Kapitel 4: Den centrale udgiftsstyring på taxameterstyrede områder

1) Ekskl. kvu.

I 1996 var der på erhvervsskolerne 14.495 uddannelses- eller institutionsændringer i forhold til året før, svarende til ca. 13 pct. af den samlede aktivitet.

På de videregående uddannelsesinstitutioner var der 12.898 uddannelses- eller institutionsændringer, svarende til ca. 15 pct. af den samlede aktivitet.

I et taxametersystem kan sektorministeriet tildele ressourcer på en enkel og præcis måde uden forhandling med de enkelte institutioner, selv om der er et betydeligt antal ændringer i bruttoaktiviteten hvert år. Samtidig er ressourcetildelingen gennemsigtig og forståelig for institutionerne, og der er sammenhæng mellem tilpasning i aktivitet og bevilling.

I et system med rammestyring vil der typisk ikke være hurtig og fuld tilpasning til aktivitetsændringer. Kun mere varige aktivitetsændringer vil normalt medføre ressourceændringer, mens institutionerne må opfange mindre og tilfældige udsving uden ændringer i ressourcerne. Endvidere vil konkrete forhandlinger mellem sektorministerium og institutioner være afgørende for, i hvilket omfang ændringer i aktiviteten fører til forslag om bevillingsændringer.

Sammenfattende kan det konkluderes, at der via taxametersystemerne fra år til år foretages en betydelig ressourceomfordeling. Systemet rummer den fordel, at dette sker "automatisk" og ikke ved forhandling som i andre styringsmodeller. Det er administrativt enkelt for ressortministeriet og gennemsigtigt for institutionerne. Tilpasninger nedad i ressourceforbrug er erfaringsmæssigt vanskeligere at gennemføre end tilpasninger opad. I et taxametersystem vil løsningen på dette asymmetriske beslutningsproblem derimod være indbygget på forhånd, hvilket letter omallokeringen af ressourcer mellem institutioner og formål.

4.3. Takstfastsættelse

4.3.1. Principper ved takstfastsættelse

Taxametersystemet giver mulighed for at påvirke institutionernes samlede produktivitet via takstfastsættelsen, ligesom takstreguleringer kan bruges til at påvirke størrelsen af de samlede statslige udgifter på de taxameterstyrede områder. Institutionernes dispositionsfrihed med hensyn til ressourceanvendelsen gør dog, at takster ikke er direkte styrende for udgifterne på institutionerne. En institution vil således ikke nødvendigvis anvende en takstforhøjelse på den uddannelse, den er givet til, jf. kapitel 5.

I de eksisterende taxametersystemer er takstfastsættelsen foretaget ved afvejning af en række forskellige hensyn, jf. tabel 4.3.1. Et grundlæggende princip i taxameterstyringen på Undervisningsministeriets område har været at sikre, at taksterne afspejler overordnede politiske prioriteringer. Institutionerne vil i et vist omfang (på langt sigt) være tvunget til at tilpasse udgiftsniveauet på baggrund af de økonomiske rammer, der fastlægges med disse politiske prioriteringer.

Tabel 4.3.1. Mål og midler vedr. takstfastsættelsen

Det betyder ikke, at der ved takstfastsættelsen er set bort fra faktiske og historiske udgifter. Omlægningen til taxametersystemer er som hovedregel gennemført under forudsætning af udgiftsneutralitet og med et ønske om at begrænse eventuelle umiddelbare fordelingsmæssige konsekvenser af reformen mest muligt, hvorfor taksterne i et vist omfang afspejler historiske tilskudsniveauer og -fordelinger.

Såfremt der på et uddannelsesområde opstår en difference mellem taksten og det faktiske gennemsnitlige forbrug pr. aktivitetsenhed, fører dette imidlertid ikke automatisk til en tilpasning af taksterne. Det skyldes bl.a., at man ikke ønsker at modvirke institutionernes incitamenter til økonomisering og til at indstille underskudsgivende aktiviteter. Desuden er det at betragte som en naturlig følge af de fleksibilitetsmuligheder, man med bloktilskudsprincippet har ønsket at tilføre institutionerne, at forbruget på enkeltaktiviteter kan svinge fra år til år.

En løbende overvågning af udgiftsudviklingen indgår som et element, når der træffes beslutninger vedrørende takstfastsættelsen.

At der ikke i alle tilfælde er en fuldstændig parallelitet mellem bevilling og omkostning er i øvrigt ikke unikt for taxametersystemet. Det samme gør sig gældende ved rammestyring med aktivitetsforudsætninger. En fuldstændig overensstemmelse mellem omkostning og bevilling fordrer en såvel indholdsmæssig som økonomisk detailstyring, som hverken findes eller tilstræbes i den statslige forvaltning.

Takstændringer vil således som hovedregel have baggrund i reale ændringer i forhold vedrørende den enkelte uddannelse (f.eks. omlægning af uddannelsesforløbet eller ændringer som følge af nye krav eller teknologiske muligheder) eller ændringer af de overordnede prioriteringer, herunder produktivitetskrav eller ønsker om kvalitetsforbedringer.

Endnu et vigtigt element ved fastlæggelsen af takststrukturen er hensynet til det samlede systems gennemskuelighed og administrérbarhed i praksis. Med dette for øje søges antallet af forskellige takster holdt på et overskueligt niveau.

Der er derfor for erhvervsuddannelser og videregående uddannelser dannet et mindre antal takstgrupper, der hver især omfatter et større antal udgiftsmæssigt sammenlignelige uddannelser. Springet fra én takstgruppe til en anden er føleligt og foretages kun, hvis der er væsentlige begrundelser herfor.

At der kræves væsentlige begrundelser for takstændringer, og at der ikke foretages "millimeterjusteringer", er med til at tilføre tilskudssystemet dels en tidsmæssig stabilitet, dels en gennemskuelighed i forbindelse med udgiftsstyringen.

Som følge af takstgruppeprincippet kan det i enkelte tilfælde forekomme, at uddannelser udsættes for takstændringer alene, fordi de "følger med" de øvrige uddannelser i takstgruppen, hvor særlige forhold har nødvendiggjort en regulering.

Det er i den sammenhæng i teorien et problem, at nogle højt prioriterede uddannelser kan anvendes som udgiftsmæssig løftestang for andre uddannelser. Princippet om få takster gør det imidlertid vanskeligt at få løftet taksterne, fordi det vil have væsentlige udgiftsmæssige konsekvenser.

Det skal afslutningsvis nævnes, at takstfastsættelsen for frie grundskoler og private gymnasier foretages på en helt anden måde end ovenfor skitseret, idet den - primært af hensyn til det indbyrdes konkurrenceforhold - er kædet sammen med udgiften pr. elev i henholdsvis folkeskolen og de offentlige gymnasier. For alle frie skoler gælder endvidere, at taxametersystemet er suppleret med en omfordelingsmekanisme, der bl.a. sørger for en omfordeling fra store til små skoler.4.3.2. Den oprindelige takstfastsættelse på erhvervsskoleområdet

Ved indførelsen af taxametersystemer på Undervisningsministeriets område blev det generelt søgt at anvende et udgiftsneutralitetsprincip. Taksterne er derfor ved overgangen til taxametersystem som hovedregel fastsat således, at statens udgifter ved uændret aktivitet ville være uændrede i forhold til umiddelbart før reformen.

Undervisningstaxameteret blev på erhvervsskoleområdet fastsat med udgangspunkt i et omfattende analyse- og modelarbejde i det daværende Direktorat for Erhvervsuddannelser i Undervisningsministeriet. For samtlige efg- og lærlingeuddannelser (tilsammen over 300 uddannelser) blev der beregnet et udgiftsbehov for den enkelte uddannelse til 40 ugers undervisning (svarende til udgiften for 1 årselev). Herefter blev disse udgiftsbehov grupperet omkring en række taxametertakster, som blev vedtaget på finansloven for 1991.

Samtidig med indførelsen af nye tilskudsprincipper (taxametertilskud) på erhvervsskoleområdet gennemførtes også en uddannelsesreform, hvor efg- og lærlingeuddannelserne blev erstattet af færre, bredere erhvervsuddannelser (eud-uddannelser).

Ved fastsættelsen af taxametertakster for de nye uddannelser søgtes hovedforudsætningen om udgiftsneutralitet ved uændret aktivitet overholdt, idet beregningen af udgiftsbehov for de nye erhvervsuddannelser tog udgangspunkt i udgiftsbehovet for de allerede kendte uddannelser, som de forudsattes at skulle erstatte.

Det blev således fastlagt, hvilket basisår og hvilke efg- og lærlingeuddannelser, hver enkelt af de nye uddannelser skulle erstatte. Det blev endvidere forudsat, at 20 ugers skoleforløb på de nye uddannelser ville have et udgiftsbehov svarende til den relevante hidtidige efg-basisuddannelse. Derfor måtte den nye uddannelses udgiftsbehov beregnes ved en sammenvægtning af basisuddannelsens udgiftsbehov og de pågældende lærlinge-/efg 2. dels-uddannelsers udgiftsbehov.

Da de hidtidige basisår var af 40 ugers varighed - og det samtidig blev forudsat, at kun 20 af disse uger indgik i de nye uddannelser (idet de resterende 20 uger dog for nogle elever i stedet blev anvendt på en til dels frivillig 1. skoleperiode med en taxametersats, svarende til den hidtidige basisårstakst på serviceområdet) - blev der plads til forlængelser af det skoleforløb, der svarede til de gamle lærlinge/2.dels-uddannelser. Udgiftsneutraliteten sikredes ved gennemregninger af den hidtidige struktur og den ny struktur med samme elevtilgang.

Modellen for fastsættelse af udgiftsbehovet for efg- og lærlingeuddannelserne (der altså også dannede grundlag for fastsættelsen af udgiftsbehov for de nye uddannelser) omfattede:

Lønsum til lærere: Der var i efg- og lærlingeundervisningen centralt fastlagte undervisningsplaner med angivelse af antal ugentlige lektioner, antal ugers undervisning osv. Endvidere var der i arbejdstidsaftalerne fastsat et ugentligt antal pligtige lærertimer til konfrontationstimer og omregningsfaktorer, der omsatte forberedelsestid, rettearbejde, vejledningsarbejde m.v. til skematimer. Disse blev så samlet omregnet til arbejdstimer. I de årlige finanslove var forudsat gennemsnitlige holdstørrelser for de forskellige uddannelsesområder. Ud fra disse forskellige forudsætninger - og en modelløn fastsat ud fra løntræk for relevante lærerkategorier i SCL-systemet - kunne lærerlønsumsbehovet pr. årselev (40 ugers undervisning) beregnes.

