Kapitel 3: Overgangen til taxameterstyring

En række områder i den offentlige sektor er efterhånden taxameterstyrede. Det gælder først og fremmest i uddannelsessektoren. Taxameterstyring har især fundet anvendelse i statsligt regi, men også i kommuner og amter anvendes i varierende grad taxameterstyring.

Formålet med de følgende afsnit er på en række taxameterstyrede områder at beskrive styringssystemet før og efter indførelsen af styringsformen. Det drejer sig om erhvervsskolerne, de videregående uddannelser, de frie grundskoler samt AMU-området.

3.1. Erhvervsskoleområdet

3.1.1. Indledning

Erhvervsskolerne omfatter 52 handelsskoler, 51 tekniske skoler (samt 1 rent skolehjem), 5 kombinationsskoler af handels- og tekniske skoler samt 26 landbrugsskoler. På erhvervsskolerne blev taxametersystemet indført pr. 1. januar 1991. Fællesudgiftstaxameteret blev dog først etableret pr. 1. januar 1994, mens bygningstaxameteret indførtes pr. 1. januar 1995.

Omlægningerne inden for erhvervsskolesektoren må betragtes som de mest vidtgående af de taxameterreformer, der er gennemført.

3.1.2. Styringssystemet før taxameterstyring

Før indførelsen af taxametersystemet dækkede staten erhvervsskolernes tilskudsberettigede driftsudgifter gennem et blandet system af driftsbevillinger og tilskud. Der var øremærkede tilskud og lån til bygningsformål, bevillinger til dækning af renteudgifter og afdrag på realkreditlån i egne bygninger samt til dækning af huslejeudgifter ved lejemål.

Bevillinger til den enkelte skole blev i vidt omfang fastsat ud fra en konkret sagsbehandling. Undervisningsministeriet fastsatte skolens aktivitet og bevillinger på baggrund af konkrete vurderinger af den samlede søgning til uddannelserne på skolen, kvalitative behovsvurderinger, ønsker med hensyn til geografisk spredning, institutionens faglige forudsætninger samt særlige forhold på den enkelte skole. Antallet af undervisningshold, som blev godkendt, var først og fremmest bestemmende for bevillingens størrelse.

Undervisningsministeriet beregnede for hvert fagområde et antal budgetterede elevtimer og en elevtimepris, hvorefter bevillingen for det enkelte fagområde fremkom ved en multiplikation af de to størrelser.

Antallet af elevtimer udregnedes på baggrund af prognoser over nytilgangen og frafald. Elevtimeprisen baseredes på den realiserede gennemsnitlige udgift pr. elev pr. time pr. uddannelsesaktivitet i det senest afsluttede regnskabsår (2 år forud for forslagsåret). Elevtimeprisen blev dog herefter hyppigt justeret nedad for at tilpasse bevillingen til den udmeldte totalramme.

Bevillingen til den enkelte skole blev før 1987 fastsat på baggrund af Undervisningsministeriets - Direktoratet for Erhvervsuddannelser - behandling af budgetforslag fra de enkelte skoler.

Fra 1987 til 1990 anvendtes et såkaldt normbevillingssystem, hvor skolerne indsendte bidrag med centrale oplysninger om uddannelsesaktiviteter, personaleforbrug og udgifter til særlige formål. Rammer for disse tre udgiftsområder fastsattes herefter af direktoratet under hensyn til vurderinger af den enkelte skoles særpræg.

Til brug for budgetteringen af undervisningsaktiviteterne skulle skolerne indsende forslag til undervisningsaktiviteter samt aktivitetsskemaer med oplysninger om det antal bevillingstimer, som var nødvendige for at gennemføre den planlagte undervisning. Undervisningsministeriet godkendte herefter skolernes forslag under hensyn til den samlede elevtilgang, geografiske forhold samt skolens mulighed for at tilrettelægge og gennemføre den pågældende undervisning.

Særligt antallet af godkendte undervisningshold var som nævnt en central bevillingsudløsende faktor. Det var imidlertid problematisk, idet direktoratets stillingtagen til holdstørrelser på de enkelte skoler ofte måtte baseres på vurderinger af en lang række lokale forhold, f.eks. vedrørende udstyr og inventar. Det var i praksis ikke muligt at opretholde faste holdstørrelsesnormer.

Den hold- eller klassebaserede styring tog heller ikke højde for muligheden for, at elever kan nå uddannelsens mål på andre måder end ved traditionel klasseundervisning, herunder mulighederne for undervisning på tværs af holddannelser eller nye undervisningsformer, der bryder med traditionelle holddannelsesprincipper. I realiteten havde holddannelsen derfor mistet sin betydning som styringsinstrument.

Personalebudgetteringen på erhvervsskolerne skete hovedsagelig på baggrund af ovennævnte aktivitetsskemaer samt skolens gennemsnitsløn for den pågældende personalegruppe i det forudgående finansår.

Bevillinger til husleje, rengøring, kantine, ekskursioner og produktion m.v. samt indtægtsbevillinger blev fastsat ved konkret sagsbehandling. Bevillinger til øvrige formål (f.eks. kontorhold) blev givet som et restbeløb, som fastsattes ud fra, hvad der var til rest inden for den samlede ramme, når de øvrige bevillinger var fordelt. Der fandtes derudover også en række puljer til f.eks. apparatur og inventar.

Prognoseværktøjerne til forudbedømmelse af søgningen til uddannelserne og den heraf afledte aktivitetsudvikling viste sig ikke at være velegnede eller veludviklede nok til at give holdbare prognoser. Dette sammenholdt med at de politiske intentioner med hensyn til at sikre ansøgere til uddannelserne ikke tillod en tilgangsstyring, der kunne bringe de faktiske optagelser i overensstemmelse med de forud fastlagte aktivitetsmål, nødvendiggjorde løbende justeringer af aktivitetsmål og bevillinger.

