Kapitel 1

UDDANNELSERNES KVALITET I ET SAMFUND UNDER FORANDRING

1. Kvalitet som indsatsområde

Kvaliteten af de danske uddannelser er afgørende for velfærdssamfundets fortsatte beståen og udvikling. Derfor orienterer den uddannelsespolitiske debat sig i stigende grad mod kvaliteten af undervisning, uddannelser og uddannelsesinstitutioner, så en dynamisk og kvalitativ udvikling i uddannelsessystemet kan sikres - også i det nye årtusinde.

Der er flere årsager til den stigende interesse for kvaliteten af uddannelserne. Det omgivende samfund bliver stadig mere komplekst, og der ligger derfor en stor udfordring i, at uddannelsessystemet skal være med til at give den enkelte borger forudsætninger for at klare sig under disse forhold.

Samtidig er uddannelse af høj kvalitet mere end nogensinde nødvendig for, at vi kan udvikle og nyttiggøre de menneskelige ressourcer optimalt og dermed fastholde og udvikle vores konkurrenceevne og position i det internationale samfund.

Uddannelsessystemet er ekspanderet de seneste årtier med en voksende tilgang særligt til ungdomsuddannelser og videregående uddannelser. Det har ført til øget pres på undervisere og institutioner og stillet dem over for nye opgaver med at sikre kvaliteten af uddannelserne. Oven i købet er brugernes og borgernes forventninger og krav til offentlige tilbud generelt steget og dermed også kravene til uddannelsessystemet. Det stiller krav til informationssystemer, der kan gøre rede for kvaliteten af undervisning, uddannelse og institutioner, bl.a. med henblik på at rimeliggøre samfundets udgifter til sektoren over for borgerne.

Indførelse af mål- og rammestyring i store dele af uddannelsessektoren har også været med til at øge interessen for kvalitet i uddannelserne. Det målrettede arbejde med kvalitet og evaluering, der blev sat i værk i begyndelsen af halvfemserne, har bl.a. haft til formål at sikre, at institutionerne formår at leve op til den opgave, de er stillet overfor. Samtidig skal det sikres, at den tid, borgerne investerer i uddannelse, resulterer i de personlige og faglige kvalifikationer, der er nødvendige i samfundslivet og på arbejdsmarkedet.

Ministeriet har, som nævnt, sat en række projekter med fokus på kvalitet i undervisning og uddannelse i gang. Projekterne har tjent som supplement til det tilsyn, der allerede foregår på de fleste områder. Især kan nævnes de to initiativer inden for kvalitetsområdet, som ministeriet kommer med på system- og uddannelsesniveau dette efterår: 'Kvalitet der kan ses', der er en overordnet ramme for kvalitetsudvikling på uddannelses- og systemniveau, og forslaget til et nationalt evalueringsinstitut, der, ud over de videregående uddannelser, også omfatter ungdomsuddannelserne og grundskolen. Projekterne uddybes nedenfor.

1.1 Kvalitet som begreb og redskab

Begrebet kvalitet omfatter kvalifikationer, dygtighed, egnethed, færdigheder m.m., men hvilke kvalifikationer, egenskaber og færdigheder, der tænkes på, kan sjældent defineres præcist. Definitionen afhænger også i høj grad af, hvilket niveau der tænkes på. Er det kvalitet i den enkelte undervisningssituation, på institutionen, i uddannelsen eller i hele uddannelsessystemet? Ét er dog sikkert, at kvalitet ikke kan defineres som en konkret, statisk størrelse.

Kvalitet i uddannelse er - isoleret set - et temmelig rummeligt begreb, der egentlig først giver mening, når det ses i forhold til andre eksterne faktorer. Dermed åbnes for en dynamisk kvalitetsforståelse, hvor begrebet kvalitet hele tiden må indholdsbestemmes i samspil med det omgivende samfund. Arbejdet med kvalitet i uddannelse bør derfor i høj grad rette sig mod at udvikle kvaliteten således, at den løbende forbedres i overensstemmelse med omgivelsernes krav.

Den daglige uddannelsespolitiske debat viser ofte, at definitionen af kvalitet i uddannelse og undervisning i praksis bestemmes af en afvejning mellem forskellige hensyn præget af politiske værdier, økonomiske prioriteringer, faglig viden samt borgernes og brugernes ønsker og behov. Definitionen af god kvalitet er i stigende grad blevet en del af den løbende demokratiske proces.

En bedre definition og mere systematisk tilgang til begreber og mål i forbindelse med kvalitetsudvikling og -sikring i uddannelse er ønskelig. Udgangspunktet for kvalitet er den konkrete undervisningssituation, hvor interaktionen mellem lærer(e)/underviser(e) og elever/studerende foregår. Et stort arbejde bliver allerede gjort i dag på dette område ved pædagogisk tilsyn, fagkonsulenter og censorordninger. En vigtig forudsætning for at blive bedre til at arbejde systematisk med problemstillingen er at få kortlagt de læreprocesser og forskellige pædagogiske virkemidler, der er basis for al uddannelse. En styrkelse af disse områder bør derfor have høj prioritet i fremtiden.

