Kapitel 5: Effekter af taxameterstyring på institutionsniveau

Første del

5.1. Indledning

Hensigten med kapitel 5 er at analysere taxameterstyringens betydning for adfærden på institutionsniveau, og de muligheder det efterlader for en central styring og regulering af uddannelsesudbud, omkostningsniveau, uddannelseskvalitet m.v. Analysen omfatter 3 udvalgte områder på Undervisningsministeriets område: erhvervsskoler, seminarier og øvrige videregående uddannelser. Afsnittet om bygningskapacitet og lokaleforbrug omfatter erhvervsskoler, AMU-centre og VUC-centre.

Ændringer af den økonomiske styring med decentraliseringen af det økonomiske ansvar til institutionsniveau samt en parallel tilvejebringelse af større frihed i arbejdstilrettelæggelsen er ikke enestående for de taxameterstyrede områder. Gennem de seneste 15 år har der generelt i den offentlige sektor fundet en kraftig decentralisering sted. Udviklingen har i vid udstrækning været affødt af den rammestyring, som i staten blev gennemført op igennem 1980'erne, og som gradvist også har fundet sted i kommuner og amter, jf. i øvrigt kapitel 2.

I store træk har det betydet, at offentlige institutioner har fået flere økonomiske frihedsgrader kombineret med større krav til resultatsiden. Dels har institutionerne fået fri adgang til at disponere indenfor de fastsatte udgiftsrammer, dels har institutionerne fået adgang til at disponere over gevinster ved en effektiv økonomisk styring. Herudover er bindingerne i arbejdstilrettelæggelsen mindsket samtidigt med en klarere målstyring af institutionerne.

Elementet af økonomisk decentralisering i taxameterstyringen er således ikke unikt i forhold til den generelle mål- og rammestyring i den offentlige sektor. Forskellen ligger i, at der i taxameterstyringen er en direkte sammenhæng mellem aktivitet og bevillinger, hvor sammenhængen mellem aktivitet og bevilling i rammestyringen dels sker med en vis tidsforsinkelse, dels er omfattet af en forhandlingsproces.

Der er imidlertid som tidligere beskrevet store forskelle mellem de tre udvalgte uddannelsesområder med hensyn til omfanget og organiseringen af taxameterstyringen, jf. kapitel 2 og 3.

På erhvervsskoleområdet finder man som tidligere beskrevet den mest konsekvente anvendelse af taxameterstyring, hvor såvel drifts- som anlægsudgifter er taxameterstyrede, og hvor grundbevillingen udgør en meget beskeden del af den samlede bevilling.

Seminarierne er ligesom erhvervsskolerne omfattet af taxameterstyring af såvel drifts- som anlægsudgifter, ligesom grundtilskuddet er forholdvis beskedent. Seminarierne adskiller sig imidlertid ved, at der centralt sker en regulering af optagelsestallene på de enkelte institutioner. Institutionerne er således underlagt et loft for, hvor mange elever der maksimalt kan optages på de enkelte institutioner, og mindre efterspurgte institutioner tilgodeses herved i højere grad.

For så vidt angår de videregående institutioner er forskningsbevillingerne ikke taxameterstyrede, hvilket dermed giver de videregående uddannelsesinstitutioner en forholdsvis stor bevilling, der ikke er afhængig af aktiviteten. Dertil kommer, at anlægsbevillingerne er centralt styrede i Forskningsministeriets Byggedirektorat. Kun omkring en tredjedel af de samlede bevillinger er således taxameterstyrede.

Endelig adskiller de videregående uddannelser sig ved, at der på en række få forholdsvis dyre uddannelser sker en central styring af optaget. Som hovedregel er der imidlertid frit optag på de videregående uddannelser.

Taxameterstyringen af institutionerne varierer således dels med hensyn til, hvor stor en del af bevillingerne der er aktivitetsstyret, dels med hensyn til institutionernes adgang til frit at bestemme optaget på den enkelte uddannelse.

Ovenstående rejser en række problemstillinger, der specifikt knytter sig til taxameterstyringens betydning for adfærden på institutionsniveau, og de styringsmuligheder som foreligger på centralt niveau. Det er analysen af disse særegne træk ved taxameterstyring, som gennemgås i de følgende afsnit i kapitel 5.

Indledningsvis gennemgås den interne økonomistyring på de taxameterstyrede uddannelsesinstitutioner i afsnit 5.2.

I afsnit 5.3 analyseres følgende problemstillinger, der specifikt knytter sig til taxameterstyring:

For det første spørgsmålet om, hvorvidt der er sammenhæng mellem taxameterindtægter og udgifter på de enkelte uddannelser. I første omgang ligger det i taxametersystemet, at der er en sammenhæng mellem de på finansloven fastsatte takster og institutionernes udgifter til de enkelte uddannelser. Omvendt har institutionerne en økonomisk dispositionsfrihed, hvor indtægten ikke nødvendigvis er bundet til de enkelte uddannelser.

For det andet spørgsmålet om, hvordan aktivitets- og takstændringer påvirker udgiftsniveauet. Dels om takstændringer påvirker udgiftsniveauet på de uddannelser, ændringerne er rettet imod. Dels med hvilken hastighed der eventuelt sker en udgiftstilpasning i forhold takst- og aktivitetsændringer.

For det tredje spørgsmålet om, hvorvidt det er muligt at påvirke institutionernes udbud af uddannelser gennem en regulering af taksterne.

For det fjerde spørgsmålet om taxameterstyringens betydning for opsparingsniveauet på institutionsniveau. På den ene side giver taxameterstyring - sammenlignet med traditionel rammestyring - institutionerne en øget bevillingssikkerhed ved øget aktivitet, idet taxametertilskuddet øges proportionalt med aktivitetsforøgelsen. Dette kunne pege i retning af et mindsket opsparingsbehov. På den anden side bevirker taxameterstyringen, at institutionernes taxametertilskud kan blive reduceret kraftigt ved faldende aktivitet. Dette peger i retning af et øget opsparingsbehov.

Endelig for det femte spørgsmålet om taxameterstyringens betydning for frafaldet på de enkelte områder. Som udgangspunkt må det forventes, at institutionerne vil være mere tilbøjelige til at sikre en høj gennemførelsesprocent, eftersom bevillingerne bestemmes i forhold til antallet af elever/studerende, der gennemfører de pågældende aktiviteter.

Afsnit 5.4 er en gennemgang af konkurrencens betydning for samarbejdsrelationerne mellem institutionerne. I kraft af de aktivitetsafhængige bevillinger har det således som udgangspunkt været forventet, at der vil opstå en konkurrence mellem institutionerne om elever og studerende. Om denne konkurrence har haft betydning for samarbejdet mellem institutionerne belyses således i afsnit 5.4.

Efterfølgende analyseres i afsnit 5.5 taxameterstyringens betydning for kvaliteten i undervisningen. Det skal ses i sammenhæng med den kritik, der har været rettet mod taxametersystemet for at tilskynde institutioner til at sænke kravene for, at flest muligt kommer igennem uddannelserne, og dermed sikre maksimal indtjening.

Endelig undersøges spørgsmålet om taxameterstyringens betydning for de selvejende institutioners bygnings- og lokaleadministration i afsnit 5.6.

De uddannelsesområder, der vil indgå i analyserne, er erhvervsskolerne, seminarierne og de videregående uddannelser. På grund af forskelle i omfanget af datamateriale samt selve datakvaliteten vil de tre områder ikke kunne analyseres i et ensartet omfang.

Analyserne bygger på en spørgeskemaundersøgelse fremsendt til erhvervsskoleledere og seminarierektorer i sammenhæng med denne budgetanalyse (udvalgte resultater herfra er gengivet i bilag C og bilag D) samt en undersøgelse af udvalgte videregående uddannelsesinstitutioner udarbejdet af Økonomistyrelsen. Dertil kommer en række tidligere undersøgelser, der er udarbejdet uafhængigt af nærværende budgetanalyse. Der henvises til bilag B for en nærmere gennemgang af datamaterialet.