I finansårets løb indsendte skolerne således periodevis oplysninger om elevtal samt justerede aktivitetsskemaer til godkendelse i Undervisningsministeriet. I det omfang, direktoratet kunne godkende ændringerne, udsendtes reviderede bevillingstilsagn til skolerne.

Merudgifter som følge af aktivitetsændringer skulle i princippet søges afholdt ved omflytning inden for direktoratets bevillingsramme. I praksis var dette ofte ikke muligt, hvorfor der måtte søges om ekstra bevillinger ved aktstykke. I tilfælde af aktivitetsfald (i form af færre gennemførte hold end budgetteret) på en skole blev dens bevilling reduceret. Det gjaldt dog kun bevillingerne til lærerløn og materialer. De øvrige bevillinger, der ofte var fastsat under indtryk af antallet af indbudgetterede hold, reduceredes ikke.

Flere gange i løbet af året blev der forhandlet mellem Finans- og Undervisningsministeriet om ændringer i tilgangsforudsætningerne og heraf afledte bevillingsmæssige konsekvenser, idet en forøgelse af antallet af uddannelsespladser ikke automatisk udløste større bevillinger.

På baggrund af indkaldelse i september af oplysninger fra skolerne om det forventede bevillingsforbrug ville Undervisningsministeriet udarbejde sit bidrag til forslag til tillægsbevillingslov, hvor der ofte blev optaget betydelige ekstrabevillinger. Dette behov blev mindre fra 1987 med indførelsen af reserver til imødegåelse af ændret aktivitet.

Generelt var systemet præget af, at der hyppigt blev konstateret merforbrug i forhold til de udmeldte bevillingstilsagn eller opstod uenighed om indholdet af bevillingstilsagn og -forudsætninger.

3.1.3. Erhvervsskolerne efter taxameterreformen

Erhvervsskolerne er med taxameterreformen blevet ægte selvejende institutioner, der taxameterfinansieres på baggrund af antal årselever. Samtidig foretages tilskudsudbetalinger, der løbende justeres ud fra faktisk aktivitet.

Undervisningstaxametret udbetales for årets aktivitet.

Grundtilskuddet til erhvervsskolerne er af relativ beskeden størrelse. Det bidrager derfor kun i mindre omfang til at give skolerne et sikkerhedsnet i forhold til aktivitetsudsving.

Drifts- og bygningstaxametertilskuddet er på den anden side "bagudvendt" - dvs. baseret på 5 kvartalers gamle elevtalsopgørelser. Det giver skolerne ekstra tid til at tilpasse omkostningerne i tilfælde af aktivitetsfald.

Erhvervsskolerne, der gennemgående udbyder mange forskellige uddannelser, vil typisk opleve, at aktivitetsfald på ét område, modvirkes af aktivitetsstigninger på et andet.

Undervisningsministeriet har en række beføjelser, der gør det muligt at gribe ind, hvis en skoles økonomi udvikler sig uheldigt. Herunder hører også beføjelser til at sikre en skoles likviditet samt mulighed for at afsætte bestyrelsen i tilfælde af dårlig ledelse. Disse indgrebsmuligheder er begrundet i, at det stadig er undervisningsministerens forpligtelse at sikre et tidssvarende udbud af erhvervsuddannelser.

I de få tilfælde, hvor bemyndigelsen har været anvendt, har den pågældende skoles økonomiske vanskeligheder ikke primært kunne henføres til taxametersystemet, herunder uforudsete aktivitetsfald, men til diverse kritisable ledelsesmæssige beslutninger, herunder overtrædelser af beføjelser. Der har dog også været eksempler på institutioner, hvor de økonomiske vanskeligheder ikke kunne tilskrives ledelsen, men f.eks. var forårsaget af, at skolen havde en dårlig kapitalsituation ved overgangen til taxametersystemet.

3.2. De videregående uddannelser  ⁽²⁾

3.2.1. Indledning

De videregående uddannelsesinstitutioner omfatter på nuværende tidspunkt 6 universiteter, 3 handelshøjskoler, 3 øvrige universitetslovsinstitutioner, 7 ingeniørhøjskoler, 61 lærer- og pædagogseminarier samt 30 øvrige videregående uddannelsesinstitutioner.

3.2.2. Styringssystemet før taxameterstyring

I 1981 indførtes den første version af den såkaldte budgetmodel på de videregående uddannelser, og systemet var med ændringer og tilpasninger i drift, indtil det blev afløst af taxameterstyring i 1994. Seminarierne blev dog først omfattet i 1991.

Systemet byggede på en aktivitetsopdeling ved fastsættelsen af den samlede budgetteringsramme på det enkelte universitet. Aktivitetsopdelingen omfattede fællesudgifter (administration, bygningsdrift m.v.) og faglige hovedområder, samt - inden for hovedområderne - på forskning, uddannelse og evt. andre aktiviteter, f.eks. museumsvirksomhed.

I starten skulle væsentlige omfordelinger mellem hovedområder og mellem fællesområdet og hovedområder forelægges ministeriet. I en senere fase fik universiteterne en selvstændig omdisponeringsret. Ved universitetsloven i 1992 blev denne omdisponeringsret lovfæstet.

I det følgende omtales især budgetmodellens undervisningsbudgettering, da det er denne del samt budgetteringen af visse fællesudgifter, der er afløst af taxametersystemet.

Budgetmodellens undervisningsbudgettering byggede på en opgørelse af de studerendes studietrinstilvækster (STTV). STTV'erne svarer stort set til taxametersystemets studenterårsværk (STÅ). På baggrund af de historiske STTV-opgørelser og planlagte optagelsestal blev der udarbejdet en prognose for aktiviteten i budgetårene.

