Kapitel 2: Hvad er taxameterstyring?

Formålet med kapitel 2 er at beskrive, hvad taxameterstyring er. I afsnit 2.1 defineres taxameterstyring, og forskellige mulige varianter af styringsmodellen beskrives. I afsnit 2.2 beskrives de centrale hensigter bag etableringen af de eksisterende taxametersystemer. I afsnit 2.3 gives bud på, hvilke grundlæggende vilkår der bør være til stede ved etablering af taxametersystemer. I afsnit 2.4 beskrives en række centrale elementer ved den eksisterende taxameterstyring. I afsnit 2.5 sammenlignes taxameterstyring med rammestyring, lovbundne bevillinger og markedsstyring. Endelig refereres i afsnit 2.6 nogle af de centrale kritikpunkter, der har været rejst i relation til taxametersystemerne.

2.1. Taxameterstyring: Definition og typologi

Taxameterstyring indebærer helt basalt, at der etableres et system, hvor en offentlig myndighed yder tilskud til aktiviteter, der produceres af offentlige eller private institutioner, og betaler producenterne en takst for hver enhed af aktiviteten, de frembringer. Aktiviteten skal være kontrollerbar og skal kunne opgøres objektivt.

Boks 2.1. Definition på taxametersystem

Indførelsen af taxameterstyring er sket gradvist. De områder, der i dag er omfattet af denne styreform er vist i boks 2.2 med angivelse af startår.

Boks 2.2. Taxameterstyrede områder

De eksisterende taxametersystemer, der er etableret på uddannelsesområdet, har nogle særlige karakteristika. Der kan imidlertid potentielt dannes mange former for taxametersystemer ud fra ovennævnte 'kerne'. I det følgende gennemgås kort nogle vigtige variationsmuligheder.

2.1.1. Quasi-markeder vs. bilaterale aftaler

Taxametersystemer kan kun anvendes med fordel på områder, hvor den aktivitet, tilskuddet baseres på, potentielt kan variere fra år til år.

Den variable aktivitet kan tænkes fastsat på flere måder. Det er for det første afgørende, hvem der efterspørger aktiviteten. I de eksisterende taxametersystemer er der tale om, at private, som potentielle brugere eller "kunder", uafhængigt af tilskudsyderen, positivt efterspørger aktiviteten (uddannelse) på de taxameterfinansierede institutioner. Brugerne har samtidig mere eller mindre frit valg mellem et antal forskellige uddannelsesudbydere.

I disse tilfælde er der skabt, hvad man kan kalde for et 'quasi-marked'. Et antal udbydere konkurrerer - på lige betingelser (samme takster) - om at tiltrække og fastholde kunder, men der er en adskillelse mellem bruger og tilskudsbetaler.

I princippet kan man imidlertid også forestille sig, at alene tilskudsyderen står som aktiv efterspørger af aktiviteten, fordi brugerne ikke selv har et positivt incitament til at efterspørge. Det vil for eksempel gælde de indsatte i fængslerne. Der er i så fald tale om en form for bilateral aftale mellem rekvirenten (kriminalforsorgen) og ydelsesproducenterne (fængslerne) på vegne af klienterne (de indsatte).

En anden betingelse for, at man kan tale om, at der er skabt en markedslignende konstruktion, er, at der kan formodes at være en sammenhæng mellem institutionens indsats og aktiviteten. I modsat fald er der blot tale om en kompensationsordning, hvor institutionen kompenseres for en aktivitet, den er uden indflydelse på. Sidstnævnte forekommer f.eks. mellem Undervisningsministeriet og SUstyrelsen, således at SUstyrelsen ydes et fast beløb pr. SU-modtager til dækning af visse administrative omkostninger.

Tabel 2.1.1. Quasi-marked vs bilaterale aftaler/rene kompensationsordninger

Quasi-markedet og den bilaterale aftale/kompensationsordningen har det til fælles, at de sikrer producenterne aktivitetsbaseret betaling efter faste spilleregler, og tilskudsyderen ydelser til enhedsudgifter, der ligeledes er kendt på forhånd. De adskiller sig ved, at kun institutionerne på quasi-markedet vil have direkte incitamenter til at tiltrække og fastholde de 'kunder', der betinger aktiviteten.

2.1.2. Ydelsesproduktionens art og kompleksitet

Taxametersystemer kan anvendes på områder med såvel meget kompleks som meget simpel produktion af ydelser. En simpel og ensartet aktivitet vil alt andet lige være lettere at værdisætte. At de eksisterende taxametersystemer er etableret på uddannelsesområdet viser dog, at det har været muligt at anvende styringsmodellen i forhold til en særdeles kompleks aktivitet.

Når taxametersystemer anvendes sammen med decentralisering og blokbevilling i forhold til en kompleks aktivitet, kan der skabes mere rum for innovation og nytænkning med hensyn til de processer, der frembringer aktiviteten. Anvendelse af taxametersystemer kan på denne måde give institutionerne frihed til at anvende de produktionsprocesser, de selv finder mest optimale inden for de økonomiske rammer, taksterne udstikker.

Til gengæld kan det med en kompliceret aktivitet være sværere at opnå "milimeterretfærdighed" ved brug af taxametersystemer. I praksis kan taksterne ikke differentieres til at tage hensyn til institutionsspecifikke eller individuelle omkostningsforhold. For eksempel er ikke alle elever/studerende på samme uddannelsesområde lige omkostningskrævende, selv om de udløser samme takst. Et på én gang brugbart og "milimeterretfærdigt" system findes imidlertid ikke.

Når man betragter taxametersystemer "bredt" - som potentielt dækkende også andet end uddannelsesområdet - bør man endvidere lægge mærke til, at brugerne/kunderne i taxametersystemerne på uddannelsesområdet er direkte involveret i ydelsesproduktionen, hvilket ikke nødvendigvis er gældende på andre mulige anvendelsesområder.

På uddannelsesområdet stilles direkte krav til brugerens indsats. På de videregående uddannelser er det således et krav, at de studerende består eksaminer, før der udløses taxametertilskud.

2.1.3. Regulering af udbud og efterspørgsel

De taxameterstyrede områder i den offentlige sektor adskiller sig på afgørende punkter fra den markedsstyrede aktivitet i den private sektor.

