Kapitel 8: Mulighed for økonomisk styring på specialundervisningsområdet

I dette kapitel beskrives modeller for rammestyring af specialundervisningsområder. Modellerne lægger ikke op til ændringer i den eksisterende lov på området, men rummelighed i folkeskolens almindelige undervisning spiller en vigtig rolle. Øget rummelighed i folkeskolen bl.a. ved øget brug af holddannelse betragtes som en vej til at nedbringe antallet af udskilte børn til specialundervisning.

For at kunne overholde en fastlagt økonomisk ramme er det nødvendigt, at rammen omfatter flere udgiftsområder eller flere skoler. Inden for rammen tilrettelægges specialundervisningen så fleksibelt, at det vil være muligt at rumme uforudsete udgifter, således at alle elever kan tilbydes et relevant undervisningstilbud.

Rammestyring af den almindelige specialundervisning

Kommunernes tildeling af ressourcer til specialundervisningen gives normalt i form af både faste bevillinger (afhængig af elevantallet på skolen) og aktivitetsbestemte bevillinger (en central pulje i forvaltningen). Der er relativ stor variation på tværs af kommunerne i, hvordan bevillingerne præcist er sammensat, men de indeholder typisk de elementer, der ses i figur B nedenfor.

Figur B: Ressourcetildeling til specialundervisning

Kilde: KL 2003

Som det fremgår af figuren, er bevillingerne opdelt i flere adskilte rammer: En for distriktsskolernes specialundervisning, én eller flere for den kommunale specialundervisning og én for vidtgående specialundervisning.

Den enkelte skole tildeles typisk en samlet ressourcemængde for et givet skoleår. Ressourcetildelingen er sammensat af:

• Et antal timer eller kroner til normalklasseundervisning
• Et antal timer eller kroner til den specialundervisning, som tilbydes på skolen i henhold til folkeskolelovens § 20, stk.1.
• Evt. et antal timer eller kroner til tosprogsstøttetimer, undervisning i modtageklasser mv.

Ressourcen til specialundervisning er i de fleste tilfælde udmålt på baggrund af en gennemsnitskvotient pr. elev og et antal timer pr. klasse i skolen, evt. differentieret i forhold til klassestørrelse. Gennemsnitskvotienten er typisk historisk bestemt eller fastlagt ud fra en gennemsnitsbetragtning af behov på skolerne under ét. Den tildelte ressource er i sådanne tilfælde altså ikke direkte afhængig af aktivitetsniveauet.

I nogle tilfælde er de enkelte bevillinger dog helt aktivitetsbestemte, f.eks. hvis en pulje tildeles efter ansøgning og konkret behovsvurdering. Uanset hvordan specialundervisningsressourcen udmåles, tildeles den oftest som en del af skolernes samlede ressourcetildeling.

De ressourcer, der anvendes til specialundervisning i andet regi end kommunens distriktsskoler eller helt uden for kommunen, figurerer derimod oftest som separate puljer eller bevillinger, der administreres og tildeles af forvaltningen efter rådgivning fra PPR. Størrelsen af denne ressource har med andre ord ingen indvirkning på distriktsskolernes ressourcetildeling. Dette betyder, at skolernes bevillinger typisk ikke er berørt af, at nogle elever visiteres til specielle tilbud i et andet kommunalt regi, i andre kommuner eller i amtsligt regi.

8.1 Budgetlægning

I mange kommuner bygges budgettet op ”nedefra” i form af en budgetmodel, hvor tildelingen til de enkelte dele af specialundervisning summer op til den samlede ramme. Med mindre der ændres i tildelingsmodellens normer eller principper, medfører dette en automatisk budgetfremskrivning, hvor rammen bestemmes af den demografiske udvikling og af en stigende aktivitet på området. En budgetlægning ”nedefra” bevirker i sådanne tilfælde, at området bliver økonomisk ustyrbart.

8.2 Visitation

Når et barn har skolemæssige problemer, som skolen ikke mener at kunne løse inden for de givne rammer, er praksis normalt, at barnet sendes til undersøgelse hos PPR (pædagogiskpsykologisk rådgivning). Kommunen kan have sin egen PPR, kan være fælles med andre kommuner om PPR eller kan have etableret PPR som kommunalt fællesskab med egen bestyrelse. PPR omfatter typisk kliniske psykologer, skolepsykologer samt faglige konsulenter (f.eks. læsekonsulenter). PPRundersøgelsen skal redegøre for, hvad problemet præcist er, og på baggrund af denne konstatering stille forslag til et pædagogisk tilbud, som matcher barnets behov. Skolens leder træffer den endelige afgørelse om henvisningen af barnet til specialundervisning.

Det skal her bemærkes, at KL’s visitationsanalyse fra 2002, hvor 6 kommuner vurderede de samme 10 ansøgninger om specialundervisning, peger på, at der er betragtelige forskelle på, hvornår kommunerne vælger at indstille til specialundervisning, samt hvilke foranstaltninger kommunerne vil iværksætte. Mest iøjnefaldende er det, at tre ud af de 10 børn i flere kommuner slet ikke udskilles til specialundervisning, mens der for de samme børn i andre kommuner ville blive foranstaltet specialundervisning for mellem 84.000 og 160.000 kr.