5.2. Økonomistyring

5.2.1. Økonomistyring på erhvervsskolerne

Omlægning og effektivisering af økonomistyringen

Indledningsvis ses på erhvervsskoleledernes generelle vurdering af taxametersystemets konsekvenser for økonomistyringen. I spørgeskemaundersøgelsen pegede mange således på, at mange forhold vedrørende skolens økonomistyring blev ændret som følge af reformen, jf. figur 5.2.1.

Figur 5.2.1. Andel af erhvervsskolelederne, der mener, at følgende vedr. økonomistyringen på deres skole er en konsekvens af taxa-metersystemet

Ca. 90 pct. af erhvervsskolelederne tilkendegiver således, at skolen siden taxametersystemets indførelse har omlagt den interne økonomistyring på skolen. Og ca. 85 pct. mener, at denne omlægning er foretaget som en konsekvens af taxameterreformen. I spørgeskemaundersøgelsen har ca. 70 pct. endvidere angivet, at der på baggrund af taxameterreformen er foretaget større organisatoriske ændringer. (fremgår ikke af figur 5.2.1.)

Ca. 85 pct. af erhvervsskolelederne er af den opfattelse, at den nye økonomistyring har bidraget til en bedre ressourceudnyttelse på skolen. Ca. 80 pct. mener, at det er en konsekvens af taxameterreformen, at skolen nu - i forhold til før reformen - foretager en bedre prioritering af ressourcer i forhold til behov.

Omlægningen af økonomistyringen har bl.a. indebåret, at der er foretaget en decentralisering af styringen på skolerne. Ca. 85 pct. tilkendegiver således, at man på skolen - siden reformen - har decentraliseret det interne budgetansvar. Heraf finder ca. 65 pct, dette er sket som en konsekvens af reformen.

55 pct. angiver, at taxameterindtægter gives videre som blokbevillinger til de enkelte uddannelsesområder/afdelinger på skolen. For skoler med over 500 årselever er denne andel på 75 pct.

Vurderingen af, at økonomistyringen og ressourceudnyttelsen på erhvervsskolerne er forbedret og blevet mere effektiv med indførelsen af taxameterstyring, kan ses i lyset af den generelle udvikling i erhvervsskolernes økonomiske vilkår, hvor det gennemsnitlige tilskud pr. årselev har været svagt stigende og antallet af årselever pr. lærerårsværk har været faldende siden indførelsen af taxameterstyring, jf. afsnit 4.1.

Aktivitetsorienteret økonomistyring

Spørgeskemaundersøgelsen tyder på, at skolerne generelt er blevet mere bevidste om, at der i tide må foretages dispositioner og prioriteringer, der på såvel kortere som længere sigt sikrer en rimelig balance mellem ressourceforbrug og aktivitet. Aktivitet er blevet integreret som en variabel i økonomistyringen.

En stor del af skolerne opererer således med flerårige strategiplaner, der baseres på analyser af efterspørgselsudviklingen. Skolerne anvender i stigende grad systematiseret dataindsamling om efterspørgsel efter uddannelse, og der er eksempler på, at skoler ved en tidlig indsats har formået at tilpasse sig i situationer, hvor den fremtidige aktivitetsudvikling ellers har set dyster ud.

I spørgeskemaundersøgelsen tilkendegiver ca. 90 pct., at der efter taxameterreformen lægges mere vægt på langsigtet planlægning og aktivitetsprognoser. Ca. 80 pct. angiver, at dette er en konsekvens af taxametersystemet.

På den anden side opleves det ikke i alle tilfælde som nogen nem opgave. Ca. 30 pct. kan således erklære sig "lidt enige" i, at taxametersystemet har umuliggjort langsigtet planlægning på deres skole.

Budgetopfølgning og budgetproces

Budgetopfølgningen er på erhvervsskolerne typisk centreret omkring en kvartalsvis budgetopfølgning og halvårlige regnskaber, som forelægges bestyrelsen. I tilgift til den mere langsigtede planlægning har skolerne således generelt også etableret et beredskab til at imødegå uventede aktivitetsudsving på kort sigt.

Centralt for skolernes planlægning og budgettering er, at aktivitetsgrundlaget hele tiden kan ændre sig, og formålet med budgetopfølgningssystemerne er at sikre hurtige reaktioner ved afvigelser i forhold til det budgetterede.

I spørgeskemaundersøgelsen angiver 90 pct. (fremgår ikke af figur 5.2.1.), at der efter taxameterreformen lægges mere vægt på budgetlægning og løbende budgetopfølgning (hvilket ca. 80 pct. opfatter som en konsekvens af taxametersystemet).

Selve budgetteringen tager udgangspunkt i skolernes årsplaner for udbud af uddannelser og forventningerne om søgning til de enkelte uddannelser. På større skoler lægges budgetansvaret - forstået som det primære ansvar for, at budgetterne overholdes - typisk ud til de enkelte afdelinger. Det betyder, at afdelingerne har eget budget på både indtægts- og udgiftssiden med en vis frihed til at disponere inden for dette. Samtidig er budgetteringen knyttet til aktiviteterne således, at det er muligt at opgøre, hvordan de enkelte uddannelser bidrager.

På indtægtssiden følger de enkelte afdelingers budgetter ofte taxameterindtægten til afdelingens uddannelse. Som hovedregel fratrækkes dog et beløb til en central pulje bl.a. til imødegåelse af uforudsete udgifter som f.eks. i forbindelse med aktivitetsudsving, jf. Økonomistyrelsens undersøgelse af en række udvalgte erhvervsskoler i 1997.(21)

Økonomistyrelsens undersøgelse bekræfter i øvrigt også billedet af, at indførelsen af taxameterstyring har medført en decentralisering af ansvaret i økonomistyringsprocessen. Generelt har skolerne ifølge undersøgelsen internt decentraliseret økonomiansvaret til det niveau, hvor der disponeres. For de større institutioner var såvel indtægts- som udgiftssiden fuldt ud decentraliseret til de udførende afdelinger. En kraftig udbygget decentralisering var endvidere kombineret med, at gevinsten ved en effektiv økonomisering tilfaldt de enkelte afdelinger. Det skal imidlertid understreges, at der var stor variation i såvel omfanget som valg af modeller for decentralisering.

Personaletilpasning

Da lønudgifterne udgør en ganske stor del af de samlede udgifter, er en effektiv personaleplanlægning afgørende for, at skolerne over en periode kan tilpasse ressourceforbruget til ændret aktivitet. Vanskelighederne i forhold til personaleudgifterne knytter sig primært til overarbejde og undervisernes tjenestetidsaftaler.

Knap 70 pct. af erhvervsskolelederne angiver, at der på skolen løbende afskediges og ansættes lærere med det formål at tilpasse lærerstab og lærerkompetencer i forhold til behov, jf. figur 5.2.2. Det er især større skoler, der næsten konstant har lærere under henholdsvis ansættelse og afskedigelse.

Tilsvarende har især de større skoler ofte personaleplanlægningsredskaber i form af f.eks. klart definerede kompetencekriterier for de enkelte undervisningsfunktioner, som kan sammenholdes med lærernes kompetence. Ved hjælp af disse redskaber kan lærerne omflyttes mellem afdelinger, ligesom lærere, der ikke længere er behov for på en given afdeling, kan efteruddannes målrettet mod den funktion, vedkommende skal udfylde på en anden afdeling. Endelig er der en del skoler (knap 30 pct. ifølge spørgeskemaundersøgelsen), der løser nogle af tilpasningsproblemerne ved at dele eller løbende udveksle lærere med andre uddannelsesinstitutioner.