For det første betaler brugerne sædvanligvis ikke for offentlige ydelser. Det betyder, at der ikke er økonomiske begrænsninger på efterspørgslen som ved almindeligt varekøb. Det vil derfor føre til en ubegrænset efterspørgsel i de tilfælde, hvor ydelserne er et eftertragtet gode. I sådanne tilfælde må imødekommelsen af efterspørgslen ofte begrænses. Det kan ske på flere forskellige måder.

• Den fysiske kapacitet eller den bevilling, som stilles til rådighed, kan begrænses. Det vil medføre, at der opstår kø. Der skal herefter fastsættes regler for køens afvikling.
• Der kan fastsættes visitationsregler, der begrænser og prioriterer adgangen til ydelserne. Også her vil der som regel opstå kø.
• Der kan indføres egenbetaling for brugerne. Egenbetalingen kan fastsættes ud fra overvejelser om at undgå kø og ud fra overvejelser om brugernes betalingsevne. Hvis betalingsevnen prioriteres højt, kan det resultere i, at kø ikke kan undgås helt. Differentieret betaling vil dog kunne bruges til at reducere eventuelle køer yderligere.

Men der er også tilfælde, hvor hele efterspørgslen skal imødekommes. Det gælder f.eks. folkeskolen. Alle børn skal i skole. Her bliver spørgsmålet alene, om taxameterstyring kan anvendes til en hensigtsmæssig tilpasning af kapaciteten og det løbende forbrug til den forudbestemte aktivitet.

• For det andet er der særlige offentlige hensyn, der skal tilgodeses med udbuddet af ydelser.
• For ydelser, der er en del af myndighedsudøvelse, vil der normalt ikke være en frivillig efterspørgsel. Forbruget sker derfor efter et påbud eller en tvungen visitation.
• Hensyn til geografisk spredning af udbuddet eller til koncentrering i bæredygtige faglige miljøer kan nødvendiggøre en central styring, der begrænser den markedsbestemte placering af udbuddet.

På grund af disse afgørende forskelle kan taxameterstyringen i den offentlige sektor ikke være en kopi af markedsstyringen i den private sektor, og taksterne kan ikke anvendes fuldt ud på samme måde som priserne. Det vil normalt være nødvendigt at supplere et taxametersystem med anden regulering. Tilskudsyderen kan beslutte at regulere udbud og efterspørgsel i forskelligt omfang. Allerede i de eksisterende taxametersystemer forekommer der talrige variationer med hensyn til arten og omfanget af reguleringen.

På de frie skolers område er der således fri etableringsret for nye skoler og ret til frit at optage elever. Til gengæld er der krav om brugerbetaling. Medfinansieringen virker dæmpende på efterspørgslen og begrænser dermed den kapacitet, som skolerne har økonomisk grundlag for at opbygge.

På erhvervsskoleområdet er der ikke fri etableringsret, men (på bl.a. erhvervsuddannelsesområdet) en vis frihed for den enkelte skole til at fastlægge eget udbud. Samtidig er der fri adgang for elever til erhvervsuddannelserne og de erhvervsgymnasiale uddannelser. Dette giver de godkendte skoler mulighed for at tilpasse udbuddet af fag og pladser til efterspørgslen.

På universitetsområdet er der i hovedsagen frit optag, hvilket vil sige, at det enkelte universitet fastlægger optagets omfang og også udvælgelseskriterierne. Ideelt set giver det et incitament til at tiltrække ansøgere, der vurderes at have gode chancer for at bestå og dermed udløse taxametertilskud.

Endelig er seminarieområdet et eksempel på, at der anvendes central dimensionering af optaget, hvilket bl.a. gøres med henblik på at sikre en geografisk spredning af uddannelsespladserne.

Med hensyn til disse reguleringsmekanismer må man gøre sig klart, at der for uddannelsesområdet gælder, at de aldrig er præcist styrende for aktiviteten. Selv på de områder, hvor der er maksimumgrænser for optaget, vil aktiviteten stadig være afhængig af f.eks. søgning og frafaldet.

2.1.4. Decentralisering af kompetence

Ydelsesproducenten kan have større eller mindre frihed til selv at tilrettelægge produktionen af den taxameterudløsende aktivitet. Det er muligt at opretholde en stram central styring for institutionernes anvendelse af bevillingerne og gennemførelse af aktiviteterne ved brug af normer og regler, hvis det anses for nødvendigt. Arbejdsministeriet har i nogen grad valgt denne mulighed på AMU-området.

I de fleste eksisterende taxametersystemer, dvs. dem, der anvendes på Undervisningsministeriets område, er systemet dog anvendt i sammenhæng med udstrakt decentralisering af såvel kompetence som ansvar. Dette har baggrund i, at man hermed ønsker at give mulighed for en lokal optimering af undervisningstilrettelæggelsen og ressourceanvendelsen og af tilpasningen ved aktivitetsændringer.

2.1.5. Ejer- og ledelsesforhold

Taxameterstyring kan kombineres med forskellige ejer- og ledelsesforhold. De fleste taxameterstyrede institutioner er selvejende med en ledelsesopbygning med direktion og bestyrelse, der kan minde om den, man finder i den private sektor. De taxameterfinansierede universiteter er imidlertid statsinstitutioner med en valgt og kollegial ledelse.

I de eksisterende taxametersystemer har man i alle tilfælde fastholdt, at taxametertilskuddet ikke kan anvendes til uvedkommende formål. Det er altså ikke muligt for en selvejende institution at 'trække' et overskud ud af virksomheden.

2.1.6. Takststruktur

Taxametersystemet kan indeholde flere forskellige takster, der knyttes til forskellige aktiviteter. Antallet af takster vil dels være bestemt af, hvor ens- eller forskelligartede aktiviteterne er, dels af hensynet til at opnå et enkelt og gennemskueligt tilskudssystem. Endvidere vil antallet være bestemt af, i hvilket omfang der tilstræbes omkostningsnærhed. Blandt de eksisterende taxametersystemer har Arbejdsministeriet valgt at operere med forholdsvis mange takster, mens Undervisningsministeriet har valgt at anvende relativt få.

Der er i øvrigt talrige variationsmuligheder med hensyn til konstruktion af takstssystemerne. Der kan eksempelvis indbygges forsinkelser, således at institutionerne modtager tilskud på baggrund af tidligere års aktivitet. Der kan anvendes grundtilskud eller omfordelingsmekanismer, således at det samlede taxametertilskud - ud fra objektive kriterier - omfordeles mellem institutionerne, f.eks. med det formål at tilgodese mindre institutioner.