1.2 Udfordringer og målsætninger

Interesse for kvalitet i uddannelsessystemet må ses i lyset af de forandringer, der sætter det under pres, og som i stigende grad vil præge fremtidens samfund. De udfordringer, uddannelsessektoren står over for, ses bl.a. i form af stigende internationalisering, mere fleksible arbejdsformer, øget kompleksitet af arbejdsopgaver, forøget andel af videntung produktion, udbredelse af anvendelsen af informationsteknologi og borgernes ønske om en mere fleksibel offentlig sektor, der i højere grad kan tilgodese individet fremfor systemerne. Denne udvikling stiller en række almene krav til uddannelsessystemet som fx:

• Krav til faglig og tværfaglig kunnen såvel som selvstændighed og samarbejdsevne
  
• Krav om frihed til at vælge uddannelse og mulighed for selv at sammensætte sit uddannelsesforløb
  
• Krav om uddannelser, der lægger vægten på udvikling af de studerendes metodiske evner til at tilegne sig ny viden
  
• Krav til omstillingsevne, samarbejdsevne samt efter- og videreuddannelse
  
• Krav om almene informationsteknologiske kundskaber og omstillingsevne
  
• Krav om, at uddannelsesinstitutionerne åbner sig mod omverdenen og finder nye samarbejdspartnere for at kunne indarbejde erfaringer i uddannelsernes tilrettelæggelse og gennemførsel
  
• Krav om uddannelser af høj international standard og sammenlignelighed.

1.3 Konkrete politiske målsætninger

For at kunne definere hvad kvalitet er, må de udfordringer og krav, omverdenen stiller til uddannelsessektoren, konkretiseres som politiske målsætninger. Blandt de væsentlige mål for fremtidens uddannelsessektor kan fremhæves:

• Den danske befolkning skal i fremtiden have et uddannelsesniveau, der med hensyn til almene, faglige og personlige kvalifikationer er blandt de bedste internationalt. Uddannelserne skal bidrage til en fortsat udvikling af det danske samfund økonomisk, politisk, socialt og kulturelt
  
• Uddannelsessystemet skal bidrage til, at Danmark har kvalificeret arbejdskraft, der kan fastholde danske virksomheders evne til at konkurrere på det internationale marked. Uddannelserne skal være af høj faglig kvalitet og internationalt sammenlignelige
  
• Elevernes og de studerendes evne til at forstå, handle og deltage i et moderne demokratis politiske processer skal styrkes
  
• Uddannelsessystemet skal styrke elevers og studerendes evne til at arbejde selvstændigt, søge information og skabe sig viden, til at samarbejde og i fællesskab løse problemer samt til at omsætte deres viden i praksis
  
• De studerende skal i højere grad selv sammensætte deres uddannelse ud fra egne mål og værdier. Dette vil i højere grad tilgodese hensyn til den enkeltes personlige og faglige udvikling
  
• Elever og studerende skal erhverve sig tilstrækkelige kvalifikationer til at anvende informationsteknologi samt evne til at omstille sig hurtigt ved stadige teknologiske forandringer
  
• Uddannelsessystemet skal sikre muligheder for at vedligeholde og udbygge kvalifikationerne gennem tilbud om efter- og videreuddannelse. Uddannelserne og undervisningen skal tilrettelægges således, at elever og studerende motiveres til fortsat uddannelse
  
• Styrings- og ledelsesforhold mellem institutionerne og de ansvarlige myndigheder skal sikre, at der lokalt er frihed til at gennemføre uddannelse og undervisning af høj kvalitet. Friheden skal modsvares af effektive metoder til kvalitetssikring.

Ministeriet bør løbende, i dialog med omverdenen, tage stilling til de mål, der skal sigtes mod i uddannelsessystemet. I projektet 'Kvalitet der kan ses' anvendes syv overordnede målsætninger på system- og uddannelsesniveau, der stemmer overens med ovenstående krav til fremtidens uddannelser.

2. Kvalitet i uddannelsessektoren

I dag gælder en række formelle regler og krav i uddannelsessektoren, der tilsammen udgør de overordnede rammer. Styringen fungerer via uddannelsesmål og krav til fx udbud, lærerkvalifikationer, kvalitetskontrol, eksamen og prøver. I sidste ende fungerer summen af disse krav som en kvalitetssikring af de enkelte områder.

Samtidig er rammebetingelserne for en stor del af landets uddannelsesinstitutioner ændret væsentligt i de sidste årtier. Især i forbindelse med den sidste decentraliseringsbølge fra midten af firserne er der på nogle uddannelsesområder blevet uddelegeret omfattende kompetence fra stat, amter og kommuner, så uddannelsesinstitutioner har fået større og bedre muligheder for lokal tilpasning, selvbestemmelse og selvudvikling. Styringen af en stor del af sektoren har de seneste årtier ændret sig fra en detailorienteret styring til en høj grad af mål- og rammestyring.

Idéen i mål- og rammestyring er at adskille den overordnede politiske målfastsættelse fra de mere driftorienterede opgaver. Driften varetages i et samspil mellem den centrale eller lokale forvaltning og uddannelsesinstitutionerne. Dermed kan politikerne fokusere på de overordnede mål og overlade driften til forvaltningen og institutionerne.

