11. Forslag til ændringer og justeringer af styringssystemet

I dette kapitel uddybes udvalgets forslag til forbedringer af styringssystemet.

Som supplement til udvalgets forslag vedlægges i bilag 0 et resumé af de kommentarer, som analysens referencegrupper har givet til forslagene. Referencegruppernes kommentarer er således ikke indarbejdede i dette kapitel om udvalgets forslag. De enkelte høringssvar kan læses på webadressen: http://www.uvm.dk/kommunalreform/styringsanalyse/forside.htm?menuid=40.

Forslagskatalogets sigte er at danne grundlag for politisk drøftelse af behov for modernisering af styringssystemet generelt og for den endelige fastlæggelse af rammerne for selvejet på de i dag amstlige institutionsområder. Forslagene er som sådan uprioriterede.

11.1 Grundlæggende sammenhænge mellem de enkelte forslag

Udvalgets overvejelser tager udgangspunkt i det forhold, at styringssystemet grundlæggende er baseret på adskillelse af opgaver og ansvar hos Undervisningsministeriet som “bestillermyndighed” og opgaveudførende uddannelsesinstitutioner.

Udvalgets overvejelser drejer sig især om behov for at videreudvikle og i øget grad ansvarliggøre alle de relevante aktører, som spiller en rolle i kvalitetssikringen – centralt og decentralt – bl.a. ved at videreudvikle informationsgrundlaget for de enkelte aktørers opgavevaretagelse som led i den samlede styring. De enkelte forslag retter sig således mod forskellige aktører og niveauer i styringssystemet.

Forslag til foranstaltninger, som primært sigter på at styrke det decentrale niveau, dvs. ledelsen af de enkelte institutioner, omfatter forslag om videreudvikling af institutionsbestyrelserne såvel i forhold til sammensætningen, hvor der bør være øget fokus på, at bestyrelsens samlede kompetenceprofil dækker alle relevante kompetenceområder, som i forhold til selve bestyrelsesarbejdet, ressourceregnskab, kvalitetssystemer på institutionerne, auditering og akkreditering samt brugerdeklarationer.

Forslag til foranstaltninger, som primært sigter på at styrke det centrale niveau omfatter styrket og systematiseret tilsyn, nye sanktionsmuligheder og ressourceregnskab.

En grundlæggende forudsætning for styrkelse af styringssystemet er, at informationsgrundlaget videreudvikles. Der skal nyudvikles målrettet information, som kan styrke kvalitetsovervågningen og mulighederne for, at de forskellige aktører i styringssystemet kan udfylde deres respektive roller. Styrkelse af informationsgrundlaget er derfor en gennemgående vinkel i forslagene.

Det er en forudsætning for at opnå optimal effekt af et nyt informationsgrundlag, at dets enkelte dele – foreslåede nye og allerede eksisterende – samordnes i én samlet systematik, og at institutionernes rapporteringer, så vidt det er muligt, samles i én årlig rapportering foruden institutionernes finansielle årsregnskab. Dette forudsætter, at der fastlægges en sammenhængende struktur i informationsgrundlaget, herunder en “grundstamme” af indikatorer og målemetoder, der kan specificeres nærmere i forhold til behov i de enkelte styringssammenhænge. Eksempelvis er tilsynets informationsbehov ikke helt sammenfaldende med bestyrelsernes behov for ledelsesinformation, der igen ikke er helt sammenfaldende med de informationsbehov eleverne/studerende har for brugerdeklarationer. Det er imidlertid afgørende, at fællesmængden af informationsbehov opfyldes af identiske informationer, og at målemetoder på et grundlæggende niveau er indbyrdes i overensstemmelse og anerkendte.

En anden forudsætning for optimal effekt af de enkelte styringsredskaber – foreslåede nye og allerede eksisterende – er, at anvendelsen af redskaberne sker i en systematisk sammenhæng.

Forslaget om at videreudvikle tidssvarende roller og formaliseret dialog og samarbejde sigter netop på at styrke samspillet mellem decentralt og centralt niveau. På faste og formaliserede møder mellem Undervisningsministeriet og sektorens institutionsforeninger kan de politiske målsætninger konkretiseres og udmeldes, og det centrale og det decentrale niveau kan indgå kontraktlignende aftaler om særlige indsatsområder. Det kan give styringen en mere aftalelignende karakter.

Denne styring, som retter sig mod institutionssektorerne, forudsættes suppleret af en række andre styringsredskaber, som retter sig mod enkeltinstitutioner. Her spiller især tilsynet og opfølgningen herpå en central rolle.

I figuren nedenfor er illustreret, hvordan styringsredskaberne skal spille sammen i en årlig proces.

Årshjul for Undervisningsministeriets styring

Uddybning af de enkelte faser

1. Sektorvise dialogmøder mellem UVM og institutionsforeningerne
   På faste årlige møder gøres systematisk status over sektorens væsentlige, aktuelle problemstillinger, og der drøftes behov for videreudvikling. Der udmeldes endvidere særligt politisk prioriterede målsætninger og indsatsområder.
   
   Politiske målsætninger og øvrige udviklingsbehov konkretiseres i form af kontraktlignende aftaler om særlige indsatsområder.
   
   I grundlaget for drøftelserne indgår status for sektorens målopfyldelse og for resultater af Undervisningsministeriets tilsyn, jf. pkt. 6.
   
   
2. Indikatorer og målemetoder I et samarbejde mellem Undervisningsministeriet og institutionssiden udvikles relevante indikatorer og målemetoder til brug for opfølgning af de fastlagte udviklingsmål. Indikatorerne skal konkret indgå som et element i ressourceregnskabet. Indikatorerne skal endvidere indgå i grundlaget for Undervisningsministeriets tilsyn.
   
   
3. Institutionerne udarbejder finansielt regnskab og ressourceregnskab
   
   
4. Undervisningsministeriets tilsyn
   Ministeriet fører tilsyn på grundlag af bl.a. foruddefinerede resultatindikatorer. I tilsynet inddrages andre relevante informationer. For institutioner, som ikke i tilstrækkelig grad lever op til målsætningerne, gennemføres en nærmere undersøgelse. I sådanne undersøgelser vil det være relevant at inddrage institutionens ressourceregnskab og brugerdeklaration til nærmere belysning af institutionens forhold af relevans for kvalitet.
   
5. Indsatsaftaler
   Institutioner, som ikke i tilstrækkelig grad opfylder målsætningerne om kvalitet og resultater eller f.eks. er i økonomisk uføre, pålægges at indgå en indsatsaftale. Indsatsaftalen skal fastlægge institutionens foranstaltninger, udviklingsmål og tidsramme herfor. Manglende opfyldelse af målene kan medføre sanktionering.
   
   Undervisningsministeriet følger op på indgåede indsatsaftaler, således at ophør af et sådant skærpet tilsyn beror på en aktiv vurdering af, om problemerne er udbedret.
   
6. Samlet status for sektorens målopfyldelse Resultaterne af institutionernes ressourceregnskaber og af det gennemførte tilsyn sammenfattes for institutionssektorerne og indgår som grundlag for det følgende dialogmøde mellem Undervisningsministeriet og institutionsforeningerne om status og aktuelle særlige politisk prioriterede indsatsområder jf. pkt. 1.
   

Behov for nye hjemler
I de følgende beskrivelser af de enkelte forslag er det bemærket, om de forudsætter nye hjemler.

Flere af forslagene sigter på at videreudvikle styringens informationsgrundlag. Forslagene forudsætter alene nye hjemler, hvis informationerne skal gøres pligtige for institutionerne at tilvejebringe og/eller offentliggøre.

Der kan imidlertid være afledte behov for ændringer i det nugældende regelgrundlag om offentliggørelseskrav, kvalitetssystemer mv. som følge af udvalgets forslag om, at informationsgrundlagets enkelte dele samordnes i én samlet systematik og institutionernes rapporteringer samles i én årlig rapportering.

11.2 Forslag til bedre sikring af kvalitet og resultater

11.2.1 Bestyrelsesarbejde generelt

Udvalget foreslår, at der med sigte på at videreudvikle bestyrelsernes arbejde udvikles et sæt anbefalinger om “godt bestyrelsesarbejde” i selvejende uddannelsesinstitutioner (en kodeks for godt bestyrelsesarbejde), og at Undervisningsministeriet iværksætter en informationsvirksomhed med henblik på realisering af det udviklingspotentiale, der er konstateret.

Baggrunden for forslaget
Bestyrelsesarbejdet på de selvejende institutioner er sat på dagordenen på baggrund af ændringer af de institutionelle rammebetingelser, ændringer i institutionsstrukturen i retning af store og fagligt stærke institutioner samt kommunalreformen. Hertil kommer et øget fokus på “godt bestyrelsesarbejde” inspireret af de tiltag, som er sket i erhvervslivet.

Forslaget tager udgangspunkt i og bygger videre på de af konsulentvirksomheden Pluss Leadership udarbejdede:

• “Kortlægning og analyse af udviklingspotentialet for bestyrelser for selvejende erhvervsrettede institutioner – delrapport baseret på 12 cases” (dybdeanalysen);
• “Kortlægning og analyse af udviklingspotentialet for bestyrelser for selvejende erhvervsrettede institutioner – delrapport baseret på en spørgeskemaundersøgelse blandt samtlige bestyrelsesformænd” (breddeanalysen);
• “Kortlægning og analyse af udviklingspotentialet for bestyrelser for selvejende erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner – delrapport om CVU'er (Centre for
• Videregående Uddannelser)”; samt
• det af professor Steen Thomsen, Center for Corporate Governance på Copenhagen Business School (CBS) i samarbejde med Pluss Leadership udarbejdede udkast til pjece om “Godt bestyrelsesarbejde i erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner”.
  

Dybdeanalysen har dannet grundlaget for de anbefalinger vedrørende godt bestyrelsesarbejde, som fremgår af ovennævnte pjece. Breddeanalysen har afdækket udviklingspotentialet for forbedring af bestyrelsesarbejdet.

Samlet kan hovedbudskabet i Pluss' tre rapporter og Pluss' pjece i forhold til godt bestyrelsesarbejde opsummeres således:

• Det er Pluss' grundlæggende opfattelse, at det er en afgørende forudsætning, at der eksisterer et kvalificeret ledelsessystem på den enkelte institution bestående bl.a. af en professionelt arbejdende bestyrelse.
• Det er Pluss' vurdering, at bestyrelserne på de selvejende erhvervsrettede institutioner i dag udfører et godt og solidt bestyrelsesarbejde. Der er også i breddeanalysen, som har omfattet samtlige bestyrelser, identificeret et udviklingspotentiale, men konsulentfirmaet understreger, at potentialet ligger i at gøre godt bestyrelsesarbejde bedre. Pluss peger således på flg. udviklingspotentialer:
  – Vedligehold og udvikling af relationer og netværk i omgivelserne.
  – Sikring af tilstedeværelse og videreudvikling af vision, strategi mv.
  – Løbende orientering om relevante trends i den samfundsmæssige udvikling.
  – Sikring og opfølgning af udviklingen i uddannelseskvaliteten.
  

Forslagets nærmere indhold
Med forslaget sættes bestyrelsesarbejdet på dagsordenen for at bidrage til en videreudvikling/kvalificering af bestyrelsesarbejdet i de eksisterende og ikke mindst kommende selvejende uddannelsesinstitutioner. Udsendelse af en kodeks skal give institutionerne en fælles platform for, hvad godt bestyrelsesarbejde er.

Mellem de selvejende uddannelsesinstitutioner er der store forskelle såvel i institutionstype, uddannelsesudbud, regional placering som ud fra en organisatorisk livscyklusbetragtning. En kodeks skal derfor give plads til forskellighed og åbne for differentiering.

Ikke desto mindre må alle bestyrelser på et eller andet plan forholde sig til de konventionelle/“idealtypiske” bestyrelsesfunktioner: kontrol-, udviklings-, organisations-, overvågnings-, konsulent- og kontaktfunktionen. Godt bestyrelsesarbejde bør dække disse funktioner, og Undervisningsministeriet bør aktivt vejlede heri.