2.1.7. Taxametertilskuddets andel af ydelsesproducentens indtægt

Taxametertilskud kan udgøre en større eller mindre del af ydelsesproducentens indtægt og dermed gøre denne mere eller mindre afhængig af tilskuddet. På erhvervsskoleområdet udgør taxametertilskuddet således omkring 95 pct. af skolernes statstilskud, mens universiteterne kun modtager ca. 1/3 af deres indtægter som taxametertilskud. Forskellige taxametersystemer på forskellige områder kan dermed give institutionerne meget varierende grader af følsomhed over for aktivitetsudsving.

Som det fremgår af ovenstående, er der mange muligheder for at tilpasse taxametermodellen til forskellige anvendelsesområders særlige karakteristika.

2.2. Baggrunden for taxameterstyring

Et væsentligt led i de seneste 15 års reformer af den offentlige sektor har bestået i en decentralisering af budget- og bevillingssystemet. Den statslige økonomistyring har i 80'erne og 90'erne bevæget sig væk fra central detailstyring via regler, godkendelser m.v. og over mod mål- og rammestyring baseret på en decentralisering af kompetence og ansvar til ledelsen af den enkelte institution.

I 80'erne gennemførtes budgetreformen. Der blev indført totalrammer, indtægtsdækket virksomhed, udvidet adgang til opsparing og overførsel samt øgede frihedsgrader til at disponere over bevillingerne. Budgetansvaret blev decentraliseret til ministerier og institutioner, der fik til opgave at overholde rammerne samt sikre målopfyldelsen.

I 90'erne er der taget yderligere skridt i retning af en mål- og resultatorienteret budget- og bevillingsstyring. Der kan bl.a. peges på introduktionen af virksomhedsregnskaber, resultatkontrakter og direktørkontrakter. Samtidig er selve bevillingssystemet forenklet med en reform af tillægsbevillingsloven samt en ny videreførselsordning.

Den traditionelle kontrol af bevillingsanvendelsen er således gennem en række reformer blevet afløst af fokus på mål og resultatkrav. Samtidig er stadig mere ansvar og kompetence decentraliseret til ministerier og institutioner.

På de fleste områder er decentraliseringen indtil nu gennemført uden brug af taxameterstyring. På det statslige uddannelsesområde har taxameterstyring dog været en integreret del af processen, der har ført decentraliseringen videre end på de fleste tilsvarende områder.

Der har været en række hensigter med etableringen af de eksisterende taxametersystemer på uddannelsesområdet.

For det første har man med taxametersystemerne (sammen med bl.a. kvalitetssikringssystemer) ønsket at skabe resultat- og incitamentorientering i styringen. Med taxametersystemerne knyttes tilskuddenes størrelse direkte til det mest synlige resultatmål, uddannelsesinstitutionerne kan levere, nemlig til antallet af gennemførende elever eller studerende pr. tidsenhed. Afhængigt af uddannelsesreglerne er aktiviteten baseret på deltagelse i undervisningen eller på beståede eksamener.

Uddannelsesinstitutionerne har dermed fået incitamenter til at tilpasse kapaciteten til den aktuelle efterspørgsel. Og da elever, der falder fra, ikke udløser noget tilskud ved næste aktivitetstælling, ligger der heri et incitament til uddannelseseffektivisering gennem bedre undervisningstilrettelæggelse - også i forhold til differentierede behov. Tilsvarende gælder, at det kun er beståede eksamener, der udløser tilskud på de videregående uddannelser.

For det andet har man med taxametersystemerne ønsket at sikre, at der omflyttes midler fra institutioner og områder med aktivitetsfald til vækstuddannelser. Formålet hermed har været at understøtte det frie uddannelsesvalg og skabe bevillingssikkerhed for institutionerne ved frit optag eller fri adgang. Der dannes et finansieringsgrundlag for øgede udgifter til vækst ved, at tilskud til områder med faldende aktivitet reduceres.

For det tredje har man med den direkte sammenkædning af tilskud med aktivitet ønsket at undgå den risiko, der modsat ville være for en udgiftsdrivende standardglidning, som følge af, at frigjorte ressourcer ved aktivitetsfald anvendes til at forbedre de standarder, hvorefter undervisningsforløbet tilrettelægges (f.eks. holdstørrelser). Disse forbedrede standarder vil blive udgangspunktet for institutionernes og de uddannelsessøgendes forventninger og krav, når aktiviteten atter stiger. Selektive produktivitetsforbedrende indgreb, der bringer standarden tilbage på "gammelt" niveau, vil blive opfattet som uretfærdige spareindgreb. Sådanne indgreb møder sædvanligvis betydelig modstand og er vanskelige at gennemføre.

For det fjerde bevirker taxametersystemerne, at omflytningen mellem vækst- og nedgangsområder foretages "automatisk" og ikke som følge af forhandlinger eller resolution i ministeriet. Denne automatik kan dermed være med til at understøtte decentraliseringen og institutionernes uafhængighed.

Systemets automatik og generelle præg kan samtidig for det femte bidrage til at sikre besparelser ved aktivitetsfald, fordi der ikke kræves en aktiv beslutning om besparelse, før den realiseres. Presset for at undgå besparelser reduceres også af, at institutioner med mange uddannelser vil have mulighed for "at tjene ind på gyngerne, hvad de mister på karrusellen."

Taxametersystemerne gør det mere legitimt at foretage tilskudsreguleringer. Et taxametersystem fungerer som en generel kontraktlignende regel, der ikke kan afviges over for den enkelte institution, men kun for uddannelser som helhed på landsplan, og kun gennem beslutninger på finansloven eller ved aktstykke. Det opfattes som et naturligt, letforståeligt og et på sin egen måde "retfærdigt" led i aftalen, at vilkårene er ens for alle, og at modydelsen til stigende tilskud ved aktivitetsstigninger er, at tilskuddet reduceres, når aktiviteten falder.

For det sjette har taxametersystemernes "standardiserede" præg muliggjort en sammenhængende styring af de mere end 1.350 meget forskelligartede uddannelsesinstitutioner, som Undervisningsministeriet har ansvaret for at finansiere. Administrationen er understøttet af edb-systemer, der i vid udstrækning har fuldautomatisk karakter.