De væsentligste problemer med den nuværende praksis kan opsummeres til følgende:

Skolerne har ikke tilstrækkeligt incitament til at rummeliggøre undervisningen, idet den enkelte skoles bevillinger ikke berøres af, at nogle elever visiteres til specialundervisning uden for distriktsskolen.

Når budgettet bygges op ”nedefra” sker der en automatisk budgetfremskrivning, når antallet af elever og/eller aktivitetsniveau stiger Der er en høj grad af budgetusikkerhed på området.

Der kan derfor være grund til søge at omstille strukturen og praksis på specialundervisningsområdet. Væsentlige elementer i en sådan omstillingsproces er :

• Den økonomiske styring
• Den organisatoriske struktur
• Beslutningskompetence
• Samarbejde
  

8.3 Politisk fastlæggelse af udgiftsudviklingen

Rammestyring af et område giver en høj grad af budgetsikkerhed. Det skyldes, at rammestyring bryder den automatiske sammenhæng mellem udgifter og aktivitet. Rammestyring giver øget politisk kontrol over udgifterne, da både fastlæggelsen af den økonomiske ramme samt en eventuel efterfølgende overskridelse af rammen kræver konkret politisk stillingtagen. Som udgangspunkt finansieres øgede udgifter på et område med prioriteringer inden for rammen.

Rammestyring er således ikke blot en metode til styring af budgettet, men et princip, hvor der tages udgangspunkt i det udgiftspolitiske hensyn. Et vigtigt formål med en øget brug af rammestyring på specialundervisningsområdet vil således være at sikre en bevidst stillingtagen til den samlede udgiftsudvikling på området.

Rammestyring hænger tæt sammen med hensynet til den tværgående udgiftsprioritering i

(amts)kommunerne. I processen med fastlæggelsen af den økonomiske ramme vil specialundervisningsområdet eksplicit inddrages i prioriteringen af indsatsen i forhold til andre udgiftsområder. Rammestyring indebærer også, at politikerne nødvendigvis må tage stilling til hvilket serviceniveau – naturligvis inden for lovens rammer – som kommunen ønsker på specialundervisningsområdet.

8.4 Decentral beslutningskompetence

Rammestyring bygger som udgangspunkt på en økonomisk decentralisering. Hermed menes, at den enkelte institution kan prioritere, hvordan den vil anvende ressourcerne inden for en given økonomisk ramme. Derved tages der højde for, at viden om elever og mulige tilbud på specialundervisningsområdet ligger decentralt hos institutionerne og hos PPR. Samtidig indebærer en decentralisering, at kompetencen til at indstille elever og visitere til særlige tilbud kobles med et økonomisk ansvar. Budgetansvaret kan f.eks. tillægges et fælles visitationsudvalg – med deltagere fra såvel skole som socialforvaltning – i hel eller delvis grad.

8.5 Øget omkostningsbevidsthed

Rammestyring kan sikre en øget omkostningsbevidsthed på specialundervisningsområdet sammenlignet med en situation, hvor en bestemt visitationsindstilling automatisk udløser en bevilling fra en ”central kasse”. De institutioner, som bliver rammestyrede, skal have kompetence til at sikre, at en given aktivitet gennemføres bedst muligt inden for den økonomiske ramme.

En sikring af en høj grad af omkostningsbevidsthed sker ved, at den økonomiske ramme fastlægges, så institutionerne ”tvinges” til at prioritere indsatsen og til at tænke i alternative løsningsmodeller.

8.6 Sikring af kvalitet

I forbindelse med rammestyring er det væsentligt, at der udstikkes retningslinjer for visitationen. Desuden er det vigtigt, at der etableres løbende opfølgning og kvalitetssikring, herunder sikring af udførelsen af tilsynspligten. Derved kan det sikres, at eleverne visiteres til relevante tilbud, og at tilbuddene er af god kvalitet.

8.7 Fastlæggelse af bevillingsrammen

Når bevillingen fastsættes forud for et budgetår, sker det i dag ofte med udgangspunkt i det eksisterende udgiftsniveau. Med rammestyringen kan bevillingsfastlæggelsen imidlertid ikke længere betragtes som et rent teknisk anliggende. Den er i stedet et politisk værktøj, der kan anvendes til at stille produktionskrav og foretage politiske prioriteringer. Med rammestyring fastsættes den økonomiske ramme for specialundervisningsområdet således på baggrund af den tværgående økonomiske prioritering i kommunen. I denne proces inddrages en vurdering af udviklingen i aktiviteten (behovsvurdering) på specialundervisningsområdet.

En overgang til rammestyring vil desuden være en lejlighed for kommunerne til at ”kulegrave” specialundervisningsområdet, således at det undgås, at udgangspunktet for rammefastsættelsen alene bliver den historiske praksis i kommunen. Samtidig kan overgangen til rammestyring i sig selv betyde, at de forskellige decentrale og centrale beslutningstagere tænker i nye baner og udvikler alternative løsninger.