Lønsum til teknisk hjælpepersonale (værkstedsassistenter/edb-system-adminstratorer vedr. edb til undervisningsbrug) i forbindelse med undervisningen: Udgiftsberegningen vedr. værkstedspersonale blev foretaget på grundlag af en opgørelse af behovet for værkstedspersonale pr. klassetime for efg- og lærlingeuddannelserne, der var foretaget af skolerne og vurderet af pædagoger og fagkonsulenter.

Forbrug af materialer og lærebøger/læremidler, der anvendes i forbindelse med undervisningen: Udgiftsberegningen byggede på en undersøgelse af de enkelte uddannelsers materialeudgifter pr. elevtime, der var foretaget til brug for udmeldingen af bevillinger til skolerne i de sidste år under det gamle tilskudssystem. Herfra blev fradraget den gennemsnitlige indtægt pr. årselev, der hovedsagelig stammer fra salg af producerede ydelser i forbindelse med den praktiske del af undervisningen.

Anskaffelse og vedligehold af maskiner og andet udstyr, der benyttes i undervisningen: Udgiftsberegningen byggede på de gennemsnitlige konkrete bevillinger til udstyr pr. uddannelsesområde i årene 1986-88.

De forskellige udgiftselementer udgjorde ret forskellige andele af den enkelte uddannelses samlede udgiftsbehov. Således udgjorde lærerlønnen pr. årselev fra 34 pct. til 86 pct. af det samlede udgiftsbehov. Hjælpepersonalelønnen fra 0 pct. til 23 pct. af det samlede udgiftsbehov. Nettomaterialeudgiften fra 3 pct. til 68 pct. af det samlede udgiftsbehov og udstyrsudgiften fra 2 pct. til 28 pct. af det samlede udgiftsbehov.

Samtlige efg- og lærlingeuddannelsers samlede nettoudgiftsbehov blev opgjort, herunder blev de forskellige basisår beregnet som selvstændige uddannelser med hvert sit udgiftsbehov - og uddannelserne blev listet efter stigende udgiftsbehov.

En række intervaller af udgiftsbehov blev opstillet - og for hvert interval blev beregnet et vægtet gennemsnitsbehov, der blev afrundet til nærmeste beløb i hele 100 kr. Der blev foretaget en række alternative intervalopdelinger, førend den endelige fordeling blev indstillet af Erhvervsuddannelsesrådet og tiltrådt af ministeren.

Hermed var takststrukturen og efg- og lærlingeuddannelsernes indplacering i denne struktur fastlagt. Disse takster skulle anvendes for færdiguddannelsen af de elever, der var påbegyndt en erhvervsuddannelse under de hidtidige to systemer: efg-ordningen og lærlingeordningen. Der blev taget udgangspunkt i normer og standarder fra 1990-bevillingen og opregnet til 1991-niveau ud fra den udmeldte pris- og lønstigning for dette år.

Også for de nye uddannelser blev foretaget en række alternative opdelinger af uddannelserne i takstgrupper. Der blev til sidst enighed om 1 takst til de merkantile, 1 takst til 1. skoleperiode og 4 takster til de tekniske erhvervsuddannelser.(12) Denne struktur er i hovedsagen fastholdt indtil nu.

Nye erhvervsuddannelser indplaceres i den eksisterende takststruktur ud fra en sammenligningsmetode: Hvilke uddannelser kan den nye uddannelse sammenlignes med for så vidt angår udgiftsbehovet for specielt udstyr og materialer. Dette sker evt. ud fra en vægtning mellem flere sammenligningsuddannelser: F.eks. ejendomsserviceassistentuddannelsen, der indeholder elementer, som kan sammenlignes med flere forskellige øvrige uddannelser.

4.3.3. Den oprindelige takstfastsættelse på de videregående uddannelsers område

På de videregående uddannelsers område tog takstfastsættelsen udgangspunkt i den hidtidigt anvendte budgetmodel.

Som beskrevet i kapitel 3 var den primære udvikling fra budgetmodellen til taxametersystemet, at man gik fra at basere bevillingen på prognoser for studenteraktiviteten til fordel for princippet om, at den faktiske aktivitet er styrende for bevillingen. Der eksisterede således allerede i budgetmodellen en form for "takster" (tilskud pr. forventet aktivitetsenhed), der kunne overføres til det nye taxametersystem.

Takstfastsættelsen ved overgangen til taxametersystemet pr. 1. januar 1994 blev derfor foretaget med udgangspunkt i princippet om udgiftsneutralitet samt i en antagelse om, at der ville være overensstemmelse mellem den nye aktivitetsenhed (STÅ) og den hidtidige aktivitetsenhed (STTV), dvs. at antallet af studenterårsværk ville ligge på niveau med de tidligere prognoser for studietrinstilvækster. Dog blev der, med henblik på at reducere antallet af takster, efterfølgende foretaget enkelte justeringer af de på denne måde beregnede takster.

STÅ-aktiviteten for 1994 viste sig imidlertid at være væsentligt lavere end den forudsagte STTV-aktivitet. Det skyldtes, at en række STTV-prognoser lå lidt for højt, fordi man ved aktivitetsfald i et enkelt år ikke nedjusterede frekvenserne tilsvarende, mens man ved aktivitetsstigninger var mere tilbøjelig til at lade dem slå igennem i prognoserne.

Dette hang bl.a. sammen med, at der løbende blev gjort en indsats for at øge de studerendes faktiske studiegennemførelse, og at konstaterede stigninger følgelig blev opfattet som et resultat af denne indsats. Overvurderingen af den samlede aktivitet udgjorde ca. 4 pct., og for at institutionerne ikke skulle miste midler i forhold til den politiske flerårsaftale, blev taksterne hævet med tilbagevirkende kraft ved aktstykke.

4.3.4. Den oprindelige takstfastsættelse på de frie skolers område

Forud for taxameterreformen for de frie grundskoler pr. 1. januar 1992 nedsatte Undervisningsministeriet et udvalg med repræsentanter fra ministeriet og de berørte foreninger til revision af tilskudssystemet.

Udvalget anbefalede i sin betænkning, at der for de frie grundskoler fastlagdes en tilskudsandel i forhold til folkeskoleudgiften pr. elev, der kunne fastholdes i en årrække, medmindre der konstateredes afgørende ændringer inden for de to skoleområder. Man ønskede hermed at sikre de frie grundskoler sådanne vilkår i forhold til folkeskolen, at forældre - under forudsætning af en rimelig betaling - kunne opnå et reelt frit skolevalg, samt at det konkurrenceelement i forholdet mellem skolerne, der således er med til at sikre en nødvendig udvikling af undervisningsformerne, blev baseret på stabile økonomiske vilkår skoleområderne imellem.

Til brug for den politiske stillingtagen vedrørende tilskudsprocenten foretog ovennævnte udvalg en analyse af tilskuds- og udgiftsudviklingen. På denne baggrund blev det besluttet at sætte tilskudsandelen lavere end, hvad der kunne begrundes alene ud fra forældrebetalingen, idet der kunne henvises til, at de frie skolers udgifter pr. elev til f.eks. specialundervisning m.v. var lavere end de tilsvarende udgifter i folkeskolen.

Politisk valgte man at sætte tilskudsandelen højere end, hvad man ville have opnået ved en udgiftsneutral omlægning, idet man bl.a. ønskede at udligne det "efterslæb", som var skabt i slutningen af firserne som følge af stigende enhedsomkostninger i folkeskolen og besparelser på tilskud til de frie grundskoler. Der blev indgået politisk forlig om tilskudsandelen på finansloven for 1992, der blev fastsat til 72 pct. af den senest regnskabsopgjorte udgift pr. elev i folkeskolen med stigning til 73 pct. i 1993, 74 pct. i 1994 og 75 pct. i 1995. Da forældrebetalingen antages at udgøre omkring 15 pct. af skolernes udgifter, er tilskuddene pr. årselev til frie grundskoler fortsat baseret på, at skolernes udgiftsniveau pr. årselev er lavere end folkeskolens.

Takstfastsættelsen og omlægningen til egentligt taxametersystem for de frie kostskoler pr. 1. januar 1994 blev gennemført under forudsætning om samlet udgiftsneutralitet og med det princip, at umiddelbar omflytning af tilskud mellem skolerne skulle begrænses mest muligt.

Taxametersystemet og takstfastsættelsen for produktions- og daghøjskolerne, der trådte i kraft pr. 1. januar 1996, blev indført under forudsætning om uændrede enhedsomkostninger og dermed samlet udgiftsneutralitet. Reformen betød dog, at der blev flyttet en finansieringsbyrde fra kommunerne til staten, hvorfor der blev foretaget en regulering af bloktilskuddet til kommunerne.

4.4. Takstændringer

4.4.1. Indledning

På de videregående uddannelser og erhvervsskoleuddannelserne er uddannelserne knyttet til takstgrupper. Følgelig foretages takstændringer enten som generelle ændringer for alle uddannelser, der er knyttet til en given takstgruppe, eller ved at en uddannelse flyttes fra én takstgruppe til en anden. Springet mellem takstgrupperne er føleligt og foretages kun, hvis der er væsentlige begrundelser for det.

Eksempler på forskellige typer af takstændringer, der faktisk har været foretaget i de eksisterende taxametersystemer på erhvervsskoleområdet og for de videregående uddannelser, er givet i tabel 4.4.1.

Mange af de hidtil foretagne takstændringer har været af teknisk karakter, dvs. de har været udgiftsneutrale for staten og har ikke reelt tilført tilskudsmodtageren flere ressourcer til forbrug.

Eksempelvis er taksterne på flere områder forhøjet som følge af pensionsomlægninger, hvor forhøjelsen modsvares af, at institutionerne indbetaler et tilsvarende beløb som pensionsbidrag for tjenestemandslignende ansatte og statstjenestemænd.

Andre tekniske takstændringer er foretaget som følge af en ændret afgrænsning mellem udgifts- og takstarter (f.eks. i forholdet mellem undervisnings- og fællesudgifter), udgiftsneutrale omlægninger mellem taxameterstyrede og ikke-aktivitetsstyrede tilskud (13) (f.eks. pulje- eller forskningsbevillinger), eller ændrede opgørelsesmetoder for årselever/studenterårsværk (hvor takstændringen er gennemført for at gøre metodeskiftet udgiftsneutralt).

Tabel 4.4.1. Eksempler på årsager til foretagne takstændringer

Nogle af de reelle takstændringer har haft generel karakter, dvs. de har ikke alene vedrørt - og taget udgangspunkt i konkrete ændringer på - den enkelte uddannelse.

Der er således gennemført generelle produktivitetsbesparelser på ca. 1 pct. af taksterne på erhvervsuddannelserne i 1993, 1997 og 1998. På de videregående uddannelser blev der i 1992 indgået en flerårsaftale med udløb i 1996, der medførte, at der ikke kunne gennemføres produktivitetsbesparelser via generelle takstreduktioner i perioden. I 1997 og 1998 er foretaget produktivitetsbesparelser ved en takstnedsættelse på ca. 1 pct. for de videregående uddannelser.