En velfungerende institution er et godt udgangspunkt for høj kvalitet i undervisningen. Det er derfor en vigtig forudsætning for kvalitet i uddannelserne, at den lokale institutionsdrift og forvaltningen heraf fungerer tilfredsstillende. Gode institutioner giver dog ikke automatisk høj kvalitet. Dette er en af grundene til, at mål- og rammestyringen ikke i sig selv er en garanti for høj kvalitet i uddannelserne. Den blotte eksistens af formelle styringsregler i form af mål og rammer har ikke kunnet garantere, at de enkelte uddannelser lever op til forventningerne.

Der har derfor vist sig et øget behov for at evaluere kvaliteten af uddannelserne, især på ikke-kvantitative områder. Dette har udmøntet sig i forskellige initiativer inden for kvalitetsudvikling.

2.1 Det igangværende arbejde med kvalitetsudvikling

Der er i de senere år udviklet en række kvalitetssikringsmekanismer og -redskaber, der kan støtte og vejlede institutionerne i deres målopfyldelse og kvalitetsudvikling.

På baggrund af disse kvalitetsudviklingsprojekter kan man danne sig et samlet indtryk af, hvordan regeringen, Undervisningsministeriet og andre interessenter har arbejdet med at indholdsbestemme kvalitet og opstille kriterier for kvalitetsopfyldelsen i uddannelsessystemet.

De igangværende projekter kan ses i følgende tabel:

2.2 Kvalitet der kan ses

Undervisningsministeriet har sideløbende med analyserne i regeringens 'Danmark som foregangsland' arbejdet med projektet 'Kvalitet der kan ses', som er ministeriets bud på et overordnet system til kvalitetssikring og -udvikling på system- og uddannelsesniveau. Projektet blev sat i gang som led i en koordineringsindsats mellem Undervisningsministeriets øvrige kvalitetsprojekter på forskellige uddannelsesniveauer. Hensigten er at sikre en samlet koordinering og samtidig at tage hensyn til de særlige forhold, der knytter sig til kvalitetssikring på de enkelte uddannelsesområder.

Projektet tilstræber at anvende kvalitative størrelser til at belyse og videreudvikle kvaliteten i uddannelsessystemet og ikke kun at betragte kvantificerbare størrelser.

Der opstilles i projektet en række målsætninger for hele uddannelsessystemet. For at kunne opfylde disse målsætninger peges der på behovet for, at forudsætninger og rammevilkår er tilstrækkelige for at skabe det bedst mulige udgangspunkt for høj kvalitet i undervisningen.

Projektet skal udvikles løbende. Den første publikation var folderen 'Kvalitet der kan ses' fra december 1997, og ultimo 1998 offentliggøres en rapport, der beskriver den anvendte metode.

2.3 Folkeskolen: "Folkeskolen år 2000"

Undervisningsministeriet har i fællesskab med Kommunernes Landsforening og Danmarks Lærerforening taget initiativ til planen "Folkeskolen år 2000" (se www.f2000.dk).

Som led i "Folkeskolen år 2000" opfordres kommuner og skoler til at arbejde målbevidst med virksomhedsplaner og udviklingsplaner for den lokale skole og det lokale skolevæsen.

Dermed sker der en intensivering af det allerede igangværende arbejde med at udforme kommunale målsætninger, udarbejde planer og fastlægge evalueringsmetoder. For at sikre et målrettet arbejde med kvalitetsudviklingen skal den enkelte kommune sikre:

• En koordinering af arbejdet med mål og evaluering
  
• At den enkelte skoles arbejde med mål og evaluering i højere grad skal beskæftige sig med undervisningen
  
• At der skal ydes bidrag til en national dataopsamling, der kan anvendes som grundlag for den videre kvalitetsudvikling af den fælles folkeskole.

For at støtte processen udsender Undervisningsministeriet ultimo 1998 materiale om arbejdet med status, målbeskrivelse, planlægning og evaluering til kommuner og skoler. Ministeriet har taget initiativ til at udvikle et internetbaseret kvalitetsudviklingsværktøj. Materialet er allerede nu til rådighed for kommunerne og skolerne. Det findes på adressen www.kig.uvm.dk/kvalitet. Kvalitetsudviklingsværktøjet giver idéer og inspiration til, hvordan man lokalt kan arbejde med kvalitetsudvikling. Der lægges vægt på, at planerne omfatter hele skolens virksomhed og naturligvis beskæftiger sig med målsætningen for og udviklingen af indholdet i undervisningen.

2.4 Gymnasiet: "Standard og profiler"

Undervisningsministeriet iværksatte i 1996 et nyt kvalitetsudviklingsprojekt, som fra skoleåret 1998/99 omfatter samtlige gymnasier og hf-kurser. Projektet består af et konkret materiale til brug for institutionernes selvevaluering og institutionsbeskrivelse med det sigte at give alle interesserede og involverede parter - skolens ledelse, lærere, elever, forældre, myndigheder, kommende elever og offentligheden - kvalificeret information om den enkelte institution og dens arbejds-vilkår og dermed også at danne afsæt for institutionens kvalitetsudvikling. Formålet er således på én gang at synliggøre og udvikle kvaliteten i undervisningen og i uddannelserne.