Alene antallet af institutioner gør, at ministeriet reelt set ikke har mulighed for at basere styringen og fastsættelsen af mål og rammer på kontrakter, der særskilt indgås via forhandling med den enkelte institution, og under hensyntagen til dennes særlige forhold. Det er nødvendigt at anvende sådanne forholdsvis generelle spilleregler, som taxametersystemerne er baseret på. Antallet af takster søges derfor også fastholdt på et relativt lavt niveau.

Endelig for det syvende kan der på en enkel måde videregives forudsætninger om udviklingen i institutionernes produktivitet gennem størrelsen af de takster, der fastsættes i taxametersystemerne.

Det forhold, at taksterne - på Undervisningsministeriets område - ikke i detaljen er "beregnede", så de præcist afspejler mere eller mindre kunstigt definerede omkostninger på institutionerne, gør det lettere at stille krav om produktivitetsforbedringer i form af takstreduktioner. Der skal ikke fra centralt hold meddeles beslutninger om, hvordan kravene skal opfyldes. Det kan i stedet ske lokalt.

Besparelser via generelle takstnedsætteler er således relativt enkle at gennemføre. Generelle takstbesparelser kan efterfølgende give grundlag for selektive takstforhøjelser på områder, hvor der skønnes at være særlige behov, og derved bidrage til, at der skabes råderum for politiske prioriteringer via takstfastsættelsen.

På AMU-området er der tale om andre vilkår, jf. kapitel 3.

2.3. Gode vilkår for taxameterstyring

Ovenstående diskussion af, hvilke variationsmuligheder der findes inden for taxametermodellen, samt hvilke formål der er med taxameterstyring, giver mulighed for at konkludere, under hvilke forudsætninger et taxametersystem må forventes at være brugbart som styringsmodel.

For det første er det en decideret forudsætning for taxameterstyring, at der foreligger et objektivt og kontrollerbart mål for aktiviteten. Aktivitet skal kunne måles i enheder, som er relevante, og som kan defineres klart og entydigt. Såfremt aktivitetsenhederne ikke er relevante i forhold til institutionens mål, er der risiko for fejlstyring. Hvis aktivitetsenhederne ikke er klart og entydigt defineret, er der risiko for fejl i opgørelsen af bevillingsgrundlaget, eller der er risiko for uhensigtsmæssige økonomiske incitamenter. Hvor flere institutioner benytter samme aktivitetsmål, vil der tillige kunne opstå unfair konkurrencevilkår, hvis aktiviteten opgøres forskelligt på grund af upræcise definitioner.

For det andet bør det tages i betragtning, at taxameterstyring har særlige fordele på områder med et større antal institutioner, der producerer sammenlignelige ydelser. Det skyldes den gennemskuelighed og sammenhæng på tværs af institutionerne, der er en følge af den synlige takststruktur og de eksplicitte aktivitetsforudsætninger.

Den indbyrdes konkurrence mellem institutionerne kan udnyttes positivt til at forbedre ydelserne til fordel for brugerne. Et taxametersystem bør dog samtidig administreres på en sådan måde, at konkurrencen ikke hindrer institutionerne i at samarbejde.

Når antallet af institutioner er stort, vil det - som anført oven for - alt andet lige være vanskeligt på centralt niveau at detailstyre hver enkelt institution. Styring og fastsættelse af mål og rammer via kontrakter, der særskilt indgås via forhandling med de enkelte institutioner og under hensyntagen til hver af disses særlige forhold, kan være meget ressourcekrævende og fordrer, at man på centralt niveau opretholder et nært kendskab til hver enkelt institution. Når antallet af institutioner er stort, vil et taxametersystem være et lettere administrerbart alternativ. Dette udelukker dog ikke, at aktivitetsafhængige bevillinger i en række tilfælde også med fordel kunne anvendes i forhold til opgaver, der kun udføres af én institution. Aktivitetsafhængige bevillinger vil f.eks. kunne indarbejdes som en del af en resultatkontrakt.

For det tredje skal det fremhæves, at den fulde fordel af hurtig tilpasning til ændringer i aktiviteten bedst opnås, når taxameterstyring kombineres med en forholdsvis stor frihed med hensyn til arbejdstilrettelæggelsen. Hurtig tilpasning kræver fleksible ansættelses- og arbejdstidsregler samt en handlekraftig ledelse på institutionerne. På uddannelsesområder, hvor der stilles særlige krav til økonomisk indretning og udstyr, forudsætter hurtig tilpasning endvidere stor fleksibilitet i bygningsmassen.

For det fjerde skal der kunne føres tilsyn eller kontrol med kvaliteten af aktiviteterne. Det er ikke tilstrækkeligt at knytte tildelingen af ressourcer til en kvantitativ enhed. Det må tillige sikres, at kvaliteten af de bevillingsudløsende enheder holdes. Det er særlig relevant i de tilfælde, hvor brugerne enten ikke kan eller vil foretage kontrollen med den relevante kvalitet af ydelserne.

Endelig for det femte må det forudsættes, at der er mulighed for en samlet udgiftspolitisk styring. De offentlige udgifter skal fortsat være politisk styrbare, selv om bevillingerne tildeles med taxameter. Det er især af betydning for fastsættelsen af finanspolitikken og den centrale udgiftsprioritering mellem sektorområderne, men også inden for de enkelte sektorområder skal det være muligt at foretage en prioritering af bevillingernes anvendelse. Det skal være acceptabelt, at taksterne bruges til at påvirke det samlede udgiftsniveau og til at foretage omprioriteringer.

2.4. Centrale elementer i de eksisterende taxametersystemer

En række centrale elementer og særlige kendetegn ved Undervisningsministeriets taxameterstyring skal omtales nærmere.

Det drejer sig om:

• Takstfastsættelsen/takststrukturen
• Typer af taxametre
• Selvejeformen
• Udgifts- og aktivitetstilpasning

2.4.1. Takstfastsættelsen/takststrukturen

Ved takstfastsættelsen i Undervisningsministeriets taxametersystemer indgår en række hensyn.

Når institutionerne har stor frihed til selv at tilrettelægge undervisningsprocessen, kan der ikke defineres eksakte "udgiftsbehov" pr. aktivitet, som grundlag for takstfastsættelsen. Taksterne er derfor i udgangspunktet ikke "beregnede", men - i princippet - politisk fastsatte størrelser, der afspejler prioriteringer og vurderinger af reelle og grundlæggende forskelle mellem de forskellige aktiviteter.