På grundlag af denne prognose og en studenter/lærer-ratio (S/L-ratio) blev det beregnet, hvor mange undervisningsårsværk den enkelte institution skulle have i de følgende år. Ud fra antal undervisningsårsværk beregnedes bevillingen ved hjælp af et sæt normer og ratioer (gennemsnitslønninger for undervisningsårsværk, antal TAP pr. VIP samt gennemsnitsløn pr. TAP-årsværk og annumsbevilling pr. VIP).

I de første år opererede budgetmodellen med en tilpasning over et tidsrum svarende til studietidslængden - for universiteterne 7 år - således, at tilpasning til større eller mindre tilgang skete med 1/7 årligt. Der blev beregnet en ligevægtssituation, og bevillingen i forslagsåret blev reguleret med 1/7 af differencen mellem institutionens aktuelle bevilling og ligevægtssituationens bevilling. Senere blev tilpasningshastigheden forøget, og fra omkring 1990 blev bevillingen for forslagsåret beregnet ud fra en studenterprognose for forslagsåret.

Den væsentligste ændring ved overgang til taxametersystemet var herefter, at princippet om at basere bevillingen på prognoser for studenteraktiviteten blev forladt til fordel for princippet om, at den faktiske studieaktivitet i forslagsåret skulle være styrende for bevillingen.

Erfaringerne med anvendelsen af prognoser var mindre gode, hvilket først og fremmest skyldtes en ikke ubetydelig prognoseusikkerhed. Fra universiteternes side blev der således lagt vægt på, at aftalte/planlagte optagelsesrammer og ikke faktisk tilgang blev lagt til grund. Derudover blev det påpeget, at der i prognosegrundlaget var et væsentligt usikkerhedsmoment i form af, at det blev vurderet, hvorvidt konstaterede udsving i gennemførte eksaminer de enkelte år var udtryk for tilfældige udsving eller reelt ændret studieadfærd.

Det samlede resultat var typisk prognostisk overvurdering på aktivitetssiden, og derfor - inden for den samlede ramme - en undervurdering af den mulige standard (S/L-ratio m.v.).

Da budgetmodellen var en fordelingsmodel med udgangspunkt i en samlet ramme, skabte prognoseproblemet i sig selv utilsigtede omfordelinger til fordel for institutioner/uddannelser med stor prognoseusikkerhed, mens institutioner med større prognosesikkerhed fik mindre bevillinger, end de ellers kunne have fået.

Denne form for omfordeling ud fra graden af prognosesikkerhed var ikke en hensigtsmæssig fordelingsmekanisme. Dertil kom, at det overordnet set også var uheldigt, at de samlede rammer, standarder og normer (takster) i så høj grad var styret af prognoseusikkerhed med manglende mulighed for omfordelinger eller rammereduktioner ud fra faktisk aktivitet.

3.2.3. Taxameterreformen på de videregående uddannelser

I 1994 gennemførtes en budgetreform på de videregående uddannelser, hvor taxameterstyring blev indført.

Størstedelen af bevillingen til videregående uddannelser ydes i dag som undervisningstaxameter. Derudover udbetales fællesudgifts- og praktiktaxameter, hvor sidstnævnte går til studier, der indeholder et element af praktik, samt tilskud til forskeruddannelse. For selvejende videregående uddannelser blev der i 1997 endvidere indført bygningstaxameter. Endelig tildeles videregående uddannelsesinstitutioner også et grundtilskud. Forskningsbevillinger ved universitetslovinstitutionerne er ikke taxameterstyrede, men fastlægges som rammebevillinger.

De videregående uddannelsesinstitutioner er som gruppe meget heterogen, hvorfor de forskellige institutioner også har ganske forskellige vilkår i taxametersystemerne.

På den ene side er der i universitetssektoren nogle meget store og forskningstunge statsinstitutioner. De modtager en stor del af deres bevillinger via forskningsmidlerne og er alene af den grund mindre påvirket af aktivitetsudsving. Som statsinstitutioner har de ikke egen formue. Samtidig er der tale om en kollegial ledelse med valgte ledere, selv om ledelsesomlægningen i forbindelse med universitetsloven af 1993 vægter de valgte lederes selvstændige ansvar højere end den tidligere styrelseslov, der tillagde de kollegiale beslutningsorganer kompetence.

I den anden ende af spektret er der på seminarierne sket en radikal styringsomlægning. Seminarierne var tidligere underlagt en meget markant central styring med hensyn til såvel uddannelse som økonomi, hvor der på det enkelte seminarium stort set ikke blev foretaget selvstændige ressourceprioriteringer.

I dag har seminarierne fået en frihedsmæssig status, der kan sammenlignes med erhvervsskolernes. Omlægningen er forløbet i tre trin. Første trin var omlægningen til den omtalte budgetmodel i 1991. Det næste var indførelsen af det tidstro taxametersystem, hvilket foregik sideløbende med indførelsen på universiteterne. Endelig er 50 selvejende seminarier pr. 1. januar 1997 overgået til ægte selvejestatus og bygningstaxameterordning.

3.3. De frie skoler

3.3.1. Indledning

De frie skoleformer, der primært finansieres ved statstilskud, omfatter på nuværende tidspunkt 444 frie grundskoler, 21 private gymnasier og studenterkurser, 241 efterskoler, 99 folkehøjskoler samt 19 husholdnings- og håndarbejdsskoler.

Alle disse skoleformer er kendetegnet ved obligatorisk deltagerbetaling. De frie skoler har desuden altid - også før taxametersystemets indførelse - haft ansvaret for at sikre egen likviditet.

Hertil kommer daghøjskoler og produktionsskoler med blandet statslig og kommunal finansiering (kommunale grundtilskud kombineret med statslige taxametertilskud).

