9. Konklusion

I kapitel 3-7 har fokus været på styringssystemets enkeltelementer og delproblemstillinger.

På grundlag af redegørelserne og delanalysernes resultater, omtalt i kapitel 3-7, blev perspektivet vendt i kapitel 8 til at omhandle det samlede styringssystem vurderet i forhold til de målsætninger, som det er styringens sigte at opfylde.

Det kendetegner styringssystemet, at der indgår flere styringsredskaber i den samlede styring i forhold til hver enkelt målsætning. De spørgsmål, som er søgt besvaret i vurderingerne, er, om styringssystemet råder over tilstrækkelige og hensigtsmæssige styringsredskaber til at realisere målsætningerne, om styringsredskaberne bruges hensigtsmæssigt i praksis, og om styringsredskaberne spiller hensigtsmæssigt sammen.

I det følgende præsenteres først udvalgets hovedkonklusion om styringssystemet. Dernæst uddybes de udviklingsmuligheder, som udvalget ser for styringssystemet i forhold til de enkelte målsætninger, som er styringens sigte at opfylde, jf. kapitel 8.

9.1 Hovedkonklusion om det selvejebaserede styringssystem

Det er udvalgets vurdering, at uddannelsesområdets nuværende styringssystem baseret på selvejende institutioner, taxameterfinansiering, uddannelsesregler og tilsyn grundlæggende betragtet fungerer godt og virker til fremme af de politisk og administrativt fastsatte mål.

Udvalget vurderer imidlertid, at styringen kan gøres bedre.

Styringssystemet er grundlæggende baseret på en klar adskillelse af ansvar og roller hos en bestillermyndighed og opgaveudførende uddannelsesinstitutioner. Udvalgets overvejelser drejer sig især om behov for at videreudvikle og i øget grad ansvarliggøre alle de relevante aktører, som spiller en rolle i kvalitetssikringen – centralt og decentralt – bl.a. ved at videreudvikle informationsgrundlaget for de enkelte aktørers opgavevaretagelse som led i den samlede styring.

På det centrale niveau i Undervisningsministeriet bør det prioriteres i et samarbejde med institutionssektorerne at udvikle et relevant og tilstrækkeligt informationsgrundlag, som kan styrke kvalitetsovervågningen og mulighederne for, at de forskellige aktører i styringssystemet kan udfylde deres respektive roller.

Udvalget vurderer, at et utilstrækkeligt informationsgrundlag udgør en af styringssystemets væsentligste problemstillinger aktuelt. Årsagen skal findes i den udvikling, som systemet er gennemløbet siden decentraliseringsreformerne blev påbegyndt ved indgangen til 1990'erne, hvor der ikke har været foretaget en overordnet vurdering af styringens samlede informationsbehov.

I takt med, at der er opstået nye styrings- og informationsbehov, er der i stedet løbende blevet udviklet og føjet nye styringsredskaber med tilhørende rapporteringskrav til det eksisterende styringssystem. Især er der kommet en del nye styringsredskaber til i det seneste år som led i at realisere den generelle målsætning om at øge fokus i styringen på kvalitet og resultater.

Der har ikke hidtil været foretaget en konsekvent koordinering mellem disse nye outputorienterede redskaber eller i forhold til de allerede eksisterende ud fra en overordnet vurdering af det samlede styrings- og informationsbehov. Der eksisterer således ikke i dag én samlet systematik for den centrale overvågning, men en række enkeltstående rapporteringskrav til institutionerne, der ikke indbyrdes er koordineret konsekvent.

Ud fra en samlet betragtning vurderer udvalget, at informationsgrundlaget på flere punkter er utilstrækkeligt, og at der er behov for videreudvikling. Et forbedret informationsgrundlag er en forudsætning for, at uddannelsessystemets aktører bliver i stand til at handle mere proaktivt og strategisk og på et fælles anerkendt grundlag af viden.

Et forbedret informationsgrundlag skal bl.a. udgøre et styrket beslutningsgrundlag for politiske prioriteringer, danne grundlag for det centrale tilsyn med institutionernes kvalitet, styrke ledelsesinformationen på institutionerne og give øget mulighed for aktiv inddragelse af interessenter, herunder brugere og aftagere af institutionernes ydelser.