Taxametertilskuddene udbetales som bloktilskud, og taksterne svarer derfor ikke nødvendigvis til de faktiske omkostninger ved de enkelte aktiviteter hver for sig. Taksten er ens for alle, der producerer den pågældende aktivitet. Det vil sige, at individuelle omkostningsforhold på den enkelte institution ikke kan lægges til grund ved takstfastsættelse. Ved takstfastsættelsen etableres typisk en struktur med forskellige takster for de forskellige aktiviteter eller aktivitetsområder.

På områder med flere sammenlignelige aktiviteter kan takststrukturen med fordel forenkles ved at placere aktiviteter med nogenlunde samme omkostningsniveau i samme takstgruppe. Det forudsætter, at der ikke er politiske bindinger på taksten for de enkelte aktiviteter. Institutionerne, der modtager bevillingen i en samlet blok, kan lokalt foretage en fordeling af ressourcerne ud på de enkelte aktiviteter og derved tage hensyn til konkrete forskelle i produktionsomkostninger.

Takstfastsættelsen som styringsinstrument diskuteres nærmere i kapitel 4 og 5.

2.4.2. Typer af taxametre

En bevilling til en institution kan sammensættes af tilskud fra flere forskellige taxametre, eller evt. fra taxametre og andre tilskudsformer i kombination. Når bevillingen gives som en samlet blok, vil opdelingen på de forskellige taxametre alene have betydning for bevillingsudmålingen, men ikke være bestemmende for institutionens konkrete fordeling af bevillingen på de enkelte aktiviteter.

For eksempel udmåler Undervisningsministeriet bevillingerne til erhvervsskolerne ved brug af følgende fire gennemgående tilskud:

• Grundtilskud
• Undervisningstaxameter
• Fællesudgiftstaxameter
• Bygningstaxameter

Disse tilskud udgør 97 pct. af skolernes samlede tilskudsbevilling, jf. figur 2.1.1.

Figur 2.1.1. Bevillingens sammensætning på erhvervsskoleområdet

Den enkelte skole modtager et grundtilskud, som ikke er aktivitetsafhængigt. Den økonomiske begrundelse for dette tilskud er dækning af de initiale omkostninger ved skolens drift.

Det faste grundtilskud bevirker, at det gennemsnitlige tilskud pr. årselev ved en lille institution vil være højere end det gennemsnitlige tilskud pr. årselev ved en stor institution. Grundtilskuddets størrelse kan således bruges som led i institutionspolitikken på området.

Grundtilskuddet udgør en lille del - 2 pct. - af de samlede bevillinger på erhvervsskoleområdet. Tilskuddet er på 2 mill.kr. for handelsskoler og tekniske skoler med mere end 100 årselever, 1,2 mill.kr. for landbrugsskoler og skoler med under 100 årselever, og 4 mill.kr. for kombinationsskoler med mere end 100 årselever i hver skoledel.

60 pct. af den samlede bevilling ydes som undervisningstaxameter. Dette taxameter dækker de direkte undervisningsudgifter til løn til lærere og andet direkte undervisningsrelateret personale samt udgifter til undervisningsudstyr og materialer m.v. Undervisningstaxameteret fastlægges i forhold til indholdet af de enkelte uddannelser.

Fællesudgiftstaxameteret, der udgør 15 pct. af skolernes samlede bevilling, dækker de udgifter, som ikke kan henføres direkte til de enkelte uddannelser. Det er typisk udgifter til administration, udvikling, markedsføring, ledelse, varme, lys og rengøring m.v. På erhvervsskoleområdet er taksterne i fællesudgiftstaxameteret fastlagt med et fast administrationselement og et bygningsdriftselement i forhold til en kvadratmeternorm for de enkelte uddannelser.

Derudover modtager erhvervsskoler bygningstaxameter til dækning af kapitaludgifter, dvs. til vedligeholdelse, husleje, renter ved realkreditfinansiering, bygningsinventar, ejendomsskatter, investeringer og henlæggelser hertil samt likviditet til afdrag på realkreditlån. Bygningstaxameteret udgør 20 pct. af den samlede bevilling. Bygningstaxameteret erstatter en tidligere ordning med refusion af renter, ejendomsskat og afdrag eller husleje samt ydelse af afdragsfrie statslån til bygningsinvesteringer. Hermed brydes med den tidligere centrale styring af skolernes kapitalapparat. Formålet er at integrere lokaleforbruget i skolernes økonomi, så beslutninger om lokaleforbrug indgår i den enkelte skoles egen prioritering af bevillingens anvendelse. Diverse tilskud til forsøg, udvikling m.v. uden for taxametersystemet udgør omkring 3 pct. af den samlede bevilling.

2.4.3. Selvejeformen

Hovedparten af de institutioner, der er omfattet af taxameterstyring, er selvejende. Der gives derfor en karakteristik af denne institutionsform i det følgende.

En selvejende institution er i Undervisningsministeriets model karakteriseret ved at have:

• eget kapitalgrundlag
• selvstændig likviditet hos egen bankforbindelse
• fri dispositionsadgang mellem løn og drift
• selvstændigt årsregnskab inkl. afskrivninger
• egen revision
• en bestyrelse

Selvejende institutioner drives uafhængigt af andre og med en bestyrelse som øverste ansvarlig. Krav til selvejende institutioner, der modtager statslige tilskud, herunder om midlernes anvendelse, fastlægges i lovgivningen. For "ægte" selvejende institutioner gælder, at staten ikke har nogen forpligtelse til at dække driftsudgifterne. I stedet får institutionerne udbetalt et (taxameter)tilskud fra staten, som de frit kan disponere over under forudsætning af, at tilskudsformål og aktivitetsmål opfyldes.

For selvejende institutioner, hvor uddannelserne i reglen er fuldt statsfinansierede, har undervisningsministeren særlige beføjelser med henblik på at sikre, at statslige indgreb kan foretages til forebyggelse af en betalingsstandsning. På de frie skolers område har ministeren ikke sådanne beføjelser, men kan tværtimod være forpligtet til at kræve betalingsstandsning, hvis der er risiko for, at en skole ikke kan indfri sine forpligtelser i forhold til staten. Selvejende institutioner skal sikre egen likviditet. Heri ligger naturligvis både muligheden for at opnå en rentefordel med en god likviditet og risikoen for - i sidste ende - at komme i en situation med betalingsstandsning. Endvidere er der ingen bindinger mellem hverken driftsudgifter, lønudgifter og anlægsudgifter. Endelig aflægger selvejende institutioner eget årsregnskab. Hermed skal skolerne opfylde krav, som i vid udstrækning svarer til kravene i Årsregnskabsloven. Det vil sige krav, som også gælder for private virksomheders regnskabsaflæggelse. Regnskaber og tilskudsgrundlag kontrolleres således løbende af private revisionsvirksomheder.