Figur 5.2.2. Tilpasning af lærerstaben

Alt i alt er der dog kun ca. 20 pct. af erhvervsskolelederne, der mener, at taxameterreformen isoleret set har bidraget til, at lærernes arbejdstid kan udnyttes bedre. De eksisterende tjenestetidsaftaler opfattes som en alvorlig hindring for en mere fleksibel personaleplanlægning, og der er klart utilfredshed med, at beslutningskompetencen på netop dette punkt ikke i videre omfang er decentraliseret som led i økonomireformerne.

Investeringer til sikring af fremtidigt aktivitetsgrundlag

Spørgeskemaundersøgelsen indikerer, at skolerne ikke blot tager aktivitetsprognoserne til efterretning, men aktivt søger at gøre skolens uddannelsestilbud mere attraktivt.

Skolerne er opmærksomme på, at det er nødvendigt at gøre en indsats for at tiltrække elever, og at f.eks. et godt omdømme med hensyn til undervisningskvalitet er en forudsætning herfor, fj. figur 5.2.3. Ca. 80 pct. af erhvervsskolelederne angiver, at taxametersystemet har medvirket til større fokus på kvalitetsudvikling og kvalitetsstyring på deres skole (se afsnit 5.4).

Karakteren af kvalitetsstyring varierer mellem institutionerne. Tre forhold blev imidlertid fremhævet i forbindelse med Økonomistyrelsens undersøgelse fra 1997. For det første foretages der evalueringer, hvor såvel elever som aftagere inddrages i vurderingerne. For det andet arbejdes der bevidst med en nedbringelse af frafaldet gennem information om krav og kvalifikationer til uddannelsesforløbene. Endelig for det tredje arbejdes der med efteruddannelse og medarbejderudvikling. Igen skal det understreges, at der dels er tale om stor variation mellem institutionerne, dels er tale om få udvalgte institutioner.

Mange peger tillige på, at forbedringer af en skoles sociale miljø og forbedring af skolens markedsføringsstrategi, bidrager til at tiltrække og/eller fastholde flere elever. Det samme gælder med hensyn til det fysiske miljø på skolerne.

Figur 5.2.3. Hvad påvirker aktiviteten i positiv retning?

Planlægning af uddannelsesudbud

På vegne af Undervisningsministeriet blev der i 1995 via et privat konsulentfirma gennemført en undersøgelse af erhvervsskolernes udbud efter reformen i 1991 (22). Undersøgelsen pegede bl.a. på, at skolerne i modsætning til tidligere ikke længere blot automatisk videreførte sidste års uddannelsesprogram, men i stigende grad foretog udbudsbeslutninger på baggrund af overvejelser og afvejninger imellem dels økonomiske hensyn og dels hensynet til lokalområdets interesser.

Spørgeskemaundersøgelsen bekræfter disse resultater. Ifølge undersøgelsen mener ca. 55 pct. af erhvervsskolelederne, at skolens uddannelsesprofil er ændret som en konsekvens af taxametersystemet. Og ca. 60 pct. angiver, at skolen har lukket uddannelser, der er for "dyre" for skolen at gennemføre under taxametersystemet.

Til gengæld oprettes også nye uddannelser. På ca. 75 pct. af handelsskolerne og de tekniske skoler udbydes i dag, jf. spørgeskemaundersøgelsen, én eller flere uddannelser, der ikke blev udbudt ved reformtidspunktet, mens ca. 25 pct. af disse skoler i perioden siden reformen har oprettet nye uddannelser, som derefter atter er blevet nedlagt.

Der er forskellige hensyn, der spiller ind, når skolerne træffer beslutninger om tilpasninger af udbuddet i lyset af aktivitetsudsving, og disse hensyn vægtes forskelligt på skolerne.

Nogle skoler fastholder et princip om, at alle enkeltuddannelser skal give overskud, eller at der i det mindste skal være en forventning om, at uddannelsen kan komme til at give overskud inden for en overskuelig årrække. De fleste skoler giver imidlertid udtryk for, at rene økonomiske hensyn ikke er enerådende. Hensynet til skolens uddannelsespolitiske forpligtelse, herunder f.eks. hensynet til at servicere lokalområdet med et bredt uddannelsesudbud, spiller også en stor rolle. Det forekommer således, at uddannelser får lov til at køre med underskud, når blot dette kan finansieres af overskuddet på andre.

I spørgeskemaundersøgelsen angiver ca. 75 pct. af erhvervsskolelederne, at en af årsagerne til, at der opretholdes uddannelser, der isoleret set giver underskud, er, at disse har en positiv indflydelse på - eller er nødvendige for - aktiviteten på andre uddannelser. Der er altså tale om, at nogle uddannelser kan have en synergieffekt i forhold til andre. Ca. 60 pct. anfører, at uddannelser med underskud opretholdes af hensyn til lokalområdets virksomheder eller fordi skolens bestyrelse ønsker at bevare en bred faglig profil. Endelig tilkendegiver ca. 55 pct., at en af årsagerne til, at underskudsuddannelser opretholdes, er forventningen om, at de over tid vil kunne bidrage med et overskud.

I afsnit 5.3 analyseres forholdet mellem takster og faktiske udgifter nærmere.

Ledelse og administration

Næsten 98 pct. af erhvervsskolelederne tilkendegiver, at der efter taxameterreformen stilles større krav til det administrative personales kvalifikationer, hvilket ca. 85 pct. anser som en følge af taxametersystemet, og ca. 80 pct. angiver, at en forholdsmæssigt større andel af de samlede ressourcer nu anvendes på økonomistyringsopgaven.

Denne udvikling med øget vægt på økonomistyringen har også bidraget til at ændre karakteren af - og kravene til - ledelsen på erhvervsskolerne. Ca. 90 pct. af erhvervsskolelederne mener, at ledelsen på skolen er blevet mere professionel og virksomhedsorienteret, og ca. 85 pct. anser dette for at være en konsekvens af taxametersystemet. Ca. 70 pct. kan erklære sig enige i, at mange i ledelsesfunktioner har haft svært ved at omstille sig til de nye krav, taxametersystemet stiller, mens ca. 45 pct. anfører, at taxametersystemet har været årsag til en betydelig personudskiftning på økonomiansvarlige poster på deres skole.(23)

Også skolernes bestyrelser har efter taxameterreformen fået en ændret rolle i forbindelse med økonomistyringen, hvor ca. 85 pct. af erhvervsskolelederne angiver, at bestyrelsen siden reformen i højere grad inddrages i spørgsmål vedrørende økonomistyringen. Bestyrelsens deltagelse koncentrerer sig primært om de mere overordnede strategiske spørgsmål. Den daglige drift overlades til den administrative ledelse, jf. Økonomistyrelsens undersøgelse.

5.2.2. Økonomistyring på seminarierne

Indførelsen af taxameterstyring på seminarierne har ligesom på erhvervsskolerne påvirket den interne økonomistyring.

I spørgeskemaundersøgelsen tilkendegiver ca. 85 pct., at man siden taxametersystemets indførelse har omlagt den interne økonomistyring på seminariet. Og ca. 70 pct. angiver samtidig, at denne omlægning er foretaget som en konsekvens af taxameterreformen.

Figur 5.2.4. Andel af seminarierektorerne, der mener at følgende vedr. økonomistyringen på deres seminarium er en konsekvens af taxametersystemet

Ca. 75 pct. af seminarierektorerne mener ifølge spørgeskemaundersøgelsen, at den nye økonomistyring har bidraget til en bedre ressourceudnyttelse på seminariet, og samme antal (ca. 75 pct.) mener, at det er en konsekvens af taxameterreformen, at seminariet nu - i forhold til før reformen - foretager bedre prioritering af ressourcer i forhold til behov. Den øgede økonomiske bevidsthed viser sig over en bred front fra f.eks. valg af bankforbindelse, til udstyrsanskaffelser og administrationen af lærer- og lønforbruget.

