B. Højt fagligt niveau i undervisningen

En væsentlig målsætning er, at den undervisning, der tilbydes i uddannelsessystemet, er af høj faglig kvalitet. Et højt fagligt niveau skal være med til at sikre, at de uddannedes faglige, almene og personlige kvalifikationer og kompetencer er tidssvarende og svarer til arbejdsmarkedets behov. Det er derfor nødvendigt, at uddannelsesinstitutioner på alle niveauer følger med udviklingen, og at der arbejdes aktivt med at opretholde og videreudvikle det høje faglige niveau. Et væsentligt redskab til dette er løbende evalueringer.

Dette afsnit beskriver primært de ret få evalueringer, der hidtil er foretaget eller som løbende foretages. Initiativer, der er sat i gang for at fremme den lokale kvalitetsudvikling og resultatvurdering, herunder evaluering, er nærmere omtalt i afsnit J "Udviklingsorientering".

De overordnede rammer for evaluering af undervisningen i uddannelsessystemet

De helt centrale aktører mht. evaluering af undervisningen befinder sig på det lokale niveau i form af skolens ledere og medarbejdere og elever. Afhængigt at uddannelsesområde spiller forældre og lokalt erhvervsliv (bestyrelser og lokale uddannelsesudvalg) også en rolle, når det gælder om at opfylde målsætningen.

Undervisningsministeriet har sin særlige rolle på evalueringsområdet. På den ene side skal ministeriet formulere mål og rammer for uddannelserne og for undervisningsfagene. På den anden side skal ministeriet også vurdere undervisningens gennemførelse og de resultater, der opnås.

På de fleste uddannelsesområder stilles der i bekendtgørelser krav om, at der på lokalt niveau sker en evaluering af den gennemførte undervisning. Det er derfor vigtigt, at der på de enkelte uddannelsesområder og institutioner udvikles en evalueringskultur, dvs. en praksis til at vurdere, hvorvidt de opstillede mål nås. Resultaterne her er institutionernes egne og kommer nødvendigvis ikke til ministeriets eller offentlighedens kendskab.

Undervisningsministeriet har en forpligtigelse til at føre tilsyn med uddannelsesområderne. Derfor foretager ministeriet en gennemgang af karakterer og prøver, lige som ministeriets fagkonsulenter gennemfører tilsynsbesøg – blandt andet for at vurdere det faglige niveau i undervisningen.

Med oprettelsen af Danmarks Evalueringsinstitut er der skabt et uafhængigt organ til at vurdere uddannelser og undervisning. På den måde kan der etableres en solidt fundament til at vurdere det faglige niveau i uddannelserne.

Fagligt og pædagogisk tilsyn

Undervisningsministeriet har det overordnede tilsyn med de uddannelser, ministeriet udsender regelgrundlag for. Ansvarets karakter varierer imidlertid mellem de forskellige uddannelsesområder, idet ministeriets hjemmel til indholdsmæssigt tilsyn og styring er størst på det gymnasiale område og i skoledelen på de erhvervsfaglige uddannelser. Svagere er det på folkeskoleområdet, hvor kommunerne er tilsynsmyndighed og har ansvaret for skolerne. Svagest er ministeriets tilsyn på de videregående uddannelser, hvor institutionerne er selvstyrende.

Tilsynsbegrebet er bredt og indeholder flere typer af tilsyn. Det konkrete tilsyn kan have flere fokusområder og skal kunne udøves på forskellige niveauer. Tilsyn kan opdeles i følgende typer:

• Det regelorienterede tilsyn koncentrerer sig om overholdelsen af de regler og bevillinger, der udsendes fra ministeriet.
• Det produktivitetsorienterede tilsyn forholder sig til de resultater, der opnås set i forhold til de ressourcer, der bruges.
• Det resultatorienterede tilsyn sætter fokus på effektivitet og kvalitet, fx via uddannelsesevalueringer. Her vil Danmarks Evalueringsinstitut i fremtiden spille en central rolle.
• Det udviklingsorienterede tilsyn lægger vægt på, at uddannelserne og institutionerne udvikler sig i takt med ændringer i samfundet og fagene.