Udvalget finder, at en generel kodeks for bestyrelser i selvejende uddannelsesinstitutioner under Undervisningsministeriet med fordel kan tage afsæt i Pluss' anbefalinger beskrevet i ovennævnte pjece om “Godt bestyrelsesarbejde i erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner”. Pluss' anbefalinger i forhold til videreudvikling af bestyrelsesarbejdet omfatter følgende:

Bestyrelsens strategiske ansvar:

• At bestyrelsen en gang årligt drøfter institutionens overordnede strategi på et møde eller seminar, som ikke er sammenfaldende med møder, hvor der diskuteres budget, regnskab eller program for det kommende år.
• At bestyrelsen præciserer den daglige ledelses forpligtelse til at indhente vurderinger og råd fra uddannelsesudvalg og studiebestyrelser vedrørende uddannelsesspørgsmål, og hvor det skønnes hensigtsmæssigt og afstemt med den daglige ledelse knytte direkte forbindelse mellem disse og bestyrelsen via repræsentation og/eller fælles møder.

Bestyrelsens opgaver:

• At der udarbejdes en forretningsorden, hvori der fastsættes regler for bestyrelsens funktion og dermed for arbejdsdelingen mellem bestyrelse og daglige ledelse. Forretningsordenen bør som minimum indeholde regler om formandens rolle, formandskabets eller et forretningsudvalgs rolle, møder, den daglige ledelses deltagelse i bestyrelsens møder, beslutningsdygtighed og stemmeprocedurer.
• At bestyrelsesformand (eventuelt formandskab eller forretningsudvalg) holder sig ajour med institutionens udvikling gennem løbende kontakt – for bestyrelsesformandens vedkommende ugentligt eller mindst to gange om måneden – med lederen.
• Det anbefales, at institutionerne implementerer helhedsorienterede ledelsesmodeller og rapporteringssystemer, som understøtter bestyrelsen i at kunne følge op på såvel de økonomiske og uddannelsespolitiske og kvalitative målsætninger.
• · At der nedsættes et ansættelsesudvalg (eksempelvis formandskabet eller forretningsudvalget) i forbindelse med rekruttering og ansættelse af ny daglig leder.
• At bestyrelsen opstiller procedurer, der sikrer, at Undervisningsministeriet får den information, som er nødvendig for at føre tilsyn med og følge op på institutionens generelle udvikling.
• At bestyrelsen formulerer generelle principper og værdier for bestyrelsens og institutionernes samarbejde med sine eksterne interessenter, herunder især aftagerne af uddannelserne.
  

Bestyrelsesarbejdet:

• At bestyrelsen bl.a. efter input fra den daglige ledelse lægger en rullende møde- og arbejdskalender for bestyrelsesarbejdet gennem året, herunder en mødekalender med de forventede dagsordenspunkter for året.
• At bestyrelsen foretager en årlig, skriftlig selvevaluering af bestyrelsesarbejdet.
  

Bestyrelseshonorar:

• At bestyrelsen diskuterer spørgsmålet om bestyrelseshonorar.
  

Samspil med revisor:

• At bestyrelsen definerer de overordnede rammer for tilrettelæggelsen af revisionen.
• At bestyrelsen i forbindelse med godkendelse af regnskabet afholder et møde med revisor, hvor der blandt andet bør stilles spørgsmål om økonomiske risici, som bestyrelsen skal holde sig ajour med.
  

Åbenhed:

• At bestyrelsen så vidt muligt bruger institutionens websted og andre medier til at fremme åbenhed og gennemsigtighed om institutionens virke.
  

Hertil kommer en række af de i afsnit 11.2.2 nævnte anbefalinger i relation til bestyrelsessammensætning.

En sådan kodeks skal følges op af en informationsindsats, som udover anbefalingerne i kodeksen bidrager til videndeling om allerede eksisterende initiativer (herunder information om den gennemførte dybdeanalyse og spørgeskemaanalyse) og værktøjer til understøttelse og fortsat udvikling af bestyrelsesarbejdet. Eksempelvis kunne man forestille sig etablering af en task force med repræsentanter fra Undervisningsministeriet, bestyrelsesforeninger og konsulenter m.fl. med henblik på et styrket samarbejde med bestyrelsesforeningerne og de udpegende organisationer, udvikling af nye målrettede værktøjer til bestyrelsesarbejdet samt styrkelse af den løbende dialog med bestyrelsesformænd og andre bestyrelsesmedlemmer.

Fordele og ulemper
Fordele: Der skabes en fælles platform for godt bestyrelsesarbejde.

Krav til regelændringer
Forslaget vurderes ikke at medføre krav om regelændring.

11.2.2 Bestyrelsessammensætning

Som et led i en videreudvikling af bestyrelserne, hvor det sikres, at bestyrelsen som samlet gruppe dækker alle relevante kompetencer, foreslår udvalget, at bestyrelsessammensætningen i de eksisterende selvejende institutioner overvejes i overensstemmelse med de af konsulentvirksomheden Pluss Leadership A/S (Pluss) og professor Steen Thomsen, Center for Corporate Governance på Copenhagen Business School (CBS) opstillede anbefalinger. Udvalget stiller endvidere forslag til, hvordan de fremtidige bestyrelsessammensætninger skal se ud i de respektive institutioner, herunder de tidligere amtskommunale institutioner. Hvor der ikke er særlige forhold, som tilsiger det, bør ensartede regler for ensartede forhold for de forskellige områders vedkommende tilstræbes.

Baggrunden for forslaget
Forslaget skal, som afsnit 11.2.1, ses som en udmøntning af anbefalingerne i de af konsulentvirksomheden Pluss Leadership A/S (Pluss) udarbejdede rapporter.

I anbefalingerne til godt bestyrelsesarbejde nævnes på baggrund af analyserne, “at mange af de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner har udviklet sig i retning af at blive relativt store organisationer med både to- og tre-cifrede millionomsætninger, og med et stadig mere komplekst uddannelsesudbud og aktivitetsområde. Dette stiller overordnet set for alle institutioner store krav til det bestyrelsesarbejde, som skal praktiseres”.

Hertil kommer den generelle udvikling i samfundet med krav om et kvalificeret bestyrelsesarbejde og med en øget fokus på medlemmernes kompetencer til at kunne håndtere dette arbejde. Undervisningsministeriets mange selvejende institutioner skal fremover agere i en virkelighed, hvor der bliver stillet krav til kvalitet i ledelsen, til institutionens performance og til åbenhed omkring de beslutninger, der bliver truffet, hvorfor disse hensyn også bør indgå i bestyrelsens sammensætning. Endvidere overgår en række institutioner med kommunalreformen til selveje. Som følge heraf vil der fremover være muligheder for nye institutionssammenlægninger og -konstruktioner, som også skal kunne håndteres i bestyrelsessammenhæng.

Forslagets nærmere indhold
Med henblik på at kunne imødekomme nutidige og fremtidige krav til bestyrelsesarbejdet anbefaler Pluss i relation til såvel sammensætning som udpegning:

• At bestyrelsen udarbejder en kompetenceprofil, som kortlægger sammenhængen mellem eksisterende og ønskede kompetencer i bestyrelsen. Kompetenceprofilen bør være rammesættende for udnævnelsen af de medlemmer, som udpeges ved selvsupplering.
• At eksisterende bestyrelser (særligt bestyrelsesformanden) gennem en dialog med de udpegende organisationer forsøger at påvirke udpegningen af nye medlemmer ud fra en kompetenceprofil sammenholdt med strategi, ændringer i aftagermønstret mv.
• At størrelsen på bestyrelsen søges begrænset under hensyntagen til, at der kan foregå en konstruktiv debat og en effektiv beslutningsproces, hvor alle medlemmer har muligheder for at deltage aktivt.
• At antallet af bestyrelsesmedlemmer, som udpeges paritetisk på erhvervsskolerne, reduceres for at give plads til bl.a. bestyrelsesmedlemmer med særlige kompetencer.
• At det tilstræbes, at medarbejderudpegede bestyrelsesmedlemmer ikke samtidig er faglige tillidsrepræsentanter.
• At bestyrelsen i forbindelse med arbejdet med kompetenceprofil og selvevaluering tager konkret stilling til, om aldersprofil og anciennitet for de enkelte medlemmer og for bestyrelsen som helhed er tilfredsstillende.
• At andelen af kvinder blandt bestyrelsesformændene – ud fra et ligestillingsprincip – fremover øges.
  

En række af ovennævnte anbefalinger indgår i den i afsnit 11.2.1 foreslåede kodeks.

Udvalget tilslutter sig Pluss' anbefalinger og har herudover følgende uddybninger af forslagene:

Bestyrelsernes størrelse

Størrelsen på bestyrelserne hænger sammen med indtil flere faktorer, bl.a. antallet af deltagende medarbejdere og studerende, og hvorvidt de har stemmeret eller ej. En anden faktor er antallet af paritetisk valgte medlemmer. Fremover anbefales bestyrelserne kun at have 6-10 medlemmer, idet en bestyrelse af den størrelse må forventes at være mest effektiv. Forslaget følger af Pluss' anbefaling om generelt at overveje at nedsætte antallet af bestyrelsesmedlemmer. Pluss konstaterer, at seks medlemmer ikke er for få, men er samtidig opmærksom på, at en større bestyrelse kan bidrage til ejerskabs- og ansvarsfølelse blandt forskellige parter. Der bør dog være mulighed for, at bestyrelserne i en begrænset overgangsperiode kan være større.

Kompetenceprofil
Udvalget anbefaler, at der på de enkelte uddannelsesinstitutioner opstilles rammer for bestyrelsens samlede kompetenceprofil med henblik på at fremme institutionernes strategiske virke med deres erfaring og indsigt i uddannelse, videnformidling og videnudveksling. Den samlede bestyrelsesprofil skal have uddannelsesfaglig kompetence (herunder i forhold til de institutionstyper, som er leverandører til og/eller aftagere fra den pågældende institution), erfaring med ledelse, organisation og økonomi samt forankring i det lokale og regionale område. Fremover bør der således i alle bestyrelser være repræsentanter for kommune og region (et medlem, der udpeges af regionsrådet, og et medlem, som udpeges af en eller flere kommunalbestyrelser i forening).

Udpegningsret eller selvsupplering
Der er i mange uddannelsesinstitutioners bestyrelse en tradition for, at bestemte faglige organisationer eller offentlige instanser har en udpegningsret til et bestemt antal pladser. Et alternativ hertil er muligheden for selvsupplering, hvilket giver bestyrelsens medlemmer mulighed for at supplere bestyrelsen med bestemte kompetencer ved at udpege konkrete personer, som modsvarer disse kompetencer. Udvalget anbefaler at lade bestyrelserne være en kombination af bestyrelsesposter, som besættes ved udpegning, og bestyrelsesposter, som besættes ved selvsupplering. Det bør klart fremgå af vedtægten, hvem der udpeger et bestyrelsesmedlem, herunder hvordan proceduren skal være ved selvsupplering.

Forholdet mellem interne og eksterne medlemmer
Det gælder på både Undervisningsministeriets regulerede selvejende institutioner og de amtskommunale institutioner, som overgår til selveje 1. januar 2007, at der skal være eksternt flertal i bestyrelsen. Dette foreslås videreført, idet det sikrer de relevante eksterne parter mulighed for at påvirke og tage et medansvar for institutionen gennem bestyrelsens arbejde og hindrer, at de selvejende institutioner kommer til at varetage de interne parters interesse. Endvidere bør det sikres, at de interne bestyrelsesmedlemmer ikke kan modsætte sig en beslutning, som skal træffes med kvalificeret flertal (2/3) i de fremtidigt mindre bestyrelser, f.eks. vedtægtsændringer, herunder i forbindelse med fusioner.

Interne medlemmer med eller uden stemmeret
Medarbejdere: Det foreslås, at medarbejderne fremover for de nye såvel som for de eksisterende institutioners vedkommende deltager i bestyrelsesarbejdet med to medlemmer, hvoraf det ene medlem tillægges stemmeret, på lige fod med traditionen i det private erhvervsliv. Det bør være op til medarbejderne selv at bestemme, hvilke personalekategorier de pågældende skal komme fra.