I andre tilfælde er der foretaget generelle takstforhøjelser f.eks. med henblik på at skabe mulighed for kvalitetsforbedringer. I 1994 og 1996 blev der således med dette formål givet takstforhøjelser på erhvervsuddannelsesområdet, og i 1995 og 1996 blev taksterne til åben uddannelse midlertidigt forhøjet med henblik på at styrke igangsætning af udvikling og forsøg under ordningen.

Desuden er der foretaget et antal omplaceringer af uddannelser til andre takstgrupper. Disse vil typisk have baggrund i konkret ændrede forhold for de pågældende uddannelser. Der kan være tale om regulære ændringer af uddannelsesforløbet, herunder ændring af normeret uddannelsestid. Taksten for værkstedskursus på teknikum nedsattes f.eks. fra 1994 til 1995 som følge af en sådan tidsmæssig reduktion. Omvendt har man i et andet tilfælde, nemlig vedrørende glarmesteruddannelsen (fra 1991 til 1992), valgt at finansiere en mindre forlængelse af uddannelsestiden med en takstnedsættelse.

Omplaceringer kan være forårsaget af nye krav til uddannelsernes indhold eller tilrettelæggelse. Større krav til indholdet/omfanget af kørekortundervisning har således ført til takstforhøjelser på transportarbejder, transport- og chaufføruddannelserne. Takstforhøjelser er også foretaget som følge af skærpede krav til arbejdsmiljøet eller miljøhensyn i øvrigt på f.eks. kølemontør- samt brolægger- og struktøruddannelserne.

Analyser af udgiftsbehovet på konkrete uddannelser har tillige ført til takstnedsættelser. Dette er således sket for kokkeuddannelsen (14) - og cykelmekanikeruddannelsen fra 1993 til 1994.

Endelig er der foretaget enkelte takstændringer som følge takstgruppeprincippet og ønsket om at foretage takstharmoniseringer i forholdet mellem sammenlignelige uddannelser. I disse tilfælde kan takstændringer for den enkelte uddannelse være forårsaget af ændrede forhold på andre sammenlignelige uddannelser.

4.4.2. Udgiftsmæssige konsekvenser

Ovenfor i afsnit 4.4.1 er det analyseret, hvilke faktorer - herunder takststigninger - der har ligget bag udviklingen i taxametertilskuddene. I dette afsnit isoleres de udgiftsmæssige effekter af takstændringer og det beregnes, hvilken virkning de reale, politisk besluttede takstændringer har haft.

Af tabel 4.4.2 fremgår, hvilken nutidseffekt tidligere foretagne reale takstændringer har resulteret i. Ved nutidseffekten af en takstændring forstås statens taxameterudgift i 1998 (beregnet ud fra det på FL angivne aktivitetsskøn) minus den taxameterudgift, som staten ville få i 1998, hvis takstændringen ikke var blevet foretaget.

Tabel 4.4.2. Nutidseffekt af reale takstændringer på hovedområderne (ekskl. åben uddannelse)

1) Inkl. kvu og designudd. i hele perioden.

2) Taxametersystemet blev på erhvervsskoleområdet indført pr. 1. januar 1991. Det har ikke været muligt at beregne effekten af takstændringer fra 1991 til 1992 pga. den uddannelsesomlægning, der forekom i perioden. Der skønnes dog ikke at have været væsentlige ændringer i enhedsomkostningerne fra 1990 til 1992.

3) Ekskl. kvu og designudd. i hele perioden.

Endelig ville udgifterne til åben uddannelse være ca. 70 mill.kr. mindre i 1998, hvis der ikke i perioden 1990-98 var foretaget ændringer af undervisningstaxametertaksterne.

Den samlede nutidseffekt af tidligere på finansloven foretagne reale takstændringer på Undervisningsministeriets område er dermed ca. 445 mill.kr., svarende til ca. 2,6 pct. af de forventede samlede taxameterudgifter i 1998 - eller en stigning på ca. 0,4 pct. pr. år siden 1992.

4.4.3. Baggrunden for de væsentligste takstforhøjelser

Takstforhøjelserne med størst udgiftsmæssig effekt er:

• Takstforhøjelserne på erhvervsskoleområdet i 1996 til sikring af bedre kvalitet i uddannelserne.
• Forhøjelsen af tilskudsprocenten (i forhold til folkeskoleudgiften) ved beregningen af taksten til frie grundskoler, der blev besluttet som led i finanslovforliget i november 1992.
• Takstforhøjelserne på åben uddannelse i 1994
• Takstforhøjelsen på daghøjskoleområdet i 1997
• Takstforhøjelserne på erhvervsskoleområdet i 1996

På erhvervsskoleområdet har reale, politisk besluttede takstændringer (ekskl. vedr. åben uddannelse og AMU) i perioden 1991 til 1998 en nutidseffekt (netto) på 187 mill.kr., svarende til ca. 1.900 kr. pr årselev. De øgede udgifter er alene resultatet af generelle takstændringer, idet de omflytninger mellem takstgrupper, der er resultatet af vurderinger vedr. specifikke uddannelser, samlet set har været udgiftsmæssigt neutrale.

Den samlede nutidseffekt er primært forårsaget af de takstforhøjelser, der blev foretaget i 1996. Takstforhøjelserne i 1996 har en nutidsværdi på ca. 150 mill.kr.

I sommeren/efteråret 1995 var der en udbredt debat om erhvervsskolernes situation, herunder kvaliteten af skolernes uddannelser og bevillingernes størrelse. I debatten om handelsskoleuddannelserne, herunder HHX, indgik bl.a. sammenligninger med udgifterne i det almene gymnasium og HF, og der blev samtidig henvist til, at tidligere produktivitetsbesparelser gradvist havde udhulet mulighederne for at fastholde en rimelig standard samt sikre indførelse af ny teknologi. En lang række interessenter omkring erhvervsskolerne rettede henvendelse til folketingsmedlemmer og til Folketingets Uddannelsesudvalg. Dette bevirkede, at erhvervsskolerne blev et tema i finanslovsdrøftelserne.

Som resultat af finanslovsforhandlingerne blev det bl.a. besluttet at foretage generelle og ganske markante takstforhøjelser på erhvervsuddannelserne og HHX. Det blev desuden besluttet at oprette en række puljer med tilskud til bl.a. IT-projekter, forsøg med skolemiljø m.v.

Forhøjelsen af tilskudsprocenten for frie grundskoler

Taksterne til frie grundskoler og private gymnasier fastsættes ud fra den gennemsnitlige udgift pr. elev i henholdsvis folkeskolen og gymnasiet.

Tilskudsprocenten for frie grundskoler blev i årene 1992-95 forhøjet fra 72 pct. til 75 pct. af den gennemsnitlige udgift pr. elev i folkeskolen. Samtidig forhøjedes det kommunale bidrag, og kommunerne blev kompenseret via DUT. Forhøjelsen af tilskudsprocenten har en nutidseffekt på ca. 90 mill.kr.(15)

Tilskudsandelen til private gymnasier er fra 1994 til 1995 forhøjet fra 80,5 pct. til 85 pct. af den gennemsnitlige amtskommunale udgift. Hvis man fortsat anvendte en tilskudsprocent på 80,5 pct., ville taxameterudgifterne til de private gymnasier være ca. 8 mill.kr. mindre i 1998.(16)

Alt i alt ville taxameterudgifterne til frie grundskoler og private gymnasier således være ca. 100 mill.kr. mindre i 1998, såfremt man ikke havde hævet tilskudsprocenterne.

Forud for taxameterreformen for de frie grundskoler pr. 1. januar 1992 nedsatte Undervisningsministeriet et udvalg med repræsentanter fra ministeriet og de berørte foreninger til revision af tilskudssystemet. Udvalget anbefalede i sin betænkning, at der for de frie grundskoler fastlagdes en tilskudsandel i forhold til folkeskoleudgiften pr. elev, der kunne fastholdes i en årrække, medmindre der konstateredes afgørende ændringer inden for de to skoleområder. Man ønskede hermed at sikre de frie grundskoler sådanne vilkår i forhold til folkeskolen, at forældre - under forudsætning af en rimelig betaling - kunne opnå et reelt frit skolevalg, samt at det konkurrenceelement i forholdet mellem skolerne, der således er med til at sikre en nødvendig udvikling af undervisningsformerne, baseredes på stabile økonomiske vilkår skoleområderne imellem.

Til brug for den politiske stillingtagen vedrørende tilskudsprocenten foretog ovennævnte udvalg en analyse af tilskuds- og udgiftsudviklingen. På den ene side mente udvalget, at tilskudsandelen skulle sættes lavere end til, hvad der kunne begrundes alene ud fra forældrebetalingen (som traditionelt har udgjort omkring 20 pct. af de samlede indtægter), idet man kunne henvise til, at de frie skolers udgifter pr. elev til f.eks. specialundervisning m.v. var lavere end de tilsvarende udgifter i folkeskolen. På den anden side var der også et ønske om at sætte tilskudsandelen højere end, hvad man ville have opnået ved en udgiftsneutral omlægning, idet man ønskede at udligne det "efterslæb", som var skabt i slutningen af firserne som følge af stigende enhedsomkostninger i folkeskolen og besparelser på tilskud til de frie grundskoler.

Udvalget konkluderede, at tilskudsandelen burde ligge i intervallet 71-74 pct. (mod 67 pct. i 1991), hvis efterslæbet i forhold til folkeskolen skulle udlignes.

Tilskudsandelen blev på finansloven for 1992 fastsat til 72 pct.. Som led i finanslovforliget af 26. november 1992 blev det imidlertid besluttet yderligere at forhøje tilskudsprocenten i de følgende år, således at denne fastsattes til 73 pct. i 1993, 74 pct. i 1994 og 75 pct. i 1995.

Takstforhøjelserne på åben uddannelse i 1994

Nutidseffekten af takstforhøjelser på åben uddannelse på i alt ca. 70 mill.kr. fra 1990 til 1998 kan især henføres til de forhøjelser, der blev foretaget i 1994. Det skete som led i regeringens politik om at øge uddannelsestilbuddene til voksne, herunder personer på uddannelsesorlov. Takstreguleringen, der indebar en forhøjelse af taksterne på gennemsnitligt 25 pct. sammenlignet med 1993, havde til formål generelt at forbedre økonomien ved åben uddannelse for derved at fremme søgningen til uddannelserne. Taksterne er siden blevet sat noget ned igen.

Forhøjelsen af daghøjskoletaksten i 1997

Som led i forhandlingerne om finansloven for 1997 aftalte regeringen med SF en forhøjelse af taxametertilskuddet til daghøjskolerne på 5.100 kr. pr. årselev, svarende til en nutidseffekt på ca. 55 mill.kr.