3.3.2. Styringssystemet før taxameterstyring

Statstilskuddet til de frie skoler blev til og med 1987 ydet i form af refusionstilskud. Skolerne fik refunderet 85 pct. af de udgifter, der indgik i tilskudsgrundlaget. Der var tale om lovbundne tilskud.

Til det formål var der fastsat detaljerede regler om opgørelsen af tilskudsgrundlaget, herunder afgrænsningen af udgifternes art og begrænsninger af udgifternes størrelse. Det var alt i alt en tilskudsform, der var temmelig bureaukratisk og ikke indeholdt incitamenter for skolerne til at økonomisere med ressourcerne.

Fra 1988 blev tilskudssystemet omlagt, således at det primært blev baseret på rammetilskud. Skolerne modtog dog fortsat en mindre del af deres samlede tilskud som refusionstilskud, idet udgifter til bl.a. skatter, renter samt leje af lokaler og arealer fortsat blev dækket med 85 pct.

De resterende skolerelevante udgifter finansieredes via rammetilskud. For hver af de nævnte skoleformer blev der fastlagt en årlig lovbunden samlet tilskudstakst på finansloven. Rammebevillingen reguleredes i finansåret på tillægsbevillingsloven, således at den svarede til produktet af årets elevtal og den forud fastlagte gennemsnitlige takst pr. elev.

Det fastsatte gennemsnitlige tilskud pr. elev kunne justeres på de årlige finanslove under hensyn til konstaterede ændringer i antal skoler, elevfordeling på klassetrin, lærernes lønanciennitetsmæssige fordeling samt i øvrigt udtalelser fra de respektive skoleorganisationer. Rammetilskudsbevillingen blev herefter fordelt til skolerne på baggrund af deres beregnede udgiftsbehov. Den enkelte skoles rammetilskud afhang således ikke alene af egne beregnede behov, men også af andre skolers behov.

Udgiftsbehovet blev beregnet ved at tage produktet af skolens normerede løntimetal og skolens gennemsnitlige skalaløn pr. løntime. Det normerede løntimetal bestemtes efter antallet af elever fordelt på klassetrin, antallet af reduktionstimer og antallet af særligt godkendte timer (timer til specialundervisning, undervisning af fremmedsprogede elever m.v.). Der beregnedes et faldende antal timer pr. elev ved stigende elevtal, og skolen kunne endvidere i opgørelsen vælge at bruge enten det aktuelle elevtal eller et gennemsnit af elevtallene i de to forudgående år.

Skolens udgiftsbehov fremkom herefter ved, at produktet af løntimetal og skalaløn pr. løntime blev ganget med en konstant, der var fastsat på baggrund af forholdet mellem lønudgifter og andre tilskudsberettigede udgifter i 1985.

Skolernes samlede udgiftsbehov blev herefter sat i relation til rammebevillingen på finansloven, og der blev beregnet en reguleringsfaktor. Herved fremkom den enkelte skoles tilskud som udgiftsbehov gange reguleringsfaktor, således at summen af skolernes tilskud svarede til rammebevillingen, der som nævnt dog blev reguleret på TB ud fra de samlede elevtal.

Skolerne var dog ud over dette underlagt den såkaldte 3 pct.-regel, der primært var indført for at undgå for store udsving i de enkelte skolers tilskud pr. elev. i forhold til perioden før 1988-reformen. Reglen betød, at skoler, hvis rammetilskud var 3 pct. højere eller lavere end den fremskrevne værdi af tilskuddet i det forudgående år, fik tilskuddet til den fremskrevne værdi af det forudgående års tilskud med tillæg eller fradrag af 3 pct.

Tilskuddet til private gymnasier blev fordelt efter nogenlunde samme principper som tilskuddet til frie grundskoler, idet det dog også blev reguleret for antallet af klasser på skolen.

Tilskuddet til frie kostskoler (efterskoler, folkehøjskoler og husholdnings- og håndarbejdsskoler) fordeltes ud fra et beregnet udgiftsbehov til lærerlønninger og et beregnet udgiftsbehov for øvrige udgifter.

Ligesom for de frie grundskoler blev det samlede udgiftsbehov sat i relation til rammebevillingen, og tilskuddet reguleret herefter. De frie kostskoler var også underlagt 3 pct.-reglen, og endelig kunne tilskuddet til lærerudgifter reduceres med et forholdsmæssigt beløb, hvis skolens faktiske udgifter til lærerlønninger ikke over en årrække udgjorde gennemsnitligt mindst 115 pct. af tilskuddet til lærerlønninger.

Blandt problemerne med tilskudssystemerne til de frie skoler efter 1988-reformen var, at den enkelte skole havde meget ringe muligheder for at forudbedømme sit endelige rammetilskud før udgangen af finansåret, idet dette i høj grad påvirkedes af udviklingen på andre skoler.

Tilskudssystemerne var desuden præget af en forholdsvis høj grad af kompleksitet og uigennemskuelighed. Endelig var der - dels på grund opretholdelsen af refusionstilskuddet, og dels på grund af, at rammetilskuddet til frie skoler delvis var afhængigt af faktiske udgifter - ikke skabt optimale incitamenter for skolerne til at økonomisere med ressourcerne.

3.3.3. Taxameterreformen på de frie grundskoler

Det nuværende taxametertilskudssystem til de frie grundskoler blev indført i 1992. Det indebar, at taksten pr. årselev nu årligt på finansloven fastsættes som en procentdel af den seneste regnskabsopgjorte udgift pr. elev i folkeskolen. Herved sikres lige vilkår for frie grundskoler og folkeskolen.

De frie grundskoler tildeles drifts-, bygnings- og skolefritidsordningstaxameter samt en række forskellige tilskud.