Elever/studerende: Det foreslås endvidere, at eleverne/de studerende fremover på ungdomsuddannelserne, VUC og de videregående uddannelser deltager med to medlemmer, hvoraf den ene har stemmeret, den anden deltager uden stemmeret. Efter “stemmeaftalen” mellem regeringen, Dansk Folkeparti, Socialdemokraterne og Radikale Venstre om kommunalreformen skal elev-/kursistråd udpege to repræsentanter uden stemmeret til bestyrelsen. Baggrunden for, at det ene medlem nu foreslås at få stemmeret, er, at elevernes gennemsnitsalder er steget, og at mange elever er over 18 år. Vælger eleverne/de studerende et medlem under 18 år, har dette medlem ikke stemmeret. Et medlem under 18 år er ikke myndig og kan derfor ikke tillægges beslutningskompetence og det retlige ansvar herfor. Med forslaget opnås samme ordning på alle institutionsområder.

At medarbejderne og eleverne/de studerende alene har ét medlem med stemmeret hver foreslås som en konsekvens af ønsket om mindre bestyrelser.

Funktionsperiode
Det vurderes hensigtsmæssigt at lade funktionsperioden være fire år og lade perioden følge valgene til kommunalbestyrelser og regionsråd. Det anbefales, at medlemmer, som er fundet ved selvsupplering, kun kan sidde i to funktionsperioder, dvs. maksimalt otte år.

Paritet mellem arbejdstager- og arbejdsgiverrepræsentanter
Kravet om paritetisk sammensatte bestyrelser eksisterer alene på erhvervsskoleområdet, jf. lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse §5, stk. 2. Det foreslås, at antallet af paritetisk udpegede bestyrelsesmedlemmer nedbringes. Begrundelsen herfor er ønsket om generelt at nedbringe antallet af bestyrelsesmedlemmer bl.a. med henblik på at give plads til andre kompetenceprofiler jf. ovenfor. Her skal særskilt peges på muligheden for at inddrage andre kompetencer end dem, som vedrører erhvervsuddannelserne (erhvervsgymnasiale uddannelser og KVU).

I den nuværende lovgivning gælder allerede det forhold, at medlemmer udpeget af en bestemt interesseorganisation eller lignende ikke har en ret til særligt at varetage denne tredjemands interesser. Bestyrelsesmedlemmerne har samme forpligtelse til at varetage hensynet til institutionen.

Særligt i forbindelse med fremtidige fusionsprocesser, men også i takt med, at der på de enkelte institution kommer flere og flere uddannelsesudbud, vil bestyrelserne fremover umuligt kunne repræsentere alle de fag og brancher, som institutionerne uddanner til, herunder også have kvalifikationer vedrørende de enkelte uddannelsers kvalitet og udvikling, hvis også bestyrelsen skal kunne arbejde effektivt. Pluss anbefaler, at fagrepræsentationen fremover kan sikres ved et fornuftigt samspil mellem bestyrelse og lokale uddannelsesudvalg. Udvalget foreslår på den baggrund, at organisationernes indsigt af faglig karakter og i forhold til det lokale arbejdsmarked fremover først og fremmest forankres her. Uddannelsesudvalgene er etableret for hver institution, og de dækker tilsammen de erhvervsuddannelser, institutionen udbyder. Uddannelsesudvalgene rådgiver institutionen i spørgsmål, som vedrører de uddannelser, der er omfattet af udvalgets virksomhedsområde, og virker for samarbejdet mellem institutionen og det lokale arbejdsmarked.

CVU'er
Særligt for CVU'ernes vedkommende foreslås, at der centralt tages initiativ til at formulere en politisk vision for CVU-konstruktionerne, og at der med afsæt i denne vision sker en præcisering og tydeliggørelse af CVU-bestyrelsernes henholdsvis studiebestyrelsernes sammensætning, rolle og ansvar. I den forbindelse afgrænses studiebestyrelsernes rolle og ansvar til alene at omfatte forhold af faglig karakter. Endvidere foreslås, at forbindelsen mellem CVU- bestyrelsen og studiebestyrelserne ikke knyttes via repræsentation af sidstnævnte i CVU- bestyrelsen. Undervisningsministeriet bør desuden skabe rammer for løbende videns- og erfaringsudveksling mellem bestyrelsesmedlemmer og daglige ledere på tværs af CVU'erne. Begrundelsen for disse forslag er ønsket om at bidrage til, at der bliver skabt en klar rolle- og ansvarsfordeling mellem de to bestyrelsesniveauer (bestyrelse og studiebestyrelse) og medvirke til at give institutionerne en klar opfattelse af deres formål, mission og vision i det samlede uddannelsesbillede.

Folketingsmedlemmer
Det foreslås, at folketingsmedlemmer fremtidigt ikke kan være bestyrelsesmedlemmer. Baggrunden herfor er en principiel magtfordelingsmæssig betænkelighed, jf. herved princippet i grundlovens § 3, og det skal ses som et ønske om at hindre en sammenblanding af den lovgivende og udøvende magt. Det er ikke hensigtsmæssigt, at et medlem af bestyrelsen for en selvejende uddannelsesinstitution, som med ansvar over for undervisningsministeren varetager den overordnede ledelse af institutionen, samtidig er medlem af Folketinget, idet vedkommende i så fald i sin egenskab af folketingsmedlem udøver parlamentarisk kontrol med undervisningsministerens tilsyn med bl.a. den pågældende institution. Det kan give problemer i forbindelse med tilsynssager. Dette gælder, hvis undervisningsministeren skal træffe afgørelse om anvendelse af sanktioner mod det pågældende bestyrelsesmedlem, f.eks. beslutning om anlæggelse af erstatningssag.

Konkrete forslag til fremtidig sammensætning og udpegning på de enkelte institutionsområder fremgår nedenfor.

Fordele og ulemper
Fordele: Beslutningsprocessen effektiviseres og kvalificeres med en bredere kompetenceprofil for den samlede bestyrelse.

Udvikling i retning af ensartede regler for ensartede forhold i relation til bestyrelsessammensætningen i de selvejende institutioner under Undervisningsministeriet.

Ulemper: Oplevelse af fratagelse af hævdvunden (udpegnings)-ret til et medlem af en bestyrelse.

Krav til regelændringer
Forslaget vil medføre regelændringer.

I den nuværende lovgivning er der følgende fælles reguleringstræk: Det gælder på alle institutionerne, at der skal være et eksternt flertal i bestyrelserne, og at der i alle bestyrelserne skal eller bør være repræsentanter for amter og kommuner. Generelt lægges der også vægt på aftagerrepræsentation, og at de medlemmer, som udpeges, har tilknytning til det lokale og regionale opland. Der er generelt ikke i lovgivningen taget stilling til størrelsen, bortset fra i lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse, hvor det direkte fremgår af lovteksten (normalt 6-12 medlemmer). Endvidere er der for alle selvejende uddannelsesinstitutioner fastsat generelle krav til habilitet og myndighed.

Ud fra den betragtning, at bestyrelsesmedlemmernes kompetencer er et afgørende parameter for at kunne drive en effektiv bestyrelsesvirksomhed, anbefales det, i lighed med universitetsloven, at lovgivningen også fremover alene fastlægger de overordnede principper for bestyrelsessammensætning og udpegning, herunder i generel form angiver principper til kvalifikationer og erfaring.

Hvad angår formuleringen i lovgivningen, bør der (som også nævnt indledningsvist), hvor der ikke er særlige forhold, der tilsiger det, tilstræbes ensartede regler for ensartede forhold for de forskellige områders vedkommende. En standardisering på tværs af de forskellige institutionsområder er i sig selv ønskelig.

En entydig og udtømmende regulering ved lov kan vanskeliggøre fusioner. Alt afhængigt af i henhold til hvilken lov, den fusionerede juridiske enhed godkendes, kan der være særlige forhold, som gør sig gældende, og som derfor bør afspejles i bestyrelsessammensætningen. Det bør som i dag også være muligt at etablere overgangsordninger i en begrænset overgangsperiode i forbindelse med fusion. Regulering ud over overordnede principper bør ske via standardvedtægter eller bekendtgørelser. Hertil kommer vejledninger og andre typer af blødere styringsmidler, herunder Undervisningsministeriets praksis i forbindelse med vedtægtsgodkendelse.

Nedenfor følger sammenfatning af de i vedlagte bilag 4 beskrevne forslag til fremtidig bestyrelsessammensætning i såvel de eksisterende som de nye selvejende institutioner:

11.2.3 Kvalitetssikring: Kvalitetssystemer, auditering og akkreditering

Udvalget foreslår, at kravet om, at alle institutioner skal anvende et kvalitetssystem, som kan understøtte den løbende kvalitetsudvikling og resultatvurdering, udbredes til at gælde alle uddannelsesområder, således at kravet også kommer til at omfatte MVU og SOSU. Samtidig foreslår udvalget, at Undervisningsministeriet anvender auditering (ekstern evaluering af institutionernes kvalitetssikringssystemer) inden for alle uddannelsesog institutionsområderne. Et auditeringssystem vurderes i væsentlig grad at kunne styrke institutionernes kvalitetsarbejde inden for uddannelse. Et systematisk kvalitetsarbejde skal gøre det muligt at dokumentere resultaterne og kvaliteten af institutionernes uddannelsesaktiviteter og skal samtidig sikre, at uddannelserne gennemgår en kontinuerlig udvikling og opdatering.

Undervisningsministeriet anvender i dag professionsbachelorakkrediteringer (udbudsakkreditering) og University College-akkreditering (institutionsakkreditering). Disse akkrediteringsformer har alene til formål at tilvejebringe en faglig vurdering som grundlag for, at Undervisningsministeriet som myndighed kan træffe endelig beslutning om akkreditering. På den måde sikres, at andre end faglige hensyn kan indgå i beslutningsgrundlaget, herunder f.eks. behovsvurderinger.

Udvalget foreslår, at Undervisningsministeriet afdækker mulighederne for at anvende akkrediteringer i øget omfang inden for de videregående uddannelser med tilhørende institutioner. I første omgang kan det overvejes at anvende akkreditering på det videregående uddannelsesområde i forbindelse med godkendelse af: 1) udbud af korte videregående uddannelser (udbudsakkreditering), 2) udbud af nye mellemlange videregående uddannelser (uddannelses- og udbudsakkreditering) og 3) udbud, hvor en institution søger et udbud uden for sit “naturlige” virkeområde (f.eks. hvor en erhvervsskole søger udbud af en mellemlang videregående uddannelse (udbudsakkreditering)).

Akkrediteringer anvendt i forbindelse med etablering af nye uddannelser skal i øvrigt overvejes i forhold til den nuværende bekendtgørelsesstyring. Bekendtgørelsesstyringen sikrer ensartede uddannelser over hele landet. En akkrediteringsmodel for nye uddannelser vil sandsynligvis føre til flere nye uddannelser og dermed vanskeliggøre overblikket over uddannelsessystemet, også selv om etablering af en ny uddannelse udover en positiv akkreditering kræver en ministeriel godkendelse.

På ungdomsuddannelsesområdet er udvalgets umiddelbare vurdering, at akkreditering vanskeligt vil kunne anvendes, og at behovet også er mindre. Antallet af ungdomsuddannelsesinstitutioner er meget stort, og antallet er uddannelser inden for erhvervsuddannelsesområdet er ligeledes meget stort. Hertil kommer, at kvalitetssikringer i højere grad end for det videregående uddannelsesområde er reguleret ved krav til lærerkvalifikationer, uddannelsesindhold og -tilrettelæggelse og fsva. erhvervsuddannelserne ved inddragelse af arbejdsmarkedets parter både i tilblivelsen af uddannelserne (faglige udvalg), i den løbende kvalitetssikring og -udvikling (lokale uddannelsesudvalg) og i udbuds-placeringen (Rådet for erhvervsrettet uddannelse og de faglige udvalg). Et område, hvor akkreditering kunne anvendes, er ved brug af forskellige gældende bestemmelser om, at f.eks. private institutioner kan godkendes til at udbyde ungdomsuddannelser eller arbejdsmarkedsuddannelser, og/eller ved godkendelse af en institutionel status svarende til University College-akkrediteringerne.

