Kapitel 1: Konklusioner og anbefalinger

Folketinget og regeringen fastsætter i love og bekendtgørelser de regler, inden for hvilke kommunerne skal drive folkeskolen som en driftsopgave og som en del af det kommunale selvstyre. Sammen med de øvrige kommunale driftsopgaver er også folkeskolen omfattet af de økonomiske rammer, som regeringen, kommunerne og amterne aftaler i de årlige økonomiaftaler. I de senere år er det fremgået af disse aftaler, at primærkommunernes gennemsnitsudgifter pr. elev skulle falde set i lyset af det stigende elevtal.

Arbejdsgruppens parter er enige om, at det stigende elevtal i specialundervisning efter § 20, stk. 2, og den del af § 20, stk.1, der vedrører specialklasserne, samt stigende udgifter her kan stoppes. En fortsat stigning i specialundervisningsudgifterne vil på sigt betyde, at det økonomiske grundlag for almenundervisningen forringes, hvis gennemsnitsudgiften pr. elev skal holdes konstant. Arbejdsgruppens parter er endvidere enige om, at en øget henvisning til specialundervisning kan ses som udtryk for en manglende rummelighed i den almindelige undervisning.

Arbejdsgruppen er opmærksom på, at den gennemførte ændring af folkeskoleloven rummer to elementer, der peger i retning af større rummelighed i skolen. For det første, at der i et rummeligt skolemiljø gennem arbejdet med klare mål er bedre mulighed for at vurdere, når eleverne ikke når disse mål, og dermed for at gøre en hurtig indsats i almenmiljøet. For det andet, at undervisningsdifferentiering skal være et gennemgående princip i skolernes undervisning. Gennem de øgede muligheder for holddannelse udvides spektret af muligheder for at tilrettelægge undervisningen, så den i højere grad imødekommer den enkelte elevs behov.

Arbejdsgruppen har fået foretaget to casestudies af den styrings- og visitationsmæssige praksis på udvalgte skoler og i udvalgte kommuner og amter. Undersøgelserne viser, at det inden for rammerne af gældende lov er muligt for skoler, kommuner og amter at regulere omfanget af specialundervisning.

Fælles for de lokale løsninger, hvor det har været muligt pædagogisk, administrativt og politisk at nedbringe antallet af elever, der modtager specialundervisning, og udgifterne hertil, er en høj grad af politisk vilje og ledelsesmæssig opbakning til en rummeliggørelse af almenundervisningen.

Analyserne af den styrings- og visitationsmæssige praksis demonstrerer flere forhold:

Arbejdsgruppen konkluderer:

• Antallet af børn, der udskilles til specialundervisning (§ 20, stk.1 eller 2) kan nedbringes.
  
• Øget rummelighed i folkeskolen, bl.a. ved øget brug undervisningsdifferentiering gennem holddannelse, er en vej til at nedbringe af antallet af udskilte børn og dermed behovet for specialundervisning.
  
• Der er mulighed for lokalt at styre udgifterne til specialundervisning bedre, end tilfældet er i dag. Da der er tale om en overordentlig stor variation i lokal politik og praksis, er det ikke muligt at pege på én model, der er at foretrække frem for andre. Økonomisk rammestyring af udgifterne på specialundervisningsområdet er imidlertid en model, der kan give større budgetsikkerhed og øge muligheden for effektiv ressourceudnyttelse.
  
• Økonomisk rammestyring af specialundervisningen må med udgangspunkt i folkeskolelovens mål modsvares af lokalt fastsatte politiske mål samt opfølgning på disse, f.eks. gennem forskellige former for evaluering. Øget decentralisering af budgetansvar til skoleniveau må derfor modsvares af evaluering/kvalitetssikring, herunder sikring af udførelsen af tilsynspligten.
  
• Der er behov for at koordinere specialundervisning og sociale foranstaltninger på forvaltningsniveau og i det lokale udbud af ”foranstaltninger”. Behovet fremtræder særlig tydeligt i forbindelse med anbringelsessager. Et visitationsudvalg med bred repræsentation – herunder fra både undervisnings- og socialsektoren – kan være en måde at sikre en koordineret indsats på.
  
• Helhedsorienterede løsninger i den vidtgående specialundervisning kan være en god idé for en mindre del af eleverne, men forudsætter lokale aftaler mellem primær- og amtskommunalt niveau inden for de regler, der er opstillet i folkeskoleloven.
  
• Der er behov for øget kontinuerlig dataindsamling på specialundervisningsområdet.¹
  
• Der vil først, når evalueringen af L 485 (lov om ændring af lov om folkeskolen – ændret opgavefordeling vedr. den vidtgående specialundervisning) foreligger, kunne tages stilling til, hvordan et forslag til revision af loven i 2004/05 skal udformes. Der skal i forbindelse med lovrevisionen tages initiativ til ajourføring af bekendtgørelse og vejledning om specialundervisning.
  