Der har således også kun været ganske få eksempler på seminarier i økonomiske vanskeligheder. Disse forekom i forbindelse med overgangen til taxameterstyring, hvor to seminarier fik lån.

På seminarierne er man særligt opmærksomme på, at en fornuftig planlægning af lærerforbruget er helt afgørende for økonomien. Flere seminarier lægger således vægt på, at nyinvesteringer må finansieres ved produktivitetsbesparelser, herunder f.eks. nedsættelse af timetallet for de studerende og en bedre udnyttelse af lærernes arbejdskraft.

Man er desuden i ansættelsespolitikken meget opmærksomme på, at der skal være sikkerhed for, at der også på langt sigt er behov for nyansatte læreres kvalifikationer. I modsat fald findes midlertidige løsninger, frem for fastansættelse af nye medarbejdere. Nogle seminarier benytter som princip mange ikke-fastansatte timelærere, for herved hurtigt at kunne tilpasse sig i tilfælde af aktivitetsudsving.

Der er dog i det hele taget - ligesom for erhvervsskolernes vedkommende - meget stor forskel på seminariernes måde at gribe de nye udfordringer an på. Nogle af de større seminarier har etableret en udstrakt intern økonomisk decentralisering. Bl.a. har man på nogle seminarier givet mulighed for, at en gruppe af lærere kan gå sammen i projektgrupper eller "ressourcecentre", der fungerer som mere eller mindre selvstændige og (via taxameterindtægter) selvfinansierende økonomiske enheder. På nogle mindre seminarier er det derimod karakteristisk, at rektor selv - eller en enkelt nøglemedarbejder - i detaljer følger alle forhold vedrørende seminariets økonomi.

I spørgeskemaundersøgelsen har ca. 85 pct. af seminarierektorerne den opfattelse, at seminariets ledelsesstil siden taxameterreformen er blevet mere professionel og virksomhedsorienteret, og ca. 70 pct. mener det skyldes taxametersystemet.

Ca. 90 pct. af seminarierektorerne anfører, at der lægges mere vægt på langsigtet planlægning og aktivitetsprognoser. Ca. 70 pct. angiver, at dette er en konsekvens af taxametersystemet (Samtidig er der dog 30 pct., der kan erklære sig "lidt enige" i, at taxametersystemet har umuliggjort langsigtet planlægning på deres seminarium). Ca. 80 pct. angiver, at den nye økonomistyring sikrer hurtigere reaktioner ved afvigelser fra den budgetterede indtægts- og udgiftsudvikling.

Bestyrelsen har også fået en mere aktiv rolle i økonomistyringen, og der er der nu ofte en meget tæt og hyppig kontakt mellem seminariets daglige ledelse og f.eks. bestyrelsesformanden.

Det øgede økonomiske ansvar, der er blevet tillagt bestyrelserne, har medført, at mange betyrelsesmedlemmer følger særligt opmærksomt med i seminariets økonomiske situation. Ikke mindst de seminarier, der har haft økonomiske problemer i forbindelse med økonomireformerne, synes at have oplevet, at bestyrelsens interesse for seminariets økonomistyring er intensiveret.

I spørgeskemaundersøgelsen angiver ca. 90 pct. af rektorerne, at bestyrelsen nu i højere grad er inddraget i spørgsmål vedrørende økonomistyringen - en udvikling som ca. 75 pct. tilskriver taxametersystemet.

Ca. 95 pct. af seminarierektorerne tilkendegiver, at der efter taxameterreformen stilles større krav til det administrative personales kvalifikationer (hvilket ca. 75 pct. anser som en følge af taxametersystemet), og ca. 45 pct. kan erklære sig enige i, at mange i ledelsesfunktioner har haft svært ved at omstille sig til de nye krav, taxametersystemet medfører.

Spørgeskemaundersøgelsen viser, at taxameterreformen ifølge seminarierektorerne har bidraget til at give den økonomiske styring på skolerne et kvalitetsløft, om end det ikke i alle tilfælde har været uden problemer i overgangsfasen.

5.2.3. Økonomistyring på øvrige videregående uddannelsesinstitutioner

I Økonomistyrelsens undersøgelse er den interne økonomistyring på tre videregående uddannelsesinstitutioner kortlagt. Det er karakteristisk for de tre institutioner, at der er tale om såkaldte "mono-institutioner", dvs. at der sammenlignet med universiteterne er et mere begrænset udbud af uddannelser.

Undersøgelsen viser, at økonomistyrinsgprincipperne varierer fra institution til institution.

På én institution er den interne økonomistyring karakteriseret ved at være en "top-down" proces, hvor administrationen beregner og fordeler budgettet på de enkelte afdelinger. Udgangspunktet herfor er et rammebudget for hele institutionen udarbejdet på baggrund af sidste års aktivitetsregnskab justeret for forventede ændringer. Fra den samlede ramme tildeles de enkelte afdelinger et antal lærerårsværk svarende til afdelingens produktion af STÅ'er året før.

Det vil sige, at taxameterbevillingerne ikke fordeles i form af kr. til afdelingerne men i stedet som en årsværksnormering. Det sker bl.a. af personalepolitiske hensyn. Institutionens økonomistyringsprincip sikrer således en sammenhæng mellem aktivitetsomfang og de økonomiske ressourcer, der tildeles afdelingerne - dog med et års forsinkelse.

På en anden institution er økonomistyringen organiseret mere forsigtigt i den forstand, at der bl.a. med etableringen af en pulje til sikring mod frafald, er indbygget en buffer mod udsving i aktivitetsniveauet. Det grundlæggende princip i budgetteringen af undervisning på denne institution i øvrigt er, at hvert "semesterteam" tildeles en ramme for antal timer til faste lærere og timelærere. Det bliver således uddannelsesplanerne og ikke antallet af studerende på holdene, som danner grundlag for fastlæggelsen af budgetterne på de enkelte semestre. Budgetteringsenheden er med andre ord timer og lønsum.

Sammenfattende kan det siges, at økonomistyringen på de videregående uddannelsesinstitutioner, Økonomistyrelsen har undersøgt, er tilrettelagt således, at aktivitet og takster - der udgør de grundlæggende elementer i taxameterstying - ikke er de eneste faktorer, der spiller en rolle ved den interne fordeling og budgettering.

Generelt gælder, at erhvervsskoler og seminarier er institutioner, der alene varetager uddannelsesopgaver, og hvor taxametertilskud er institutionens primære finansieringskilde. Der er samtidig som hovedregel tale om selvejende institutioner, hvor det økonomiske, ledelsesmæssige og faglige ansvar er entydigt placeret hos bestyrelse og direktør/forstander/rektor, og således at bestyrelsen ansætter direktør eller rektor.

Universitetslovinstitutionerne adskiller sig på centrale punkter fra denne "model":

1. Universiteterne har forskning og uddannelse som ligestillede formål. Kun uddannelsesbevillingerne, der udgør omkring en tredjedel af universiteternes samlede bevilling, er taxameterfinansierede, mens grundbevillingerne til forskning er en normal rammebevilling. Det betyder i praksis, at bevillingsudsving som følge af aktivitetsændringer på uddannelsessiden i praksis er stærkt neddæmpede i forhold til situationen ved institutioner uden tilsvarende "buffer" i form af forskningsbevillinger.

2. Universiteterne er (eller styres som) statsinstitutioner med autonomi i henhold til universitetsloven, med valgt ledelse og med kollegiale organer i henhold til universitetsloven.

3. Der er tale om et mindre antal - i alt 12 - institutioner med ret forskellige opgaveprofiler på uddannelses- og forskningssiden. Gruppen rummer såvel et par af de største institutioner i landet som mellemstore og mindre institutioner.