Med henblik på at opnå et bedre overblik, en bedre ressourceudnyttelse og et afregningsniveau, der svarer til de politiske mål på specialundervisningsområdet, kan kommunen f.eks. foretage nøgletalsanalyser. I en nøgletalsanalyse kan man enten fokusere på udviklingen over tid internt i kommunen, eller man kan sammenligne kommunens nøgletal med tal i andre kommuner. En sammenligning giver stof til eftertanke og kan give inspiration til en anderledes prioritering i kommunen. Hvis en nøgletalsanalyse afslører, at en kommune har højere enhedsomkostninger end andre sammenlignelige kommuner, giver det naturligvis anledning til at spørge, om det er udtryk for en bevidst politisk prioritering.

8.8 Prioriteringsmuligheder

Såfremt de samlede udgifter til specialundervisningsområdet skal bremses, vil det indebære, at kommunerne overvejer en række omprioriteringsmuligheder, herunder også at tilbuddet sikrer en tilfredsstillende udvikling hos barnet. Mulighederne kan f.eks. være:

• Øget rummelighed folkeskolen gennem f.eks. holddannelse
• Ændring af klassekvotienten i specialklasser, herunder muligheden for at samle klasser på færre skoler
• Regulering af timetallet i kommunens specialklasser jf. lovens bestemmelse herom
• Omlægning fra amtslige til kommunale tilbud og/eller øget anvendelse af anden (special) undervisning frem for specialklasseundervisning.

Nedenstående model illustrerer tre aspekter, der skal tilgodeses i forbindelse med iværksættelse af specialundervisning.

Figur C: De forskellige trin i rammestyringsprocessen

Kilde: KL 2003

Konkrete modeller for rammestyring

Rammestyring af specialundervisningsudgifterne og den konkrete uddelegering af rammen kan i praksis gennemføres på mange forskellige måder. Det gælder dog, at rammestyring fungerer bedst, når det økonomiske ansvar og beslutningskompetence uddelegeres til de instanser, som har kendskab til eleverne og til de særlige tilbud, som kan ydes, og som har viden om mulighederne for at integrere eleverne i den almindelige undervisning.

Når rammen uddelegeres er det væsentligt at sikre, at incitamenterne for de decentrale beslutningstagere understøtter en overholdelse af den samlede ramme samt de politiske målsætninger, som er sat på området.

Beslutningstagerne på specialundervisningsområdet er:

• Det politiske niveau
• Centralforvaltningen/sektorforvaltningen
• PPR
• Skoleledere
  

Der kan opstilles en række modeller for hvordan en uddelegering af den økonomiske ramme kan ske. Modellerne opstilles med udgangspunkt i de identificerede incitamentsproblemer ovenfor. De forskellige modeller vil betyde, at der lægges forskellige nye ”spor” for specialundervisningen.

Model 1: Det økonomiske ansvar uddelegeres til et fælles visitationsudvalg

PPR spiller en central rolle i visitationen af elever til specialundervisning. PPR sidder med ekspertisen angående en vurdering af elevernes muligheder og behov samt med et kendskab til både den almindelige undervisning og de særlige tilbud, som kan ydes.

Det er imidlertid væsentligt, at PPR‘s vurdering indgår i et samspil med andre betydende faktorer for beslutning om det konkrete tilbud. Når det drejer sig om specialundervisning uden for distriktsskolen, vil det være hensigtsmæssigt, at PPR‘s rådgivning behandles i et fælles visitationsudvalg, hvor såvel repræsentanter for den sociale forvaltning som for skoleforvaltningen har sæde. På denne måde kunne såvel skolefaglige, sociale og økonomiske hensyn danne grundlag for den endelige beslutning om et konkret tilbud. Dette vil kunne medvirke til, at alle parter i højere grad end det er tilfældet i dag vil have incitament til at tænke i nye løsningsmodeller og tilbud.

Model 2: Skolerne tildeles en del af rammen

Skolerne tildeles i dag midler til almenundervisning, specialundervisning, tosprogsundervisning mv. Samtidig er der specialundervisningsmidler, som administreres centralt i forvaltningen. I en rammestyringsmodel kan man forestille sig, at skolerne – oveni de ressourcer de allerede modtager – tildeles en del af de nuværende centrale midler.

Ideen i modellen er, at skolerne tildeles øgede ressourcer – mens den centrale pulje altså reduceres tilsvarende – men skolen skal ”betale” hver gang en elev sendes til et tilbud uden for skolen. Betalingen skal sættes, så det kan betale sig for skolen at integrere så mange elever som muligt i undervisningen, men på et niveau, så det ikke påvirker økonomien på især mindre skoler for voldsomt. På den måde opnår skolen en økonomisk gevinst, hver gang en udskillelse af en elev undgås. Taksten, som skolerne skal betale, når en elev sendes til et tilbud uden for skolen, kan eventuelt sættes på forskelligt niveau for skolerne i kommunen på baggrund af en vurdering af skolernes mulighed for at integrere flere elever i undervisningen. Det kan f.eks. være, at store skoler har bedre ressourcer og specialkompetence til at sikre øget rummelighed. Og det kan ske under hensyntagen til, at økonomien på små skoler er mere sårbar over for udsving i antal elever, som skal have tilbud uden for skolen.