Det er vigtigt, at tilsyn er mere end kontrol af regeloverholdelse. Tilsynsfunktionen bør bruges positivt og medvirke til udvikling i uddannelserne og på institutionerne, og det skal dermed være vejledende og informerende i sin karakter. Det resultatorienterede og det udviklingsorienterede tilsyn er vigtige elementer, bl.a. til systematisk forebyggelse af "problemsager" og til at fremme en adfærd på institutionerne og i uddannelserne, der tilskynder til højnelse af det faglige niveau.

Tilsynet skal være helhedsorienteret. Erfaringer viser, at problemer på det faglige og pædagogiske område ofte hænger sammen med problemer på fx det økonomiske område eller på ledelsesområdet. Derfor er det væsentligt for tilsynets kvalitet, at det gennemføres som en samlet indsats.

Fagkonsulenterne og tilsyn

På grund af den forskelligartede ansvarsfordeling mellem ministeriet og andre myndigheder er tilsynet som bemærket forskelligt områderne imellem.

Ministeriets fagkonsulenter er rådgivere både over for ministeriet og over for skolernes ledelser og lærerne. Deres fornemmeste opgave er at medvirke til at fastholde og udbygge et højt fagligt niveau i uddannelserne og de enkelte fag.

På uddannelsesområderne er der ansat proceskonsulenter og konsulenter, der mere snævert er tilknyttet fag (folkeskole og de gymnasiale uddannelser) eller uddannelser (erhvervsuddannelsesområdet). Tendensen er, at fagkonsulenterne får bredere opgaver, så deres opgaver med rådgivning og vejledning om undervisningsfag strækkes ud til også at omfatte generel uddannelsesrådgivning, herunder også evalueringsvirksomhed.

Et vigtigt led i fagkonsulenternes informationsarbejde er at styrke den faglige diskus-sion gennem besøg på skolerne, hvor de bl.a. mødes med faglige team og ledelse, og hvor de overværer undervisning. Mange skolebesøg kommer i stand efter henvendelser fra kommuner og skoler, der f.eks. ønsker vejledning om faglokalers ombygning. Dialogen mellem fagkonsulenter og lærere finder herudover sted i forbindelse med kursusvirksomhed. I forbindelse med fokuspunkt 3 i "Folkeskolen år 2000" (med titlen "Kundskaber og færdigheder") har fagkonsulenterne etableret faglige netværk med repræsentanter for fx faglige foreninger, skoler og skolekonsulenter, lærerhøjskole, seminarier og centre for undervisningsmidler.

Fagkonsulenternes skolebesøg er med til at indsamle information om det faglige og pædagogiske niveau for både fag og uddannelser. På den måde udgør fagkonsulenterne også et vigtigt led i kontrolsiden af ministeriet tilsynsvirksomhed, idet de fx i tilfælde af klager på eget initiativ kan gennemføre skolebesøg. I situationer, hvor der rejses kritik, gennemføres tilsynet indenfor visse uddannelsesområder som et tilsyn, der også inddrager økonomiske og regnskabsmæssige aspekter.

En anden og lige så vigtig side af fagkonsulenternes opgave er at medvirke til uddannelsernes og fagenes fortsatte udvikling.

Fagkonsulenterne udgør således et centralt led i ministeriets faglige og pædagogiske tilsynsarbejde ikke mindst på ungdomsuddannelsesområdet. Uddannelsesstyrelsens fagkonsulenter gennemførte i skoleåret 1998/99 skolebesøg på 139 af landets 229 gymnasieskoler, studenterkurser og hf-kurser. Skolebesøgene indholdt bl.a. overværelse af undervisning og drøftelse med elever og faggruppers lærere. Det generelle indtryk herfra indgår i fagkonsulenternes årlige beretning om faget, der offentliggøres i oktober-november.