2.5 Erhvervsskoler: "Q-strategi for erhvervsskolerne"

Kvalitetsarbejdet i erhvervsskolesektoren foregår inden for rammerne af 'Q-strategien for erhvervsskolerne' fra 1995. Strategien omfatter hele sektoren og alle niveauer og består af otte delområder eller 'elementer'. Strategien omfatter såvel uddannelser som institutioner på erhvervsskolernes område.

Elementerne vedrører ministeriets forskelligartede opgaver i form af informationssamling både generelt (fx uddannelsesstatik og regnskabsanalyser) og informationsindsamling og analyser på specifikke områder. Strategien omfatter endvidere ministeriets vejledning og forsøgs- og udviklingsaktiviteter. På de nævnte områder er ministeriet den part, der har initiativet, og som forestår aktiviteterne.

Et af elementerne - element A - har en særlig karakter, idet det omhandler skolernes løbende, interne kvalitetsudvikling og resultatvurdering. Den enkelte institution skal udvikle et kvalitetssystem, baseret på selvevaluering, som indbygges som en del af skolens ledelsessystem. Kvalitetssystematikken bygger på, at institutionen udarbejder en kvalitetsplan, der omfatter et kvalitetsprogram, hvor skolen fastlægger et kvalitetskoncept og plan for arbejdets organisering. Desuden indgår en spørgeramme i kvalitetsplanen. Spørgerammen er et strategisk værktøj for ledelsen til at opstille mål og til at vurdere de aktiviteter og resultater, der opnås lokalt. Resultatvurderingen forudsættes at foregå som en proces (kvalitetscirkel), der ideelt set indebærer vurderinger af graden af målopfyldelse og efterfølgende justeringer i institutionen.

2.6 De videregående uddannelser

Til hjælp for ministeriet er der oprettet 5 uddannelsesråd for de videregående uddannelser, der blandt andet har til opgave at bidrage til udviklingen i uddannelsernes og undervisningens

kvalitet. Rådene kan foreslå overordnede evalueringer af uddannelsesområder. Det er uddannelsesrådene, der er opdragsgivere til turnusevalueringer og bestemmer disses kommissorier og styregruppers sammensætning.

Til brug for kvalitetsudviklingsopgaverne på uddannelsesinstitutionerne, i uddannelsesrådene og i Undervisningsministeriet gennemføres systematiske evalueringer af uddannelser på tværs af uddannelsesinstitutionerne.

Evalueringerne gennemføres af Evalueringscenteret for de videregående uddannelser. Evalueringerne omfatter typisk en selvevaluering udarbejdet af den pågældende uddannelse, en brugerundersøgelse udarbejdet af et konsulentfirma samt et besøg på uddannelsesstederne af styregruppen.

Resultatet af evalueringen afgives i form af en rapport, der i udkast har været drøftet med uddannelserne. Rapporten indeholder de vigtigste iagttagelser samt styregruppens konklusioner og anbefalinger.

Ved siden af evalueringssystemet findes der, i lighed med andre uddannelsesområder, et censorsystem, der udøver en egentlig faglig kvalitetskontrol. Den finder sted ved den enkelte prøve og omfatter ikke uddannelsen set under ét. Der er dog ved den sidste reform af censorordningen i 1993 tillagt censorformandskaberne den opgave at rådgive om uddannelsernes kvalitet og hensigtsmæssighed i forhold til arbejdsmarkedet og i forhold til det videre uddannelsesforløb.

2.7 Folkeoplysningsområdet og voksenuddannelser

Folkeoplysningsområdet og voksenuddannelser dækker over en bred vifte af uddannelser, herunder daghøjskoler, produktionsskoler, folkehøjskoler, efterskoler, husholdnings- og håndarbejdsskoler, den fri ungdomsuddannelse, almen voksenuddannelse, folkeoplysningsloven, indvandrerundervisning og specialundervisning for voksne. På grund af den store forskellighed inden for området er der ikke etableret en samlet kvalitetsstrategi for området. Der er imidlertid igangsat og gennemført en række forskellige kvalitetsprojekter og evalueringer på enkeltområder.

Der ydes hvert år tilskud til en række forsøgs- og udviklingsprojekter inden for området. Eksempelvis har Foreningen af Produktionsskoler og Produktionshøjskoler i samarbejde med Roskilde Universitetscenter iværksat et treårigt forskningsprojekt, der bl.a. skal belyse produktionsskolernes pædagogiske kvalitet.

Herudover har Undervisningsministeriet iværksat en samlet evaluering af den fri ungdomsuddannelse, hvor aspekter vedrørende undervisningens kvalitet samt de kompetencer, eleverne opnår, indgår.

I samarbejde med Amtsrådsforeningen er der udgivet en rapport om kvalitets- og pædagogisk udviklingsarbejde i indvandrerundervisningen. Resultatet af en effektundersøgelse af specialundervisning for voksne blev fremlagt på en konference i efteråret 1997, og der er desuden et projekt i gang om måling af voksnes læsefærdigheder, bl.a. med henblik på udvikling af læsekurserne.