Rammerne for skolernes tilrettelæggelse af undervisningen er blevet mere fleksible, hvilket skolerne kan udnytte til at gøre undervisningen mere rummelig. Hvis skolerne dertil gives et direkte økonomisk tilskud ved øget rummelighed, vil skolerne i højere grad kunne udnytte mulighederne i fleksibel tilrettelæggelse af undervisningen. En sådan model vil med andre ord udnytte et eventuelt potentiale på skolerne for at integrere eleverne i den almindelige undervisning bedre og eventuelt mere omkostningseffektivt end i specialundervisningstilbud udenfor skolen. Sådanne muligheder udnyttes måske ikke i fuldt omfang i dag, da skolerne ikke har et økonomiske incitament til øget rummelighed. PPR kan desuden inddrages i en konsulentfunktion på skolerne for at sikre en øget rummelighed.

Modellen kan konstrueres på forskellige måder. For det første kan skolerne tildeles en yderligere bevilling på lige fod med den øvrige bevilling, eller en del af bevillingen kan være øremærket til at øge rummeligheden i almenundervisningen f.eks. gennem anskaffelse af særlige hjælpemidler, øget holddannelse el.lign. Derudover kan merbevillingerne til de enkelte skoler fastsættes på forskellig vis. En mulighed er at inddrage baggrundsvariabler for skolerne, som er sammenhængende med behovet for særlige tilbud til eleverne. Det kan f.eks. være oplysninger om forældres uddannelse og indkomst.

Modellen kan kombineres med en central bevilling, som eksempelvis administreres af et fælles visitationsudvalg.

Model 3: Deling af rammen mellem skolerne og visitationsudvalget

Modellen er en kombination af model 1 og 2. Med modellen kan opnås fordele fra begge ovenstående modeller. Dels sikres skolerne et økonomisk incitament til at øge rummeligheden, dels sikres at det økonomiske hensyn integreres i visitationen af de elever, som skal have tilbud uden for skolen.

I denne model betaler skolerne en takst til den kommunale forvaltning ved udskilning af en elev, og forvaltningen står for finansieringen af udgifter ud over taksten.

Modellen kan sammenlignes med grundtakstmodellen mellem kommuner og amter. Dog ligger visitationsmyndigheden hos det fælles visitationsudvalg.

8.9 Forudsætninger for ”god” rammestyring

I det følgende beskrives nogle faktorer, som kan være med til at sikre en vellykket rammestyring.

Politisk opbakning
For at bremse væksten i udgifterne til specialundervisning er det nødvendigt med en politisk tilkendegivelse – både i stat, amter og kommuner – om, at området bør være økonomisk styrbart, ligesom der må være en politisk vilje til at stå ved konsekvenserne heraf. Skuffede forventninger hos forældre eller fagligt personale giver sig ikke sjældent udtryk i kritiske enkeltsager, som kan være både belastende og udgiftsdrivende for de omhandlede kommuner og amter. Mange tiltag for at dæmpe udgiftsvæksten på området vil blive opfattet som serviceforringelser. Den landspolitiske opbakning er derfor en afgørende forudsætning.

Faglighed og økonomisk styring må ikke ses som hinandens modsætninger, men skal betragtes som to sider af samme sag. Udgiftsudviklingen afhænger også af politiske beslutninger og prioriteringer. Nye initiativer, herunder ønsker om kvalitets- og serviceløft, skal finansieres.

Fokus på visitationen
Først og fremmest er det vigtigt at have fokus på visitationen til specialundervisning. Visitationen er grundlaget for det videre forløb – både fagligt og økonomisk.

Hvis udgifterne til specialundervisning ikke fortsat skal stige og beslaglægge en stadig større del af midlerne til folkeskolen, er det afgørende, at politikerne, udover politiske mål for brugen af specialundervisning også udstikker retningslinier for PPR‘s virksomhed.

I forbindelse med formulering af sådanne mål og retningslinjer, kan man f.eks. med fordel beslutte:

Politiske mål på området
For både at kunne forbedre visitationen og selve specialundervisningsområdet er det vigtigt, at kommunerne fastsætter politiske mål og rammer for området. I denne forbindelse kan det være oplagt at kombinere rammestyring med mål- og resultatstyring. I praksis ledsages rammebevillinger ofte af mål og resultatkrav. En politisk fastlæggelse af mål for specialundervisningsområdet giver et godt afsæt for at følge op på de opnåede resultater og dermed for at træffe de politiske og ledelsesmæssige beslutninger, fordi eventuelle problemer synliggøres. Dette kan kompensere for, at der ved rammestyring med decentral beslutningskompetence gives afkald på en detaljeret, politisk styring af området. Med mål- og resultatstyring kan der sikres en overordnet politisk styring af udviklingen af specialundervisningsområdet.

Mål- og resultatstyring kan f.eks. ske i form af kontraktstyring. Kontrakten kan omfatte såvel overordnede politiske mål og prioriteringer på specialundervisningsområdet som mere detaljerede mål og krav. Sidstnævnte forudsætter, at der kan opstilles operationelle og dækkende mål for den præsterede aktivitet.