På hhx-uddannelsen er der gennem de senere år gennemført systematiske tilsynsbesøg, idet 12 forskellige skoler om året har fået besøg af ministeriets fagkonsulenter. I 1998 fokuseredes der på skolernes tilrettelæggelse og gennemførelse af undervisningen med henblik på at vurdere, om skolerne lever op til de pædagogiske intensioner, der er for uddannelsen. Konkret blev der fokuseret på lektionsantal, skoleårets organisering, frafald og eksamensafvikling. I samtalerne med lærerne blev der fokuseret på integration af IT i undervisningen, internationalisering, evaluering og elevindflydelse. Konklusionen var, at skolerne har arbejdet bevidst med at udvikle hhx-uddannelsen, og at resultatet er tilfredsstillende.

Sideløbende med besøgene har ministeriet gennem de sidste to år undersøgt de faktiske lærerkompetencer på ca. 40 handelsskoler i udvalgte fag. Det viser sig her, at besøgene ikke har givet anledning til yderligere bemærkninger (Kilde: Uddannelsesstyrelsens brev til handelsskolerne af 9.6.1999).

På htx-uddannelsen er der i 1997-98 gennemført større tilsynsbesøg på 10 tekniske erhvervsskoler ud af de 45, som tilbyder uddannelsen. I forlængelse af besøgene blev der iværksat en samlet evaluering af htx-uddannelsen. Denne evaluering var færdig i 1999, og den indeholdt følgende hovedanbefalingerne:

• der er brug for, at der skal ske en bedre vejledning, og at htx i højere grad skal imødekomme den enkelte elevs behov
• undervisnings- og eksamensformerne skal fortsat udvikles
• anvendelse af IT bør udbygges
• lærerne skal sikres efteruddannelse
• der skal ske en revurdering af fagrækken omkring andet fremmedsprog og valg af fag
• der skal ske en professionalisering af teknologi/teknikfaget
• den internationale dimension skal styrkes
• der skal arbejdes med fortsat at nedbringe frafaldet i uddannelsen
• der skal arbejdes på at forbedre skolemiljøet.

I efteråret 1999 er der efterfølgende sket en justering af de to erhvervsgymnasiale uddannelser.

Tilsyn på almen voksenuddannelse mv.

Evaluering af det faglige niveau på de almene voksenuddannelser (avu) foregår via de såkaldte forløbsbeskrivelser, der udarbejdes på skolerne for hvert enkelt hold. Heri beskrives det faglige indhold i undervisningen og den pædagogiske proces. Ministeriet indkalder stikprøvevis forløbsbeskrivelserne og kontakter det amt, der har tilsyn med institutionen, hvis kvaliteten ikke er i orden. Ministeriets fagkonsulenter gennemgår forløbsbeskrivelserne for at kontrollere, om undervisningen står mål med fagbeskrivelserne.

Undervisningen i dansk som andetsprog for voksne udlændinge finder sted på sprogcentre. Ansvaret for undervisningen og tilsynet hermed er placeret hos 43 centerkommuner, mens ministeriet har det overordnede tilsyn med sprogcentrenes virksomhed. Der er udformet indholdskrav til det kommunale tilsyn og krav om udviklingsplaner for det enkelte sprogcenters virksomhed.

Undervisningsministeriet fastlægger reglerne for undervisningens indhold og tilrettelæggelse og for prøverne. Der er netop gennemført en omfattende pædagogisk reform i form af en ny lov for undervisningen i dansk som andetsprog.

Som led i sit overordnede tilsyn deltager ministeriet i den fortsatte kvalitetsudvikling gennem indberetninger fra kommunerne, vejlednings- og inspirationsmateriale samt afholdelse af kurser og konferencer. I efteråret 2000 iværksættes en kvalitativ evaluering af undervisningen. Evalueringen vil i sin første fase fokusere på gennemførelsen af de kvalitetsforbedrende initiativer for området.

Evaluering gennem karakterer og prøver

På alle uddannelsesområder udgør karakterstatistikker for års- eller standpunktskarakterer samt prøvekarakterer et vigtigt dokumentationsgrundlag for at vurdering af det faglige niveau i det enkelte fag og af den enkelte skoles resultater. Mest effektive forekommer karakterstatistikkerne, når de anvendes i den enkelte skoles egen vurdering af egen indsats.