2.8 Internationale undersøgelser - OECD

Internationale sammenligninger af uddannelser og deres kvalitet tiltrækker sig meget stor interesse og debat. De fleste OECD-lande har i efterkrigstiden investeret betydelige offentlige midler i uddannelse. Derfor er der stor politisk bevågenhed om anvendelsen af disse midler.

OECD har derfor igangsat flere projekter til at belyse uddannelserne i de forskellige lande i form af publikationer og undersøgelser, der går fra nationaløkonomiske og demografiske forhold til undersøgelser af konkrete færdigheder hos elever og studerende.

I de senere år har man i OECD-regi, bl.a. som reaktion på danske ønsker, påbegyndt et arbejde med at udvikle målemetoder, der sigter på også at kunne omfatte mere bløde kompetencer.

2.9 Erfaringer med kvalitet og evaluering

De seneste års kvalitets- og evalueringsprojekter har sat fokus på nogle af de vanskeligheder, der er forbundet med at omsætte mål og rammer til uddannelser af høj kvalitet. Fra politisk side er der et ønske om et bedre beslutningsgrundlag, således at man kan leve op til sit ansvar for uddannelserne, herunder mulighed for at sætte fokus på særlige områder. Et andet vigtigt aspekt i kvalitetsudviklingen er opfølgningen på anbefalinger i forbindelse med evalueringer. Mulighederne og ansvaret for opfølgning skal fastlægges for, at udviklingen i systemet sikres.

Det er et centralt element i det danske uddannelsessystem, at brugere/forældre har indflydelse på undervisningen. Brugerne oplever undervisningen direkte og må derfor nødvendigvis inddrages i vurderingen af kvaliteten. En fri og åben dialog er befordrende for at udvikle undervisningen således, at den svarer til de forventninger, der stilles.

Brugerne er dog ikke de eneste, der kan have en relevant mening om uddannelserne. En populær underviser, lærer eller uddannelse er ikke nødvendigvis ensbetydende med, at undervisningen er af høj kvalitet. Andre interessenter, herunder politikere og aftagere, bør også inddrages i vurderingen af uddannelserne for at vurdere bl.a. det faglige niveau og rimeligheden i de ressourcer, der anvendes til uddannelse.

Evalueringscenteret for de videregående uddannelser har i flere tilfælde kunnet konstatere, at der var behov for at igangsætte kvalitetsudvikling på de evaluerede uddannelser. I nogle tilfælde har evalueringsrapporter fra centeret ligefrem givet anledning til, at ministeriet måtte igangsætte reformer af hele uddannelsesområder, fx de videregående teknikeruddannelser, der blandt andet resulterede i loven om korte videregående uddannelser.

De eksterne evalueringer har bredt set opfyldt tre funktioner ved at:

• Dokumentere god kvalitet
  
• Påpege væsentlige mangler ved uddannelsernes gennemførelse
  
• Påpege behov for fornyelse af uddannelsernes indhold og grundlag.

Kvalitetssikring og -styring af uddannelsessystemet fordrer, at mål og rammer for uddannelserne til stadighed fortolkes i lyset af de aktuelle behov for kvalifikationer inden for den enkelte uddannelses område. For at sikre dette bør uddannelsesinstitutionerne foretage en velovervejet og bevidst prioritering af den faglige og pædagogiske indsats i forbindelse med uddannelsernes tilrettelæggelse og gennemførelse.

Eksterne evalueringer har bidraget til processen med at omsætte mål til virkelighed i kraft af, at der anlægges et eksternt perspektiv på de arbejdsmetoder, uddannelsesinstitutionerne vælger. Erfaringerne med selvevalueringer og kvalitetsspørgerammer viser, at dette arbejde med fordel kan gennemføres løbende på alle uddannelsesniveauer.

De steder, hvor man har erfaringer med kritisk dialog og selvevaluering, er man ofte meget bevidst om kvalitetsspørgsmål, hvilket giver det bedste udgangspunkt for kvalitetsudvikling af uddannelserne.

Der er ingen tvivl om, at eksterne evalueringer er frugtbare og bidrager til at skabe dynamik i uddannelsessystemets kvalitetsudvikling. Eksterne evalueringer kan dog ikke alene løfte den samlede kvalitetssikringsopgave i lyset af, hvor mange uddannelsesinstitutioner, uddannelser og undervisningshold/klasser der findes. Den enkelte institution og/eller uddannelse spiller derfor stadig en central rolle i kvalitetsudviklingen, da det lokale kvalitetsudviklingsarbejde er nødvendigt for det samlede systems udvikling. Det vil imidlertid være en styrke for det fortsatte arbejde, hvis erfaringerne fra lokale såvel som nationale kvalitetsudviklingsprojekter kan samles op af et nationalt evalueringsinstitut.

En stor del af de igangværende kvalitetsudviklingsprojekter på uddannelses- eller institutionsniveau bygger på selvevaluering. Fx kan erhvervsskolernes "Q-90"- projekt nævnes, hvor det er dokumenteret, at erhvervsskolerne ved at udvikle deres egne kvalitetsmål har opnået et bedre grundlag for en reflekteret og målrettet indsats for kvalitetsudvikling.