Den samlede tilskudsbevilling bliver fortsat fastsat som takst gange antallet af elever. Da skoleorganisationerne ønskede at bevare et fordelingssystem, der tager hensyn til skolernes størrelse og enkelte andre faktorer, anvendes stadig et fordelingssystem, der regulerer de enkelte skolers tilskud på baggrund af størrelse, elevernes aldersfordeling samt lærernes fordeling på løntrin.

I princippet svarer fordelingssystemet til et system med en grundbevilling og et taxametertilskud, således at tilskuddet pr. elev aftager med skolernes størrelse, og hvor tilskuddet yderligere reguleres under hensyntagen til elevernes aldersfordeling og lærernes anciennitet.

Det nuværende edb-baserede fordelingssystem er langt mere enkelt end det tidligere og funderet på kontrollerbare tilskudsvariable. Særlige tilskud til f.eks. specialundervisning er taget ud af det generelle tilskudssystem og administreres nu via særlige puljer. Den enkelte skole kan ud fra egne elevtal beregne sit tilskudsbeløb, der ikke længere påvirkes i løbet af tilskudsåret af ændringer på de øvrige skoler.

Endelig er refusionstilskuddet nu afskaffet og erstattet af et bygningstaxametertilskud.

Efter nogle af de samme principper blev tilskudssystemet til de frie kostskoler reformeret i 1994, idet bygningstaxameter dog først indførtes i 1996.

De samlede bevillinger til de enkelte skoletyper beregnes ud fra de på finansloven fastsatte takster og "bagudrettede" elevtal, dvs. et gennemsnit af elevtallene i det skoleår, der afsluttes i finansåret og det forudgående år, hvilket giver en stor bevillingssikkerhed. Der opretholdes en underliggende fordelingsmekanisme, men nu efter stærkt forenklede principper, og tilskuddet er ikke længere direkte afhængigt af de faktiske udgifter. Systemet er konstrueret som et system med grundbevilling og taxametertilskud pr. årselev, dvs. med en favorisering af de mindre skoler. Der er ligesom for de frie grundskoler etableret en næsten fuldstændig automatiseret tilskudsadministration.

Særkendet ved taxametersystemerne på de frie skolers område er dermed først og fremmest den underliggende fordelingsmekanisme, der anvendes efter, at den samlede taxameterbevilling er fastlagt. Denne konstruktion betyder dog ikke, at den samlede tilskudsbevilling påvirkes af antal skoler eller af fordelingsfaktorerne. Den er alene bestemt af elevtaksterne på finansloven og elevtallet.

Det skal endelig bemærkes, at Undervisningsministeriet - i modsætning til f.eks. på erhvervsskoleområdet - ikke har nogen hjemmel til at yde økonomisk støtte til frie skoler, der trues af betalingsstandsning.

3.4. AMU-området

3.4.1. Indledning

Som led i økonomistyringsreformen på AMU-området overgik de direkte undervisningsudgifter på kompetencegivende arbejdsmarkedsuddannelser fra 1995 til finansiering via takster, mens de øvrige uddannelsestyper og fællesudgifter på AMU-centrene forblev rammestyrede til og med 1996. Pr. 1. januar 1997 er såvel de direkte undervisningsudgifter som AMU-centrenes fællesudgifter på samtlige uddannelsesprogrammer takstbelagte, men der er stadig tale om refusionsbevillinger til bygningsfinansiering.

Erhvervsskolerne, der gennemfører op imod en tredjedel af de kompetencegivende arbejdsmarkedsuddannelser, får taxametertilskud til samtlige udgiftskategorier.

3.4.2. Styringssystemet før taxameterstyring

De statslige udgifter til arbejdsmarkedsuddannelser blev dækket ved rammebevillinger på finansloven til de enkelte uddannelsesområder. Staten afholdt udgifterne til AMU og fastsatte udgiftsniveauet ud fra en økonomisk rammestyring, hvor Folketinget vedtog de overordnede rammer for de enkelte uddannelsesprogrammer.

Uddannelser på AMU-centre

Bevillingerne til de enkelte uddannelsesprogrammer fordeltes - efter drøftelse i de respektive uddannelsesudvalg - til de enkelte AMU-centre som rammetilskud tilknyttet aktivitetsmål.

Princippet i rammetilskudsordningen var, at hvert enkelt AMU-center ved finansårets start fik tildelt en driftstilskudsramme til hvert af de uddannelsesprogrammer, der afholdtes på centrene. Af hensyn til produktiviteten på AMU-centrene blev den øvre grænse for hvert enkelt centers udgifter tilknyttet en samlet aktivitetsforudsætning. Inden for disse rammer fastsatte centrene selv det konkrete kursusudbud.

Tilskudsrammen til dækning af centrets samlede udgifter blev beregnet på baggrund af AMU-centrets faste udgifter (husleje/prioritetsydelser samt lønudgifter til administration m.v.) og variable udgifter (lærerløn, materialer m.v.) ud fra en gennemsnitlig kursuspris. Centrene skulle ikke disponere i henhold til opdelingen på faste og variable udgifter, der var fastlagt ud fra hensynet til økonomistyringen, herunder sammenligneligheden af udgiftsstrukturerne på de enkelte centre.

AMU-centrene tilrettelagde selv kursusudbuddet inden for de enkelte programmer under hensyn til, at det udmeldte aktivitetsmåltal overholdtes. Inden for den daværende specialarbejderuddannelse og EI (hovedparten af aktiviteten på AMU-centrene) kunne centrene til en vis udstrækning afvige fra det udmeldte aktivitetsmål, idet den varierende efterspørsel ikke gjorde det muligt præcist at forudsige kursussammensætningen og dermed sammenhængen mellem udgiftsrammen og aktivitetstallet. Den konkrete kursussammensætning bestemte, hvilket aktivitetsomfang centret kunne afholde inden for den givne ramme.

