1,38% af alle elever (9122 elever). Efterfølgende var der et midlertidigt fald i antallet af visiterede elever, men i dag – tre år efter lovændringen – er antallet af børn, der modtager vidtgående specialundervisning, igen 1,38% (9897 elever).

Der findes ikke en opgørelse af alle elever i den almindelige specialundervisning (§ 20, stk.1), bortset fra elever i specialklasser, men oplysninger fra kommunerne lyder på, at der er en væsentlig stigning i antallet af elever og udgifter. Resultatet er, at mange kommuner i disse år melder om et så kraftigt udgiftspres på folkeskoleområdet, at det kan true servicen i almenundervisningen.

På den baggrund er der i aftalen om den kommunale økonomi for 2003 mellem regeringen, Amtsrådsforeningen og KL enighed om, at der er behov for at bremse væksten i udgifterne til specialundervisning ved bl.a. at øge rummeligheden i almenundervisningen og ved en mere målrettet politisk og økonomisk styring af udgifterne.

Regeringen understøtter, at kommunerne i højere grad rammestyrer udgifterne på områder, hvor udgiftspresset – ligesom på specialundervisningsområdet – er stort. Rammestyring af specialundervisningen vil betyde, at kommunernes målsætninger bliver styrende for budgetlægningen på området. Budgetlægningen skal naturligvis hænge sammen med de lovgivningsmæssige rammer og kommunens politiske mål for området, og det er nødvendigt, at kommunen tager stilling til, hvordan både de udgiftspolitiske og de skolepolitiske mål kan nås gennem omprioriteringer inden for og på tværs af udgiftsrammerne. Regeringen er i forbindelse med aftalen om amternes og kommunernes økonomi for 2003 enedes med Amtsrådsforeningen og KL om, at der skal foretages en kulegravning af specialundervisningen i folkeskolen. Dette er baggrunden for arbejdsgruppens opgave. I nærværende rapport skal arbejdsgruppen dels komme med forslag til, hvordan der opnås øget rummelighed i folkeskolen, dels komme med forslag til modeller, der kan sikre en bedre udgiftsstyring af området. Arbejdsgruppen skal således beskæftige sig med, hvordan børnene sikres et godt tilbud inden for den økonomiske ramme for den (amts)kommunale økonomi, som er en konsekvens af økonomiaftalerne.

Kapitel 1 indeholder arbejdsgruppens konklusioner og anbefalinger i forbindelse med øget rummelighed og økonomistyring på specialundervisningsområdet.

Kapitel 2 giver en række definitioner på specialundervisningsområdet samt en kort beskrivelse af ansvarsfordelingen på området og de forskellige undervisningsforanstaltninger.

I kapitel 3 beskrives udviklingen i specialundervisningen og i antallet af elever i undervisningen. Der findes dokumentation for væksten inden for den vidtgående specialundervisning. Det gælder imidlertid for den almindelige specialundervisning, at væksten kun er delvist dokumentet.

Kapitel 4 forholder sig til rummelighed i folkeskolen og specialundervisningen i relation til rummelighed. I dette kapitel beskrives også den lovmæssige baggrund for øget rummelighed.

Samspillet med det sociale område, herunder behovet for øget rummelighed beskrives i kapitel 5 .

Kapitel 6 indeholder forslag til modeller for helhedsorienterede løsninger i den vidtgående specialundervisning.

På baggrund af to case studyanalyser beskrives i kapitel 7 den styrings- og visitationsmæssige praksis med udgangspunkt i udvalgte kommuner og amter. I dette kapitel ses på de karakteristika, som bidrager til at skabe et rummeligt skolevæsen, herunder de samarbejdslinjer mellem amt og kommune, som tegner indsatsen vedrørende vidtgående specialundervisning.

I kapitel 8 beskrives modeller for rummelighed i undervisningen samt for rammestyring af specialundervisningsområdet. Modellerne lægger ikke op til en lovændring på området. Øget rummelighed i folkeskolen bl.a. ved øget brug af holddannelse – anses som en vej til at nedbringe antallet af udskilte børn til specialundervisning.