SF ønskede bl.a. med henvisning til argumenter fra Daghøjskoleforeningen en takstforhøjelse på baggrund af de ændrede dagpengeregler for unge under 25 år, idet de nye regler kunne formodes at have en negativ indvirkning på søgningen til daghøjskolerne.

Der var dog ikke i 1996, hvor de nye dagpengeregler var trådt i kraft, konstateret en aktivitetsnedgang, og i 1997 steg aktiviteten på daghøjskolerne tværtimod kraftigt.

Som led i aftalen om finansloven for 1998 blev det besluttet, i lyset af det høje aktivitetsniveau, at stille en række skærpede krav til daghøjskolerne med hensyn til kursusindhold, praktikophold og skolestørrelser m.v., bl.a. med henblik på at styrke kvaliteten i undervisningen på området. Der blev samtidig udtrykt enighed om at gennemføre yderligere initiativer, hvis aktiviteten i 2. halvår 1998 viser sig at overstige 9.800 årselever, svarende til aktiviteten i 1996.

4.4.3. Sammenfatning

Taxametersystemet på Undervisningsministeriets område giver via takstfastsættelsen på finansloven mulighed for en politisk prioritering og produktivitetsstyring. Om prioriteringen umiddelbart slår igennem, afhænger af institutionernes adfærd. På langt sigt må der imidlertid forventes at ske en tilpasning mellem takst- og omkostningsniveauet. Dette spørgsmål analyseres nærmere i afsnit 5.3.

Den hidtidige takstudvikling viser, at det været muligt at fastholde en relativ stabil og gennemskuelig takststruktur. Der har været en række ændringer af de gennemsnitlige enhedsomkostninger over en årrække. De takstændringer, der har taget afsæt i konkrete vurderinger af specifikke uddannelser, har samlet set haft begrænsede udgiftsmæssige virkninger, mens det er mere generelle takstændringer gennemført ved specifikke politiske beslutninger under finanslovforhandlingerne f.eks. ud fra ønsket om at skabe rum for generelle kvalitetsforbedringer, der (på f.eks. erhvervsskoleområdet) har resulteret i en udgiftsforøgelse.

Modsatrettet gennemføres der løbende under forberedelsen af finanslovforslaget en tilpasning af taksterne til de totalrammer, som regeringen udstikker. Den samlede takstudvikling bliver således et nettoresultat af generelle produktivitetsstyrkende, nedadgående takstjusteringer og specifikke justeringer med deraf afledte fordelingsmæssige virkninger.

Fastholdelse af principperne om, dels at de politiske fastsatte takster er styrende for udgifterne, dels at der sikres opretholdelse af et lavt antal forskellige takster (takstgrupper), er afgørende for, at takstfastsættelsen fortsat kan være et effektivt og administrérbart styringsinstrument.

På den anden side er der behov for, at der på Undervisningsministeriets taxameterstyrede områder mere systematisk og med passende intervaller foretages egentlige revurderinger af rimeligheden af de eksisterende takststørrelser og den deraf afledte fordelingsmæssige virkning.

Sådanne regelmæssigt tilbagevendende taksteftersyn vil endvidere kunne bidrage til at forbedre det informationsgrundlag, hvorpå takstfastsættelsen - og den heri liggende overordnede politiske prioritering - foretages.(17)

4.5. Aktivitetsstyring

4.5.1. Indledning

Økonomistyringen under taxametersystemerne må ses i sammenhæng med de rammer, der fra centralt hold lægges for aktiviteten på de forskellige uddannelsesområder som følge af bl.a.:

• central styring af udbud
• central fastlæggelse af optag
• uddannelsesbestemmelserne, herunder vedrørende normerede uddannelsestider, adgangsbestemmelser, eksaminer og prøver m.v.

Herudover findes andre indirekte styringsmidler, der kan påvirke aktiviteten, f.eks.:

• regler for deltagerbetaling
• regler for uddannelsesstøtte og andre sociale ydelser
• central styring af uddannelsesinstitutionernes investeringer

4.5.2. Aktivitetsstyring på de videregående uddannelsers område

Den nuværende institutionsstruktur på de videregående uddannelsers område afspejler i høj grad historiske forudsætninger vedrørende udbuddet af uddannelser, hvor udbuddet af forskningsbaserede uddannelser er henlagt til 12 universitetslovsinstitutioner, mens de mellemlange videregående uddannelser som hovedregel udbydes af såkaldte monoinstitutioner (institutioner med få eller kun en enkelt uddannelse), f.eks. seminarier, mens endelig de korte videregående uddannelser er placeret på erhvervsskolerne.

For de videregående uddannelsesinstitutioner er der en høj grad af central styring af udbuddet. Der kan ikke etableres nye tilskudsberettigede institutioner uden særlig hjemmel hertil. Kun bestemte institutioner kan udbyde de enkelte uddannelser, og undervisningsministeren skal godkende oprettelsen af nye uddannelser ved de enkelte institutioner.

De videregående uddannelsesinstitutioner kan dog (ligesom erhvervsskolerne) frit udbyde de uddannelser, de er godkendt til at udbyde, som kurser under åben uddannelse. Taxametersystemet vil her i forbindelse med deltagerbetaling være med til at sikre, at udbuddet afspejler efterspørgslen, og at udbuddet er økonomisk rentabelt at opretholde.

Undervisningsministeriet spiller altså en direkte og central rolle i bestræbelserne på at sikre et kvalificeret og varieret udbud, geografisk spredning og en fornuftig økonomi i udbudsfordelingen for de videregående uddannelser.

For de videregående uddannelser gælder som hovedregel, at det er institutionen selv, der ud fra vurdering af sine kapacitetsmuligheder bestemmer optaget, dvs. der er "frit optag". Institutionernes vurderinger af egen kapacitet kan resultere i såvel fri adgang som adgangsbegrænsninger. I praksis vil der på de fleste områder være tale om mere eller mindre "forhandlede" optagelsestal, og følgelig en vis central indflydelse.

Siden begyndelsen af 1990'erne har den centrale indflydelse i hovedsagen sigtet på at sikre, at institutionerne lever op til de politiske forventninger om, at adgangsbegrænsningsomfanget og antal afviste gradvis reduceres. Der har således været styret ud fra en politisk aftalt totalramme for tilgangen. Totalrammen har i praksis ikke været udnyttet fuldt ud, fordi søgningspresset i høj grad retter sig mod specifikke uddannelser med kraftig adgangsbegrænsning, mens uddannelser med i hovedsagen fri adgang har haft faldende søgning.

På nogle vigtige områder, hvor særlige hensyn vedrørende praktikpladssituationen, klinisk kapacitet, geografisk fordeling og sikring af landsdækkende behov spiller ind, foretages dog central fastlæggelse af optagelsestal. Det gælder f.eks. på seminarieområdet, hvor den centrale fastsættelse af optagelsestal bl.a. har til formål at sikre, at der også uddannes lærere uden for universitetsbyerne.

Optaget på de videregående uddannelser har tidligere i højere grad været styret centralt, bl.a. ud fra vurderinger af arbejdsmarkedets behov. Erfaringerne hermed var ikke entydige, idet det konkret viste sig meget vanskeligt at producere gode forudsigelser med hensyn til den fremtidige efterspørgsel.

Yderligere begrænsning af optaget på de videregående uddannelser er en økonomisk styringsmulighed, der primært har langtidseffekt, og som kan være svær at fastholde over et længere tidsrum. Hertil kommer, at gennemførselprocenten - og dermed taxametertilskuddet pr. studerende - typisk stiger med adgangsbegrænsningsomfanget, og at afviste søger andre uddannelser.

Aktivitetsstyringen på de videregående uddannelser må i øvrigt ses i sammenhæng med uddannelsesstøttesystemet (SU), idet støttesatsernes størrelse må formodes at påvirke aktiviteten. Det samme gælder i et vist omfang øvrige regler for overførselsindkomster.

4.5.3. Aktivitetsstyring på erhvervsskoleområdet

For erhvervsskolerne gælder ligesom for de videregående uddannelsesinstitutioner, at der ikke er fri etableringsret på institutionssiden, og at uddannelsesudbud som hovedregel forudsætter central godkendelse. Erhvervsskolerne kan dog frit udbyde - eller lade være med at udbyde - de uddannelser, de af undervisningsministeren på forhånd er godkendt til at udbyde, jf. kapitel 5. Dette gælder også selv om skolen i en årrække ikke har udnyttet en godkendelse, idet sådanne godkendelser ikke bortfalder ved manglende brug.

Den enkelte erhvervsskole har endvidere mulighed for i en to-års periode at udbyde én eud-uddannelse efter eget valg, som endnu ikke er godkendt ved skolen (videreførsel af uddannelsen herefter forudsætter godkendelse). Godkendelse af yderligere erhvervsuddannelser ved en skole sker efter indstilling fra Erhvervsuddannelsesrådet. Der er indtil videre anlagt en relativt liberal godkendelsespolitik.

Undervisningsministeren har beføjelser til gribe ind i forhold til erhvervsskolernes frie udbud af godkendte uddannelser, hvis overordnede hensyn tilsiger det. Undervisningsministeren kan således pålægge en skole at gennemføre en bestemt erhvervsuddannelse, eksempelvis for at sikre, at unge i en bestemt del af landet har adgang til en sådan uddannelse. Undervisningsministeren kan endvidere tilbagekalde en skoles godkendelse til at udbyde en bestemt erhvervsuddannelse. I praksis har man dog indtil nu vurderet, at der ikke konkret har været behov for hverken pålæg om bestemte udbud eller tilbagekaldelse af godkendelser.

Udbudsstyringen på erhvervsskoleområdet har derfor i forhold til udbudsstyringen vedrørende de videregående uddannelser et mere decentralt præg. Hermed søger man at udnytte, at de lokale beslutningstagere alt andet lige vil have de bedste forudsætninger for at vurdere, hvilket udbud skolen på baggrund af rekrutteringspotentiale samt ressourcesammensætningen på skolen vil være i stand til at foretage i relation til krav om indholdsmæssig kvalitet og økonomisk rentabilitet. Taxametersystemet kan siges at understøtte den decentrale beslutningsproces, idet det vil tilskynde skolerne til at tilrettelægge udbuddet, så det er i størst mulig overensstemmelse med efterspørgslen, forudsat at efterspørgslen tillader en rimelig økonomi for de uddannelser, der gennemføres. Undervisningsministeriets rolle er primært at overvåge, at de lokale beslutninger samlet fører til en fornuftig udbudssituation, ligesom ministeriet dog naturligvis også er direkte inddraget i forbindelse med f.eks. skolesammenlægninger.