Selvevaluering vil som kvalitetsudviklingsredskab fortsat være meget centralt. Resultaterne af selvevalueringerne har dog i dag en forholdsvis ringe grad af forpligtelse for institutionen. Der er således ingen faste mål og rammer for institutionernes brug af selvevalueringsmetoder. En forudsætning for at få et frugtbart resultat af fremtidens evalueringer må derfor være, at institutionernes selvevaluering bringes i et samspil med en ekstern evaluator, samt at forpligtelsen til opfølgning præciseres.

3. Modeller for kvalitetsudvikling

De senere års fokus på kvalitet i uddannelserne har øget behovet for at forbedre arbejdet med at højne kvaliteten på institutionerne såvel som i systemet generelt. En betingelse for, at hele uddannelsessystemets kvalitet forbedres, er, at den enkelte institution bidrager positivt til processen. De mål, rammer og økonomiske vilkår, som institutionerne opererer indenfor, har dog også, direkte såvel som indirekte, en adfærdsregulerende effekt. Dette vil blive beskrevet i det følgende.

De nuværende mål og rammer består af konkrete uddannelsesmål kombineret med økonomiske og driftsmæssige rammer. Det oprindeligt tænkte formål med mål- og rammestyring var blandt andet, at styringsprincipperne skulle styrke kreativiteten og dynamikken på uddannelsesinstitutionerne. Dermed var det tanken at skabe bedre muligheder for fornyelse og for tilpasning til de behov, som elever, studerende og omgivelserne gav udtryk for, med henblik på at levere uddannelse og undervisning af god kvalitet.

De senere års erfaringer med mål- og rammestyring, evaluering og kvalitetsprojekter har medvirket til at skabe opmærksomhed om kvalitetsarbejdets komplekse natur. Erfaringerne har anvist nye veje og procedurer, der kan anvendes til at redegøre for, hvordan institutionerne fortolker og omsætter de mål og rammer, der gælder for de konkrete faglige og pædagogiske aktiviteter.

Prøver og eksaminer har i dag en væsentlig kontrolfunktion i forhold til undervisningen. Det er dog ikke i elevens/den studerendes interesse udelukkende at gøre sådanne tilbageskuende erfaringer; manglende kvalitet bør identificeres så tidligt som muligt i forløbet, så der kan rettes op på problemerne inden en eventuel eksamen eller prøve.

Evalueringscenterets evalueringer har med tydelighed demonstreret, at kvalitetsudvikling må tage afsæt i den konkrete uddannelses specifikke forhold og problemer, hvis indsatsen hurtigt og effektivt skal forbedre kvaliteten.

Der er to primære opgaver med henblik på at sikre og udvikle kvaliteten:

• At udvikle og udbygge et evalueringssystem, der kan omfatte evaluering foretaget af en uvildig myndighed, hjælp til selvevaluering og brugerundersøgelser
  
• At det i tilknytning til evalueringssystemet præciseres, hvordan parterne målrettet kan arbejde med at følge op på evalueringerne.

For at kunne imødekomme disse to opgaver beskrives nedenfor nogle modeller, som har betydning for kvalitetsudviklingen i uddannelsessektoren. I overensstemmelse med de historiske, politiske og styringsmæssige forskelle, der gælder på forskellige uddannelsesniveauer, er det nødvendigt at sikre, at der bliver tale om fleksible metoder, der kan tilpasses de særlige forhold, der er kendetegnende for de enkelte områders beskrivelse af mål og rammer.

3.1 Decentralisering og kvalitetsudvikling

Selv om uddannelsessektoren på mange områder har bevæget sig fra en detaljeret beskrivelse af krav til uddannelser og undervisning mod den mere frie mål- og rammestyring, er der store forskelle mellem de enkelte uddannelsesområder.

Generelt kan decentraliseringen af ansvar og kompetence karakteriseres ved, at institutionerne har fået større frihed til at tage økonomiske og indholdsmæssige beslutninger. Omvendt har de centrale myndigheder fortsat en betydelig indflydelse gennem de fastsatte rammer for institutionernes individuelle dispositioner.

Folkeskolen skiller sig ud fra det generelle billede af decentralisering ved, at ansvaret blev uddelegeret til kommunerne i halvfjerdserne. Fra en situation, hvor kommunerne fik tildelt næsten hele ansvaret, er ministeriet i dag begyndt at stille krav om centrale kundskaber og færdigheder, som folkeskolerne skal leve op til.

Den optimale kombination af lokalt ansvar og lokale muligheder og centrale ønsker om en vis ensartethed i uddannelserne er svær at finde og kan ændres over tid. Lokale muligheder og initiativer skal udnyttes samtidig med, at overgangene i uddannelsessystemet kan ske gnidningsfrit. Aftagerinstitutionerne skal sikres gode muligheder for at bygge videre på de allerede opnåede kundskaber og færdigheder.

Der kan skelnes mellem generelle styringsredskaber, som er de overordnede principper, der ligger til grund for finansiering mv., og specifikke redskaber, der kan anvendes til at løse konkrete, definerede problemstillinger, fx i forbindelse med opfølgning på en evaluering.