Disse forhold har indflydelse på, hvorledes taxametersystemet fungerer i relation til universiteterne.

Taxametersystemets mulige effekter på universiteterne kan dels anskues på et overordnet fordelingsniveau, dvs. vedrørende evt. indvirkning på fordelingen af ressourcer mellem fakulteter, institutter og uddannelser, og dels på "gulvniveau", herunder hvorvidt taxametersystemet influerer direkte på de studerendes forhold.

Af Evalueringscenterets undersøgelser fremgår, at der er meget store forskelle på institutionernes interne fordelingsprincipper, herunder i hvilket omfang takster og aktivitet er styrende for fordelingen. Mens universiteterne gennemgående fordeler til fakulteterne i overensstemmelse med STÅ-produktionen, gælder dette ikke i samme omfang fakulteternes videre fordeling på institutter og uddannelser. I den videre fordeling anvendes STÅ-produktionen eventuelt som et blandt flere kriterier, men ofte tillægges f.eks. bestandstal, historiske fordelingsnøgler og overordnede fordelingspolitiske hensyn større vægt.

Som det ene yderpunkt har man f.eks. på Den Kgl. Veterinær- og Landbohøjskole (KVL) besluttet, at taxametertilskuddene, baseret på takster og STÅ-produktion, ikke skal være styrende for den videre fordeling. Fordelingen til de bevillingsbærende enheder gives samlet til undervisning og forskning ud fra konkrete vurderinger, hvor takststørrelserne ikke spiller nogen rolle, og hvor undervisningsaktiviteten indgår som blot en af de indikatorer, der ligger til grund for vurderingen.

På bl.a. det samfundsvidenskabelige fakultetet på Aalborg Universitet, det humanistiske fakultet på Københavns Universitet, samt fakulteterne på Odense Universitet og Roskilde Universitets Center gælder ligeledes, at f.eks. tradition og konkrete vurderinger spiller en større rolle end STÅ-produktion og taxametertakster ved viderefordeling af taxametermidlerne.

Det samfundsvidenskabelige fakultet på Aarhus Universitet er ifølge Evalueringscenteret det eneste universitetsfakultet, hvor der en helt konsekvent sammenhæng mellem bevillingerne til uddannelserne og STÅ-produktion gange takster. Der er dog andre fakulteter, f.eks., det økonomiske fakultet på Handelshøjskolen i København, hvor den videre fordeling også i vidt omfang tager udgangspunkt i taxameterprincippet.

En af de fordele, som fremhæves blandt de institutioner, der i større eller mindre omfang sammenkæder den interne fordeling med taxameterprincippet, er, at fordelingsspørgsmålet hermed afpolitiseres, samtidig med, at der sikres en rimelig sammenhæng mellem aktivitets- og ressourcefordeling.

Ønsket om at afpolitisere fordelingsspørgsmålet må bl.a. ses i sammenhæng med den valgte og kollegiale ledelse på institutionerne. Der kan være en vis risiko for, at en valgt og kollegial ledelse bliver afhængig af labile eller fasttømrede magtbalancer, og dermed lammes i forhold til fordelingspolitiske initiativer.

Et mere eller mindre automatisk taxameterfordelingssystem kan lette og legitimere den omallokering af ressourcer mellem hovedområder, institutter og uddannelser, som må foretages, når der fra år til år er betydelige udsving i aktivitetsfordelingen. Det er dog klart, at de fordelingsmæssige spørgsmål - uanset fordelingsprincip - altid vil give anledning til konflikter. På en del af de uddannelser, hvis bevillinger i høj grad afspejler STÅ-produktion og takster, er der således stor utilfredshed med taksternes størrelse, og kritik af, at det interne fordelingssystem ikke i tilstrækkelig grad omfordeler til fordel for disse uddannelser.

Det er universitetets opgave at sørge for en rimelig ressourcefordeling, og akkurat som på erhvervsskoleområdet kan det skønnes at være nødvendigt at tilføre ekstra ressourcer til f.eks. små fagområder eller områder med store aktivitetsfald på bekostning af andre områder. På flere universiteter "skævvrider" man da også bevidst taksterne ved den interne fordeling, således at de interne takster kommer til at afspejle lokale prioriteringer.

Mens en tildeling af bevillinger ud fra STÅ-produktionen kan have den fordel, at mindre produktive uddannelser afgiver midler til de mere produktive, er man endvidere på nogle institutioner af den opfattelse, at korttidsudsvingene i den årlige STÅ-produktion er mere eller mindre "tilfældige", og derfor kan give anledning til unødige problemer.

Da der således på mange universitetslovsinstitutioner gælder, at den enkelte uddannelses økonomi kun i begrænset omfang er afledt af STÅ-produktion og takster, må det formodes, at taxametersystemet i noget mindre omfang, end hvad der er tilfældet på erhvervsskoler og seminarier, har slået igennem på gulvniveau, og har indflydelse på de dispositioner, der foretages på de enkelte uddannelser.

Nogle steder har man bevidst søgt at undgå en sådan indflydelse. På det humanistiske fakultet på Københavns universitet har man således lagt vægt på at administrere ud fra et "solidarisk" princip med henvisning til, at det enkelte fag inden for de afstukne rammer skal koncentrere sig om det faglige, uden skelen til om det økonomisk har kunnet betale sig for faget.

På det samfundsvidenskabelige fakultet på Aarhus Universitet hæfter tilhængere af det taxameterorienterede fordelingssystem sig derimod ved, at taxameterprincippet har haft en række positive effekter på institut- og uddannelsesniveau. Der er først og fremmest tale om, at de enkelte undervisere er mere bevidste om, at lave gennemførselsprocenter er et problem, og mere aktivt søger at samle de studerende op, der synes at have problemer med at gennemføre dele af uddannelsesforløbet.

Ifølge Evalueringscenterets undersøgelser har taxametersystemet da også generelt medført en større synliggørelse af uddannelsernes prioritering på uddannelsessiden og bevidsthed om uddannelsesplanlægning m.v, og f.eks. haft en igangsættende virkning i forhold til de initiativer, der er iværksat for at støtte studerende på uddannelser med tradition for meget lange eller uafsluttede specialeforløb.

5.2.5. Sammenfatning

En af de helt centrale hensigter med økonomireformerne på de taxameterstyrede områder har været at skabe grundlag for en bedre økonomisk styring ude på institutionerne. Midlet hertil har først og fremmest været en decentralisering af økonomisk kompetence og ansvar, og dermed styrkelse af mulighederne for og incitamenterne til lokalt at sikre den bedst mulige udnyttelse af ressourcerne.

De i forbindelse med dette udvalgsarbejde foretagne undersøgelser på erhvervsskole- og seminarieområdet tyder på, at taxametersystemerne har haft den ønskede effekt på institutionsniveauet - det er institutionernes egen vurdering.

Der er således foretaget ændringer på organisatorisk plan samt taget nye og mere effektive økonomistyringsredskaber (til budgetlægning, budgetopfølgning m.v.) i brug med det formål at forbedre styringen. Ændringerne har endvidere medført, at der stilles nye og større krav til ledelse og administrative medarbejdere.

Der findes ikke standardløsninger for, hvordan den økonomiske styring på taxameterinstitutionerne foretages. Det er netop karakteristisk, at institutionerne ud fra lokale behov har valgt et stort antal forskellige modeller, samt at der generelt udvises stor kreativitet med hensyn til nye tiltag.

Den overordnede vurdering af lederne på erhvervsskoler og seminarier er, at indførelsen af taxameterstyring har bidraget til en bedre og mere effektiv økonomistyring.