På erhvervsskoleområdet er der som hovedregel fri adgang til uddannelserne. Ifølge erhvervsskoleloven har alle, der har opfyldt undervisningspligten i henhold til folkeskoleloven, ret til at påbegynde en erhvervsuddannelse efter eget valg. Erhvervsskolerne har pligt til at optage enhver ansøger, der opfylder kravet, eller - hvis skolen ikke har plads - til at drage omsorg for, at eleven optages på en anden skole med den pågældende uddannelse. Kun i tilfælde af særlige kapacitetsproblemer kan skolen udsætte optagelsen af ansøgeren til næste optagelsestermin.

Erhvervsskoleloven indebærer dog også, at undervisningsministeren under hensyn til beskæftigelsesmulighederne og efter indstilling fra Erhvervsuddannelsesrådet kan fastsætte regler om begrænsning af adgangen til skoleundervisningen på enkelte uddannelser. Der opretholdes således en adgangsbegrænsning på et mindre antal uddannelser.

På hele ungdomsuddannelsesområdet er der fri adgang til eud-uddannel-serne og de gymnasiale uddannelser.(18)

4.5.4. Aktivitetsstyring på de frie skolers område

De frie skolers område har de største frihedsgrader, hvad angår uddannelsesudbud og aktivitet, og Undervisningsministeriet har kun i meget begrænset omfang direkte indflydelse herpå. Det er helt i overensstemmelse med frie grundskolers, private gymnasiers og frie kostskolers traditionelle frihed i forhold til det offentlige, at udbud og aktivitet ikke dikteres centralt.

Oprettelsen af nye tilskudsberettigede skoler sker på privat initiativ og fastlagte anmeldelses- og godkendelsesprocedurer, der f.eks. stiller krav med hensyn til bygninger, vedtægter og økonomisk uafhængighed, og har til formål at sikre at skolerne opfylder lovgivningens krav. For daghøjskoler og produktionsskoler stilles dog krav om kommunal medfinansiering, der skal sikre, at der lokalt vurderes at være behov for en skole.

Den frie etableringsret er for de frie skoler koblet sammen med, at Undervisningsministeriet på dette område heller ikke har hjemmel til at yde særlig økonomisk støtte til skoler med økonomiske problemer. Aktiviteten, antallet og fordelingen af skoler afspejler derfor direkte efterspørgselssituationen og de regler og vilkår, der i øvrigt er knyttet til de anvendte taxametersystemer (f.eks. størrelse af deltagerbetaling og den underliggende omfordelingsmekanisme i systemerne).

4.5.5. Aktivitetskontrol m.v.

Inden for ungdomsuddannelserne og de videregående uddannelser arbejdes generelt med en stram styring af uddannelsernes tidsnormering som direkte basis for de underliggende taxametersystemer. At kunne fastholde uddannelsernes tidsnormeringer er en forudsætning for, at økonomien ikke skrider på længere sigt. Eksamensregler, studenterårsværkslofter, regler for aktivitetsopgørelser m.v. har ligeledes direkte økonomisk betydning og følges derfor nøje.

Tabel 4.5.1. Typer af aktivitetsopgørelses- og kontrolmetoder

Tilsvarende er det af afgørende betydning, at der føres en pålidelig kontrol med rigtigheden af de aktivitetsopgørelser, der danner grundlag for tilskudsberegningerne. De vigtigste aktivitetsopgørelses- og kontrolmetoder er skitseret i tabel 4.5.1. Undervisningsministeriet har pr. 1. januar 1997 etableret en controllerfunktion, der gennemgår og vurderer de eksisterende kontrolprocesser vedrørende aktivitetsopgørelserne, og om fornødent tager initiativ til styrkelse og forbedring af systemerne.

4.5.6. Sammenfatning

Der er på Undervisningsministeriets område en række direkte og indirekte styringsinstrumenter, der potentielt kan anvendes til at påvirke aktiviteten.

Varetagelsen af økonomiske hensyn vil i høj grad være koncentreret om at sikre, at omkostningerne kan styres effektivt, at der ikke forekommer skred med hensyn til tidsnormeringer, at der kan være tillid til korrektheden af de aktivitetsopgørelser, der danner grundlag for tilskudsberegningerne, samt at nye regler i øvrigt ikke har utilsigtede konsekvenser for aktivitetsudviklingen.

Det har været et gennemgående udviklingstræk, at den centrale styring af optaget på de enkelte uddannelsesinstitutioner er blevet mindre og mindre. På erhvervsskoleområdet og de frie skolers område er det i praksis institutionernes udbud kombineret med efterspørgslen, der afgør optaget. For de videregående uddannelser er der fortsat en central styring, som imidlertid er aftaget over tid.

4.6. Faktisk og skønnet aktivitet

4.6.1. Indledning

Et centralt element i taxameterstyring er de skøn over den forventede aktivitet, som foretages i forbindelse med fremsættelsen af finanslovforslaget og umiddelbart forud for vedtagelsen af finansloven. Den faktiske aktivitet udløser den endelige bevilling på tillægsbevillingsloven.

På Undervisningsministeriets område måles aktiviteten ved antallet af årselever eller studenterårsværk. Herved forstås en elev eller studerende, der fuldfører et undervisningsforløb svarende til 1 år på fuld tid. Aktiviteten udtrykker således antallet af elever/studenterårsværk, og kun disse udløser en taxameterbevilling.

Skøn over den samlede aktivitet på et uddannelsesområde består grundlæggende af et tal for den faktiske studenter- eller elevbestand kombineret med skøn over optag, frafald og antallet af gennemførende studenter/elever.

Disse skøn foretages bl.a. på baggrund af tal for tidligere års optag, søgemønstre, gennemførte eksaminer m.v., dvs. at der både indgår antagelser om adfærd og demografisk udvikling.

Herudover kan politiske ønsker også få indflydelse på aktivitetsskønnet. Det sker oftest i forbindelse med finanslovsforhandlingerne, hvor der kan være et politisk ønske om at optage flere studerende eller elever på bestemte uddannelsesområder.

Aktivitetsskøn er i sagens natur forbundet med en vis usikkerhed. Det skyldes dels usikkerheden omkring adfærdsrelaterede faktorer, svarende til forholdene for visse lovbundne bevillinger, jf. kapitel 2, dels at f.eks. et politisk ønske om et større optag kan bevirke, at aktivitetstallet mere får karakter af at være et måltal end et egentligt skøn. Når der i det følgende tales om over- eller undervurdering, er dette alene udtryk for afvigelse mellem forventet og faktisk aktivitet.

I figur 4.6.1 er budgetprocessen på taxameterstyrede uddannelser illustreret.

Finanslovforslaget (FFL) udarbejdes i løbet af foråret og indeholder det første skøn over aktiviteten i det kommende finansår. Heri indgår skøn over både det indeværende års optag samt optaget i finansåret. Tallet for den samlede studenter- eller elevbestand indeholder således optagelsesskøn for to år.

Figur 4.6.1. Budgetprocessen på taxameterstyrede uddannelser

I forbindelse med ændringsforslagene til finanslovforslaget revurderes aktivitetsskønnene i løbet af efteråret og indgår således i den vedtagne finanslov (FL). De revurderede skøn er baseret på tal for aktivitet og optag i indeværende år. Hermed er et bedre og mere aktuelt grundlag for at skønne til stede, idet der kun indgår usikkerhed om optaget i det kommende år.

I løbet af finansåret udarbejdes nye skøn over aktiviteten i forbindelse med de 3 rammeredegørelser (RR), som afleveres til Finansministeriet. Formålet med rammeredegørelserne er at opnå en status over den samlede udgiftsudvikling hhv. primo maj, ultimo september og medio november.

I november opgøres aktiviteten, og et mer- eller mindreforbrug optages på forslaget til tillægsbevillingslov (TB). Det er således på TB, at de bevillingsmæssige konsekvenser af forskellen mellem faktisk og skønnet aktivitet drages. Det endelige forbrug opgøres på statsregnskabet (R).

Flere aspekter af de bevillingsmæssige konsekvenser undersøges i det følgende. På hvert enkelt uddannelsesområde ses der på, om der optages mer- eller mindreforbrug på TB.

Det undersøges endvidere, om merforbrug på det enkelte område er finansieret ved et nettotræk på statskassen f.eks. i medfør af tekstanmærkning 74, jf. nedenfor, eller dækkes ved mindreforbrug på andre taxameterstyrede områder.

I taxameterstyring ligger en forudsætning om, at lavere aktivitet på et område automatisk skal medføre, at bevillingen nedsættes og dermed kan medgå til finansiering af merudgifter ved aktivitetsstigning på andre områder. Usikkerheden i budgetteringen af aktiviteten kan hermed også tænkes reduceret ved, at uventet aktivitetsfald på et område modsvares af uventet aktivitetsstigning på et andet område. Det undersøges derfor, om de områder, der overføres til, er taxameterstyrede eller ej.

De tilfælde, hvor et mindreforbrug er anvendt til at udmønte en budgetreguleringskonto og således er blevet sparet, er markeret.

Forbrug af eller opsparing til genbevilling eller videreførsel opfattes som en overførsel til et aktivitetsbestemt område, idet det sker på den pågældende taxameterstyrede konto. Det er ikke muligt efter indførelsen af tekstanmærkning 74.

I det følgende gennemgås aktivitetsskøn og bevillingsmæssige konsekvenser på videregående uddannelser, erhvervsskoler, produktionsskoler, folkehøjskoler, daghøjskoler, efterskoler, Åben Uddannelse samt frie grundskoler. For fuldstændighedens skyld er medtaget et afsnit, der belyser de tilsvarende forhold på AMU-området.

4.6.2. De videregående uddannelser

Antallet af studenterårsværk opgøres på de videregående uddannelser én gang årligt. Studenterbestanden måles i finansåret og antallet af studenterårsværk opgøres ud fra antallet af beståede eksaminer omregnet til fuldtidsstuderende.

På tillægsbevillingsloven reguleres bevillingen for den faktiske aktivitet i året. Det er siden 1996 sket i henhold til tekstanmærkning 74, som bemyndiger undervisningsministeren til på forslag til tillægsbevillingslov at regulere kontiene for taxameterbevillingerne, hvis aktiviteten afviger fra det på finansloven budgetterede.

Forud for denne tekstanmærkning var den samlede bevilling en rammebevilling, hvor Undervisningsministeriet havde ansvaret for, at rammen kunne overholdes ud fra de takster, der var oplyst i anmærkningerne til finansloven og den faktisk opgjorte aktivitet.

De videregående uddannelser var i perioden 1993-96 endvidere omfattet af flerårsaftalen, der blev indgået som led i finanslovsforliget i 1993. Heri indgik både en plads- og en budgetramme.