Baggrunden for forslaget
Der kan være fordele forbundet med, at institutionerne generelt anvender et kvalitetssystem, som på lokalt niveau understøtter den løbende kvalitetsudvikling og resultatvurdering.

Der kan endvidere være fordele forbundet med, at den faglige evaluering og vurdering af uddannelser, af institutioner og af institutioners muligheder for at udbyde uddannelser, i større udstrækning end i dag foretages af et akkrediteringsorgan, som lever op til nationale og internationale krav.

Øget anvendelse af lokale kvalitetssystemer, auditering og akkreditering vil betyde, at Danmark følger en international udviklingstendens på dette område. I den forbindelse vil især akkreditering bidrage til gensidig anerkendelse af uddannelserne mellem landene og dermed fremme internationaliseringen både i form af udveksling af studerende og eksport af uddannelse.

Forslagets nærmere indhold
Alle uddannelsesområder bortset fra MVU og SOSU er i dag omfattet af krav om, at institutionerne anvender interne kvalitetssystemer. Kravet om brug af kvalitetssystemer er indført successivt på Undervisningsministeriets område, og denne proces vil være tilendebragt ved også at lade kravet omfatte MVU og SOSU. Som på de andre områder vil de anvendte kvalitetssystemer kunne tilpasses særlige forudsætninger og behov.

Auditering kan anvendes på alle uddannelsesområder og har både et dokumenterende sigte og et udviklende eller forbedrende sigte. Auditering ser på institutionens forudsætninger for løbende selv at sikre høj kvalitet på grundlag af eksterne kriterier. Det udviklende formål med auditeringen er meget væsentligt, idet auditeringen vil danne grundlag for institutionernes fortsatte arbejde med at sikre og udvikle kvaliteten af deres kerneaktiviteter. En auditering vil skabe et overblik over det nuværende kvalitetsarbejde på uddannelsesinstitutionerne og pege på stærke og svage sider. For det andet – og vigtigst – skal auditeringen give fremadrettede anbefalinger til, hvordan et sammenhængende og konsistent kvalitetssystem for institutionen kan etableres.

Udover professionsbachelor- og University College-akkrediteringer (udbuds- og institutionsakkreditering) kan akkreditering anvendes på andre områder, hvor der foregår en styring i forhold til uddannelses- og institutionskvalitet. De områder inden for den nuværende styring, hvor akkreditering kan anvendes som et forvaltningsmæssigt redskab, er godkendelse af uddannelser, udbud og i forbindelse med institutionsstyringen (status og kvalitetssystemer).

Øget anvendelsen af akkrediteringer og auditeringer bør tænkes sammen med Undervisningsministeriets øvrige styringssystemer, som tilsigter kvalitetssikring, og med ministeriets tilsyn. Ministeriet bør undgå overlappende styringsinitiativer, og tilsynet bør i givet fald tilrettelægges, så det supplerer den kvalitetssikring, som følger af den øgede brug af akkrediteringer mv.

I dag vurderes nye uddannelsesforslag af faglige råd, Undervisningsministeriets embedsmænd m.fl. Anvendelse af akkreditering indebærer, at der på forhånd opstilles krav om, hvad et nyt uddannelsesforslag bør indeholde (hvordan skal uddannelsen være beskrevet, hvilken dokumentation for behov skal der foreligge osv.), at der foretages en uafhængig evaluering af uddannelsesforslaget, og at der på den baggrund foretages en autoritativ beslutning om godkendelse af uddannelsen eller ej.

Når udbuddet af uddannelser i dag skal placeres på institutioner, sker der en vurdering af udbydernes faglige miljø, regionale hensyn, antallet af praktikpladser mv. Akkreditering vil kunne anvendes ved at opstille kriterier for en offentlig eller privat institutions faglige grundlag for at udbyde uddannelser inden for et bestemt område. På den baggrund kan der udarbejdes en uafhængig faglig vurdering af uddannelsesinstitutionens forudsætninger for at løfte udbuddet. Selve beslutningen om godkendelse af udbud kan foretages ministerielt og inddrage regionalpolitiske eller andre hensyn.

Akkreditering bør indfases på en måde, som gør det muligt at indhøste erfaringer undervejs i processen og justere kursen for den videre implementering. Det foreslås derfor, at akkreditering foreløbig anvendes i forhold til enkelte områder.

Arbejdet hermed er indledt med professionsbachelor-akkrediteringerne i 2004-2009 og University College-akkrediteringer i 2005 og 2006. Det foreslås at udvide anvendelsen af akkreditering til også at omfatte de korte videregående uddannelser, som udbydes ved erhvervsskoler, f.eks. ved gennemførelse af en udbudsrunde for de korte videregående uddannelser ved hjælp af akkreditering.

Anvendelse af akkreditering på disse områder vil indebære, at der opnås erfaringer med anvendelse af akkreditering både i forhold til de korte og mellemlange videregående uddannelser. Det er i den sammenhæng centralt at opbygge erfaringer med samspillet mellem akkreditering af uddannelser, udbud og institutioner, og samspillet mellem akkreditering og de eksisterende kvalitetsstyringsinstrumenter f.eks. bekendtgørelser og tilsynet.

Fordele og ulemper

Fordelene er:

• Brug af lokale kvalitetssystemer vil fremme den interne kvalitetsudvikling og resultatvurdering og dermed underbygge institutionernes muligheder for at agere selvstændigt og kvalificeret ved forvaltningen af institutionens omfattende og komplekse opgaver.
• Auditering ser effektivt og professionelt på, hvordan institutioner monitorerer deres egne præstationer og bruger den opnåede information til institutionel planlægning og forbedring.
• Akkreditering kan understøtte en uddannelsesmæssig og institutionel omstillingsproces, jf. hensigterne med University College-akkrediteringen.
• Krav og forventninger til uddannelser og institutioner gøres mere tydelige og gennemsigtige.
• Akkreditering kan bidrage til at imødekomme behovet for at kunne dokumentere kvaliteten af uddannelser og gøre statens ansvar for uddannelseskvalitet gældende på en effektiv måde.
• Der opnås en mere klar opdeling mellem faglige og politiske hensyn og vurderinger i forbindelse med godkendelse af uddannelser og udbud af uddannelser.
• Akkreditering og auditering fremmer internationalisering af uddannelserne.
  

Ulemperne er:

• Risiko for opgaveoverlap mellem Undervisningsministeriet og akkrediteringsorganet.

Krav til regelændringer
Der kræves hjemmel til at pålægge institutionerne på MVU- og SOSU-området at bruge interne kvalitetssystemer.

Afhængigt af, i hvilket omfang og i hvilken form man ønsker akkrediteringer og auditeringer mv., skal der gennemføres ændringer af lov om Danmarks Evalueringsinstitut og af uddannelses- og institutionslovgivningen.

11.2.4 Ressourceregnskab

Udvalget foreslår, at institutionerne som et nyt element i styringen skal udarbejde et ressourceregnskab.

Formålet hermed er primært at styrke informationsgrundlaget for styring af uddannelsernes kvalitet både centralt og decentralt på institutionerne. Ressourceregnskaberne skal således sikre øget åbenhed og gennemsigtighed om institutionernes interne økonomiske prioriteringer og ressourceanvendelse og muliggøre sammenligninger af resultater på tværs af institutionerne.

Ressourceregnskaber skal desuden styrke mulighederne for, at de forskellige aktører i styringssystemet kan udfylde deres respektive roller ved bl.a. at udgøre et beslutningsgrundlag for politiske prioriteringer, danne grundlag for det centrale tilsyn med institutionernes kvalitet, styrke ledelsesinformationen på institutionerne som forudsætning for professionel og ansvarlig ledelse og give øget mulighed for aktiv inddragelse af interessenter, herunder brugere og aftagere af institutionernes ydelser.

Mere præcise og relevante rapporteringskrav i kombination med bedre dokumentation af institutionernes resultater i ressourceregnskaberne vil endvidere kunne medvirke til, at institutionerne inden for rammerne af taxametersystemet arbejder mere systematisk med og realiserer resultater inden for de politisk prioriterede indsatsområder. På den måde vil behovet for supplerende styringsværktøjer i form af f.eks. øremærkede tilskud kunne begrænses, og styringen dermed forenkles.

Ressourceregnskaberne vil samtidig muliggøre en samlet politisk prioritering af uddannelsesområdernes økonomi som grundlag for reelle politiske beslutninger om takstfastsættelse og dermed også om kvalitetsstandarder.

Ressourceregnskaber skal udgøre en fælles kilde til information af ikke finansiel karakter. Institutionerne vil i tillæg til ressourceregnskaberne fortsat skulle udarbejde egentlige finansielle årsregnskaber som grundlag for vurdering af deres økonomiske stilling. Som hovedregel bør alle rapporteringskrav kunne rummes i disse to rapporteringsformer, og der bør kun undtagelsesvis stilles krav om supplerende indberetninger ud fra andre, konkrete behov.

Forslaget forudsætter, at der sker en samlet revurdering af rapporteringskravene med afsæt i et helhedsorienteret perspektiv på styringen og ud fra principiel stillingtagen til niveauet i informationsbehovet. Det er i den forbindelse et selvstændigt mål, at der sker en grundlæggende forenkling af de nuværende rapporteringskrav og -procedurer.

Baggrunden for forslaget
Et relevant og dækkende informationsgrundlag for styringen er helt centralt for, at styringssystemets forskellige aktører har den nødvendige viden til at kunne agere ansvarligt og professionelt i forhold til den samlede kvalitetssikring af uddannelsessystemet.

Betydningen heraf er blevet yderligere forstærket i de senere år i forbindelse med videreudviklingen af det decentrale styringskoncept i retning af øget resultatstyring. Som led i denne udvikling er der bl.a. sket en omlægning af det centrale tilsyn, således at dette nu i højere grad er baseret på kvalitetsindikatorer, ligesom interessentniveauet forudsættes mere aktivt inddraget bl.a. via de krav til offentliggørelse af institutionernes resultater, som følger af lov om gennemsigtighed og åbenhed.

Det er imidlertid udvalgets vurdering, at informationsgrundlaget i dag rummer en række udviklingsmuligheder.

Udvalget har således konstateret, at informationsgrundlaget rummer risici for manglende eller utilstrækkelig information eller information af begrænset relevans, primært fordi en række rapporteringskrav løbende er defineret ud fra konkrete styringsmæssige behov og ikke ud fra en samlet vurdering af og principiel stillingtagen til informationsbehovet. Der er samtidig mange forskellige kilder til information, og den tilgængelige information anvendes ofte usystematisk til afgrænsede formål. Som følge heraf bliver billedet af institutionernes ressourcemæssige prioriteringer og resultater ofte fragmenteret.

Disse problemer har bl.a. konsekvenser i forhold til mulighederne for at udøve et helhedsorienteret tilsyn og den generelle systemmæssige overvågning af hensigtsmæssigheden af institutionernes rammebetingelser.

Usystematiske og behovsbestemte rapporteringskrav rummer samtidig principielt en risiko for overstyring og er desuden administrativt belastende for institutionerne. Konsekvensen heraf er, at styringen bliver uklar og dermed ikke efterlever de grundlæggende krav til styringssystemet om enkelthed og gennemsigtighed.

Det er derfor udvalgets opfattelse, at der er behov for at udvikle informationsgrundlaget for styringen, herunder definere behov for nye typer af information, som måtte udspringe af styringens ændrede karakter og det øgede fokus på institutionernes resultater og kvalitet. Det gælder f.eks. økonomioplysninger, som kan danne grundlag for benchmarking af institutionernes ressourceforbrug, og videreudvikling af kvalitetsindikatorer til brug for tilsynet.

Ressourceregnskaber er et blandt flere elementer til styrkelse af informationsgrundlaget og skal især bidrage til at belyse de ressourcemæssige prioriteringer af relevans for institutionernes resultater og kvalitet.

Forslaget skal ses i sammenhæng med forslaget om at indføre brugerdeklarationer for eleverne/de studerende med henblik på, at de standarder og resultatkrav, institutionen selv formulerer for sin undervisning, skal udgøre et grundlag for dialog om kvalitet. Ressourceregnskaberne kan i den forbindelse medvirke til at skabe åbenhed om institutionernes faktiske tilbud.