3.2 Taxameterstyring

En del af de eksisterende instrumenter i kvalitetssikringen af institutionerne er myndighedernes tilsyn og borgernes valg eller fravalg af institutionen. Valg og fravalg kan påvirke de taxameterstyrede institutioner/uddannelser økonomisk, da institutionerne modtager penge efter antal fuldtidsstuderende/-elever.

For taxameterstyrede institutioner/uddannelser betyder faldende tilgang færre indtægter og stiller således større krav til uddannelsen om at sikre fortsat søgning af elever. Således har ca. 80 pct. af erhvervsskoleledere i en spørgeskemaundersøgelse fra november 1997 givet udtryk for, at taxametersystemet har medvirket til større fokus på kvalitetsudvikling og kvalitetsstyring på deres skole. Ca. 85 pct. mente i samme undersøgelse, at skolen efter taxameterreformen har en større grad af opmærksomhed på brugernes behov, og ca. 65 pct. mente, at indsatsen har resulteret i en højere grad af brugertilfredshed på deres skole.

I en tilsvarende undersøgelse på seminarieområdet mente 85 pct. af rektorerne, at seminariet efter taxameterreformen har en større grad af opmærksomhed på brugernes behov. Ca. 55 pct. fandt, at dette er en konsekvens af taxametersystemet. Ca. 65 pct. angav, at kvaliteten af undervisningen på seminariet generelt er forbedret siden reformen, og ca. 70 pct. anførte, at de færdiguddannedes kvalifikationsniveau har udviklet sig positivt.

Taxameterstyringen er en generel metode til økonomisk styring af institutioner/uddannelser og kan ikke stå alene i forbindelse med et kvalitetsløft. Ved den enkeltes uddannelsesvalg tæller også en lang række andre faktorer end kvaliteten af uddannelsen, fx geografisk beliggenhed, mulighed for bolig, transport mv.

Det viser, at de økonomiske styringsinstrumenter kan have flere aspekter end blot effektiv ressourceudnyttelse som mål, samt at taxameterreformen på erhvervsskolerne og på seminarierne har været med til at øge kvaliteten af uddannelserne.

3.3 Rekvirentmodellen

Et andet eksempel på øget kvalitet som følge af økonomiske styringsredskaber er en 'rekvirentmodel'. Modellen går ud på, at den enkelte institution, fra at have selvstændig rådighed over udviklingsmidler, overgår til en form for kontraktstyring, hvor midlerne som udgangspunkt beholdes centralt og derefter udbetales efter konkret aftale til dækning af opgaver, som defineres mellem ministeriet og den pågældende institution. På den måde stilles der krav om et budget over ressourceforbrug, inden opgaven gives til institutionen, samtidig med at der aftales nogle delmål, som skal overholdes, for at institutionen modtager betaling for opgaven. Der kan yderligere stilles krav til statusrapporter under projektforløbet, så projektet kan følges nøje. Erfaringer har vist, at anvendelse af modellen styrker dialogen mellem ministeriet og institutionen, samtidig med at institutionen får økonomisk frihed i form af overhead, som frit kan disponeres.

Administrativt kan der aftales nogle generelle rammer for aftalerne, så man ikke behøver at udarbejde detaljerede kontrakter, hver gang en opgave skal løses, men blot fremlægger et budget, mål og delmål. Modellen har både generel og specifik anvendelse, da den kan anvendes som generelt styringsredskab af fx en institution, men også til løsning af enkeltstående problemstillinger, fx i forbindelse med forsknings- og udviklingsmidler.

3.4 Kontraktstyring

Kontraktstyring er en tredje model for specifik kvalitetsstyring og har sin styrke i løsning af konkrete problemstillinger på institutionsniveau. Kontraktstyring indebærer, at man fra politisk eller administrativ side indgår en aftale, en 'kontrakt', med en uddannelsesinstitution om, hvilke resultater institutionen skal opnå inden for en given tids- og budgetramme. Den konkrete kontrakt kan fx omfatte forskellige typer af kvalitetsparametre, der helt eller delvist er kvantificerbare.

Et centralt element i kontraktstyringen er dialogen mellem myndigheden og institutionen. Dialogen ligger til grund for kontraktens udformning og fungerer kun, hvis begge parter er indforstået med den endelige udformning.

Aftalen om de mål, der skal forfølges, er et vigtigt led i processen med udformning af kontrakten. Den ansvarlige myndighed er forpligtet til at melde mål og rammer ud samtidig med, at institutionen skal redegøre for, hvilke strategiske overvejelser og mål den vil forfølge. I samarbejde kan kontrakten derefter udarbejdes, så begge parters ønsker er taget i betragtning.

Kontraktstyringen kan supplere den nuværende mål- og rammestyring som en fremadskuende, dialogbaseret styringsmekanisme. Modellen kan tænkes anvendt som opfølgningsredskab på evalueringer og kvalitetsudvikling. Det bør her tages i betragtning, at metoden kan være administrativt belastende.

3.5 Kvalitetsudvikling baseret på systematisk evaluering

Etablering af et eksternt evalueringsinstitut for alle uddannelsesområder kan sikre, at erfaringer fra evalueringerne koordineres og udnyttes bedre, end tilfældet er i dag.