Samtidig indeholdt flerårsaftalen et politisk ønske om at oprette flere pladser på de videregående uddannelser, men med en usikkerhed om, hvorvidt den faktiske tilgang ville svare til de udbudte pladser i det enkelte finansår. Aftalen åbnede i den forbindelse mulighed for at flytte uforbrugte undervisningsbevillinger til bl.a. forsknings- og kapitalformål.

I figur 4.6.2 ses den faktiske og skønnede aktivitet på de videregående uddannelser. Det bemærkes, at korte videregående uddannelser indgår.

Figur 4.6.2. Faktisk og skønnet aktivitet på videregående uddannelser, antal studenterårsværk

Anm.: Tallene er ekskl. Åben Uddannelse, men inkl. efteruddannelse og forskeruddannelse. Korte videregående uddannelser er medtaget i årene 1994-97, idet de indgår i de bevillingsmæssige konsekvenser.

Kilde: Undervisningsministeriet

Det lavere aktivitetsskøn på FL for 1994 i forhold til på FFL betød, at bevillingen på FL blev nedsat med 346,4 mill.kr.

Skønnet på FL var også for højt, og der blev optaget et mindreforbrug på 138,2 mill.kr. på TB svarende til 3,1 pct. af bevillingen. Dette mindreforbrug blev hovedsagelig overført til den ikke-aktivitetsbestemte konto for kapitaludgifter i kraft af overførselsadgangen mellem disse hovedkonti.

Reduktionen af taxameterbevillingen til videregående uddannelser fra FFL til FL var i 1995 på 48,5 mill.kr.

I 1995 blev studenterbestanden på FL fastsat omkring 10.000 årsværk for højt i forhold til den faktiske aktivitet. Dette udløste et mindreforbrug på 268,2 mill.kr. på TB. Mindreforbruget udgjorde 5,6 pct. af den oprindelige bevilling.

Omkring 110 mill.kr. af mindreforbruget overførtes til de ikke-aktivitets-bestemte konti for forskningsaktiviteter m.v., kapitaludgifter samt særlige bevillinger, jf. ovenfor om flerårsaftalen. Derudover anvendtes 157,0 mill.kr. til en kompenserende besparelse, der bl.a. gik til finansiering af merforbruget på Åben Uddannelse og erhvervsuddannelserne, som er aktivitetsbestemte områder.

I 1996 udløste det lavere aktivitetsskøn en nedjustering af bevillingen med 203,3 mill.kr. fra FFL til FL.

Studenterbestanden blev på finansloven for 1996 overvurderet med ca. 4.000 årsværk.

Der skete samtidig en forskydning fra billigere til dyrere uddannelser, og på statsregnskabet konstateredes der alt i alt et mindreforbrug på 15,9 mill.kr.

I 1997 skyldtes merforbruget på ca. 38,5 mill.kr., at studenterbestanden på FL blev undervurderet med ca. 800 studerende. Merforbruget blev dækket med henvisning til tekstanmærkning 74 om nye skøn.

De bevillingsmæssige konsekvenser og bevægelser er sammenfattet i nedenstående tabel 4.6.1.

Det skal nævnes, dels at en del af mindreforbruget i 1994 og 1995 gik til opsparing, dels at mindreforbruget hovedsagelig skyldes korte videregående uddannelser.

Tabel 4.6.1. Videregående uddannelser

4.6.3. Erhvervsskoler

Erhvervsskolerne har siden 1995 været omfattet af reguleringsbestemmelsen i tekstanmærkning 74, jf. ovenfor. Når der ses bort fra erhvervsuddannelserne, var bevillingen før indførelse af tekstanmærkning 74 - ligesom på de videregående uddannelser - en rammebevilling, hvor Undervisningsministeriet havde ansvaret for, at rammen kunne overholdes ud fra de takster, der var oplyst i anmærkningerne til finansloven og den faktisk opgjorte aktivitet. Før 1995 var der overførselsadgang mellem alle ikke-lovbundne konti på § 20.4 Uddannelser på erhvervsskoler m.v.

Aktiviteten opgøres som det antal elever, der er aktive hhv. 10 eller 20 dage efter starten af undervisningen. Aktivitetsopgørelsen foretages løbende, indberettes 4 gange årligt og omsættes til årselever, hvor en årselev svarer til 40 elevuger.

De aktivitetsbestemte fællestilskud beregnes på basis af antal årselever ved de enkelte skoler i et grundlagsår, der for finansåret 1997 omfattede årselever i 4. kvartal 1995 og 1.-3. kvartal 1996.

Erhvervsgymnasiale uddannelser

Det ses i figur 4.6.3, at aktiviteten på erhvervsgymnasiale uddannelser fra 1993 til og med 1995 er blevet overvurderet på FFL og FL. I 1996 og 1997 har skønnene på FL i store træk svaret til den faktiske aktivitet.

Figur 4.6.3. Faktisk og skønnet aktivitet på erhvervsgymnasiale uddannelser, antal årselever

Derudover illustrerer figur 4.6.3 stigningen i antallet af årselever på erhvervsgymnasiale uddannelser siden 1994. Stigningen skal ses i lyset af, at uddannelsen fra 1. august 1995 overgik fra at være 2-årig til at være 3-årig.

I tabel 4.6.2 er de bevillingsmæssige konsekvenser ved differencen mellem faktisk og skønnet aktivitet angivet. Heraf fremgår det, at mindreudgifterne som følge af lavere aktivitet end forventet er bortfaldet i årene 1995 og 1996, mens merudgifterne i 1997 er afholdt gennem træk på statskassen som helhed.

For de øvrige år er mindreforbruget i altovervejende grad overført til rammetilskud til erhvervsskolerne med henvisning til den generelle overførselsadgang på finansloven.

Tabel 4.6.2. Erhvervsgymnasiale Uddannelser

Erhvervsuddannelser

I modsætning til de erhvervsgymnasiale uddannelser viser figur 4.6.4, at aktiviteten på erhvervsuddannelserne er forholdsvis konstant frem til 1994 for efterfølgende at falde i årene 1995 og 1996. I 1997 har der imidlertid været en kraftig vækst, der overstiger de budgetterede aktivitetsskøn. Frem til og med 1994 er aktiviteten blevet skønnet for højt på FL og FFL. Det modsatte er tilfældet i 1995, 1996 og 1997.

Figur 4.6.4. Faktisk og skønnet aktivitet på erhvervsuddannelser, antal årselever

For så vidt angår de bevillingsmæssige konsekvenser, fremgår det af tabel 4.6.3, at mindreforbruget ved den lavere aktivitet i perioden 1991 til 1994 tilfalder statskassen, og parallelt hertil finansieres merforbruget i 1995, 1996 og 1997 af statskassen. Finansieringsmønstret skal ses i sammenhæng med, at bevillingen til erhvervsuddannelserne er lovbunden frem til og med 1994, og efterfølgende er dækket af tekstanmærkning 74.

Tabel 4.6.3. Erhvervsuddannelser

1) 58,8 mill.kr. af et samlet merforbrug på 342,3 mill.kr. vedrørende "Hurtigere i job og uddannelse" overføres til budgetregulering og dermed til staten.

Korte videregående uddannelser

Af figur 4.6.5 fremgår det, at afvigelsen mellem aktivitetsskønnene og den faktiske aktivitet på korte videregående uddannelser - bortset fra i 1993 - har været begrænset.

Figur 4.6.5. Faktisk og skønnet aktivitet på korte videregående uddannelser m.v., antal årselever

Samtidig viser figur 4.6.5, at årselevtallet på korte videregående uddannelser siden 1994 er faldet fra knap 20.000 til under 11.000 i 1997.

Som følge af at de korte videregående uddannelser fra og med 1994 overføres til de videregående uddannelser, er det ikke muligt at angive de bevillingsmæssige konsekvenser for perioden 1994-97 særskilt for disse uddannelser.

For årene 1991 og 1992 er der ikke væsentlig forskel mellem faktisk og skønnet aktivitet og følgelig heller ikke større bevillingsmæssige forskydninger, jf. tabel 4.6.4.

I 1993 resulterer den lavere aktivitet imidlertid i en mindreudgift på 163,8 mill.kr., hvoraf 143 mill.kr. optages som genbevilling. I 1994 overføres 100 mill.kr. af genbevillingen til en ikke-aktivitetsbestemt bevilling som led i udmøntningen af en besparelse.

Tabel 4.6.4. Korte videregående uddannelser

1) Udmøntning af budgetreguleringskonto.

Adgangsgivende uddannelser m.v.

I figur 4.6.6 er vist udviklingen i aktivitetsskøn på adgangsgivende uddannelser m.v.

Figur 4.6.6. Faktisk og skønnet aktivitet på adgangsgivende kurser m.v., antal årselever

Det ses, at aktiviteten på adgangsgivende kurser i de fleste år er blevet skønnet for højt. Med undtagelse af årene 1995, 1996 og 1997 er mindreudgifterne som følge af aktivitetsskønnene overført til ikke-aktivitetsbestemte bevillinger, jf. tabel 4.6.5. Med virkning fra 1995 underlægges området som nævnt tekstanmærkning 74.

Tabel 4.6.5. Adgangsgivende kurser

4.6.4. Produktionsskoler

Produktionsskolerne har været taxameterstyrede siden 1996, og har siden været omfattet af tekstanmærkning 74.

Aktiviteten måles som antal årselever, hvor én årselev svarer til 1260 timer (42 uger á 30 timer).

Figur 4.6.7. Faktisk og skønnet aktivitet på produktionsskoler, antal årselever

Figur 4.6.7 viser, at antallet af faktiske årselever har ligget konstant på omkring 4.200-4.300 i perioden 1994-96.

Aktiviteten blev i 1994 og 1995 skønnet ca. 1.000 årselever højere, end den faktisk viste sig at blive.

I 1996 undervurderedes aktiviteten med 421 årselever. I henhold til tekstanmærkning 74 udløste det en merudgift på 93,8 mill.kr. på TB i 1996. Den optagne merudgift svarede til 27 pct. af bevillingen på FL.

Samtidig anvendtes 37,4 mill.kr., som var sparet op fra 1995, til udmøntning af besparelser.

I nedenstående tabel 4.6.6 er de bevillingsmæssige konsekvenser angivet for 1996, der er første år med taxameterstyring. For 1997 blev aktiviteten undervurderet med 1240 årselever med en deraf følgende merudgift på 118,1 mill.kr. svarende til ca. 30 pct. af den samlede bevilling.

Tabel 4.6.6. Produktionsskoler

1) Udmøntning af budgetreguleringskonto.

4.6.5. Folkehøjskoler

Folkehøjskoleområdet har været taxameterstyret siden 1994. I 1996 indførtes bygningstaxameter.

Folkehøjskoler tildeles driftstaxameter og bygningstaxameter samt specialundervisningstaxameter. Området har siden 1996 været omfattet af tekstanmærkning 74.