Ressourceregnskaber kan samtidig udgøre et mere kvalificeret beslutningsgrundlag for den politiske takstfastsættelse og kan i sammenhæng med bl.a. puljer reducere behovet for at øremærke bevillinger til særlige formål via andre supplerende styringsredskaber til taxametersystemet, idet mere målrettet og relevant information vil øge gennemsigtigheden, dokumentere resultaterne og muliggøre mere effektiv opfølgning.

Forslagets nærmere indhold
Ressourceregnskabet skal rumme informationer om institutionernes mål, ressourceprioritering og resultater i forhold til uddannelserne, undervisningens tilrettelæggelse, udviklingsfunktioner, støttefunktioner, institutionsdrift mv. Dermed bliver ressourceregnskabet også et redskab til strategisk styring på institutionerne.

Som eksempler vil ressourceregnskabet kunne omfatte informationer om følgende forhold:

• Optagelse.
• Nøgletal for læreranvendelsen (f.eks. lærer/elevratio).
• Holdstørrelser.
• Undervisningsformer.
• Nøgletal for gennemførelse, frafald, overgangsmønstre mv.
• Lærerkvalifikationer.
• Omfanget af lærernes efteruddannelse.
• Effektiviseringstiltag.
• Aktiviteter i forbindelse med krav om forskningstilknytning og videncenterfunktioner.
• Formålsbestemte økonomioplysninger (f.eks. opdelt på ordinære uddannelser og efter- og videreuddannelse).
  

Forslaget indebærer en grundlæggende omlægning og forenkling, idet informationsbehovet skal tænkes “forfra” uafhængigt af hidtidig praksis.

Forslaget vil have en række afledte konsekvenser i form af bl.a. ændringer i kontoplaner, regnskabsmodeller og myndighedskrav i øvrigt og behov for egalisering af institutionernes regnskabs- og konteringspraksis. Disse ændringer i regnskabsvæsenets tilrettelæggelse vil samtidig have konsekvenser for den systemmæssige understøtning af økonomistyringen i regnskabssystemer mv.

Der kan endvidere blive behov for at foretage justeringer af takststrukturer på tværs af uddannelsesområderne med henblik på at skabe egalitet i forhold til, hvad taksterne forudsættes at give dækning for, således at det bliver muligt at sammenligne institutionernes tilskud og forbrug.

Forslaget indebærer derfor, at der iværksættes et større udviklingsarbejde i samarbejde med institutionernes foreninger med henblik på at:

• Belyse det samlede informationsbehov inden for rammerne af det nuværende styringssystem, herunder afdække, hvordan informationsbehovet kan målrettes mod forskellige målgrupper i styringssystemet.
• Belyse, hvordan ændrede rapporteringskrav vil kunne erstatte nuværende supplerende styringsredskaber.
• Definere forslag til relevante og dækkende nøgletal og informationer, der samlet set afspejler institutionernes ressourcemæssige prioriteringer og kvalitative resultater.
• Afgrænse ressourceregnskabet i forhold til det finansielle regnskab og andre rapporteringsformer (statistik).
• Belyse muligheder for forenklinger af nuværende rapporteringskrav.
• Belyse administrative og økonomiske konsekvenser af en omlægning for såvel institutioner som Undervisningsministeriet i forhold til den samlede tilrettelæggelse af regnskabsvæsenet.
  

Udviklingsarbejdet vil danne grundlag for politisk stillingtagen til indførelsen af nye rapporteringsformer.

Forslaget indebærer, at der tilvejebringes hjemmel til at stille krav om aflæggelse af et ressourceregnskab i lighed med kravene om aflæggelse af årsregnskab.

11.2.5 Brugerdeklarationer

Institutionerne skal udarbejde brugerdeklarationer for hver af de uddannelser, institutionerne udbyder. Brugerdeklarationerne skal give kursister/elever/studerende konkret indsigt i, hvordan institutionen planlægger at gennemføre undervisningen og med hvilke ressourcer samt hvilke krav, der stilles til kursister mv., for at kunne gennemføre uddannelsestilbuddet. Af hensyn til brugernes behov for at kunne foretage sammenligninger på tværs definerer Undervisningsministeriet de overordnede rammer for udarbejdelse af brugerdeklarationer inden for de enkelte uddannelsesområder, således at brugerdeklarationerne rummer en vis fællesmængde af information. Rammerne skal tage højde for de enkelte uddannelsesområders forskellighed.

Brugerdeklarationer skal bidrage til at give kursister/elever/studerende bedre indsigt i de undervisningstilbud, institutionerne giver, og dermed et bedre grundlag for at deltage i demokratiske processer og kvalitetsvurderinger på institutionen. Deklarationerne skal også give mulighed for at vælge mellem uddannelsesinstitutioner. Samtidig skal brugerdeklarationerne redegøre for de krav, som institutionen stiller til elever/studerende med hensyn til arbejdsindsats og fremmøde mv.

Brugerdeklarationerne er således tænkt som et redskab, som kan tilvejebringe og målrette information mod elever og studerende og derved styrke deres rolle som aktører i styringssystemet ved på en systematisk måde at skabe et grundlag for at udøve indflydelse og træffe valg. Forslaget skal ses i sammenhæng med, at eleverne m.fl. ifølge forslaget til fremtidig bestyrelsessammensætning på såvel de eksisterende som nye selvejende institutionsområder vil blive repræsenteret i bestyrelserne og opnå stemmeret. Samtidig indebærer forslaget til fremtidig bestyrelsessammensætning, at der generelt skal ske en styrkelse af de uddannelsesfaglige kompetencer, ligesom det anbefales at styrke bestyrelsernes strategiske fokus i forhold til udvikling af uddannelseskvaliteten. I begge tilfælde vil brugerdeklarationer kunne indgå som grundlag for dialog.

Baggrunden for forslaget
Udviklingen de senere år er gået i retning af, at institutionerne inden for stadig flere uddannelsesområder har skullet etablere kvalitetssystemer til løbende kvalitetsudvikling og resultatvurdering. Eleverne/de studerende er, som de helt umiddelbare deltagere i undervisningen og bærere af dens resultater, tiltænkt en central rolle i institutionernes selvevaluering.

Elevernes/de studerendes grundlag for at kunne løse denne opgave kan styrkes ved, at der stilles krav til institutionerne om, at de skal deklarere sig inden for en række nøgleområder, som har afgørende betydning for den enkelte elevs/studerendes vurdering af institutionen, undervisningen, egen motivation og egne forudsætninger for at kunne gennemføre uddannelsen på den pågældende institution.

Set i dette perspektiv vil oplysninger også kunne forbedre elevernes/de studerendes grundlag for at vælge institution og derved yderligere understøtte målsætningen om frit valg.

Institutionernes grundlag for at udarbejde brugerdeklarationerne vil i høj grad være institutionernes egne beskrivelser af den planlagte undervisning og grundlaget for denne. Inden for erhvervsuddannelserne er dette f.eks. beskrevet i institutionernes lokale undervisningsplaner og i de gymnasiale uddannelser i studieplanen.

Forslaget har betydelige berøringsflader med de allerede gældende krav om, hvilke oplysninger institutionerne skal stille til rådighed. Institutionerne skal i dag tilvejebringe forskellige typer oplysninger, bl.a. inden for rammerne om lov om åbenhed og gennemsigtighed, der kan indgå som grundlag for elevernes/de studerendes vurderinger. Oplysningerne er dog set ud fra en systembetragtning ikke tænkt samlet og direkte målrettet i forhold til eleverne/de studerende, hvorfor oplysningerne til tider fremstår for generelle og for vanskeligt tilgængelige.

Forslaget skal derfor ses i sammenhæng med forslaget/ønsket om en generel gennemgang af de informationer, som institutionerne skal samle og oplyse til Undervisningsministeriet, elever/studerende og andre interessenter, jf.
f.eks. forslaget om at indføre ressourceregnskaber.

Forslagets nærmere indhold
Undervisningsministeriet får bemyndigelse til at stille krav om, at institutionerne udarbejder brugerdeklarationer for hver uddannelse, de udbyder, og inden for nogle nærmere fastsatte rammer, afhængigt af det konkrete uddannelsesområde. Det vil sige, at institutionerne inden for nogle generelle rammer, som imødekommer behovet for sammenlignelighed på tværs, selv får ansvar for at formulere indholdet i brugerdeklarationen. Fastlæggelse skal ske af institutionerne i samarbejde med eleverne/de studerende på grundlag af en generel skabelon (modeldeklaration), som bl.a. fastsætter det forventede detaljeringsniveau i brugerdeklarationerne.

Institutionernes oplysninger i brugerdeklarationen har ikke retsvirkninger i den forstand, at eleverne/de studerende gennem deklarationen får et retskrav på den beskrevne ydelse. Deres rettigheder vil fortsat alene være fastsat i love og bekendtgørelser. Hvis eleverne/de studerende ikke får den beskrevne ydelse, vil de have adgang til at klage til den lokale institution. Eleverne/de studerende vil ikke have adgang til at klage til Undervisningsministeriet over manglende opfyldelse af brugerdeklarationen.

Det er vigtigt, at brugerdeklarationen kan bruges som grundlag for inddragelse af eleverne/de studerende i institutionens løbende kvalitetsarbejde. Derfor skal deklarationen være så konkret, at eleverne/de studerende kan se, hvilke ydelser de vil modtage. Samtidig skal deklarationen være så rummelig, at den ikke unødigt fastlåser institutionen i på forhånd fastlagte undervisningsformer og -tilbud og derved modvirker institutionernes forpligtelser til individuel tilpasning af undervisningen til forskellige elever, grupper af elever mv.

Det skal for hvert uddannelsesområde fastlægges nærmere, hvilke rammer der skal være for brugerdeklarationers indhold, og hvordan de hensigtsmæssigt forankres i de eksisterende regelsæt om kvalitetssystemer og om åbenhed og gennemsigtighed.

Nedenfor er opstillet et eksempel på, hvilke emneområder en brugerdeklaration kunne omfatte. Institutionerne kan gives mulighed for at supplere med yderligere områder efter eget valg. En brugerdeklaration kan for at sikre overskueligheden f.eks. have et omfang på ca. tre til fire A4-sider.

Emneområder i en brugerdeklaration:

1. Undervisning
   • Udgangspunkt for undervisningens organisering.
   • Undervisningsformer.
   • Undervisningens omfang.
   • Obligatoriske eller tilbudte fag, projekter mv.
   • Aflysninger og vikardækning.
   • Personalets kvalifikationer.
2. Elevernes/de studerendes egen aktivitet
   • Medansvar for egen læring.
   • Hjemmearbejde.
   • Lektiecafé.
   • Projektgrupper.
   • Fravær.
3. Vejledning og rådgivning
   • Faglig vejledning.
   • Uddannelses- og erhvervsvejledning.
   • Praktikvejledning.
4. Personalets kvalifikationer
5. Det sociale og det fysiske miljø samt arbejdsmiljø
6. Elev-/studenterindflydelse
   • Elevernes/de studerendes inddragelse i institutionens løbende selvevaluering og kvalitetsudvikling.
   • Elevråd mv.
7. Institutionens resultater
   • Elevers/studerendes frafald.
   • Elevers/studerendes efterfølgende beskæftigelse eller videreuddannelse.

Forslagets fordele er, at:

• Eleverne/de studerende får et bedre grundlag for at deltage i institutionernes selvevaluering og for at vælge mellem institutioner.
• Eleverne/de studerende får bedre mulighed for at gøre deres indflydelse gældende i elevråd, bestyrelser mv.
• Institutionerne får mere kvalificerede evalueringer fra eleverne/de studerende og derved et bedre grundlag for kvalitetsarbejdet.
  

11.2.6 Tilsyn

Der gennemføres for øjeblikket en videreudvikling af Undervisningsministeriets tilsyn med det sigte i højere grad at rette fokus mod institutionernes resultater og deres kvalitet.