I den sammenhæng kan det være relevant at se, hvorvidt denne vurdering udelukkende er fremherskende på disse institutioner eller om de senere års reformer og gradvise ændring af budget- og bevillingssystemet har haft en lignende effekt på økonomistyringen i andre statslige institutioner?

I figur 5.2.5 er nogle resultater fra en bred undersøgelse af økonomistyring i staten gengivet.(24)

Figur 5.2.5. Udviklingen af mål- og rammestyring har på det formelle plan undergået mange ændringer de seneste f.eks. 5 år. Men hvad har dette efter Deres vurdering betydet for institutionens resultater?

Kilde: Jan Mouritsen: Tællelighedens regime, 1997.

Det ses, at et flertal er af den opfattelse, at deres institution er blevet mere produktiv og mere kundevendt.

Samtidig vurderer over 40 pct., at institutionens produkter og ydelser er funderet bedre fagligt og har fået bedre kvalitet.

Endelig vurderes det, at institutionerne er blevet bedre til at udarbejde strategiske planer.

Opfattelsen af at de senere års udvikling har ført til en forbedret økonomistyring og en højere effektivitet og produktivitet, findes således ikke kun på erhvervsskoleområdet.

Et centralt element i taxameterstyrede institutioners økonomistyring er med indførelsen af taxameterstyring blevet aktivitet (antal årselever/studenter-årsværk).

En af følgerne heraf er, at institutionerne generelt er blevet mere fremtidsorienterede og bevidste om, at der i tide må foretages dispositioner og prioriteringer, der på såvel kortere som længere sigt sikrer en rimelig balance mellem ressourceforbrug og aktivitet.

Det indebærer bl.a., at investeringer, nyansættelser og opsparingsbehov m.v. i højere grad vurderes i lyset af den forventede fremtidige aktivitet. Samtidig betyder det, at mange institutioner søger at skabe sig fremadrettede uddannelsesprofiler og gode skole/studiemiljøer, der også fremover vil kunne tiltrække et acceptabelt antal elever/studerende.

Det er vanskeligt at sætte mål på den samlede effekt af denne mere aktive og fremadrettede orientering på institutionerne.

På de frie skolers område er der ikke foretaget særskilte undersøgelser af skolernes økonomistyring under taxametersystemerne, idet en undersøgelse i 1997 af samarbejdsrelationerne mellem Undervisningsminsiteriet og de frie grundskoler dog slog fast, at man på de frie grundskoler vurderede administrationen af tilskudssystemet positivt (25).

Da der generelt er tale om små institutioner, og da de frie skoler ikke historisk har været underlagt samme grad af central styring som de øvrige områder, er skolernes økonomistyring formentlig ikke i helt samme grad påvirket af reformerne.

5.3. Påvirkning af institutionsadfærd i taxameterstyring

5.3.1. Indledning

Som beskrevet i indledningen til kapitel 5 er der sammenlignet med andre styringsmodeller en række særlige elementer ved taxameterstyring. Disse elementer påvirker alle adfærden på institutionsniveau.

For det første er der spørgsmålet om, hvorvidt der overhovedet er sammenhæng mellem taxameterindtægter og udgifter på de enkelte uddannelser. Det skal ses i sammenhæng med institutionernes økonomiske dispositionsfrihed, der betyder, at taxameterindtægterne ikke er bundet til de enkelte uddannelser.

I forlængelse heraf rejses for det andet spørgsmålet om, hvordan aktivitets- og takstændringer påvirker udgiftsniveauet. Påvirker takst- og aktivitetsændringer udgifterne og i givet fald med hvilken hastighed tilpasses udgifterne?

For det tredje er der spørgsmålet om, hvorvidt det er muligt at påvirke institutionernes udbud af uddannelser ved at ændre taksterne.

For det fjerde er der spørgsmålet om taxameterstyringens betydning for opsparingsniveauet på institutionsniveau.

Endelig for det femte er der spørgsmålet om taxameterstyringens betydning for frafaldet. Som udgangspunkt må det forventes, at institutionerne vil være mere tilbøjelige til at sikre en høj gennemførelsesprocent, eftersom bevillingerne bestemmes i forhold til antallet af elever/studerende, der gennemfører de pågældende aktiviteter. Institutionerne har således fået et direkte incitament til at mindske frafaldet.

5.3.2. Taxameterindtægter og økonomisk resultat

Hovedspørgsmålet i dette afsnit er, hvorvidt de udgifter, der anvendes på den enkelte uddannelse, svarer til taxameterindtægterne.

Nedenfor i tabel 5.3.1 er udgifterne og resultatet for de enkelte erhvervsuddannelser sammenholdt. I tabellen er indtægtsdækket virksomhed, AMU og Åben Uddannelse ikke medtaget.

Det fremgår af tabellen, at der er variation i resultatet/overskudsgraden for de enkelte uddannelser. Mest markant er det negative resultat for de korte videregående udddannelser, der imidlertid kompenseres af et samlet positivt resultat på EUD områderne.

Tabel 5.3.1. Udgifter og resultat på erhvervsskoleuddannelser

Kilde: Undervisningsministeriet, CØSA.

En del af variationen kan dog henføres til pensionsomlægningen i 1996, der indebar, at pensionen til ikke-akademisk personale, ansat på tjenestemandslignende vilkår, via skolerne indbetales til en pensionskasse, hvor der tidligere udbetaltes en statspension. Taksterne forhøjedes derfor i 1996 med det formål at gøre omlægningen udgiftsneutral for skolerne. Det viste sig dog, at forhøjelsen på visse uddannelser var for lille - og på andre for stor - i forhold til de faktiske pensionsudgifter. Taksterne reberegnedes i 1997.

Bag de aggregerede tal ligger der endvidere en stor variation skolerne imellem.

Erhvervsskolelederne er blevet spurgt, hvordan forholdet er mellem de taxameterindtægter, som den enkelte uddannelse giver, og de udgifter, der bruges på uddannelsen, jf. tabel 5.3.2.

Tabel 5.3.2. Hvad er i almindelighed (dvs. i normale år) det økonomiske resultat (dvs. forholdet mellem taxameterindtægter, som den enkelte uddannelse giver, og de udgifter, der bruges på den enkelte uddannelse) for hver af følgende uddannelseskategorier?

1) Efter dækningsbidrag til fællesudgifter.

2) Underlagt den model for taxameterstyring, som Arbejdsministeriet har fastlagt på AMU-området.

Tabel 5.3.2 bekræfter mønstret for institutionerne under ét. De kortere videregående uddannelser, AMU og HHX/HTX er for flertallet af institutionerne forbundet med underskud, mens EUD og Åben Uddannelse gennemgående er overskudsgivende.

Tallene viser imidlertid, at der for alle uddannelser (bortset fra indtægtsdækket virksomhed) er institutioner med overskud, institutioner med nogenlunde balance og institutioner med underskud. Det økonomiske resultat er således i høj grad afhængig af den enkelte institutions forhold og dispositioner.

For så vidt angår økonomi for uddannelser inden for de enkelte uddannelseskategorier (EUD, KVU m.v.) blev institutionslederne endvidere spurgt, om der var store forskelle på de økonomiske resultater for de enkelte uddannelser. At det er tilfældet fremgår af tabel 5.3.3.

Tabel 5.3.3. Hvis skolen har flere uddannelser inden for en given uddannelseskategori er der da for de enkelte uddannelser, der indgår i kategorien, store forskelle på de økonomiske resultater pr. uddannelse?

1) Underlagt den model for taxameterstyring, som Arbejdsministeriet har fastlagt på AMU-området.

Institutionerne blev i tilknytning til spørgsmålet om sammenhængen mellem udgifter og indtægter spurgt, om det var en bevidst målsætning, at der på længere sigt skal være nogenlunde balance mellem indtægter og udgifter på hver enkelt uddannelse, jf. tabel 5.3.4.