Driftstaxametret gives ud fra antal årselever, som opgøres på baggrund af gennemsnittet af årselever i det skoleår, der slutter i finansåret, samt skoleåret før. Årselevtallet er summen af elever i hver undervisningsuge i skoleåret divideret med 40.

Der ydes bygningstaxametertilskud på baggrund af dels årselevtallet i skoleåret før finansåret, dels en skolestørrelsesfaktor.

Figur 4.6.8 viser den faktiske og skønnede aktivitet på folkehøjskolerne. Der har været en svagt voksende tilgang til folkehøjskolerne frem til 1995 efterfulgt af et fald på ca. 8 pct. frem til 1997.

For årene 1994 og 1995 er aktivitetsskønnene vurderet for lavt i forhold til den faktiske aktivitet. Det modsatte er tilfældet i 1997.

Figur 4.6.8. Faktisk og skønnet aktivitet på folkehøjskolerne, antal årselever

Konsekvensen af de lave aktivitetsskøn viste sig på TB, hvor bevillingen i 1994 forøgedes med 25,5 mill.kr., i 1995 med 17,0 mill.kr. og i 1996 med 9,2 mill.kr. For 1997 resulterede overvurderingen i et mindreforbrug på 17,2 mill.kr. I alle tilfælde er mer- og mindreforbrug indgået i statskassen.

Tabel 4.6.7. Folkehøjskoler

4.6.6. Daghøjskoler

På daghøjskolerne indførtes taxameterstyring i 1996. Taksten, der dækker undervisnings-, fælles- og kapitaludgifter, gives til alle kurser på godkendte daghøjskoler.

Antallet af årselever er mål for daghøjskolernes aktivitet. En årselev svarer til 30 timers undervisning om ugen i 40 uger.

Figur 4.6.9. Faktisk og skønnet aktivitet på daghøjskoler, antal årselever

I figur 4.6.9 er udviklingen i aktiviteten på daghøjskoleområdet vist.

Gennemgående har der kun været meget begrænsede afvigelser mellem faktisk og skønnet aktivitet i perioden fra 1992 til 1996. Anderledes forholder det sig for 1997, hvor aktiviteten mere end fordobles i forhold til 1996. Forskellen mellem faktisk og skønnet aktivitet udløser på TB en merbevilling på 193,7 mill.kr., som finansieres gennem træk på statskassen.

Tabel 4.6.8. Daghøjskoler

4.6.7. Efterskoler

Efterskolerne har været taxameterstyrede siden 1994 og har haft bygningstaxameter fra 1996.

På efterskoleområdet opgøres aktivitet efter samme metode som på folkehøjskolerne.

Figur 4.6.10. Faktisk og skønnet aktivitet på efterskoler, antal årselever

I 1991-92 og 1995-96 var aktivitetsskønnene på efterskolerne forholdsvis præcise, mens antallet af årselever i 1993, 1994 og 1997 blev skønnet lavere, end det faktisk blev. Afvigelsen mellem faktisk og skønnet aktivitet er specielt stor i 1997.

På TB i 1994 blev bevillingen til efterskoler reguleret i form af en merudgift på i alt 12,3 mill.kr. som følge af et højere elevtal end forventet.

I 1996 blev bevillingen på TB forhøjet med 36 mill.kr., idet flere end forventet modtog elevstøtte (er ikke illustreret i figuren), jf. tabel 4.6.9. I 1997 er merudgifterne på 116,7 mill.kr. som en konsekvens af et større optag end skønnet på FL.

Tabel 4.6.9. Efterskoler

4.6.8. Åben Uddannelse

På Åben Uddannelse blev taxameterstyring indført i 1990. Der ydes undervisnings-, bygnings- og reformtaxameter.(19)

Aktivitet måles på Åben Uddannelse i antal årselever og opgøres på grundlag af antal betalende deltagere. Taxametertilskud udbetales på grundlag af kvartalsvise indberetninger til Undervisningsministeriet.

I figur 4.6.11 ses det, at den faktiske aktivitet på Åben Uddannelse har været væsentligt lavere end forventet i årene 1991-94. I 1995-96 forholdt det sig omvendt, hvorfor der ligesom for daghøjskoler og folkehøjskoler opstår en forskel mellem faktisk og skønnet aktivitet.

Figur 4.6.11. Faktisk og skønnet aktivitet på Åben Uddannelse, antal årselever

Note: TB-tal for 1995 er estimeret.

I 1991 blev Åben Uddannelse på TB reduceret med 103,7 mill.kr. Heraf blev størstedelen videreført som genbevilling.

Bevillingen til Åben Uddannelse blev på TB for 1992 nedsat med 122 mill.kr., hvoraf 27,6 mill.kr. gik til øget opsparing, og 68 mill.kr. gik til udmøntning af besparelser.

I 1993 blev bevillingen til Åben Uddannelse reduceret med 147,7 mill.kr. i forbindelse med TB. Ca. 130 mill.kr. heraf gik til øget opsparing på kontoen.

I 1994 førte den lavere end forventede faktiske aktivitet til en besparelse på 20 mill.kr. på TB. Samtidig blev der forbrugt 117,6 mill.kr. i genbevilling fra tidligere år.

Antallet af årselever blev undervurderet i 1995 og 1996. I såvel 1995 som 1996 blev der som følge af tekstanmærkning nr. 74 på TB optaget et merforbrug, jf. nedenstående tabel 4.6.10.

I 1995 blev 165,1 mill.kr. - som var blevet genbevilget fra tidligere år - anvendt til udmøntning af besparelser.

I 1997 udløstes en merudgift på 43 mill.kr. som følge af et for lavt aktivitetsskøn.

Tabel 4.6.10. Åben uddannelse

1) Heraf 165,1 mill.kr. til udmøntning af budgetreguleringskonto.

2) Heraf 68 mill.kr. til udmøntning af budgetreguleringskonto og 27,2 mill.kr. til at finansiere merforbrug på det lovbundne område.

4.6.9. Frie grundskoler

De frie grundskoler har været taxameterstyrede siden 1992.

Der ydes drifts-, bygnings- og skolefritidsordningstaxameter ud fra antallet af årselever, idet aktivitetsopgørelsesmetoden dog er forskellig.

Figur 4.6.12. Faktisk og skønnet aktivitet på frie grundskoler, antal årselever

Figur 4.6.12 viser, at aktivitetsskønnene på FFL og FL har været præcise i forhold til den faktiske aktivitet. Der er kun foretaget mindre justeringer med en tendens til at undervurdere de senere år.

I 1996 og 1997 var skønnet på FL således ca. 1800 årselever for lavt med en deraf følgende merudgift på hhv. 59,3 mill.kr. og 31,6 mill.kr., jf. tabel 4.6.11. Merudgiften modsvares dog i det efterfølgende år af stigende bidrag fra kommunerne svarende til 85 pct. af merudgiften.

Tabel 4.6.11. Frie grundskolder

1) Merforbruget på 12,9 mill.kr. blev finansieret ved kompenserende besparelser.

4.6.10. AMU

På arbejdsmarkedsuddannelserne indførtes taxameterstyring af undervisningsudgifterne på de kompetencegivende uddannelser fra 1995. Fra 1. januar 1997 er alle arbejdsmarkedsuddannelser omfattet af taxameterstyring.

I 1995 og 1996 var takstfinansieringen på de kompetencegivende uddannelser kombineret med udmeldte aktivitetskrav og bevillingsrammer.

Fra 1. januar 1997 blev der på AMU-området indført frit optag. I 1997 var der på de taxameterstyrede bevillinger et merforbrug på 105 mill.kr. som en konsekvens af en større aktivitet end budgetteret. Det svarer til en merudgift på knap 6 pct. i forhold til det oprindeligt budgetterede.

Tabel 4.6.12. Arbejdsmarkedsuddannelser

I tabel 4.6.13 nedenfor ses den skønnede aktivitet på FFL, FL og regnskabet i 1995, 1996 og 1997 målt i elevuger (1 årselev svarer til 40 elevuger).

Tabel 4.6.13. Skønnet aktivitet på AMU (kompetencegivende uddannelser)

Note: FFL95 aktivitetstallene er ekskl. aktivitet finansieret af konto 17.42.67., der på tidspunktet for udarbejdelsen af FFL95 ikke var fordelt på de forskellige typer af arbejdsmarkedsuddannelser. Der er således ikke tale om en reel forøgelse af den budgetterede aktivitet fra FFL95 til FL95.

I 1995 førte den lavere aktivitet til en nedjustering af bevillingen med 104,9 mill.kr. på TB. Størstedelen af mindreforbruget i 1996 medgik til en rammereduktion på AMU-området på FL97.

4.6.11. Sammenfatning

Skøn over den forventede aktivitet udgør sammen med takstfastsættelsen kernen i budgetteringen på de taxameterstyrede områder.

Aktivitetsskøn på Undervisningsministeriets område foretages primært på baggrund af faktorer som tidligere års optag, gennemførte eksaminer, demografisk udvikling m.v. Der kan dog også indgå et politisk ønske om f.eks. at styrke et uddannelsesområde ved at oprette flere pladser. På Arbejdsministeriets område foretages aktivitetsskønnene ud fra forventninger til udviklingen på arbejdsmarkedet.

På en del uddannelsesområder har der gennemgående været mærkbare afvigelser mellem skønnet og faktisk aktivitet. Det gælder eksempelvis erhvervsuddannelser, adgangsgivende kurser m.v., produktionsskoler, daghøjskoler og Åben Uddannelse.

På de fleste områder bliver aktivitetsskønnene mere præcise fra FFL til FL. Det bedre grundlag for at skønne i oktober/november fremfor i maj/juni har med andre ord gjort aktivitetsskønnene mere præcise. Selv om skønnet på FL er bedre, er der dog fortsat ofte en afvigelse mellem den budgetterede aktivitet og den aktivitet, der i sidste ende viser sig at være på uddannelsesinstitutionerne.

Aktivitetsskønnene har konsekvenser for den overordnede budget- og bevillingsproces. Afvigelserne mellem skønnet og faktisk aktivitet og den heraf følgende optagelse af mer- eller mindreudgifter på TB tilfører den overordnede budgetproces et element af usikkerhed parallelt til lovbundne udgiftsområder. Store afvigelser reducerer muligheden for at styre og kontrollere den samlede udgiftsudvikling.

På tillægsbevillingsloven reguleres bevillingen for den faktiske aktivitet i året. Det er for videregående uddannelser siden 1996 og for erhvervsuddannelser siden 1995 sket i henhold til tekstanmærkning 74, som bemyndiger undervisningsministeren til på forslag til tillægsbevillingslov at regulere taxameterbevillingerne, hvis aktiviteten afviger fra det på finansloven budgetterede.