Udvalget foreslår, at der som supplement til de overordnede kvalitetsindikatorer, som der arbejdes med at implementere på tværs af uddannelsesområderne, i samarbejde med institutionssektorerne videreudvikles relevante kvalitetsindikatorer, som er mere specifikke for de enkelte uddannelses- og institutionsområder.

Det enkelte uddannelsesområders samlede sæt af kvalitetsindikatorer bør bestå af få, men velvalgte indikatorer, da et stort antal indikatorer alene på grund af omfanget vil udtynde indikatorernes effekt.

Den mere systematiserede viden om sektorernes kvalitet, der bygges op ved hjælp af screeninger på grundlag af kvalitetsindikatorer, vil i sammenhæng med informationer om institutionernes økonomi og ressourceprioritering, jf. også forslaget om ressourceregnskaber, kunne danne grundlag for en ny viden om sammenhænge mellem økonomi og kvalitet. Det foreslås, at analyse af sådanne sammenhænge prioriteres som indsatsområde.

Videreudvikling af informationer som grundlag for overvågningen skal ses i sammenhæng med overvejelserne om at indføre akkreditering mere bredt på uddannelsesområderne, idet indførelse af akkreditering i form af uafhængige faglige vurderinger af uddannelsesudbuds konkrete kvalitetsniveau, uanset at det gennemføres som led i en udbudsgodkendelse, principielt vil dække dele af tilsynets informationsbehov. Det bør herved sikres, at tilrettelæggelsen af den samlede informationstilvejebringelse sker hensigtsmæssigt og i sammenhæng.

Forslaget om styrket overvågning af kvalitet i det centrale tilsyn skal endvidere ses i sammenhæng med forslaget om et indføre nye, mere konstruktive og konsekvente typer af reaktioner/sanktioner i forbindelse med utilstrækkelig kvalitet.

Baggrunden for forslaget
Den igangværende omlægning af tilsynet sker som led i udmøntningen af en generel målsætning om at indføre en højere grad af resultatstyring i styringskonceptet generelt. Omlægningen indebærer ikke en fuldstændig omlægning af styringen, men en forskydning, så den i større omfang hviler på resultaterne og kvaliteten af uddannelsesindsatsen, og i mindre omfang på input og proces.

Målsætningen er, at institutionerne i højere grad skal stilles til ansvar for de resultater og den kvalitet, de leverer, og de skal i øget omfang dokumentere resultater og kvalitet over for omverdenen. Undervisningsministeriet skal skærpe overvågningen af resultaterne, og der skal være en højere grad af konsekvens og styrke i ministeriets reaktioner i forhold til god og dårlig kvalitet.

Arbejdet koncentrerer sig især om at indføre seks overordnede kvalitetsindikatorer på tværs af uddannelsesområderne: Prøve- og eksamensresultater, fuldførelsesfrekvenser, fuldførelsestider, frafaldstidspunkter, overgangsfrekvens til anden uddannelse, overgangsfrekvens til beskæftigelse.

Det er tanken, at der i tilknytning til den overvågning, som vil komme til at ske med afsæt i disse indikatorer, skal indføres en mere konsekvent reaktions-/sanktionspraksis i forhold til institutioner med utilstrækkelig kvalitet. Undervisningsministeriet har udarbejdet et oplæg til sanktionspolitik, og der har været en foreløbig drøftelse af oplægget med institutionssektorerne.

Forslagets nærmere indhold
Arbejdet med at videreudvikle kvalitetsindikatorer bør gennemføres i et samarbejde mellem Undervisningsministeriet og institutionssektorerne. Det er væsentligt, at institutionssektorernes viden inddrages, og at institutionssiden ansvarliggøres i løsningen af opgaven, så det sikres, at der udvikles et sæt af indikatorer, som er så retvisende for institutionernes uddannelseskvalitet og forhold af betydning herfor som muligt, og som fremover på grundlag af en bred anerkendelse kan lægges til grund for overvågningen af kvalitetsudviklingen.

Der er flere aktører foruden det centrale tilsyn, der spiller en rolle i overvågningen af kvalitetsudviklingen, herunder især institutionsbestyrelserne, censorinstitutionen, elever/studerende og politikere. Udviklingen af kvalitetsindikatorer til brug for det centrale tilsyn skal ske i sammenhæng med det informationsbehov, som uddannelsessektorernes aktører samlet set har. Der vil formentlig være en grundlæggende fællesmængde i informationsbehovet og for de enkelte aktører i overvågningen, bl.a. det centrale tilsyn, en ægte delmængde, som vedrører et mere specifikt eller specifikt detaljeret behov.

I arbejdet med at udvikle kvalitetsindikatorer bør det sikres, at de samlede sæt af informationer på det principielle niveau er i indbyrdes overensstemmelse og dermed grundlæggende kan anerkendes bredt. Det vil styrke indikatorernes gennemslag både som styrende parameter og efterfølgende i tilfælde af, at kvaliteten på en institution er så lav, at Undervisningsministeriet er nødsaget til at gribe ind.

Tilsynets hovedresultater bør offentliggøres.

Fordele og ulemper
Fordelene ved at udvikle kvalitetsindikatorer som et mere systematisk informationsgrundlag for tilsynet er, at der herved opnås en mere eksakt indsigt i og en fælles viden om kvalitetsudviklingen. Tilsynets overvågning har hidtil baseret sig på mere “bløde” informationer indhentet gennem dialog mellem Undervisningsministeriets enkelte tilsynsførende og undervisere og ledere på institutionerne typisk i forbindelse med tilsynsbesøg. Viden af mere systematisk karakter og for samlede uddannelsesområder og institutionssektorer kan give et godt og hurtigt grundlag for at prioritere tilsynets ressourcer til løsning af egentlige problemsager. Informationer kan indsamles mere effektivt end tidligere, hvor det er sket gennem tilsynsbesøg. Ved ikke at skulle fordele tilsynsbesøgene ligeligt over alle institutioner inden for en sektor, undgås det, at institutioner, som klarer sig godt, trækker unødigt på tilsynets ressourcer. Der bliver derved større ressourcer til tilsynsbesøg med problemløsende karakter på de institutioner, som ikke præsterer tilstrækkelig kvalitet.

Institutioner med høj kvalitet kan danne grundlag for indhentning af best practiceerfaringer, der kan komme andre institutioner til gode.

Viden af mere systematisk karakter rummer endvidere mulighed for, at viden i højere grad kan få karakter af fælles viden. Sammenstilling af informationer om enkeltinstitutioners kvalitet og økonomi på tværs af kvalitetstilsynet og det økonomiske tilsyn kan f.eks. medvirke til mere helhedsorientering i tilsynet, og gennem analyse af informationerne kan skabes en højere grad af indsigt i sammenhænge mellem kvalitet og økonomi samt ressourceprioritering.

At viden i højere grad bliver fælles ejendom kan endvidere medvirke til, at den enkelte institutionsbestyrelse får bedre ledelsesinformation om institutionens kvalitet og resultater, herunder ved sammenligning med andre institutioner inden for sektoren.

Ulemperne ved at anvende kvalitetsindikatorer som grundlag for overvågning af kvalitet er, at indikatorerne vil kunne kritiseres for at være et meget forenklet udtryk for virkeligheden, der formentlig ikke i alle tilfælde yder kvalitet fuld retfærdighed og modsat heller ikke nødvendigvis er i stand til at indfange alle tilfælde af utilstrækkelig kvalitet. Kvalitet er et meget komplekst og flerdimensionalt begreb og vurdering af kvalitet forbundet med vanskeligheder. Selve udviklingen af relevante indikatorer forudsætter endvidere et ressourcekrævende udviklingsarbejde.

Krav til regelændringer
Mere systematisk tilvejebringelse af viden og overvågningsmetoder forudsætter ikke nye hjemler.

11.2.7 Nye sanktioner i forhold til institutioner med utilstrækkelig kvalitet

Som en del af den generelle videreudvikling af Undervisningsministeriets tilsyn har ministeriet udarbejdet et udkast til “En ny og konsekvent sanktionspolitik på de selvejende institutioners område”.

Udvalget foreslår, at udmøntningen af sanktionspolitikken iværksættes.

Forslagets baggrund og nærmere indhold
Udkastet til sanktionspolitik er udarbejdet med udgangspunkt i behovet for, dels at de allerede eksisterende sanktionsmuligheder anvendes mere konsekvent og systematisk, dels at der som supplement til de eksisterende sanktionsmuligheder etableres en række nye reaktioner/sanktioner, som i forhold til de eksisterende muligheder vurderes at være mere fleksible og effektive især i forhold til institutioner, som vedvarende præsterer utilstrækkelig kvalitet.

Undervisningsministeriet har i den nugældende lovgivning hjemmel til at tage en lang række sanktioner i anvendelse, herunder påbud/pålæg, tilskudssanktioner, tilbagekaldelse af godkendelse af institutioner eller uddannelser og indgreb over for bestyrelser. Disse sanktionsformer tager ifølge lovgivningen hovedsagelig sigte på egentlige regelovertrædelser og vurderes i sanktionspolitikken generelt som velegnede til dette formål.

I situationer, hvor en institution har utilstrækkelig undervisningskvalitet, peger sanktionspolitikken imidlertid på behov for nye reaktionsmuligheder, som kan give en større fleksibilitet i sanktionsanvendelsen.

De nye sanktioner, som er indeholdt i sanktionspolitikken, omfatter

• Krav om indsatsaftaler med mulig indbygget sanktion, hvis aftalen ikke efterleves. I en indsatsaftale skal blandt andet fastsættes de mål og initiativer, som institutionen skal iværksætte for at udvikle undervisnings- og uddannelseskvaliteten, og i aftalen skal ligeledes fastsættes de reaktioner/sanktioner, institutionen forpligter sig til henholdsvis Undervisningsministeriet vil tage i anvendelse, hvis institutionen ikke efterlever aftalen. Indholdet i indsatsaftalen udarbejdes af institutionen og godkendes af Undervisningsministeriet.
• Iværksættelse af eksterne undersøgelser.
• Offentliggørelse af konkrete afgørelser i tilsynet.
  

Sanktionerne er nærmere beskrevet i afsnit
5.6.4.

Udvalget vurderer, at de nye sanktioner giver konstruktive reaktionsmuligheder i situationer med utilstrækkelig kvalitet, da de målrettet fokuserer på problemet, fastlægger rammer for en hensigtsmæssig løsning, og sikrer opfølgning, indtil problemet er udbedret.

I samspil med de allerede eksisterende sanktionsmuligheder vil endvidere opnås en langt bedre mulighed for graduering og konsekvens i sanktionsanvendelsen, idet de nye sanktioner har karakter af “mellemkategori”, dvs. de placerer sig imellem de nuværende muligheder for at give påbud/pålæg, der er meget lidt indgribende, og de øvrige sanktioner, som er meget kraftigt indgribende, og hvor erfaringen derfor er, at sanktionerne i praksis har været meget vanskeligt anvendelige.

Hovedprincippet vil være, at der, når et problem konstateres, foretages en høring af den pågældende institution og om nødvendigt indgås en indsatsaftale om udbedring af problemet. Efterleves indsatsaftalen ikke, kan hårdere sanktioner komme på tale. De eksisterende sanktionsmuligheder og de nye vil således kunne kombineres i forbindelse med manglende opfyldelse af en indsatsaftale, således at der kan opbygges en mere konsekvent og dermed virkningsfuld progression i sanktionsanvendelsen.

Anvendelse af indsatsaftaler kræver ikke i sig selv nye hjemler. Muligheden for at pålægge en institution at indgå en indsatsaftale, som Undervisningsministeriet kan godkende, og kombination af en indsatsaftale med andre sanktioner, hvis aftalen ikke efterleves, kræver imidlertid lovændring.

Udvalget foreslår, at udmøntningen af sanktionspolitikken iværksættes, og at det i den forbindelse og som led i den løbende evaluering af sanktionspraksis overvejes, om der er behov for at etablere nye hjemler, som kan styrke anvendelsen af indsatsaftalerne. I de situationer, hvor en indsatsaftale ikke efterleves, foreslås det, at de eksisterende vidtgående sanktionsmuligheder suppleres med mindre vidtgående, men effektive muligheder. Det foreslås i den forbindelse, at Undervisningsministeriet får hjemmel til at pålægge bestyrelsen i en nærmere fastsat periode at indsætte en af ministeriet godkendt ekstern ansvarlig for planlægning og gennemførelse af eksamen eller for et uddannelsesforløb.