Det er et fåtal af institutioner, som overhovedet ikke tilstræber en balance mellem indtægter og udgifter for de enkelte uddannelser. 84,2 pct. hælder til synspunktet, at der skal være balance mellem udgifter og indtægter.

At der ikke er fuldstændig overensstemmelse mellem udgifter og indtægter fremgår som allerede beskrevet af tabel 5.3.1, hvor resultatet pr. årselev i pct. af udgifterne pr. årselev varierer mellem +12 pct. og -12 pct. Det stemmer overens med, at 53,2 pct. har svaret "Ja, i nogen grad" på spørgsmålet om sammenhængen mellem udgifter og indtægter.

Tabel 5.3.4. Er det en bevidst målsætning for skolen, at der på længere sigt skal være nogenlunde balance mellem indtægter og udgifter på hver enkelt uddannelse?

På de videregående uddannelser findes ikke tilstrækkelig detaljeret statistisk materiale til en belysning af forholdet mellem taxameterindtægter og udgifter på de enkelte uddannelser.

Det skal dog bemærkes, at fordelingsprincipperne på fakultetsniveau på universitetsområdet betyder, at der ikke nødvendigvis er sammenhæng mellem taxameterindtægter og udgifter til den enkelte uddannelse. Dette spørgsmål varierer tværtimod betydeligt fra institution til institution, jf. afsnit 5.2.

Seminarierektorerne er blevet spurgt, hvordan forholdet er i "normale" år mellem taxameterindtægter, som den enkelte uddannelse giver, og de udgifter, der bruges på den enkelte uddannelse, jf. tabel 5.3.5.

Tabel 5.3.5. Hvad er i almindelighed (dvs. i "normale" år) det økonomiske resultat (dvs. forholdet mellem taxameterindtægter, som den enkelte uddannelse giver, og de udgifter, der bruges på den enkelte uddannelse) for hver af følgende uddannelseskategorier? Er der overskud, nogenlunde balance eller underskud?

1) Efter dækningsbidrag til fællesudgifter.

Det ses i tabel 5.3.5, at de fleste vurderer uddannelserne som værende i nogenlunde balance.

Sammenholdt med de ordinære seminarieuddannelser er spredningen i svarfordelingen for åben uddannelse og efteruddannelse større. Omkring en to tredjedele svarer "Nogenlunde balance" for så vidt angår ordinær seminarieuddannelse, mens 37,8 og 34,9 pct. vurderer, at hhv. åben uddannelse og efteruddannelse giver overskud.

For flere af de af Økonomistyrelsen undersøgte institutioner gør samme billede sig gældende generelt. Taksternes "dækningsgrad" er varierende, idet nogle uddannelser giver den enkelte institution et overskud, mens andre drives med underskud.

Dette skal bl.a. ses i sammenhæng med institutionernes interne økonomistyringsprincipper, hvorefter der til budgetterne for de enkelte afdelinger på institutionerne normalt ikke stilles krav om, at forbruget skal svare til taksterne.

Sammenfattende tilstræber erhvervsskolerne på længere sigt sammenhæng mellem udgifter og indtægter, men der sker - i overensstemmelse med princippet om, at taxametrene tildeles som bloktilskud - især på kort sigt overførsler af indtægter mellem de enkelte uddannelseskategorier.

Dertil kommer, at der på den enkelte skole dels er forskel på de økonomiske resultater på de forskellige uddannelser, dels at der mellem skolerne er forskelle på, hvilke uddannelser der bidrager med over- eller underskud.

På de videregående uddannelser gælder på tilsvarende vis, at der ikke nødvendigvis er overensstemmelse mellem taxameterindtægter og udgifter på den enkelte uddannelse. Det må formodes, at dette tilstræbes på mange institutioner, idet der dog er flere eksempler på universiteter, hvor de interne fordelingsprincipper ikke tager hensyn til taxametrene og deres størrelse.

5.3.3. Takstændringer

At der ikke nødvendigvis er nogen direkte sammenhæng mellem en institutions taxameterindtægter og udgifter, rejser spørgsmålet om, i hvilket omfang takstændringer rent faktisk påvirker udgifterne på de uddannelser, de rettes mod.

I tabel 5.3.6 er sammenhængen mellem takstændringer og ændringer i faglige udgifter angivet for 5 forskellige erhvervsuddannelser.

Tabel 5.3.6. Ændring i udgifter og indtægter pr. årselev til faglige udgifter samt ændring i resultat

Kilde: Undervisningsministeriet, CØSA.

Som det fremgår af tabellen er der stor variation med hensyn til i hvilket omfang, takstforøgelsen har resulteret i øget uddannelsesudgift i 1996.

På de tekniske erhvervsuddannelser er omkring 75 pct. af takstforøgelsen i 1996 endt som merforbrug på uddannelsen. Resten af takstforøgelsen er gået til at fjerne det tidligere underskud pr. årselev.

For så vidt angår de merkantile erhvervsuddannelser er der ligeledes skabt et overskud pr. årselev som følge af takstforhøjelsen, hvoraf kun omkring halvdelen er anvendt til øget forbrug på uddannelsen. En del af forklaringen herpå er formentlig, at den merkantile reform endnu ikke var fuldt implementeret i 1996.

På htx er kun omkring 35 pct. af takstforhøjelsen allerede i 1996 anvendt som øgede udgifter på uddannelserne. Resten af forhøjelsen er anvendt på at fjerne det hidtidige underskud på uddannelsen.

Kun på hhx og markedsøkonomuddannelsen overstiger de øgede uddannelsesudgifter i 1996 takstforhøjelsen, hvilket i begge tilfælde har ledt til et forøget underskud. For markedsøkonomuddannelsen skal dette formentlig ses i sammenhæng med det store aktivitetsfald på uddannelsen, jf. nedenfor.

Sammenfattende må det konkluderes, at der på erhvervsskoleområdet ikke er nogen snæver sammenhæng mellem takstforhøjelser og et øget forbrug på den enkelte uddannelse. Tallene viser, at institutionerne benytter sig af den fleksibilitet, der - med bloktilskudsprincippet - er givet med hensyn til anvendelsen af ressourcerne.

Den manglende styringspræcision skal afvejes mod fordelen ved at give skolerne denne fleksibilitet ved ressourceanvendelsen. Et krav om, at den enkelte skole i det enkelte år på den enkelte uddannelse skal bruge et bestemt beløb, vil således gøre skolernes økonomistyring mindre fleksibel.

På de videregående uddannelser er statistisk materiale til belysning af, hvorvidt takstændringer slår igennem, ikke tilgængeligt.

Spørgeskemaundersøgelsen kan anvendes til at få et indtryk af, hvordan lederne på erhvervsskolerne og seminarierne vil reagere i forbindelse med takstændringer.

I nedenstående tabel 5.3.7 er institutionerne blevet bedt om at angive konsekvenserne af takstændringer i forhold til udgifterne på de pågældende uddannelser, samt hvor lang tid tilpasningen til en takstændring i givet fald tager.

De to første spørgsmål er stillet til erhvervsskoleledere, mens de to sidste angår seminarierne.

Tabel 5.3.7. Konsekvenser af takstændringer

Ses der i første omgang på konsekvenserne ved en takstforhøjelse på 5 pct. på erhvervsskolerne svarer et overvejende flertal (66,7 pct.) "Ja i nogen grad", og 21,4 pct. svarer "Nej kun i mindre grad". Det er et fåtal af institutioner, som svarer enten "Ja, i høj grad" eller "Nej, slet ikke".

Billedet er det samme for så vidt angår en tilsvarende takstnedsættelse på 5 pct. Et flertal (56,3 pct.) vil i nogen grad reducere udgifterne på de uddannelser, hvor taksten nedsættes med 5 pct., og samtidigt er der 22,2 pct., der svarer "Nej, kun i mindre grad". Ligesom ved en stigning er det således en mindre del af institutionerne, der enten svarer "Ja, i høj grad" eller "Nej, slet ikke".