Centrene havde ansvaret for den daglige administration og styring af de udmeldte driftstilskudsrammer og aktivitetsmåltal. Arbejdsmarkedsstyrelsen skulle sikre, at de udmeldte måltal blev overholdt. Styrelsens kontrolredskab var den løbende indrapportering fra centrene, der bestod af månedsvis afrapportering omkring forbrugstal og kvartalsvise og halvårlige afrapporteringer omkring faktiske og forventede aktivitetstal.

Uddannelser på erhvervsskoler

Bevillingerne til de AMU-kurser, der gennemførtes på erhvervsskolerne (Efteruddannelsesordningen for faglærte m.v.), fordeltes - efter drøftelse i de relevante partsorganer - til de enkelte faglige efteruddannelsesudvalg i form af tilskudsrammer med tilknyttet aktivitetsmåltal. Det var herefter op til udvalgene at træffe aftaler med erhvervsskolerne om det konkrete kursusudbud.

Afregningen i forhold til erhvervsskolerne skete i form af faste kursusugepriser fastsat for den enkelte uddannelsesplan samt faste satser for brug af lokaler og udstyr samt til dækning af administrationsudgifter m.v., som var fastsat centralt efter forhandling mellem Arbejdsministeriet og Undervisningsministeriet.

Økonomistyringsreformen 1. januar 1995

Som led i økonomistyringsreformens 1. fase overgik de kompetencegivende uddannelser på AMU pr. 1. januar 1995 til takstfinansiering. I 1995-96 var takstfinansieringen kombineret med udmeldte aktivitetskrav og bevillingsrammer til de daværende erhvervsområdeudvalg, der på dette grundlag indgik kontrakt med uddannelsesstederne (AMU-centre og erhvervskoler) inden for de udmeldte rammer. Der blev dog udmeldt en mindre flex-pulje direkte til AMU-centrene med henblik på imødekommelse af særlige akutte lokale uddannelsesbehov.

Arbejdsministeren udmeldte efter indstilling fra Uddannelsesrådet en dispositionsramme og en hertil knyttet aktivitetsramme til hvert af de 4 erhvervsområdeudvalg, der på baggrund heraf og de fastsatte takster indgik aftaler med uddannelsesstederne om at gennemføre kompetencegivende uddannelse. Den centrale styring tog således udgangspunkt i den til erhvervsområdeudvalgene udmeldte dispositionsramme og aktivitetsramme og heraf følgende gennemsnitstakst.

Øvrige undervisningsudgifter og fællesudgifter ved AMU-centrene var i 1995-96 rammefinansierede. I forhold til erhvervsskolerne afregnedes fællesudgifter efter centralt forhandlede faste satser.

Økonomistyringsreformen 1. januar 1997

Som led i 2. fase af økonomistyringsreformen på AMU-området er alle undervisningsudgifter samt fællesudgifter (excl. bygningsudgifter, der fortsat er rammefinansierede) pr. 1. januar 1997 taxameterfinansierede.

Samtidig blev erhvervsområdeudvalgene nedlagt, og der blev indført frit optag til AMU-uddannelserne. Dette indebærer, at alle uddannelsessteder, der er godkendt til at udbyde et givet kursus, selv kan tage initiativ til afholdelse afhængigt af efterspørgslen på det lokale arbejdsmarked. Hvis et uddannelsessted ikke har udnyttet muligheden for at afholde et kursus i 2 år, bortfalder godkendelsen til udbud.

3.4.3. Taxameterreformen på AMU-området

Takster til dækning af de direkte undervisningsudgifter på AMU-området

Fra 1995 blev tilskud til de direkte undervisningsudgifter på kompetencegivende uddannelser ydet som taksttilskud. Nedenfor er de generelle principper for udarbejdelsen af taksterne samt principperne for opgørelsen af omkostninger på de enkelte planer beskrevet.

Generelle principper

Takstfastsættelsen som beskrevet nedenfor er betinget af, og skal derfor ses i sammenhæng med, den indholdsmæssige styring af arbejdsmarkedsuddannelserne, der er grundlæggende forskellig fra de øvrige omtalte uddannelsesområder. Der eksisterer ca. 2.400 forskellige uddannelser på AMU-området med stor indholdsmæssig og økonomisk spændvidde. Hensigten med det omkostningsnære og fintmaskede takstsystem har været - i lyset af det frie optag og ønsket om et bredt udbud - at undgå at gøre enkelte uddannelser mere økonomisk fordelagtige end andre.

Til hver enkelt uddannelse er knyttet en uddannelsesplan, der er en præcis beskrivelse af indholdet og opbygningen af uddannelsen, maksimal holdstørrelse, kravene til udstyr, materialer og lærerkræfter, uddannelsesforløb m.v. Uddannelsesplanerne, der udvikles i samarbejde med branchevise efteruddannelsesudvalg og godkendes centralt af det partssammensatte Uddannelsesråd, er medvirkende til at sikre, at indholdet er i overensstemmelse med arbejdsmarkedets og virksomhedernes konkrete behov for efteruddannelse. De centralt godkendte uddannelsesplaner sikrer en landsdækkende kompetence for de relativt korte uddannelsesforløb. På grundlag af uddannelsesplanen kan de præcise omkostninger ved gennemførelse af hver enkelt uddannelse opgøres, hvorefter der foretages indplacering af uddannelsesplanen i en takstgruppe.

Taksterne for de direkte undervisningsudgifter dækker udgifter til lærerløn, udstyr og materialer. Taksten for en given uddannelsesplan er den samme, uanset hvilket uddannelsessted der gennemfører undervisningen.