11.2.8 Tidssvarende roller og formaliseret dialog og samarbejde

Udvalget foreslår, at der etableres faste og formaliserede rammer for mere systematisk dialog og samarbejde om gennemførelse af udviklingsopgaver mellem Undervisningsministeriet og institutionsforeningerne.

Baggrunden for forslaget
Rationalet bag det decentrale styringssystem, hvor virksomhedsdriften er placeret decentralt hos de enkelte institutioner, er, at uddannelsessektorens viden skal nyttiggøres i videst muligt omfang og give gennemslag i konkrete prioriteringer af ressourcer, undervisningstilrettelæggelse mv. I styringssystemet ligger således en anerkendelse af den viden, som befinder sig i uddannelsessektoren lokalt på den enkelte institution.

Institutionsforeningerne har også hidtil varetaget en betydelig opgave som dialogpart ved policyforberedende arbejde og udmøntning af politiske mål. Der er imidlertid ikke etableret formaliserede rammer for dialog mellem Undervisningsministeriet og institutionsforeningerne, der kan sikre, at der regelmæssigt, systematisk og i fællesskab gøres status for sektorerne, herunder for udviklingsbehov. Arbejdet med at videreudvikle styringsredskaber, f.eks. tilsynets kvalitetsindikatorer, har også kun i meget begrænset omfang inddraget institutionssektorernes viden.

Idet institutionerne således spiller en hovedrolle i arbejdet med at realisere de politiske målsætninger konkret, har Undervisningsministeriet en væsentlig opgave i forhold til institutionsniveauet med at sikre hensigtsmæssige rammebetingelser for og understøtning af institutionernes arbejde og i en vis grad initiere udvikling på institutionsniveau, herunder med hensyn til kvalitetssikring og effektivisering.

Dette arbejde med at videreudvikle rammevilkår og styringskoncept bør ske i tæt dialog med institutionssiden, så det sikres, at institutionerne får optimale vilkår for at realisere de politisk fastsatte mål.

Forslagets nærmere indhold
Udvalget foreslår, at den løbende dialog mellem Undervisningsministeriet og institutionsforeningerne styrkes ved at indføre faste og formaliserede rammer for drøftelserne i form af faste årlige møder. På møderne gøres systematisk status over væsentlige, aktuelle problemstillinger, og der drøftes behov for videreudvikling af sektorens rammevilkår, berettigede forventninger om konkrete resultater og øget kvalitet på institutionerne samt relevante og retvisende metoder til resultatopfølgning.

Møderne kan desuden anvendes til at udmelde og konkretisere særlige politisk prioriterede målsætninger, og der kan indgås kontraktlignende aftaler om særlige indsatsområder, udviklingsmål mv. Der vil efterfølgende kunne følges op, dels via indførelsen af nye rapporteringsformer (ressourceregnskab), dels via Undervisningsministeriets centrale tilsyn med institutionernes målopfyldelse, der kan resultere i, at der iværksættes indsatsaftaler med de institutioner, som opnår utilstrækkelige resultater.

Sigtet er på denne måde at give styringen en højere grad af formaliseret aftalekarakter, hvor der samtidig tages hensyn til, at der er behov for en sammenhængende og effektiv styring af et stort antal enkeltinstitutioner. Antallet nødvendiggør en vis standardisering af styringsredskaberne af hensyn til deres operationalitet og indebærer derfor, at anvendelse af egentlige resultatkontrakter eller udviklingskontrakter ikke er et velegnet styringsinstrument. Som det nævnes i afsnit 8.3 kan det dog på længere sigt blive aktuelt at overveje resultatkontrakter i forhold til CVU-sektoren.

For at nyttiggøre uddannelsessektorens viden optimalt, og fordi bred anerkendelse af løsninger i mange tilfælde er en forudsætning for den ønskede effekt foreslås også udviklet en ny, mere samarbejdsbaseret og gensidigt ansvarliggørende model for konkrete udviklingsopgaver. Relevante udviklingsopgaver vil kunne drøftes på de årlige møder.

Aktuelle opgaver, som med fordel kan tilrettelægges gennemført i et samarbejde, er bl.a. udvikling af kvalitetsindikatorer, som kan anerkendes bredt, samt udvikling af model for ressourceregnskab, herunder af nye rapporteringsformer som mulig erstatning af øremærkede tilskud.

Forslaget om mere formaliserede rammer for dialog og udvikling af en mere samarbejdsorienteret kultur skal ses i sammenhæng med udvalgets konklusioner på styringsanalysen og forslagene set på tværs. Forslagene sigter generelt på at udnytte de udviklingspotentialer, uddannelsessektorens mange aktører rummer. Formålet er grundlæggende – gennem udvikling af et dækkende og relevant informationsgrundlag – at professionalisere de forskellige aktørers roller yderligere, herunder opgaver, ansvar, kompetencer og opgavevaretagelse.

Fordele og ulemper
Institutionssektorernes viden kan med fordel nyttiggøres. Såvel forslaget om mere systematisk og formaliseret dialog som forslaget om ny samarbejdsmodel for udviklingsopgaver vil endvidere indebære øget ansvarliggørelse af institutionssiden og give styringen mere aftalelignende karakter

Krav til regelændringer
Forudsætter ikke nye hjemler.

11.3 Forslag til sikring af geografisk tilgængelighed til udbud af høj kvalitet

11.3.1 Grundtilskudsreform

Med vedtagelsen af institutionslove for de institutioner, som overgår til staten i 2007, er der samtidig taget principiel stilling til, at institutionerne skal overgå til taxameterfinansiering. Som det gælder for de øvrige institutionsområder, skal taxameterfinansieringen suppleres med grundtilskud, som skal muliggøre opretholdelsen af mindre institutioner i en finmasket national institutionsstruktur.

Udvalget foreslår endvidere, at den samlede grundtilskudsstruktur på tværs af institutionsområderne fremover i højere grad baseres på institutionens udbud i et system af grundtilskud af forskellig størrelse kombineret med et særligt udkantsgrundtilskud til institutioner med et særlig svagt demografisk betinget rekrutteringsgrundlag.

Udvalget anbefaler, at der iværksættes et tværgående udredningsarbejde i forbindelse med implementeringen af taxameterstyringen på de nye selvejende institutioner, der kan danne grundlag for en reform af grundtilskudsstrukturen på tværs af institutionsområderne.

Baggrunden for forslaget
Der er etableret grundtilskudsordninger på samtlige områder på Undervisningsministeriets område med undtagelse af frie grundskoler, private gymnasier og hf-kurser. Formålet med grundtilskuddet er dels at dække nogle af de basale aktivitetsuafhængige driftsomkostninger, der er forbundet med at drive en uddannelsesinstitution, dels at understøtte institutioner i geografiske udkantsområder, hvis elev-/studentergrundlag er så lille, at det vanskeliggør en effektiv institutionsdrift.

Grundtilskuddets størrelse varierer fra område til område, men fælles for alle er, at de er knyttet til institutionen. I den nuværende grundtilskudsmodel bortfalder institutionsgrundtilskuddet ved fusion, hvilket institutionerne på forskellig måde er blevet kompenseret for i form af forskellige overgangsordninger mv. Dette er imidlertid bekosteligt og administrativt tungt. Hertil kommer, at overgangsordningen for de første CVU'er udløber i 2005.

Der er behov for en ny grundtilskudsmodel af flere grunde:

For det første skal grundtilskudsmodellen understøtte Undervisningsministeriets målsætning om at sikre fagligt og økonomisk bæredygtige institutioner og et samlet udbud af uddannelser, der imødekommer landsdækkende, regionale og lokale behov herunder institutioner i udkantsområder. Dette formål bliver helt centralt ved overførslen af de nye institutionsområder til statsligt regi og taxameterstyring, idet en række af de nye institutioner netop befinder sig i udkantsområder, hvor det kan være vanskeligt at sikre en effektiv institutionsdrift på det foreliggende elev/studentergrundlag.

For det andet skal grundtilskudsmodellen tage højde for, at institutionsstrukturen i uddannelsessektoren er under fortsat udvikling med mange fusioner inden for og på tværs af uddannelsesområder.

For det tredje udløber overgangsordningen for de første CVU'er i 2005, og det vil derfor under alle omstændigheder være nødvendigt at foretage en revision af den nuværende ordning for denne sektor.

En ny grundtilskudsmodel forudsættes at være udgiftsneutral.

Forslagets nærmere indhold
Det foreslås at skabe et system af grundtilskud, der er knyttet til nøje afgrænsede udbud, og til gengæld reducere institutionsgrundtilskuddet væsentligt. Man kan således forestille sig et grundtilskud til f.eks. erhvervsuddannelsernes grundforløb og studieretninger i gymnasiale uddannelser. En sådan grundtilskudsmodel vil være fleksibel i forhold til fusioner, idet grundtilskuddet automatisk følger udbuddet.

Desuden kan der indføres et særligt udkantsgrundtilskud til institutioner med et demografisk betinget svagt rekrutteringsgrundlag. Dette bør forbeholdes et meget begrænset antal institutioner beliggende i geografisk afgrænsede områder, hvor det ud fra hensynet til områdets uddannelsesniveau og udviklingsmuligheder skønnes væsentligt at bevare institutionen i lokalområdet.

Endeligt bør der ske en revision af de eksisterende overgangsordninger, efterhånden som disse udløber, så de ikke virker konserverende, men snarere medvirker til hurtigere integration af fusionerede institutioner.

11.4 Forslag vedrørende finansiering

11.4.1 Taxametersystemet

Taxametersystemet har vist sig at udgøre et fleksibelt og finmasket bevillingssystem, som har en lang række væsentlige styringsmæssige fordele, som nu er vel indarbejdet. Det er udvalgets vurdering, at systemet med få og enkle tilpasninger kan imødekomme meget varierede krav. Det samme forventes at gælde de krav, som overførslen af de nye institutionsområder stiller, dvs. sikring af små institutioners overlevelse og sikring af et bredt og varieret udbud, bl.a. i overensstemmelse med gymnasiereformens intentioner.

De amtslige institutioner, som overgår til staten i 2007, ligner på mange måder de selvejende institutioner på Undervisningsministeriets område med den undtagelse, at der ofte er tale om institutioner af meget varierende størrelse. Det er udvalgets vurdering, at indplacering af de nuværende amtslige uddannelser i det eksisterende takstsystem og indførelse af et system af nye grundtilskud vil være fuldt tilstrækkeligt til at sikre de nytilkommende institutioner økonomisk. Kommunalreformen giver således ikke grundlag for at foreslå grundlæggende ændringer af taxametersystemets indretning, f.eks. ved introduktion af helt nye elementer.

Takstfastsættelsen vil ske efter grundige analyser af de amtslige institutioners økonomi. Overgangen til taxameterstyring vil være udgiftsneutral for hver sektor set under et, og der vil blive indført overgangsordninger, som tillader en lempelig tilpasning for den enkelte institution. De nye selvejende institutioners overgang til taxameterstyring er nærmere beskrevet i afsnit 4.6.2.

Der lægges vægt på at opnå regional spredning af udbuddet, dels af hensyn til mulighederne for at opretholde attraktive uddannelsestilbud for unge i alle regioner, dels for at understøtte den regionale erhvervsudvikling. Det har stor lokal betydning for den geografiske og erhvervsmæssige udvikling, at der er uddannelsesinstitutioner i udkantsområderne. Erfaringen med de tidligere små institutioner i lokalområderne var, at de lokale uddannelsesinstitutioner havde svært ved at tiltrække tilstrækkeligt mange unge, til at institutionen kunne blive økonomisk bæredygtig.

Taxametersystemet som bevillingssystem er velfungerende, men det er udvalgets opfattelse, at der på visse områder er behov for justeringer – blandt andet for at imødekomme den uddannelsespolitiske målsætning om at tilgodese institutioner i udkantsområderne, hvor institutionerne står over for vigende aktivitetsgrundlag og derfor har ringere tilpasningsmuligheder.