Bredde i tilbud
Det er vigtigt, at kommunen i den udstrækning det er muligt råder over en tilstrækkelig bredde i tilbuddene på specialundervisningsområdet, således at det f.eks. ikke alene af den grund er nødvendigt at henvise til en 20.2 – foranstaltning, der er dyrere. Bredde i tilbudene kan opnås via samarbejder med andre kommuner. Det er således oplagt, at nabokommuner går sammen om at levere diverse specialundervisningstilbud.

Endvidere kan følgende understøtte en ”god” rammestyring:

• Specialundervisningsforanstaltninger skal være planlagt og gennemført fleksibelt.
• Kommunerne må før skoleårets start vurdere, hvilket serviceniveau det er muligt at arbejde med, når den økonomiske ramme er fastsat.
• Kommunerne må konkret skønne, hvad efterspørgselen forventes at blive (aktiviteter og deraf afledte udgifter) og herefter ved prioriteringer søge at indrette niveauet som helhed, så det både er fagligt og økonomisk forsvarligt.
• Der skal fastsættes principper for håndtering af uforudsete udgifter. Udgangspunktet er dog, at den ansvarlige myndighed/institution skal søge at dække en eventuel merudgift inden for den eksisterende ramme.
• Der skal udarbejdes løbende budgetopfølgning.
• Der må håndhæves en både administrativ og politisk restriktiv holdning til ansøgninger om tillægsbevillinger på området.
• Forvaltningscheferne må forpligtes til at være formidlere af en sparsommelig økonomistyringskultur, så alle administrative niveauer møder klare forventninger om, at foruden det kvalitative, faglige arbejde fokuseres der hele tiden på, at rammen holdes, og at ledere på alle niveauer i det daglige bibeholder opmærksomhed på økonomien.
  

8.10 Klagesystemet

Inden for folkeskolens almindelige undervisning og specialundervisning efter § 20, stk. 1, kan forældre klage til kommunen over skolens afgørelser om den enkelte elev. For så vidt angår klager over sager, der handler om vidtgående specialundervisning, kan forældrene som de eneste klage til Klagenævnet for Vidtgående Specialundervisning. Der kan klages over:

• kommunalbestyrelsens afgørelse om at henvise eleven til vidtgående specialundervisning ved en amtskommunal foranstaltning,
• kommunalbestyrelsens afgørelse om ikke at henvise en elev til vidtgående specialundervisning ved en amtskommunal foranstaltning,
• kommunalbestyrelsens afgørelse om at tilbagekalde en henvisning,
• og amtsrådets beslutning om foranstaltningens nærmere indhold.

Som det ses, beskæftiger Klagenævnet sig ikke kun med den vidtgående specialundervisning, men behandler også sager, hvor forældre klager over, at deres barn ikke er indstillet til vidtgående specialundervisning. I skoleåret 2002/2003 modtog Klagenævnet i alt 170 klager. Heraf var 62 klager over kommunens afslag på at henvise til vidtgående specialundervisning, 1 klage over henvisning til vidtgående specialundervisning og 107 klager over amtskommunernes afgørelse om indholdet i undervisningen. Ved tidspunktet for opgørelsen (marts 2003) var der truffet afgørelse i 161 af sagerne. I 7 af de 62 sager fik forældrene medhold (se figur D nedenfor).

Som det fremgår af ovenstående, kan Klagenævnets afgørelser i ganske få sager betyde, at kommunernes udgifter til specialundervisningsforanstaltningen bliver marginalt højere, end den ville være blevet uden Klagenævnets behandling af sagerne.

Økonomisk styring i den vidtgående specialundervisning

I det følgende beskrives den økonomiske styring og de økonomiske rammer for den vidtgående specialundervisning. Indledningsvis opridses den samlede økonomiske ramme for amternes udgifter til vidtgående specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand i henhold til Lov om folkeskolen (folkeskoleloven). Dernæst beskrives forskellige foranstaltningstyper for organisering af vidtgående specialundervisning og i relation hertil de forskellige styringsmuligheder, amterne har til udgiftsstyring for de enkelte foranstaltningstyper.

8.11 De økonomiske rammer for den vidtgående specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand efter folkeskoleloven

Amterne har efter folkeskoleloven ansvaret for at sørge for vidtgående specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand til børn i den undervisningspligtige alder samt børn, der endnu ikke har påbegyndt skolegangen.

Betalingen for vidtgående specialundervisning påhviler amterne bortset fra det kommunale takstbeløb, der påhviler kommunerne. Det kommunale takstbeløb udgør 176.295 kr. pr. elev i år 2003 for børnehaveklasse10. klasse, mens det udgør 37.230 kr. pr. år for børn, der ikke har påbegyndt skolegangen. Kommunernes udgifter er på ca. 1,9 mia. kr. til de i alt 9.897 elever, der er henvist til vidtgående specialundervisning i skoleåret 2002/03.