Takstgrupperne for de direkte undervisningsudgifter dækker et interval af omkostninger for uddannelsesplaner. Det vil sige, at der for den enkelte plan vil være en større eller mindre afvigelse mellem den konkret opgjorte elevugeomkostning og taksten. I den billigste tredjedel af takstgruppeskalaen, hvor tyngden af AMU's aktivitet ligger, er intervallerne mellem de enkelte takstgrupper dog små (100-175 kr. pr. elevuge).

Beregningen af elevugeomkostningen og dermed taksten er baseret på 92 pct. af den maksimale holdstørrelse som angivet på hver uddannelsesplan. Det betyder, at hvis den maksimale holdstørrelse er 12, vil uddannelsesstedet få dækket sine omkostninger ved en holdstørrelse på 11.

Taksterne bliver dannet med udgangspunkt i en omkostningsfastsættelse af den enkelte uddannelsesplan på baggrund af en opgørelse af de omkostninger, der er omfattet af det takstbaserede tilskud, dvs. lærerløn, udstyr og materialer.

Grundlaget for udarbejdelsen af takstkataloget for de direkte undervisningsudgifter er således de faktiske omkostninger på hver uddannelsesplan. For den enkelte plan sker der en særskilt opgørelse af de udgiftselementer, der forudsættes dækket via taksten.

Tilskuddet til lærerløn er fastsat som et gennemsnitligt tilskud pr. elevuge, således at tilskuddet er ens uanset den enkelte lærers anciennitet, hvilke øvrige opgaver læreren varetager osv. Såfremt det fremgår af uddannelsesplanen, kan der i taksten indregnes evt. dobbeltlærertimer, værkstedsassistenttimer, ekstern lærer og censortimer.

Tilskuddet til udstyr dækker udgifter til anskaffelse, vedligeholdelse og udskiftning af udstyr. Udstyrsomkostningen beregnes ud fra en forudsat afskrivningsperiode og en årlig udnyttelsesgrad (den normerede levetid). Det er forudsat, at uddannelsesinstitutionerne ved afholdelse af en given aktivitet over en årrække kan finansiere anskaffelsesomkostningen via taksten. Taksterne er udarbejdet under forudsætning af, at der - efter en konkret vurdering - kan ydes éngangstilskud til den del af anskaffelsesudgiften, der ligger over 1 mill.kr. Udgiften op til 1 mill.kr. indregnes i taksten. Da éngangstilskud normalt ikke ydes til erhvervsskoler, er der for disse skoler i stedet fastsat en række udstyrstillægstakster.

Tilskuddet til materialer skal dække materialeomkostningerne ved gennemførelse af en given uddannelsesplan. Opgørelsen af materialeudgifterne var dels baseret på en høring af centrene, dels på de regnskabsførte forbrug i 1992 og dels på materialenormerne i uddannelsesplanerne.

Takstsystemet over tid

Takstberegningen af nye godkendte planer sker på baggrund af en omkostningsberegning af de enkelte godkendte uddannelsesplaner.

Efter endt omkostningsberegning af en given uddannelsesplan indplaceres uddannelsesplanen i en takstgruppe. Uddannelsesplanerne indplaceres efter, hvilket takstgruppeinterval uddannelsesplanen falder i. Indplaceringen skal sikre, at økonomien i at gennemføre arbejdsmarkedsuddannelser for et givet uddannelsessted over tid hænger sammen. Det vil sige, at en uddannelsesplan kan blive takstindplaceret i en takstgruppe, der giver en lavere økonomisk dækning end de faktiske omkostninger - og omvendt. På grund af den finmaskede takstgruppestruktur er udsvingene i dækningsgraden dog relativt små.

Hvert år udsendes et takstkatalog med oplysninger om alle godkendte uddannelsesplaners varighed, den maksimale holdstørrelse på uddannelsesplanen, lærerlønnen pr. elevuge, materiale- og udstyrsomkostningerne pr. elevuge, den samlede omkostning ved gennemførelse af uddannelsesplanen pr. elevuge samt takstgruppeindplaceringen.

AMU-uddannelsesplaner godkendes normalt for en 5-årig periode. Ændringer i arbejdsmarkedets behov kan dog betyde, at planerne tages op til revision med kortere intervaller, ligesom planer for forsøgskurser kun godkendes for en kortere periode (typisk for gennemførelse af op til 5 kursusforløb inden for 1/2-1 år). Skønsmæssigt revurderes ca. 25 pct. af planerne årligt efter en rullende planlægningsmodel.

Taksterne på de direkte undervisningsudgifter har ændret sig over tid som følge af den årlige P/L-regulering og som følge af, at den enkelte uddannelsesplan skifter takstgruppeindplacering som følge af ændringer i de tilgrundliggende økonomiske forudsætninger for uddannelsesplanens takstgruppeindplacering. Dette sker primært i forbindelse med revisioner af planerne.

Der har således været bevægelse i, hvilke planer der er omfattet af de forskellige takstgrupper. På nogle uddannelser falder omkostningerne over tid, mens de på andre stiger.

Takster til dækning af fællesudgifter på AMU-centre

Driftstaksterne dækker AMU-centrenes udgifter til ledelse og administration, udgifter til bygningsdrift samt øvrige fællesudgifter. Tilskud til husleje, renter og afdrag på prioritetsgæld m.v. ydes som rammetilskud.

Ved udarbejdelsen af takstmodellen har det været forudsat, at taksterne baseres på det faktiske omkostningsniveau inkl. et forudsat krav om produktivitetsforbedringer, samt at takstmodellen var udgiftsneutral i forhold til bevillings- og aktivitetsforudsætninger på finansloven. Forud for udarbejdelsen af takstsystemet for fællesudgifterne blev der foretaget en række omkostningsanalyser af fællesudgiftsforbruget og den gennemførte aktivitet i 1995 og 1996, således at sammenhængen mellem aktivitets- og bevillingstal på finansloven kunne fastholdes ved overgangen til takstfinansiering af fællesudgifterne.