Undervisningsministeriet udarbejder for hvert uddannelsesområde karakteroversigter på landsplan. Karakteroplysningerne på landsplan kan bruges til, at den enkelte skole sammenholder egne resultater med landsgennemsnittet i de enkelte fag. Desuden kan ministeriet vurdere, om fx særligt lave eller høje karakterniveauer i et fag, en uddannelse eller på en skole giver anledning til særlig opmærksomhed.

På grundlag af censorevaluering af prøverne udsendes der på grundskoleområdet hvert år censorrapporter med råd og vejledning til den daglige undervisning og den løbende evaluering. Det er et gennemgående træk i rapporterne, at der foregår en særdeles seriøs prøveafholdelse. Desuden tager hæfterne temperaturen på undervisningen ud fra den indsigt, Undervisningsministeriets fagkonsulenter har tilegnet sig i årets løb gennem skolebesøg og øvrig kursus- og informationsvirksomhed. Fagkonsulenterne for prøvefagene tager desuden hvert år forskellige temaer op og giver konkret anvisning på forskellige metoder, der er velegnede i forbindelse med den interne evaluering.

Tilsvarende censorrapporter findes for det almene gymnasium, hf og for hhx-uddan-nelsen.

Evaluering på de videregående uddannelser

Undervisningsministeriet fører ikke tilsyn med de videregående uddannelser, og evaluering af undervisningen her er principielt institutionens eget ansvar. Der er ikke fastlagt regler for, at det skal ske. Derfor er praksis her meget forskellig.

Det helt centrale kvalitetssikringsinstrument på de videregående uddannelser har siden 1992 været de uddannelsesevalueringer, som Danmarks Evalueringscenter har gennemført. Aktiviteten er fra den 1. juli 1999 overtaget af Danmarks Evalueringsinstitut. (Se også afsnit J "Udviklingsorientering").

Resultater fra Evalueringscentrets evalueringer

I rapporten "Kriterier for kvalitet" har Evalueringscentret udarbejdet en analyse af, hvilke vurderingskriterier der lægges til grund for evalueringerne, og i hvilken grad der er foretaget positive eller negative vurderinger af kriterierne.

Det markant mest brugte kriterium er det faglige niveau i undervisningen, og der knyttes overvejende positive vurderinger til dette kriterium. Uddannelsernes indhold og uddannelsernes initiativer til at sikre kvaliteten indtager henholdsvis en anden og tredje plads som vurderingskriterier. Til disse kriterier er der knyttet nogle flere negative vurderinger. Det fjerde mest brugte kriterium er samarbejdsrelationer både internt og eksternt på uddannelsen. Dette kriterium er blandt dem, hvortil der er knyttet flest positive vurderinger.

Effekten af Evalueringscentrets virksomhed

De gennemførte evalueringer har medført, at institutionerne har forholdt sig til evalueringernes resultater, og langt hovedparten af institutionerne har i større eller mindre grad foretaget opfølgninger på evalueringernes anbefalinger. Ændringerne har hovedsagelig vedrørt uddannelsens indhold og fagenes prioritering og placering, prøve- og eksamensformer samt undervisningsformer.

Evalueringsrapporterne bruges i højere grad af institutionerne som inspiration i forbindelse med kvalitetsudvikling end til kontrol og indsigt i uddannelserne. Rapporternes anbefalinger opleves i høj grad som gode råd, som institutionen kan vælge at følge. Den overvejende del af studielederne angiver således at have fulgt rapporternes generelle anbefalinger. En lidt mindre del har fulgt de specifikke anbefalinger i evalueringsrapporterne.

Der er forskel på, i hvilket omfang evalueringerne følges op. Ikke-universitære institutioner følger i højere grad evalueringernes anbefalinger end de universitære, og der er en tendens til, at jo flere institutioner der har været involveret i evalueringen, jo mindre tilbøjelig er institutionerne til at følge anbefalingerne.