Undervisningsministeren har fremsat lovforslag om etableringen af et nationalt evalueringsinstitut. Instituttet skal som udgangspunkt evaluere al uddannelse fra grundskoleniveau over ungdomsuddannelserne til de videregående uddannelser og voksen- og efteruddannelse. Evalueringsinstituttet forventes at komme til at spille en central rolle i udviklingen af kvaliteten i uddannelserne, så der skabes en synergi med især de mere dybtgående kvalitetsprojekter, som ministeriet har iværksat på de forskellige uddannelsesområder.

De eksterne evalueringer skal både kunne gå på langs og på tværs af uddannelserne, og de skal undersøge og vurdere såvel de enkelte uddannelser og fag som sammenhængen mellem dem.

Evalueringsinstituttet får til opgave at udføre obligatoriske og systematiske gennemgange af alle uddannelser og fag, og intet fag, uddannelsesområde eller enkelte institutioner kan undslå sig for at deltage i en evaluering. Dog er evaluering frivillig for friskoler, private grundskoler, efterskoler samt husholdningsskoler og håndarbejdsskoler på grundskoleniveau.

Evalueringerne skal tage udgangspunkt i såvel proces som resultat, dvs. både det faglige indhold og niveau, de pædagogiske aspekter i undervisningen samt det uddannelsesmæssige og faglige miljø, organisering mv.

Evalueringerne kan ske ved hjælp af et bredt spektrum af metoder og elementer. Som eksempel kan nævnes uddannelsesevalueringer, auditeringer (angår interne kvalitetssikringsmekanismer), akkrediteringer (angår kvalitet og indhold ift. en række mindstemål), internationale sammenligninger og institutionsevalueringer. Kvalitative og kvantitative data på såvel institutionsniveau som systemniveau bør uden begrænsninger inddrages, hvor det er relevant.

Det gælder stadig, at det lokale arbejde med kvalitetsudvikling og -evaluering bør prioriteres højt. Inddragelsen af centrale og/eller uvildige instanser har til formål at samle op på et overordnet niveau med henblik på at koncentrere erfaringer fra arbejdet med systematisk kvalitetsudvikling. I fremtiden forventes der at blive en klarere opdeling mellem central fastlæggelse af mål og rammer (ministeriet), evaluator (uvildigt evalueringsinstitut) og uddannelserne (den konkrete undervisning).

3.6 Samspil om kvalitetsudvikling

De senere års kvalitets- og evalueringsprojekter er udtryk for, at der søges nye måder at håndtere spørgsmålet om kvalitet i uddannelserne på. De mange projekter har øget behovet for en central, uvildig evalueringsenhed, der kan opbygge kompetence på området, jf. forslaget om en evalueringsinstitution.

Imidlertid er det afgørende, at ministeriet fortsat har et beredskab, som sikrer, at undervisningsministeren kan leve op til sit politiske såvel som sit forvaltningsmæssige ansvar for uddannelsesområdet.

Dette ansvar indebærer på nogle uddannelsesområder et pædagogisk tilsyn og på nogle (også) et institutionstilsyn. Redskaberne til at løfte dette ansvar er bl.a. fagkonsulentordninger med direkte adgang til skoler og lærere, vejledning, regnskabs- og revisionsindberetninger, indsamling af statistiske oplysninger m.m.

Ministeriets opgaver i forhold til uddannelserne og institutionerne omfatter, ud over det forvaltningsmæssige tilsyn, også en vejlednings- eller rådgivningsvirksomhed. Set i lyset af mål- og rammestyringsprincipperne spiller de 'bløde' styringsinstrumenter i form af vejledning og rådgivning i mange tilfælde en større rolle for kvaliteten i uddannelserne end de mere myndighedsprægede tilsynsopgaver.

Det er essentielt for evalueringssystemet, at der bliver fulgt op på de anbefalinger, evalueringsrapporterne kommer med. Systematisk opfølgning er en nødvendighed for at sikre det udviklende perspektiv. Derfor er det i lovforslaget sikret, at undervisningsministeren har de nødvendige redskaber til at følge effektivt op på evalueringerne.

Undervisningsministeren har ifølge lovforslaget om evalueringsinstitutionen ansvaret for, at evalueringsrapporterne følges op. Disse rapporter vil derfor sammen med de øvrige redskaber, herunder bl.a. tilsyn, vejledning, eksamener, prøver, censorordninger, undersøgelser og projektet 'Kvalitet der kan ses' være væsentlige kilder til den kvalitetsudvikling, som ministeriet og institutionerne har et fælles ansvar for.

Et frugtbart samspil mellem institutionernes arbejde med kvalitetsudvikling, evalueringsinstituttets opgaver og ministeriets tilsyn og vejledning i forhold til kvalitetsudviklingsopgaverne er forudsætningen for, at en løbende udvikling af uddannelsernes kvalitet sikres i en konstruktiv treklang. Opgaverne skal være veldefinerede og skal løses i tæt samspil, så fx tilsynsopgaverne og evalueringsinstituttet leverer input til ministeriets kvalitetsudviklende arbejde, som på sin side kan levere materiale i forbindelse med såvel tilsynsopgaverne som evalueringsinstituttets arbejde.