Ved ophør af en selvejende institution tilfalder institutionens eventuelle formue de formål, der er fastlagt i henhold til enten statut eller lovgivning. For selvejende institutioner under Undervisningsministeriet blev der parallelt med indførelsen af taxameterordningerne lovgivet om, at formue, som er tilvejebragt efter 1. januar 1992, tilfalder staten.

2.4.4. Udgifts- og aktivitetstilpasning

Med taxameterstyring skal institutionerne kunne tilpasse sig svingninger i aktiviteten. Hvis der er tidsmæssigt sammenfald mellem ændringer i aktivitet og bevilling, skal institutionerne kunne reagere hurtigt for at undgå, at der opstår utilsigtede overskud eller underskud. Hvis ændringen i bevillingen derimod er forsinket i forhold til ændringen i aktiviteten, er der en længere reaktionstid. Erfaringerne viser, at institutionerne letter tilpasningsbehovet ved at dæmpe effekten af svingninger i aktivitet og bevillinger. Det gøres ved at bruge økonomiske buffere og ved at begrænse produktionens aktivitetsfølsomhed f.eks. gennem variabel holdstørrelse på uddannelsesområder, hvor dette er muligt. Den tilpasningstid, der indbygges i systemet, vil være en af de faktorer, der er afgørende for de frihedsgrader, det er nødvendigt at have på lokalt niveau.

Hvis taxametersystemet er indrettet med hurtig tilpasning til ændringer i aktiviteten, skal institutionernes ledelse også kunne tilpasse ressourceforbruget hurtigt. Det stiller krav om en handlekraftig ledelsesstruktur og om moderne systemer til økonomistyring. Det er også nødvendigt med en høj grad af økonomisk dispositionsfrihed over de tildelte ressourcer. Af særlig betydning er fleksible arbejdstids- og ansættelsesforhold for personalet.

'Forsinkelser' i taxametersystemet lemper umiddelbart på kravet om hurtig og effektiv omstilling på ressourcesiden. Til gengæld er der en risiko for, at der kan opstå misforhold på brugersiden. Ved øget aktivitet kan der for eksempel blive tale om overfyldte lokaler på en institution, mens der samtidig er halvtomme lokaler på en anden institution med faldende aktivitet, hvilket er utilfredsstillende ud fra et brugersynspunkt. Sandsynligheden taler samtidig for, at institutionerne i så tilfælde vil være meget tilbageholdende med at øge optaget ved stigende efterspørgsel.

Før indførelsen af taxameterstyring på uddannelsesområdet blev institutionernes kapacitet (hermed forstås såvel personale- som udstyrs- og lokalerammer) i stor udstrækning fastsat eller prognosticeret centralt. Kapacitet er imidlertid et "elastisk" begreb, der i høj grad afhænger af, hvordan man indretter sig. Det var ofte tillige umuligt at forudsige søgningen til bestemte uddannelser og institutioner. Resultatet blev tilfælde af både kødannelser og overkapacitet samt forhandlinger med enkeltinstitutioner om aktivitets- og bevillingsreguleringer, indgåelse eller opsigelse af lejemål, byggeplaner m.v.

Den centrale kapacitetsstyring er nu, når der bortses fra enkelte områder, i det store hele forladt. Institutionerne kan som hovedregel selv fastlægge egen kapacitet på grundlag af incitamenterne til at sikre bedst mulig kapacitetsudnyttelse.

Det er Undervisningsministeriets erfaring, at de mange kapacitetstilpasninger i nedadgående eller opadgående retninger, der er nødvendige for at fremme et frit uddannelsesvalg, bedst gennemføres decentralt, fordi den nødvendige viden til at foretage de rette valg og prioriteringer findes ude på institutionerne.

2.5. Taxameterstyring som budget- og bevillingsmæssigt styringsinstrument

Taxameterstyring er et relativt nyt budget- og bevillingsmæssigt styringsinstrument. I det følgende beskrives samspillet mellem rammestyring og taxameterstyring samt forskellen mellem en taxameterbevilling og lovbundne bevillinger og mellem taxameterstyring og markedsstyring.

2.5.1. Forholdet til rammestyringen

Statens budgetlægning er grundlæggende organiseret efter et rammeprincip. På baggrund af målsætninger for den samfundsøkonomiske udvikling og den offentlige udgiftspolitik starter budgetprocessen med, at regeringen fastlægger en samlet ramme for statens udgifter. Fastlæggelsen af den samlede udgiftsramme er styret af finanspolitiske overvejelser baseret på vurderinger af den økonomiske situation. Dernæst opdeles den samlede udgiftsramme på de enkelte ministerområder. Der sker hermed en overordnet prioritering af udgifterne til de enkelte sektorer, svarende til ressortfordelingen af opgaverne mellem ministrene.

Rammesystemet blev introduceret i slutningen af 1960'erne, men først med budgetreformen i 1980'erne blev rammestyringen komplet med de såkaldte totalrammer. Med totalrammesystemet blev ansvaret for den nødvendige omprioritering i højere grad end tidligere placeret i de enkelte ministerier. Eventuelle merudgifter ved nye lovinitiativer eller merudgifter som følge af øget aktivitet på de lovbundne udgifter skulle finansieres gennem en intern omprioritering i de enkelte ministerier, herunder aktivitetsbegrænsninger eller lovinitiativer.

Som modstykke til det større prioriteringsansvar blev ministeriernes adgang til at overføre midler mellem forskellige opgave- og aktivitetsområder udvidet. Samtidig fik også institutionerne en øget dispositionsfrihed. Taxameterstyring kan anvendes på sektorområder og kan fungere godt i en decentral struktur både over for statsinstitutioner og over for selvejende institutioner m.v., der modtager statstilskud.