Amternes samlede nettodriftsudgifter til vidtgående specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand efter folkeskoleloven opgøres på konto 3.07 (Specialundervisning af skolebørn) og konto 3.11 (specialpædagogisk bistand til småbørn). I det følgende ses alene på nettodriftsudgifterne til konto 3.07. Kommunernes betaling af det kommunale takstbeløb indgår ikke i opgørelsen.

For årene 1999 – 2002 har amternes nettodriftsudgifter til vidtgående specialundervisning udviklet sig som følger. Springet i udgiftsniveauet fra 2000 til 2002 skyldes finansieringsomlægningen, hvor det kommunale takstbeløb blev sat op. (For København og Frederiksberg Kommuner: se tabellerne 11 og 12).

Tabel 9: Nettodriftsudgifterne til folkeskolens vidtgående specialundervisning (konto 3.07 i den kommunale kontoplan)

Anm.: Kommunernes udgifter til vidtgående specialundervisning er ikke med. Kilde: Amtsrådsforeningen 2003
Note 1: Forventet regnskab 2002 (februar 2003)
Note 2: I Budget 2003 opgiver Bornholms Regionskommune 23,2 mio. kr. Dette udelades og i stedet anvendes Bornholms budget for 2002 på 5,1 mio. kr.

Tabel 10: Elever i den vidtgående specialundervisning 1.10.klasse

* Frekvensen viser den procentmæssige andel af alle 6-16 årige.

Oversigterne viser, at elevtal og frekvensen er steget siden omlægningen, og at dette har resulteret i, at regnskaberne har overskredet budgettallene.

Tabel 11: Udgifter (mio. kr.) til elever i den vidtgående specialundervisning i Københavns Kommune

Note: Budgettal stammer fra vedtagne budgetter for det givne år.
Kilde: Københavns Kommune

Tabel 12: Udgifter (mio. kr.) til elever i den vidtgående specialundervisning i Frederiksberg Kommune
Kilde: Frederiksberg Kommune

Tabel 13: Samlet opgørelse af kommunernes og amters udgifter til vidtgående specialundervisning (B02)

Kilde: Undervisningsministeriet

8. 12 Lovgivning og økonomi

Kommunerne har kompetencen til at henvise børn til vidtgående specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand ved amtets foranstaltning. Det vil sige, at kommunen træffer beslutning om, hvorvidt et barn skal være omfattet af vidtgående specialundervisning under amtskommunernes ansvar. I tilknytning til henvisningen skal kommunen komme med forslag til undervisningsforanstaltning. Ved udarbejdelsen af forslaget skal der lægges afgørende vægt på elevens og forældrenes ønsker.

Amtet træffer beslutning om den konkrete foranstaltning og undervisningstilbudet for elever henvist til vidtgående specialundervisning. ”Amtets beslutning træffes under hensyn til kommunens indstilling, jf. § 5, stk. 1, og i samarbejde med forældrene. Hvis parterne har forskellige ønsker og forslag, må der gennemføres en forhandling.” (Vejledning om Folkeskolens indsats over for elever, hvis udvikling kræver en særlig hensyntagen eller støtte, UVM 2002) Amterne fastlægger på denne måde i udgangspunktet det konkrete servicetilbud og det konkrete serviceniveau for det enkelte barn.

8. 13 Klageadgang

Klageantallet og afgørelserne i klagenævnet for skoleåret 2002-03 er opgjort. Tabellerne nedenfor belyser fordelingen af klager på de forskellige amter, samt hvordan afgørelserne er faldet i henvisningssager (spørgsmål om hvorvidt kommunerne henviser til vidtgående specialundervisning) og i foranstaltningssager (spørgsmål om foranstaltningens omfang og karakter).

Tabel 14: Antal klager fordelt på amter

Tabel 15: Antal elever i vidtgående specialundervisning i skoleåret 2002/03 sammenholdt med antallet af klager

Kilde: Undervisningsministeriet 2003

Figur D: Afgørelser i 62 klager over afslag på henvisning

Figur E

Kilde: Undervisningsministeriet 2003

Det ses af ovenstående, at der i op mod 2/3 (65%) af sagerne vedrørende den foranstaltning, amtet beslutter, enten gives medhold til forældrene eller indgås forlig. Undersøgelsen af Klagenævnets hidtidige afgørelser i klagesager viser desuden, at der i klager over amternes beslutning om at tildele et støttetimetal, der er forskelligt fra det, der foreslås fra kommunen, gives forældrene medhold eller opnås forlig i op mod 3/5 (60%) af sagerne.

Såvel forlig som Klagenævnets afgørelse om at give forældrene medhold kan betyde, at amternes udgifter til specialundervisningsforanstaltninger bliver marginalt højere, end de ville være blevet uden Klagenævnets behandling af sagerne.

8.14 Organisering af den vidtgående specialundervisning

Amternes vidtgående specialundervisning udføres hovedsagligt under fire foranstaltningstyper:

Tabel 16: Fordelingen på foranstaltningstyper i skoleåret 2002/2003

Kilde: Undervisningsministeriet 2003

For enkeltintegrerede elever indgår amtet aftale/overenskomst med en kommune om udførelse af vidtgående specialundervisning. Enkeltintegrerede elever modtager undervisning i en almindelig folkeskoleklasse. Eleven får et antal ugentlige støttetimer for at gøre det muligt for eleven at følge den almindelige undervisning. For vidtgående specialundervisning i specialklasser indgår amtet også aftale/overenskomst med en kommune. Specialklasser er små klasser (typisk 4-6 elever) på eller i tilknytning til en almindelig folkeskole.