Som udgangspunkt for udviklingen af en takstmodel for fællesudgifterne blev der foretaget makroanalyser af, hvilke omkostningsdeterminanter der særligt påvirker et AMU-centers fællesomkostninger i op- eller nedadgående retning, samt på hvilken måde de forskellige udgiftstyper varierer med aktiviteten.

På grundlag af omkostningsanalyserne er driftstaksterne fastsat under hensyntagen til omkostningsniveau samt under hensyntagen til sammenhængen mellem aktivitets- og udgiftsniveau. På AMU-centrene er det først og fremmest antallet af elevuger, som det enkelte center afvikler, samt antallet af kursister der optages på kurserne, som påvirker omkostningerne i op- eller nedadgående retning, mens der ikke kan fastlægges en entydig sammenhæng mellem f.eks. afviklingen af uddannelsesplaner med forskelligt fagligt indhold og fællesudgiftsbelastningen.

Elevugetaksten består derfor af en sats pr. påbegyndt kursist og en sats pr. elevuge, uanset det faglige indhold i uddannelsesplanen. Dermed afspejler elevugetaksten dels de udgifter, der er forbundet med tilmelding, registrering, visition m.v., og dels de udgifter der vedrører den løbende drift i forhold til antallet af elevuger. Med denne takstmodel bliver taksterne selvsagt lavere for lange forløb end for korte forløb.

Fællesudgiftstaksten pr. elevuge varierer således med kursets varighed, idet udgifterne pr. påbegyndt kursist fordeles over en kortere eller længere periode afhængigt af kursets varighed. Der skal foretages årlige omkostningsanalyser med henblik på revision af de satser, der ligger til grund for takstberegningerne.

Driftstaksterne fastsættes på baggrund af de konkrete godkendte uddannelsesplaners oplysninger om holdstørrelse og varighed. Derefter indplaceres hver uddannelsesplan i den relevante takstgruppe. Ud over driftstaksten er der fastsat en kursisttillægstakst til planer, hvori der indgår anvendelse af køreteknisk anlæg samt en tillægstakst for kostskoler. Hvert år udarbejdes et driftstakst-katalog for godkendte planer på AMU-centrene.

Der ydes et grundtilskud på 2 mill.kr. årligt til samtlige AMU-centre, dvs. uafhængigt af et givent AMU-centers størrelse. AMU-centre med kostafdelinger ydes et yderligere grundtilskud på 1 mill.kr. årligt.

Der er etableret en overgangsordning, så der i en 3-årig periode (1997-99) er mulighed for at yde et supplerende grundtilskud til AMU-centre, der måtte have særlige problemer med at tilpasse omkostningsniveauet til det ny aktivitetsafhængige tilskudssystem. Fra år 2000 vil der alene være mulighed for at yde statslån eller -tilskud til centre, der er kommet i en særlig vanskelig økonomisk situation, og da kun på betingelse af, at centret omlægger sin aktivitet og administration med henblik på forbedring af skolens økonomi.

Tilskud til dækning af fællesudgifter og bygningsudgifter ved erhvervsskolerne

Tilskud til dækning af fællesudgifter og bygningsudgifter ved erhvervskoler, der gennemfører AMU-kurser, ydes med udgangspunkt i de fællesudgifts- og bygningstakster, som Undervisningsministeriet har fastsat for sine uddannelser. Der ydes dog et supplerende administrationstilskud som kompensation for den administrative merbelastning, der er forbundet med den større elevgennemstrømning, som afholdelse af AMU-kurser indebærer.

Sammenfatning

AMU-uddannelserne og den model, der er valgt for taxameterstyring på AMU-området, er karakteriseret ved:

• et meget stort antal forskellige uddannelser (ca. 2400)
• uddannelser af kortere varighed (normalt 1-6 uger)
• en stor elevgennemstrømning (anslået ca. 250.000 kursister på årsbasis)
• et krav til uddannelsesstederne om løbende at tilpasse det konkrete kursusudbud (inden for det udsnit af kursusplaner, som de er godkendt til at udbyde) til arbejdsmarkedets aktuelle behov
• en deraf følgende høj grad af uforudseelighed med hensyn til aktivitetsomfang og -sammensætning i forbindelse med planlægning og budgettering
• et krav til uddannelsesstederne om at gennemføre undervisningen i overensstemmelse med centralt, af parterne godkendte uddannelsesplaner, der fastlægger kursets varighed, maksimal holdstørrelse, krav til lærerdækning, udstyr og materialer m.v.
• en omkostningsnær takstfastsættelse i en relativt fintmasket takstgruppestruktur baseret på enheden "elevuger"
• et krav om revision af uddannelsesplanerne og dermed takstindplaceringen mindst hvert 5. år (i praksis revideres skønsmæssigt ca. 25 pct. af planerne årligt efter en rullende planlægningsmodel)
• tidsnær afregning bagud i forhold til faktisk gennemført elevugeaktivitet
• fortsat central rammestyring af AMU-centrenes bygningsudgifter og meget dyre udstyrsanskaffelser.

Man skal være opmærksom på, at AMU-området i de følgende kapitler kun er inddraget i analyserne i begrænset omfang. Det skyldes først og fremmest, at overgangen til taxameterstyring først er gennemført fra 1997, hvorfor det ikke har været muligt at indsamle data om effekterne af taxametersystemet på AMU-området over en længere periode. Endvidere bemærkes, at evt. fordele/ulemper på AMU-området ikke umiddelbart kan overføres til Undervisningsministeriets uddannelsesområder og omvendt.

Forsiden | Forrige kapitel | Næste kapitel