Når betingelserne er til stede, kan der være fordele ved at taxameterstyre et sektorområde i stedet for at anvende rammestyring ned på de mest detaljerede niveauer. For det første styrker et taxametersystem muligheden for en direkte udgiftstilpasning i forhold til en faldende aktivitet. Den direkte parallelitet mellem udgiftsniveau og aktivitet bidrager til at forhindre den standardglidning, som har kunnet iagttages på forskellige serviceområder. Samtidig sikres det, at der sker en umiddelbar omprioritering fra områder med faldende aktivitet til områder med voksende aktivitet. Denne automatik er ikke til stede i en traditionel rammestyringsmodel. For det andet styrker taxametersystemet institutionernes incitament til at tilpasse sig brugernes valg. Selv om muligheden for at vælge er begrænset af det faktiske udbud, udgør valgfriheden i sig selv en værdi ved systemet, men nok så afgørende skærper det tillige institutionernes opmærksomhed på kvaliteten i ydelserne.

En høj og synlig kvalitet styrker alt andet lige institutionernes mulighed for at tiltrække brugere. Og eftersom institutionernes budget hænger direkte sammen med efterspørgslen, har institutionerne en direkte egeninteresse i at tilvejebringe ydelser af høj kvalitet. For det tredje betyder adgangen til at kombinere taxameterstyring med øget decentralisering bedre muligheder for lokal optimering af ressourceanvendelsen. Det lokale ansvar for tilpasning til udsving i aktiviteten medfører en øget omkostningsbevidsthed og interesse for at tiltrække og fastholde aktivitet.

I tabel 2.2.1 er idealmodellerne for henholdsvis taxameterstyring og en traditionel rammestyringsmodel sammenlignet. Kun de vigtigste træk i de to modeller er fremhævet.

Tabel 2.2.1. Taxameterstyring og rammestyring som idealmodeller

2.5.2. Samspillet mellem ramme- og taxameterstyringen

Økonomisk styring inden for det offentlige opdeles ofte i tre faser: En budgetteringsfase, en forbrugsfase og en efterfølgende kontrolfase. I staten indledes budgetteringsfasen i januar med oplæg til rammer for det kommende finansår. Til grund for oplægget ligger en vurdering af den nødvendige stramhedsgrad i finanspolitikken, den mulige størrelse af den samlede udgiftsramme og forslag til en prioriteret fordeling af den samlede udgiftsramme mellem ministerområder.

Til grund for forslaget om den prioriterede fordeling mellem ministerområderne indgår bl.a. skøn over aktivitetsudviklingen på de taxameterstyrede områder. Der er foretaget konsekvensberegninger af rammeændringer, der er nødvendige som følge af den forventede aktivitetsudvikling, og af ændringer i taksterne, der kan blive nødvendige for at bringe overensstemmelse mellem takster, aktivitet og rammer. I begyndelsen af marts fastlægger regeringen de enkelte ministerområders rammer for udarbejdelse af bidrag til finanslovforslaget (FFL). Bidragene skal udarbejdes inden for de meddelte rammer.

Primo maj modtager Finansministeriet finanslovsbidragene fra ministerierne. I bidragene indgår såvel skøn over aktiviteterne på de taxameterstyrede områder som forslag til de takster, der skal gælde for de kommende finansår. Størrelsen af de forslåede takster vil være bestemt dels af den udmeldte ramme og aktivitetsskønnet, dels af eventuelle omprioriteringer i forhold til andre udgiftsområder under ministeriet, nye lovinitiativer m.v. Behandlingen af bidragene i Finansministeriet kan eventuelt føre til justeringer i aktivitetsskønnene og forslagene til takster.

Finanslovforslaget fremsættes inden udgangen af august. Under Folketingets behandling af finanslovforslaget har politiske aftaler i nogle tilfælde påvirket de taxameterstyrede områder. Aftalerne har bl.a. drejet sig om øget aktivitet (optag) og forbedret ressourcestandard i form af højere takster.

Ud over de politiske aftaler indgår der tillige reviderede skøn over aktiviteten i de afsluttende ændringsforslag. Med Folketingets vedtagelse af finansloven medio december bliver taksterne for det kommende finansår endeligt fastsat.

I forbrugsfasen i det løbende finansår kan der ikke administrativt foretages ændringer i taksterne/takstgrupperne. Hvis ændringer bliver nødvendige - f.eks. i forbindelse med oprettelse af en ny uddannelse - skal nye eller ændrede takster/takstgrupper forelægges Finansudvalget i form af en bevillingsansøgning (aktstykke).

I forbrugsfasen er finanslovbevillingerne ikke styrende på taxameterområderne, men udtrykker et skøn over det forventede forbrug, idet der er en særlig hjemmel til at regulere på tillægsbevillingsloven for aktivitetsændringer. Afvigelser i den faktiske aktivitet fra den skønnede vil automatisk føre til ændrede udgifter og efterbevillinger.

Afvigelser i forhold til finanslovbevillingen optages på tillægsbevillingsloven. Efterbevillingerne består af de beløbsmæssige følger af afvigelser i aktiviteten og af eventuelle taxameterændringer, som Finansudvalget har tiltrådt.

Forventede afvigelser i forhold til finanslovbevillingen indberettes løbende til Finansministeriet som en del af de tre årlige rammeredegørelser, således

at udgiftsudviklingen følges også på dette område.

I den efterfølgende kontrolfase foretages på sædvanlig måde en revision af de udbetalte taxametertilskud og deres anvendelse.

2.5.3. Lovbundne udgifter og taxameterstyring

Udover rammestyring kan det være hensigtsmæssigt at sammenligne taxameterstyring med lovbundne udgifter eller bevillinger. Lovbundne udgifter er f.eks. tilskud, hvor modtageren ifølge en lov har ret til et bestemt tilskudsbeløb, hvis størrelse eller beregningsgrundlag er fastsat ved loven, jf. Budgetvejledningens pkt. 21.42. Lovbundne udgifter omfatter folkepension, sygedagpenge, arbejdsløshedsdagpenge, SU m.v. Forud for taxameterstyringens indførelse blev udgifterne til frie grundskoler og frie kostskoler også betragtet som lovbundne. Udbetalingen er ikke finanslovsbunden, men er bestemt af lovgivningen på det pågældende område. Lovbundne udgifter afholdes i henhold til finanslovsbevillinger, der har karakter af at være et bevillingsskøn. Udgifterne optages direkte på statsregnskabet.