Både for så vidt angår takststigninger som takstreduktioner skal man være opmærksom på, at en ændring på 5 pct. må betragtes som en væsentlig reduktion af taksterne. I den forstand er det bemærkelsesværdigt, at den umiddelbare udgiftstilpasning ikke er mere radikal. Udgiftstilpasningen må eksempelvis alt andet lige forventes at være mindre ved en reduktion på 1 pct.

Ses der på tilpasningshastigheden fremgår det af tabel 5.3.7, at både for så vidt angår en takstreduktion som en takststigning forventes udgiftstilpasningen for hovedparten af erhvervsskolerne først at ske efter 2 år.

På seminarieområdet mener et flertal, at en takstforhøjelse vil føre til et tilsvarende øget forbrug, jf. 5.3.7. Tilsvarende har et flertal den opfattelse, at en takstnedsættelse vil påvirke udgifterne på længere sigt.

At 39,2 pct. svarer "Ja, i nogen grad" til begge de to spørgsmål indikerer, at der ikke er nogen fuldstændig garanti for, at takstændringer på længere sigt slår fuldt igennem i skolernes udgifter.

Sammenlignet med erhvervsskolerne er der en større andel, som har svaret "Ja, i høj grad". Den mest åbenbare forklaring på forskellen er sandsynligvis, at seminarierne kun udbyder få uddannelser i modsætning til erhvervsskolerne. I modsætning til erhvervsskolerne har seminarierne ikke i samme omfang mulighed for krydssubsidiering mellem forskellige uddannelser.

Samme forhold gør sig også gældende i forhold til spørgsmålet om tilpasningshastighed. Tilpasningen til en takstforhøjelse - eller nedsættelse - vil efter de fleste seminarielederes opfattelse gå relativt hurtigt. Kun omkring 20 pct. mener, at det vil tage 2 år eller derover. En institution med forholdsvis få uddannelser er således tvunget til forholdsvis hurtigt at tilpasse udgiftsniveauet i forhold til aktivitetsændringer.

I Økonomistyrelsens undersøgelse er effekterne af takstændringer belyst på tre videregående uddannelsesinstitutioner. Der peges på, at takstændringer ikke nødvendigvis slår igennem på uddannelsesniveau. En takstforhøjelse til en given uddannelse vil således typisk komme alle institutionens uddannelser til gode, idet den ikke fordeles specifikt til den uddannelse, den er givet til.

Det skyldes ifølge undersøgelsen flere forhold.

For det første kan det være et resultat af en uddannelsespolitisk beslutning truffet af institutionen, som har frihed til at gøre dette på grund af princippet om, at taxametrene tildeles som bloktilskud.

For det andet kan det være en konsekvens af institutionernes interne økonomistyringsprincipper, hvorefter udgifterne til en uddannelse ofte ikke stemmer overens med de takster, den pågældende uddannelse udløser. Ressourcefordelingen mellem institutionernes uddannelser foretages således typisk med udgangspunkt i andre principper, hvor forhold som årsværk, timer og uddannelsesplaner spiller en vigtigere rolle end de fastsatte takster.

Sammenfattende kan det siges, at de fleste ledere på erhvervsskolerne og seminarierne fortrinsvis vil lade en takstændring slå igennem på den uddannelse, hvor taksten ændres.

5.3.4. Aktivitetsændringer

Taxametersystemet er opbygget således, at hver enkelt årselev udløser samme taxametertilskud ved eksempelvis stigende aktivitet.

Spørgsmålet er imidlertid, om et stigende antal årselever medfører lavere omkostninger pr. årselev? Med andre ord om marginale ændringer i antallet af årselever fører til mer/mindreudgifter svarende til takstens størrelse i tilfælde af en aktivitetsstigning og omvendt ved aktivitetsnedgang.

I tabel 5.3.8 er institutionsledernes vurderinger af konsekvenserne af aktivitetsændringer vist. Herudover er det vurderet, hvor lang tid en tilpasning til ændret aktivitet tager.

Tabel 5.3.8. Konsekvenser af aktivitetsændringer

For så vidt angår erhvervsskolerne er det bemærkelsesværdigt, at ca. 30 og 40 pct. svarer, at hhv. aktivitetsstigninger og -fald på 5 pct. ikke eller kun i mindre grad vil føre til en tilsvarende ændring af udgifterne på længere sigt.

Med hensyn til fællesudgifterne er det - ud fra institutionsledernes vurderinger - mindre sandsynligt, at disse tilpasses den ændrede aktivitet, hvis der er tale om en aktivitetsstigning end hvis aktiviteten falder. Behovet for at justere fællesudgifterne er således ikke så højt med 5 pct. flere elever, som hvis elevbestanden faldt med 5 pct. Undervisningsudgifterne tilpasses modsætningsvis hurtigere og i højere grad ved aktivitetsstigninger.

Generelt vurderes tilpasningen til en aktivitetsstigning eller -fald at tage mere end 2 år, jf. tabel 5.3.8.

På seminarieområdet slår en øget aktivitet igennem med øgede udgifter til undervisning, jf. tabel 5.3.8. Over halvdelen mener dog kun, at dette vil være tilfældet "i nogen grad". En aktivitetsnedgang vil på tilsvarende vis føre til lavere udgifter til undervisning.

Det er dog bemærkelsesværdigt, at 17,6 pct. har den opfattelse, at det end ikke på længere sigt vil føre til lavere udgifter til undervisning, at aktiviteten falder.

Ligesom ved takstændringer sker udgiftstilpasningen forholdsvist hurtigt for så vidt angår undervisningsudgifter sammenholdt med tilpasningshastigheden for erhvervsskolerne.

Det forholder sig noget anderledes med fællesudgifterne, dvs. udgifterne til bygningsvedligeholdelse, administration, rengøring, opvarmning m.v. Disse er efter seminarieledernes opfattelse mindre afhængige af udsving i aktiviteten.

En tredjedel mener således ikke, at en aktivitetsstigning på 5 pct. vil få fællesudgifterne til at stige.

På samme vis er over halvdelen af den opfattelse, at en aktivitetsnedgang ikke eller kun i mindre grad vil påvirke fællesudgifterne.

Resultaterne viser, at det er ledernes vurdering, at undervisningsudgifter generelt er mere følsomme overfor aktivitetsudsving end fællesudgifterne. De administrative udgifter ligger således i højere grad "fast" end de udgifter, der er forbundet med undervisningen, hvilket primært vil sige lærerlønninger.

Det skal understreges, at taxametersystemet kun har fungeret fuldt ud på seminarierne i et begrænset antal år. Seminarierne har ligeledes ikke oplevet generelle aktivitetsfald i perioden med taxameterstyring. Endelig er optaget på de enkelte institutioner bundet af centralt fastsatte lofter, hvilket mindsker risikoen for aktivitetsfald på de seminarier, som færre søger ind på som 1. prioritet.

På de 3 videregående uddannelsesinstitutioner undersøgt af Økonomistyrelsen gælder, at ændringer i aktiviteten har samme konsekvenser som takstændringer.

Det vil sige, at tilpasningen til aktivitetsændringer foregår relativt langsomt på grund af de interne økonomistyringsprincipper. Eksempelvis kan finansieringen af de enkelte afdelinger på en institution forsinkes med ét år således, at de tildelte ressourcer afspejler forrige og ikke indeværende års aktivitetsniveau.

Sammenfattende vil ændringer i aktivitet som hovedregel også føre til ændrede udgifter. En sådan tilpasning vil dog ikke nødvendigvis være fuldstændig og vil ofte ikke ske umiddelbart.

Forsiden | Forrige kapitel | Næste kapitel