Specialskoler er amternes egne skoler for elever, der som følge af fysiske eller psykiske vanskeligheder, ikke kan følge undervisningen i den almindelige folkeskole.

Specialundervisning på anbringelsessteder og i dagbehandlingstilbud gives til børn og unge, der er henvist til ophold - og hvor det ikke er lykkedes at finde et egnet undervisningstilbud i nærheden af anbringelsesstedet. Hvis opholdskommunen beslutter, at et barn/en ung skal gives vidtgående specialundervisning, og amtskommunen beslutter, at dette skal foregå internt på et anbringelsessted, skal amtet indgå overenskomst med anbringelsesstedet om betingelserne for varetagelse af undervisningen.

Specialpædagogisk bistand til børn, der ikke har påbegyndt skolegang kan gives ved amtets egne institutioner (kommunikationscentre, specialbørnehaver mv.), i kommunale dagtilbud samt i døgninstitutioner o.l.

Udgiftsstyring på de forskellige foranstaltningstyper

Amterne skal sørge for undervisningstilbud til de elever, som henvises til vidtgående specialundervisning fra kommunerne.

Den lovgivne kompetencefordeling og de forskellige foranstaltningstyper efterlader amterne forskellige muligheder for styring af udgifterne til vidtgående specialundervisning.

Det er derfor af afgørende betydning for at give amterne de bedst mulige økonomiske styringsredskaber, at henvisning sker så tidligt som muligt i forhold til det kommende skoleår. Dette må sikres gennem et tæt samarbejde og en fælles forståelse mellem kommune og amt.

For alle de nedenstående foranstaltningstyper gælder det, at amtet fastsætter det nærmere indhold og omfang – altså serviceniveauet – for undervisningstilbudet til den enkelte elev i vidtgående specialundervisning. Amtet indgår i dialog med kommune samt elev og forældre om undervisningstilbuddet.

Det gælder desuden for samtlige foranstaltningstyper, at kommunerne har kompetencen til at henvise og stille forslag til (i samarbejde med elev og forældre) undervisningstilbudene i den vidtgående specialundervisning.

Der er tale om et kompliceret samspil mellem kommunen, forældrene og amtet om serviceniveauet i undervisningstilbudet, hvor ikke mindst elev/forældreønsker har betydning. (jf. oversigt på side 57 over afgørelser fra Klagenævnet for vidtgående specialundervisning). Samtidig skal intentionerne med den bagvedliggende lovgivning opfyldes. Dette kan i praksis gøre det vanskeligt for amterne at styre udgifterne.

Enkeltintegrerede
I praksis er ordningen almindeligvis tilrettelagt således, at udgiften pr. elev følger en aftale mellem amt og kommune og er direkte afhængig af det bevilgede antal støttetimer. Udgiften skal svare til kommunens omkostninger ved at undervise barnet.

I de fleste aftaler mellem amt og kommune beregnes udgifterne til de enkeltintegrerede elever af elementer, som amterne ikke har indflydelse på, nemlig de gennemsnitlige udgifter pr. elev i folkeskolen samt lærerlønudgifter for de støttetimer, den enkelte elev tildeles.

I praksis har amterne to muligheder for økonomisk at styre området. De kan overflytte eleverne til andre foranstaltninger. De kan reducere serviceniveauet for det enkelte barn i form af færre støttetimer mv.

Den første løsning vil være i direkte modstrid med folkeskolelovens intention om nærhed og mindste indgreb. Den anden løsning kan kun gennemføres efter konkret aftale med den kommune, hvor undervisningen iværksættes.

Specialklasser
For specialklasserne er amternes muligheder for udgiftsstyring ligeledes afhængig af den aftale/overenskomst, der er indgået med kommunen. En løbende tilpasning af serviceniveauet (personalenormering, klassekvotient mv.) vil ofte være vanskelig, da overenskomsterne typisk er bindende for en længere periode, så kommunernes planlægning kan indrettes herefter. Der kan dog tænkes en vis fleksibilitet i overenskomsterne, så tilflyttende børn, henvisning i løbet af skoleåret mv. kan rummes i det eksisterende.

Specialskoler
I forhold til specialskolerne kan amterne anvende forskellige styringsformer. Det vil være en mulighed at styre udgifterne på det politisk besluttede serviceniveau gennem normstyring/aktivitetsstyring, hvor budgetudmeldingen til den enkelte skole er afhængig af elevnorm/undervisningsaktiviteternes omfang.

I den udstrækning der arbejdes med norm/aktivitetsstyring kan det være en mulighed at se på, hvilke elementer der indgår i beregningen af normerne. Der kan her være gode erfaringer at hente på f.eks. sygehusområdet og i andre norm/aktivitetsstyrede undervisningsområder. På sygehusområdet kan det nævnes som eksempel, at man arbejder med marginaldækning for f.eks. operationer.