Effekten af evalueringerne består efter institutionernes opfattelse primært i en fremskyndelse af igangværende ændringer. Evalueringens effekt afhænger ifølge rektorerne af åbenheden og villigheden på institutionerne. Især vurderer institutionerne, at selvevalueringsprocessen var positiv.

Særligt når det gælder ressourcespørgsmål, oplever hovedparten af institutionerne barrierer i forhold til de anbefalinger, Evalueringscentret har lagt op til.

Internationale kvalitetsmålinger og sammenligninger

Internationale sammenligninger af elevers og studerendes færdigheder er de seneste år blevet et højt profileret værktøj til at bedømme kvaliteten i landenes respektive uddannelsessystemer. Sammenligningerne tjener som information til samfundets uddannelsesinteressenter - såsom elever/studerende, arbejdsgivere, skatteydere, forældre - om effekten og værdien af samfundets investering i uddannelse.

Det er besluttet, at Danmark fremover regelmæssigt skal deltage i internationale sammenligninger af kvalitet på dimensionerne almene, faglige samt personlige kvalifikationer. Undersøgelserne foregår hovedsageligt i OECD- og EU-regi, men også nordiske kvalitetsmålingsprojekter er blevet lanceret.

TIMSS-undersøgelsen ("the Third International Mathematics and Science Study") fra 1996 af børns færdigheder i matematik og naturfag for henholdsvis 9- og 13-årige er en af de mest omfattende afsluttede undersøgelser i international sammenhæng med komparativt sigte. Danmark var kun med i undersøgelsen af færdigheder for 13-årige.

Figur B1. Scorer for de 13-åriges matematikfærdigheder, udvalgte OECD-lande

||| Signifikant højere end OECD-gennemsnittet.
||| Ikke-signifikant forskellig fra gennemsnittet.
||| Signifikant lavere end gennemsnittet.

Kilde: OECD "Education at a glance" 1998; DPI, "Matematik og naturvidenskab i folkeskolen - en international undersøgelse". (1996)

I matematikundersøgelsen scorede de danske elever 502 point mod et gennemsnit for de 25 deltagende lande på 526 point. Sydkorea og Japan sluttede helt i top (over 600 point), mens Danmark placerede sig som nummer 19. Norge lå på niveau med Danmark, mens Sverige klarede sig lidt bedre (519 point).

I undersøgelsen af forskellige naturvidenskabelige fag placerede de danske elever sig i det brede midterfelt. Også her lå Singapore og Korea helt i top, mens Holland, England, Ungarn og Slovenien var blandt de europæiske lande, der klarede sig bedst.

Det noget jævne danske resultat har været genstand for stor diskussion. Retfærdigvis skal det indføjes, at eleverne i de andre lande i gennemsnit var lidt ældre end de danske deltagere. Derudover er det et problem, at relativt mange af opgaverne faldt uden for det område, danske børn ifølge læseplanerne skulle have indsigt i. Desuden var der mange spørgsmål af "multiple choice-typen", som danske elever er uvante med.

En tilsvarende TIMMS-undersøgelse blev lavet for elever på sidste år af en ungdomsuddannelse (dog med deltagelse af færre lande). Danmark deltog i både matematik og naturvidenskab, og klarede sig meget bedre end på grundskoleniveau – ikke mindst i matematik, hvor de danske elever lå i den absolutte top både på alment og højt niveau.

Figur B2. Scorer i matematik- og naturvidenskabsfærdigheder på alment niveau for elever på sidste år af en ungdomsuddannelse, udvalgte OECD-lande.

Kilde: DPI, "Matematik og naturvidenskab i ungdomsuddannelser - en international undersøgelse", (1998)

Figur B3. Scorer for matematik- og fysikfærdigheder på højt niveau for elever på sidste år af en ungdomsuddannelse, udvalgte OECD-lande

Kilde: DPI, "Matematik og naturvidenskab i ungdomsuddannelser - en international undersøgelse", (1998)

Fastansatte undervisere

I folkeskolen og i ungdomsuddannelserne ansættes stort set kun lærere med formel kompetence.