For det første bør der ske en effektivisering af brugen af særtakster, særtilskud mv. for at undgå overstyring. Forslaget skal ses i tæt sammenhæng med forslaget om fornyelse af afrapporteringsformen (ressourceregnskab), som vil mindske behovet for at gennemføre politiske indsatsområder via marginale tilskud, idet der i stedet kan fokuseres på – og stilles krav til – institutionernes kerneaktiviteter.

For det andet er der behov for en tilpasning af grundtilskudsmodellen, som tager højde for den dynamiske udvikling i institutionsstrukturen samt understøtter Undervisningsministeriets målsætning om at sikre fagligt og økonomisk bæredygtige institutioner og et samlet udbud af uddannelser, der imødekommer landsdækkende, regionale og lokale behov herunder institutioner i udkantsområder.

For det tredje foreslås det, at tælleprincippet for ressourceudløsende aktivitet for de nye selvejende institutionsområder tager udgangspunkt i beslægtede uddannelser.

Anbefalinger vedrørende taxametersystemets kompleksitet og tælleprincipper er uddybet nedenfor:

Taxametersystemets kompleksitet
Det foreslås, at der sker en mere velovervejet brug af tildelingsparametre af hensyn til systemets gennemsigtighed for institutioner og offentligheden. Det er centralt af to grunde:

• Institutionerne får bedre mulighed for at opfange de politiske ønsker om deres virke.
• Politikerne får bedre mulighed for at forholde sig til den nuværende prioritering af ressourcerne.
  

Baggrunden for forslaget
Grundprincippet om taxametersystemet som et fordelingsprincip baseret på takst gange ressourceudløsende aktivitet er med tiden blevet suppleret med mange afvigelser fra hovedmodellen i form af (for) mange takstgrupper, særtakster, regler om grundtilskud, flerårsaftalemidler, kvalitetsudviklingstilskud, overgangsordninger etc.

Begrundelserne for disse knopskydninger kan kategoriseres i tre hovedgrupper:

• Politisk prioriterede indsatsområder, f.eks. reduktion af frafald.
• Ønske om at løse afgrænsede problemer via taxametersystemet f.eks. i form af institutionsspecifikke taxametre.
• Tekniske omlægninger, som medfører behov for overgangsordninger, f.eks. indførelsen af momskompensationsordningen.
  

Hver for sig er afvigelserne fra hovedmodellen velbegrundede, men samlet set har taxametersystemet efterhånden bevæget sig langt fra det oprindelige mål om et enkelt og gennemskueligt ressourcetildelingssystem for bestyrelser, institutionsledere, administratorer, politikere og offentligheden i almindelighed.

Som beskrevet i afsnit 8.3, kan der rejses tvivl om, hvorvidt der fortsat er en rimelig balance mellem de enkelte berettigede delmål i form af afvigelser på taxametersystemet og hensynet til at sikre en afbalanceret styring, hvor fordelene ved selvforvaltning forenes med politiske prioriteringer af indsatsområder.

Forslagets nærmere indhold
Det er udvalgets anbefaling, at der ved oprettelsen af nye tillægstaxametre og ikke-aktivitetsbestemte tilskud foretages en samlet vurdering af, hvorvidt mikset af tillægstaxametre og ikke-aktivitetsbestemte tilskud fortsat spiller sammen på en effektiv og overskuelig måde. For at kunne imødekomme behovet for særlige politiske prioriteringer bedst muligt, vil det være nødvendigt løbende at vurdere, om der er anledning til at sanere eller omlægge eksisterende tilskud. Hvis antallet af supplerende tilskudsformer ikke begrænses, opstår der dels risiko for overstyring ved at flytte institutionernes fokus fra kerneopgaver til marginale bevillinger, dels risiko for uklarhed om de politiske prioriteringer i forhold til de institutioner, som skal føre de politiske prioriteringer ud i livet.

Det foreslås i forlængelse heraf, at der gennemføres en gennemgang af det eksisterende taxametersystem med henblik på konkret at vurdere, hvorvidt der kan ske en sanering i det nuværende antal tildelingsparametre til fordel for de ordinære taxameterbevillinger.

Forslaget skal ses i tæt sammenhæng med forslaget om udvikling af en fælles og mere helhedsorienteret afrapporteringsform (ressourceregnskab), som vil skabe grundlag for, at der i højere grad fokuseres på – og stilles krav til – institutionernes kerneaktiviteter, hvorved behovet for at gennemføre politiske indsatsområder via marginale tilskud mindskes.

Tælleprincipper
Udvalget foreslår, at de nye selvejende institutionsområder indpasses i det nuværende todelte tælleprincip for opgørelse af ressourceudløsende aktivitet baseret på hhv. tilstedeværelse (årselever) og beståede/godkendte forløb (STÅ), således at der skabes parallelitet med institutioner for erhvervsrettet uddannelse og mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner.

Baggrunden for forslaget
Ressourceudløsende aktivitet opgøres i dag på flere forskellige måder afhængigt af institutionsform. For erhvervsuddannelser, erhvervsgymnasiale uddannelser mv. er tælleprincippet tilstedeværelse, hvilket indebærer, at eleverne bliver talt f.eks. 10 eller 20 dage inde i det konkrete uddannelsesforløb. Der er for disse uddannelser således tale om et inputbaseret optag. Eneste undtagelse herfra er færdiggørelsestaxametret, som blev indført i 2003.

Disse uddannelser er karakteriseret ved at have relativt korte uddannelsesforløb, hvor adgangen til næste forløb forudsætter afslutning af det foregående. Den naturlige progression i uddannelsen gør tilstedeværelse til et effektivt tælleprincip. Hertil kommer, at der på disse uddannelsesområder kan være stor variation i frafaldet fra institution til institution afhængigt af geografisk beliggenhed, muligheden for at få praktikplads etc. – forhold, som ofte er uden for institutionens kontrol, og som derfor ikke skal have en uforholdsmæssig stor indflydelse på institutionens økonomi.

For korte og mellemlange videregående uddannelser tælles den beståede/godkendte uddannelsesaktivitet (output), da der typisk er tale om længere uddannelsesforløb. Tidligere var kun de lange og mellemlange uddannelser omfattet, men efter anbefaling fra Undervisningsministeriets Idé og Perspektivgruppe overgik korte videregående uddannelser fra årselever til STÅ i 2003.

Ved overførsel af de nye institutionsområder til statsligt regi overgår disse til taxameterstyring, og der skal derfor fastsættes principper for opgørelsen af ressourceudløsende aktivitet for disse institutioner.

Tælleprincippet er centralt i forbindelse med takstfastsættelsen, idet der i den forbindelse tages højde for, hvorvidt alle elever/studerende forudsættes talt eller kun de elever/studerende, som består/får godkendt deres uddannelsesforløb. Det indebærer endvidere, at takster kun kan sammenlignes på tværs af uddannelsesområder, såfremt de er baseret på samme tælleprincip.

Forslagets nærmere indhold
Det foreslås, at der ved fastsættelsen af tælleprincipper for de nye selvejende institutionsområder tages udgangspunkt i beslægtede uddannelser med taxameterstyring, således at der også fremover er ét tælleprincip for ungdomsuddannelsesniveauet (årselever) og ét tælleprincip for de videregående uddannelser (STÅ).

Baggrunden for forslaget er et ønske om at sikre lige vilkår for beslægtede uddannelser, således at der fremover bliver sammenlignelige takststørrelser inden for parallelle uddannelsesniveauer. I praksis betyder forslaget, at tælleprincippet for de nye selvejende udbydere af ungdomsuddannelser bliver baseret på elevernes tilstedeværelse på nærmere fastsatte tælledage (årselevprincippet).

Det er hensigtsmæssigt i forhold til de amtslige ungdomsuddannelser, som forudsætter en løbende progression, hvor eleven typisk bevæger sig igennem uddannelsesforløbet efter en på forhånd fastsat plan.

Hertil kommer, at der på ungdomsuddannelsesniveau kan være stor variation i frafaldet fra institution til institution afhængig af geografisk beliggenhed, lokal målgruppe etc.; forhold, som ofte er uden for institutionens kontrol, og som derfor ikke bør have en uforholdsmæssig stor indflydelse på institutionens økonomi. Denne problemstilling er central på ungdomsuddannelsesniveauet, hvor det er en erklæret målsætning, at der er et lokalt udbud, som er åbent for alle unge. I modsætning hertil forudsættes på det videregående uddannelsesniveau en vis mobilitet hos de studerende, ligesom institutionerne har muligheder for selv at fastsætte optagelseskrav mv.

For de nye selvejende udbydere af videregående uddannelser foreslås tælleprincippet således baseret på beståede/godkendte forløb (STÅ) parallelt med de øvrige udbydere af videregående uddannelser, hvilket dels sikrer sammenlignelighed på tværs, dels giver en ensartet administration på tværs i tilfælde af fusioner eller samarbejdsaftaler.

11.5 Forslag vedrørende selvejemodel

11.5.1 Harmonisering af selvejelovgivning

A. Forvaltningsloven m.fl. love
Det foreslås, at der i efteråret 2005 fremsættes forslag til ændring af lovene for institutioner for erhvervsrettet uddannelse og CVU'er, således at der sker en harmonisering af institutionernes forhold til forvaltningsloven, offentlighedsloven m.fl. love.

Baggrunden
Da alle de pågældende institutioner udbyder offentligt regulerede uddannelser, primært finansieret af statstilskud, findes det rimeligt, at forvaltningsloven og offentlighedsloven også gælder her og dermed sikrer elever/studerende og ansatte m.fl. de retsgarantier, som denne lovgivning giver. Det er i øvrigt meget uhensigtsmæssigt, at forvaltningsloven og offentlighedsloven m.fl. love kun gælder for visse institutioner, mens andre med helt de samme uddannelser og samme statstilskud ikke er omfattet. Endelig vil en forskellig status kunne virke hæmmende for fusioner.

Forslagets nærmere indhold
For institutioner for erhvervsrettet uddannelse og lov om centre for videregående uddannelse mv. gælder lov om offentlighed i forvaltningen, forvaltningsloven, ombudsmandsloven og reglerne for den offentlige forvaltning i persondataloven.

For at skabe ensartede vilkår for de sammenlignelige institutioner foreslår udvalget, at alle regulerede selvejende institutioner, herunder institutioner omfattet af lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse og lov om centre for videregående uddannelse og andre selvejende institutioner for videregående uddannelse bliver statsligt selvejende institutioner.

B. Revision
Der foreslås fælles regler om revision, således at institutioner for erhvervsrettet uddannelse får samme ordning som øvrige regulerede selvejende institutioner.

Baggrunden
Det findes hensigtsmæssigt med fælles regelsæt for hele sektoren, og ændringen må antages at fjerne barrierer for fusion.

Forslagets nærmere indhold
Det foreslås, at Rigsrevisionen får hovedansvaret for revisionen efter samme model, som gælder øvrige ovenfor nævnte institutioner.

C. Formueforhold ved ophør Det foreslås, at formue, som hidrører fra alle de tidligere amtskommunale institutioner, tilfalder statskassen ved ophør.

Baggrunden. Formuen hidrører fra skattefinansierede offentlige myndigheder.

Forslagets nærmere indhold
Reglen i lov 590, som gælder for institutioner for stx, hf og VUC, om at formuen ved ophør tilfalder statskassen, udvides til at omfatte SOSU-, sygeplejerske- og radiografområdet samt centre for undervisningsmidler. Formuen opgøres pr. 1. januar 2007.

Fodnoter

[7] Med særlige kompetencer inden for institutionsdrift, selveje og økonomi.

[8] Med særlige uddannelsesfaglige kompetencer, evt. erfaring fra andre regelstyrede institutioner.

[9] Med særlige uddannelsesfaglige kompetencer, evt. erfaring fra andre regelstyrede institutioner.

Denne side indgår i publikationen "Styringsanalysen – analyse af uddannelsesområdets styringssystem" som kapitel 11 af 11
© Undervisningsministeriet 2005