Principielt kan udgifterne styres via almindelig rammestyring. Men det er et politisk meget følsomt område, og det kan være forbundet med en serviceniveausænkning eksempelvis at forhøje klassekvotienten som følge af øget elevtal.

Specialundervisning på anbringelsessteder mv.
Her er principperne ligesom for specialklasserne. Det er ikke muligt for amtet at foretage løbende justeringer i undervisningstilbudet, medmindre det er aftalt i den indgåede undervisningsoverenskomst.

Der kan desuden være praktiske omstændigheder forbundet med undervisningstilbud, der knytter sig til anbringelser efter Lov om social service. Det kan forekomme, at bopælskommunens socialforvaltning, der er den anbringende myndighed, udskyder eller overser overvejelserne om skoletilbud. Hvis det ikke lykkes at finde et passende undervisningstilbud i nærheden af anbringelsesstedet, er det nødvendigt at etablere undervisning internt på stedet.

Det forekommer ligeledes, at anbringelsessteder og dagbehandlingstilbud stiller som forudsætning for det pædagogiske tilbud, der tilbydes, at et barn eller en ung i anbringelse skal følge undervisning internt på anbringelsesstedet eller i dagbehandlingstilbudet.

Begge de beskrevne scenarier kan medvirke til en yderligere udskillelse af barnet/den unge fra en dagligdag blandt andre børn og unge, i en nærliggende folkeskole, friskole eller amtslig specialskole. Tilbud om intern undervisning er ofte mere udgiftstunge end tilbud i såvel folkeskole og friskole som specialskole. For så vidt angår udgiftsniveauet vil der ofte være relativt høje enhedsomkostninger (udgifter pr. elev), da der ikke er mulighed for ”stordriftsfordele” eller særlig megen fleksibilitet hverken i forhold til personaleanvendelse eller på materiale og lokaler.

Dette gælder for så vidt alle børn og unge i anbringelsessteder og dagbehandlingstilbud – uanset om der er tale om almindelig specialundervisning eller vidtgående specialundervisning.

8.15 Den nuværende styring i amterne

Det er almindeligt, at amterne normstyrer området. Det vil sige, at der politisk er besluttet et serviceniveau, som skal overholdes for de enkelte undervisningstilbud. Til gengæld er elevantallet afgørende for budgettets størrelse, således at flere elever betyder flere ressourcer. En tilnærmelse til egentlig rammestyring (mål- og rammestyring) af økonomien i den vidtgående specialundervisning vil kræve, at samarbejdet mellem kommuner og amter fortsat bliver tættere. Både i forhold til de opgaver kommunerne løser på vegne af amterne, hvor aftaler/overenskomster definerer de økonomiske rammer, og i relation til amternes specialskoler, hvor det er nødvendigt med en fælles forståelse for, at amterne har behov for en rimelig planlægningshorisont for at opstille realistiske budgetter.

Hver enkelt ekstra elev i den vidtgående specialundervisning er direkte personalekrævende i et større omfang, end en elev i almindelig undervisning er.

Brugen af rammestyring er – for amterne nemmest at gennemføre inden for de områder, hvor eleverne er mest handicappede (de amtslige specialskoler).

8.16 Forslag

Da både den almindelige og den vidtgående specialundervisning udgør store udgiftsposter i folkeskolen, er det ud fra et samlet samfundsøkonomisk hensyn nødvendigt, at kommuner og amter i fællesskab finder løsninger, som på bedre måde udnytter ressourcerne og samtidig sikrer kvalitet i undervisningstilbud i overensstemmelse med intentionerne i lovgivningen.

Kommune og amt vil ved udarbejdelse af undervisningsplan og tilrettelæggelse af undervisningstilbudet for hvert enkelt barn skulle nå til enighed om de økonomiske forhold fsva. enkeltintegrerede elever og elever i specialklasserækker.

På længere sigt bør indsatsen for enkeltintegrerede elever tilrettelægges mere fleksibelt. Der er behov for nye modeller, så de udmøntede støttetimer anvendes på andre måder, hvor dette skønnes hensigtsmæssigt. Eventuelt kan det ske ved, at støttetimerne i praksis medgår som timer til holddannelse o.l., hvor flere elever evt. fra almenundervisning, kommunal specialundervisning (§ 20, stk. 1) og vidtgående specialundervisning (§ 20, stk. 2) undervises sammen.

Amterne bør i denne overgangsperiode bidrage til finansieringen af nye kommunale modeller for opgaveløsningen, hvor støtten i princippet flyttes fra den konkrete elev til foranstaltninger i undervisningsmiljøet som sådan. Der er behov for udvikling af lokale modeller herfor.

Amterne vil kunne overveje at gå mere aktivt ind i rummeliggørelsen af almenmiljøet gennem de konkrete foranstaltninger, der besluttes for de elever, som har mulighed for at indgå i almenundervisningen med støtte. Eksempelvis sådan at en lærer fra amtets eget system er med i opbygningen af nye modeller for opgaveløsning i kommunerne.