Folkeskolen kan vælge at ansætte personer med særlige kvalifikationer til at undervise i enkelte fag, fx musik og hjemkundskab. Der er desuden som forsøg etableret en uddannelse, der har til formål at give bachelorer en pædagogisk tillægsuddannelse med kompetence til at undervise i matematik, fysik og kemi.

I de gymnasiale uddannelser anvendes i yderst begrænset omfang lærere, der ikke opfylder de formelle krav. Det gælder også for timelærere.

Tendensen til lærermangel på udvalgte områder forstærkes af aldersfordelingen blandt lærerne, der betyder, at der vil ske en betydelig udskiftning i lærergruppen i det kommende årti. Det kan derfor forudses, at det i bestemte områder af landet og på særlige fagområder i de kommende år vil blive vanskeligt at rekruttere lærere til både folkeskolen og ungdomsuddannelserne.

Problemstillingen om fastansatte lærere er inden for de videregående uddannelser først og fremmest relevant på universitetsområdet. På de professionsrettede og praksisnære korte og mellemlange videregående uddannelser diskuteres forholdet mellem fastansatte og deltidsansatte og eksterne lærere ikke i samme grad. Men også på de professionsrettede uddannelser har det været den fremherskende opfattelse, at det er bedst for uddannelserne med en stor andel af fastansatte lærere.

På universitetsområdet er det både i Danmark og på internationalt plan en del af den akademiske norm, at universiteternes lærere ikke blot skal være lærere, men også aktive forskere. Idealet er, at den undervisning, universitetsstuderende modtager, skal være forskningsbaseret.

I Danmark er den forskningsbaserede undervisning imidlertid under stort pres. Der kan peges på følgende medvirkende årsager:

• universiteternes forandring fra eliteinstitutioner til store institutioner med mange studerende
• de stigende udgifter, som er forbundet med det voksende antal studerende på de videregående uddannelser
• det akademiske ønske om at prioritere forskning over undervisning er forstærket i takt med, at bredden i de studerendes kvalifikationer og forudsætninger er blevet større
• en stadig større del af universiteternes indtægter stammer fra eksternt finansieret forskning (flere og flere af universitetets lærere frikøbes fra undervisning til forskning)
• taxameterbevillinger gør det økonomisk fordelagtigt for institutionerne at anvende eksterne lærere

Selvom man kan pege på disse forhold, lægger universiteterne vægt på at holde fast i den tætte forbindelse mellem forskning og undervisning, dvs. at al universitetsundervisning er forskningsbaseret.

Specielt den voldsomme ekspansion i studenterantallet har gjort det meget vanskeligt at opretholde den tætte forbindelse mellem forskning og uddannelse. På de fag, der i de senere år har været mest populære blandt studenterne, først og fremmest humaniora og samfundsvidenskab, er forholdet mellem antal fastansatte videnskabelige medarbejdere og studenter allerede således, at der kun i beskedent omfang er tale om personlig forskningstilknytning. Det gælder i særlig høj grad på bacheloruddannelserne, mens den forskningsbaserede undervisning er tydeligere på kandidatoverbygningsuddannelserne.

Den manglende overensstemmelse mellem idealet og de praktiske forhold er beskrevet i en lang række evalueringsrapporter - bl.a. i evalueringen af jurauddannelserne og i evalueringen af de erhvervsøkonomiske bacheloruddannelser.

I mange tilfælde betragter universiteterne primært presset på den forskningsbaserede undervisning som et organisatorisk problem og/eller som et udtryk for utilstrækkelig tildeling af ressourcer. I en dansk sammenhæng er dette imidlertid ikke korrekt. Universiteterne medvirker i en række tilfælde aktivt til undervisningens manglende forskningsbasering - bl.a. ved "at veksle" taxameterbevillinger til billigere eksterne undervisere.

Hvis al undervisning på universiteterne skulle være forskningsbaseret, ville det formentlig være umuligt at rekruttere tilstrækkeligt mange forskere.

Denne side indgår i publikationen "Kvalitet der kan ses" som kapitel 4 af 17
© Undervisningsministeriet 2000