¹ Se bilag 2: Forslag til øget dataindsamling på specialundervisningsområdet (Pdf)

Arbejdsgruppen anbefaler:

• At alle politiske niveauer tilkendegiver, at specialundervisning, der tilfredsstiller behovet for kvalitet inden for de lovgivningsmæssige rammer, som Folketinget har sat, kan realiseres inden for en styring, der også er økonomisk. En prioritering inden for rammerne giver retning i udviklingen af den bedst mulige folkeskole.
  
• For at opnå en hensigtsmæssig styring af specialundervisningsområdet anbefaler arbejdsgruppen, at alle politiske niveauer tilkendegiver, at området er økonomisk styrbart, og at der derfor kan prioriteres inden for rammerne m.h.p. at skabe den bedst mulige folkeskole inden for de lovgivningsmæssige rammer, Folketinget har sat.
  
• I forlængelse heraf gør arbejdsgruppen opmærksom på primærkommunernes mulighed for i højere grad at benytte økonomisk rammestyring som styringsprincip med henblik på dels at bremse udgiftsvæksten, dels at motivere til en mere rummelig almenundervisning.
  
• Det vil være hensigtsmæssigt, at der lokalt og regionalt formuleres politiske målsætninger og prioriteres indenfor den økonomiske ramme. Kommunerne kan herunder mere systematisk inddrage PPR i den mål- og rammestyring, der gælder for hele kommunen.
  
• Kommunerne kan med fordel sætte mål og rammer for undervisningens organisering jf. punkt 2 og 3 ovenfor, idet en skole, der bestræber sig på rummelighed bl.a. ved øget brug af undervisningsdifferentiering i form af holddannelse, kan gøre behovet for specialundervisning mindre.
  
• Arbejdsgruppen gør opmærksom på muligheden for at delegere beslutningskompetence til et tværfagligt visitationsudvalg i forbindelse med henvisning til specialundervisning efter § 20, stk. 1, uden for distriktsskolen, samt til vidtgående specialundervisning.
  
• Amternes muligheder for rammestyring retter sig primært mod indholdet i tilbud, forskellige typer af tilbud, klassekvotient og forskellig anvendelse af personalekvalifikationer. Et øget samarbejde mellem amter og kommuner, som sigter mod en rummeliggørelse af almenmiljøet, kan understøtte de politiske intentioner om, at færre elever udskilles til specialundervisning.
  
• Arbejdsgruppen anbefaler, at det i forbindelse med evalueringen af læreruddannelsen overvejes at give fremtidens lærere mulighed for at opnå kompetencer inden for specialpædagogik.
  
• Det anbefales, at kommuner og amtskommuner i forbindelse med, at der indgås driftsoverenskomster med dagtilbud og socialpædagogiske anbringelsessteder, tager højde for, at det ikke må være en betingelse for barnets ophold, at det undervises i den interne skole.
  
• Da både den almindelige og den vidtgående specialundervisning udgør store udgiftsposter i folkeskolen, kan det ud fra et samlet samfundsøkonomisk hensyn anbefales, at kommuner og amter i fællesskab finder løsninger, som på en bedre måde udnytter ressourcerne og samtidig sikrer kvalitet i undervisningstilbud i overensstemmelse med intentionerne i lovgivningen.
  
• Indsatsen for enkeltintegrerede elever kan på længere sigt tilrettelægges mere fleksibelt. Det anbefales derfor lokalt at undersøge mulighederne for nye modeller, hvor de udmøntede støttetimer anvendes på andre måder. Eventuelt kan dette ske ved, at støttetimer i praksis medgår som timer til holddannelse o.l., hvor flere elever evt. både fra almenundervisningen, den kommunale specialundervisning (§ 20, stk. 1) og den vidtgående specialundervisning (§ 20, stk.2) undervises sammen.
  
• Der er behov for at iværksætte effektundersøgelser af specialundervisningen (både efter § 20, stk. 1 og 2).² Der eksisterer i dag ikke tilstrækkelig viden om, hvad eleverne fagligt og socialt får ud af specialundervisningen. Sådanne effektundersøgelser skal bl.a. gøre det muligt at sammenligne den ekskluderende specialundervisning og den inkluderende differentierede almenundervisning i forhold til, hvilket fagligt udbytte de såkaldt svage børn får af undervisningen.
  
• Arbejdsgruppen konstaterer, at der er behov for nærmere at undersøge og eventuelt gennemføre udviklings- og forsøgsarbejde med henblik på at afdække, hvordan de forskellige personalegrupper, herunder de læreruddannede, med deres forskellige uddannelser og faglige udgangspunkter kan understøtte og supplere hinanden i forhold til at gennemføre vidtgående specialundervisning og give anden specialpædagogisk bistand af høj kvalitet. Denne analyse og et eventuelt udviklings- og forsøgsarbejde kan iværksættes i forbindelse med revisionen i 2004/05 af lovændringen i 2000 vedr. vidtgående specialundervisning.