Forud for denne tekstanmærkning var den samlede bevilling en rammebevilling, hvor Undervisningsministeriet havde ansvaret for, at rammen blev overholdt med de takster, der var oplyst i anmærkningerne til finansloven og den faktisk opgjorte aktivitet. Der var derfor også, jf. finansloven, en overførselsadgang, der omfattede de taxameterstyrede konti.

Med indførelsen af taxameterstyring på AMU-området er der oprettet en tilsvarende tekstanmærkning under Arbejdsministeriet på finansloven. Der blev ved bevillingsafregningen for 1997 opgjort et merforbrug på 105 mill.kr.

De videregående uddannelser var i perioden 1993-96 endvidere omfattet af den flerårsaftale, der blev indgået som led i finanslovsforliget i 1993. Heri indgik både en plads- og en budgetramme.

Samtidig indeholdt flerårsaftalen et politisk ønske om at oprette flere pladser på de videregående uddannelser. Da der var usikkerhed om, hvorvidt den faktiske tilgang ville svare til de udbudte pladser i det enkelte finansår, åbnede aftalen mulighed for at flytte uforbrugte undervisningsbevillinger over til bl.a. forsknings- og kapitalformål.

Der kan peges på tre typer af bevillingsmæssige konsekvenser af et for lavt aktivitetsskøn. En merudgift er blevet finansieret enten:

via statskassen

ved mindreforbrug på andre hovedkonti

eller ved forbrug af genbevilling (før tekstanmærkning 74)

Grundlæggende kan for høje aktivitetsskøn have fire typer af konsekvenser. Mindreudgiften er således enten:

medtaget ved udmøntning af en besparelse på ministerområdet

bortfaldet

medgået til at dække merforbrug på andre hovedkonti

eller har bidraget til en forøgelse af opsparing/genbevilling (før tekstanmærkning 74)

I tabel 4.6.14 er de bevillingsmæssige konsekvenser for de taxameterstyrede uddannelser - med undtagelse af AMU - sammenfattet. Tabellen er en sammentælling af tabellerne for de enkelte uddannelsesområder ovenfor. Den illustrerer således den samlede nettobevægelse på Undervisningsministeriets taxameterstyrede områder et givet år.

Det skal bemærkes, at forbrug eller opsparing til genbevilling er opgjort som en overførsel til en aktivitetsbestemt hovedkonto.

Det ses af tabel 4.6.14, at den lavere aktivitet end forventet på alle de taxameterstyrede områder under ét i årene 1991-1995 førte til optagelse af en mindreudgift. I 1996 og 1997 blev den samlede aktivitet omvendt højere end forventet, hvilket resulterede i merudgifter.

Tabel 4.6.14. Taxameterstyrede uddannelser ekskl. AMU

I 1991 gik 131,7 mill.kr. af et mindreforbrug på 234,4 mill.kr. til statskassen, mens 38,9 mill.kr. overførtes til ikke taxameterstyrede områder og resten til taxameterstyrede, jf. den generelle overførselsadgang.

Samme mønster gentog sig i 1992. Af et mindreforbrug på 212,6 mill.kr. bortfaldt 144,6 mill.kr., mens resten overførtes til andre hovedkonti, jf. den generelle overførselsadgang.

I 1993 gik knap halvdelen af et mindreforbrug på 683,8 mill.kr. til staten, mens et tilsvarende beløb overførtes til aktivitetsbestemte bevillinger, jf. den generelle overførselsadgang.

Mindreforbruget var i 1994 på 509,3 mill.kr., hvoraf omkring halvdelen bortfaldt. Samtidig blev der overført 377,6 mill.kr. til ikke-aktivitets-bestemte bevillinger - heraf 100 mill.kr. til udmøntning af besparelser på korte videregående uddannelser - og 116 mill.kr. fra aktivitetsbestemte hovedkonti. Der skete således overførsel af midler fra de taxameterstyrede til de ikke-taxameterstyrede områder, jf. den generelle overførselsadgang.

Merforbruget i 1995 blev finansieret via statskassen, hvorfra der også blev overført til ikke-aktivitetsbestemte konti, jf. den generelle overførselsadgang.

I 1996 var nettomerforbruget på 703,7 mill.kr., som blev finansieret af statskassen, idet der dog samtidigt blev overført 37,4 mill.kr. fra aktivitetsbestemte bevillinger til ikke-aktivitetsbestemte bevillinger som led i udmøntning af budgetregulering.

For 1997 var nettomerforbruget 648,6 mill.kr. Statskassen finansierede 674,6 mill.kr., hvoraf 26,2 mill.kr. anvendtes til ikke-aktivitetsbestemte bevillinger.

De samlede tal for alle områderne set under et dækker over stor variation mellem de enkelte uddannelser. For de frie grundskoler, efterskoler, erhvervsuddannelser og produktionsskoler har statskassen med få undtagelser afholdt merudgiften i forbindelse med for lave aktivitetsskøn og omvendt fået gevinsten ved for høje aktivitetsskøn.

For så vidt angår de erhvervsgymnasiale uddannelser og de adgangsgivende kurser, har de skønnede aktivitetstal for perioden 1991 til 1994 resulteret i et mindreforbrug, der i altovervejende grad - jf. den generelle overførselsadgang - er overført til ikke-aktivitetsbestemte bevillinger. Efterfølgende mindre- eller merforbrug er tilgået statskassen.

Med hensyn til videregående uddannelser, Åben Uddannelse, korte videregående uddannelse og folkehøjskoler er billedet ikke entydigt, men veksler fra år til år.

Tabel 4.6.14 viser nettoforbruget de enkelte år. I tabel 4.6.15 og 4.6.16 er mer- og mindreforbruget vist hver for sig.

Tabel 4.6.15. Taxameterstyrede uddannelser ekskl. AMU, merforbrug

Tabel 4.6.15 viser således, at næsten 100 pct. af merforbruget på de taxameterstyrede områder er finansieret via statskassen, mens resten modsvares af mindreforbrug på aktivitetsbestemte konti.

Tabel 4.6.16. Taxameterstyrede uddannelser ekskl. AMU, mindre-forbrug

På den anden side er godt halvdelen af mindreforbruget bortfaldet, dvs. gået til statskassen, jf. tabel 4.6.16. I perioden 1991-97 er mindreforbruget på hhv. 654,0 og 351,8 mill.kr. blevet overført til ikke-aktivitetsbestemte og aktivitetsbestemte konti - primært som opsparing, der efterfølgende som hovedregel er udmøntet som besparelser og ikke som forbrug.

En delkonklusion må være, at størstedelen af merforbruget er blevet finansieret af statskassen, mens godt halvdelen af mindreforbruget er ført tilbage hertil. Hovedparten af resten er anvendt til opfyldelse af sparekrav på Undervisningsministeriets område.

Der er i alt i perioden på hele Undervisningsministeriets område udmøntet besparelser ved specifikke afskrivninger af opsparing på 964,7 mill.kr.

Ses der kun på de senere år efter indførelsen af tekstanmærkning 74, er billedet mere enkelt, jf. tabel 4.6.17, hvori kun er medtaget områderne omfattet af tekstanmærkning 74.

Tabel 4.6.17. Taxameterstyrede uddannelser ekskl. AMU

Det ses i tabellen, at der ikke i samme omfang som tidligere er overført til og fra andre hovedkonti.

I praksis betyder tekstanmærkning 74, at bevillingen får karakter af en lovbunden bevilling. Såfremt der måtte være et mindreforbrug grundet en lavere aktivitet end skønnet, bortfalder mindreforbruget. Omvendt optages et merforbrug direkte på TB. Der er således ikke adgang til at overføre mindreforbrug fra konti underlagt tekstanmærkning 74 til andre konti.

I denne sammenhæng kan det også være nyttigt at sammenholde taxametersystemet med den bevillingsstyring, der var på uddannelsesområdet før indførelsen af taxameterstyring.

I de tidligere budgetmodeller blev der - hvis den faktiske aktivitet viste sig mindre end den forudsatte - ofte ikke foretaget en bevillingsreduktion. Taxametersystemet har i forhold hertil bevirket, at der er skabt sammenhæng mellem tilskud og faktisk aktivitet, hvorfor forskelle mellem faktisk og forventet aktivitet nu har bevillingsmæssige konsekvenser.

De reguleringer, der forekommer på de taxameterstyrede områder, foretages nu som nævnt i hovedsagen i henhold til tekstanmærkning 74. På de videregående uddannelser foregik der før overgangen til regulering efter tekstanmærkning 74 i 1996 en betydelig overvurdering af aktiviteten bl.a. som følge af manglende opfyldelse af forudsætningerne i flerårsaftalen. Resultatet var et relativt stort mindreforbrug.

Restbevillingen anvendtes i et vist omfang til at øge opsparingen for herved at skabe en økonomisk sikkerhed i forhold til uforudsete aktivitetsudsving. Da tekstanmærkning 74 kom til at omfatte de videregående uddannelser, blev opsparingsbehovet reduceret tilsvarende, hvorfor der også gennemførtes en generel nedbringelse af opsparingerne på de videregående uddannelser.

Samlet set er en af taxametersystemets væsentligste funktioner at overflytte ressourcer fra uddannelser/institutioner med faldende aktivitet til vækstområder. Da denne overflytning sker på baggrund af faktisk aktivitet, foregår den dels på finansloven som følge af nyeste skøn, dels på tillægsbevillingsloven som følge af konstaterede ændringer i forhold til det skønnede, idet det endelige forbrug dog først opgøres på regnskabet.

På grund af modgående bevægelser vil reguleringen af Undervisningsministeriets samlede ramme på tillægsbevillingsloven naturligvis være mindre end summen af bruttobevægelserne. Set i forhold til tidligere budgetmodeller er forskellen først og fremmest, at bevillingerne også reguleres i nedadgående retning, når aktiviteten falder i forhold til det forventede. Dermed er der nu skabt en bedre balance mellem bevillingskonsekvenser som følge af såvel under- som overvurdering af aktiviteten.

Denne synlige relation mellem aktivitet og bevilling gør det alt andet lige nemmere for de bevilgende myndigheder at følge, forklare og kontrollere udgiftsudviklingen på uddannelsesområdet.

Men taxametersystemerne kan - akkurat som de tidligere budgetmodeller - give problemer i forhold til den samlede udgiftsstyring og -planlægning, hvis det viser sig, at der opstår en større uforudset aktivitetsstigning. En stram udgiftsstyring kan således komme i modstrid med hensynet til et delvist frit uddannelsesvalg.

Der vil derfor fortsat være behov for at udvikle og forbedre de budgetteringsredskaber, der anvendes med henblik på at minimere omfanget af bevillingsreguleringer på tillægsbevillingsloven.

Forsiden | Forrige kapitel | Næste kapitel