På det lovbundne område er det således karakteristisk, at der må budgetteres ud fra et skøn over den forventede aktivitet. Heri indgår typisk faktorer som konjunkturer, demografisk udvikling, adfærdstilpasninger m.v. Skøn over lovbundne udgifter er derfor forbundet med en vis usikkerhed.

Taxameterstyrede bevillinger har flere lighedstræk med lovbundne udgifter. Det gælder bl.a., at budgetteringen foretages på grundlag af et aktivitetsskøn, samt at evt. mer- eller mindreudgifter optages på tillægsbevillingsloven/statsregnskabet.

En væsentlig forskel er dog, at ændringer af lovbundne satser i sagens natur forudsætter lovændringer, og derfor er vanskeligere og mere tidskrævende at gennemføre sammenlignet med takstændringer, der kan ske på de årlige finanslove.

På nogle af de taxameterstyrede områder har brugerne eller institutionerne via lovgivningen en uddannelsesret eller en ret til tilskud. Tilskudsretten (under bestemte betingelser) gælder for frie grundskoler og frie kostskoler og de kommunalt godkendte daghøjskoler og produktionsskoler samt på AMU-området. Uddannelsesretten findes ved erhvervsuddannelserne, de erhvervsgymnasiale uddannelser og de fleste korte videregående uddannelser.

På de fleste taxameterstyrede områder gælder dog, at brugerne ikke via lovgivning har erhvervet en individuel ret til den pågældende ydelse. Det indebærer først og fremmest, at udbyderne af ydelser ikke er forpligtet til at efterkomme enhver efterspørgsel. Udbuddet kan med andre ord reguleres og f.eks. begrænses i tilfælde af, at det ikke skønnes hensigtsmæssigt at efterkomme en stor efterspørgsel.

2.5.4. Taxameterstyring vs. markedsstyring

Taxametersystemets virkemåde kan på visse punkter sammenlignes med et marked, hvor de taxameterstyrede institutioner indbyrdes konkurrerer om at skabe tilskudsudløsende aktivitet.

Decentraliseringen har samtidig stillet institutionsledelsen over for helt nye opgaver og udfordringer, der kan minde om det, en ledelse i en privat virksomhed står over for. For de mange selvejende institutioner på uddannelsesområdet, der ledes af en bestyrelse og en skoleleder, er der tale om nye opgaver for både bestyrelsen og lederen. Bestyrelserne har fået et reelt ansvar for institutionens samlede virksomhed, der kan sammenlignes med det ansvar, der påhviler bestyrelsen i en privat virksomhed. Tilsvarende kan skolelederens nye rolle godt sammenlignes med virksomhedslederens.

En afgørende forskel mellem de eksisterende selvejende institutioner og private virksomheder er dog, at det ikke er profitmål, der er den centrale drivkraft for selvejeinstitutionerne. Disses eventuelle overskud kan ikke tages ud af institutionen og kan ikke anvendes til uvedkommende formål.

Der er imidlertid andre incitamenter, som vil motivere de fleste institutionsledelser. Det må antages, at de fleste ledelser gerne vil sikre deres institution - og dermed også ledelsen - et godt omdømme. De vil ønske at sikre institutionens overlevelse, en god og sund økonomi og dermed stor handlefrihed. Og endelig vil de typisk motiveres af ønsket om at komme til at arbejde med interessante opgaver og nye udfordringer. Den incitamentstyring, som er indført, sigter følgelig mod, at ledelsens stræben efter en sund økonomi, et godt omdømme og stor handlefrihed skal bidrage til at sikre effektive og velfungerende taxameterstyrede institutioner.

En anden afgørende forskel mellem taxameterstyring og markedsstyring er, at der ikke findes priskonkurrence i et taxametersystem. Der er ikke en markedsbestemt pris, men en takst, der bestemmes af den rekvirerende myndighed. Institutionerne kan ikke opnå større markedsandele ved at konkurrere på prisen (taksten), men må i stedet konkurrere på kvalitet og beliggenhed m.v.

Desuden består en væsentlig forskel mellem de eksisterende taxametersystemer og det "rigtige" marked naturligvis i, at der ikke er identitet mellem bruger og taxametertilskudsbetaler. Taxameterstyring kan dog udmærket kombineres med brugerbetaling, således som det f.eks. sker for de frie skoler og åben uddannelse.

2.6. Kritik af taxametersystemet

I statsrevisorernes beretning af 3. december 1997 om statslig erhvervsrettet efteruddannelse er rejst en række kritikpunkter, der også berører anvendelsen af taxameterstyring. Kritikken er ikke baseret på en tværgående analyse af taxameterstyring, men er affødt af Rigsrevisionens analyse af voksen- og efteruddannelse på Undervisningsministeriets erhvervsskoler og Arbejdsministeriets AMU-centre. Af punkter, som er af generel interesse for taxameterstyring, kan nævnes,

• Rigsrevisionen påpeger, at der ikke er foretaget systematiske analyser af "udgiftsbehovene" i forbindelse med fastsættelsen af taxametertaksterne på åben uddannelse. Ifølge Rigsrevisonen indebærer det en risiko for, at takstniveauet generelt presses opad, idet tilskudsmodtagerne kun vil være interesserede i at gøre ministeriet opmærksom på områder, hvor taksterne efter institutionernes vurdering er utilstrækkelige. Desuden mener Rigsrevisionen principielt, at markante afvigelser mellem takster og "udgiftsbehov" bør oplyses over for Folketinget, som grundlag for den politiske stillingtagen til taksterne.
• Rigsrevisionen kritiserer, at det ikke har været muligt fra centralt hold at styre, om øgede takster på åben uddannelse medfører lavere deltagerbetaling, øget udbud, bedre kvalitet eller blot højere indtjening til institutionerne.
• Endelig har Rigsrevisionen givet udtryk for, at der kan være en risiko for, at konkurrencen mellem uddannelsesinstitutionerne skaber hindringer for det indbyrdes samarbejde og uddannelseskoordineringen.

Fra anden side rejses også kritik mod taxametersystemerne. Primært har der været udtrykt frygt for, at taxameterstyring kan have en negativ indvirkning på kvaliteten, fordi taxameterstyring belønner kvantitet og ikke kvalitet.

Ovenstående problemstillinger vil - i lighed med de fordele, der antages at være ved taxameterstyring - blive søgt belyst i analysen.

Forsiden | Næste kapitel