For så vidt angår det decentrale niveau, er et kvalificeret ledelsessystem bestående bl.a. af en professionelt arbejdende bestyrelse afgørende for, at de selvejende institutioner kan realisere de uddannelsespolitiske intentioner. Udvalget har derfor sat bestyrelsesarbejdet på dagordenen.

Udviklingen har generelt betydet nye opgaver og øget pres på bestyrelsernes arbejde bl.a. på grund af ændringer af de institutionelle rammebetingelser, ændringer i institutionsstrukturen i retning af store og fagligt stærke institutioner samt kommunalreformen. Hertil kommer et øget fokus på “godt bestyrelsesarbejde” inspireret af de tiltag, der er sket i erhvervslivet. Det er baggrunden for, at udvalget har bedt konsulentfirmaet Pluss i samarbejde med professor Steen Thomsen, Copenhagen Business School om at gennemføre en kortlægning og analyse af det nuværende bestyrelsesarbejde med henblik på at identificere et evt. udviklingspotentiale samt vurdere mulighederne for at udløse dette potentiale.

Det er konsulenternes vurdering, at bestyrelserne på de selvejende erhvervsrettede institutioner i dag udfører et godt og solidt bestyrelsesarbejde. Der er også identificeret et udviklingspotentiale, men konsulentfirmaet understreger, at potentialet ligger i at gøre godt bestyrelsesarbejde bedre.

9.2 Udviklingsmuligheder for styringssystemet vurderet i forhold til dets målsætninger

Målsætningen om høj uddannelseskvalitet og høj gennemførelse

• Kvalitetsstyringen råder i princippet over relevante og dækkende styringsredskaber. Væsentligt er det imidlertid at sikre, at redskaberne indgår i en indbyrdes hensigtsmæssig balance og med mindst mulig bureaukrati.
  
  Styringssystemet er præget af mange forskellige redskaber til output-styring og rapporteringskrav til institutionerne, der løbende er kommet til i form af knopskydninger til det eksisterende styringssystem og ikke hidtil er blevet optimalt afstemt indbyrdes. Den ekstraværdi, de enkelte rapporteringer hver især tilfører, er begrænset eller har begrænset relevans. Ud fra en samlet betragtning vurderes det nuværende informationsgrundlag på flere punkter at være utilstrækkeligt, og der er behov for videreudvikling.
  
  Et mere systematiseret informationsgrundlag vil endvidere gøre det muligt at foretage nogle forenklinger i det nuværende – efter udvalgets vurdering – store antal supplerende styringsredskaber, som er kommet til i de senere år. Netop manglen på relevante nøgletal, kvalitetsindikatorer og målemetoder har vanskeliggjort mulighederne for central overvågning, således at det har været nødvendigt at udvikle disse nye supplerende styringsredskab for at opfylde politiske behov for øget dokumentation af resultater og kvalitet. Denne form for løsning rummer dog efter udvalgets vurdering det paradoks, at informationsgrundlaget – selv om det naturligvis er blevet styrket på de helt konkrete og afgrænsede punkter, som de enkelte supplerende styringsredskaber sætter luppen over – ikke er blevet grundlæggende forbedret, men kun punktvis forbedret.
  
  Samtidig har de supplerende styringsredskaber på grund af deres store antal, og fordi der ikke hidtil har været foretaget en konsekvent koordinering og afstemning af styringsredskaberne og deres tilhørende rapporteringskrav indbyrdes og i forhold til allerede eksisterende output-orienterede styringsredskaber, ført til en stigende grad af uoverskuelighed i den samlede styring og samtidig løbende påført institutionerne nye rapporteringskrav.
  
  Der er således på én gang behov for at forenkle output-styringen og rapporteringskravene og behov for at nyskabe et mere tilstrækkeligt og relevant vidensgrundlag.
  
  
• Udvalget skal især pege på, at der er behov for at nyudvikle information, som belyser institutionernes ressourceanvendelse og sammenhængen mellem ressourcemæssige prioriteringer og kvalitet. Udvalget stiller derfor forslag om, at der indføres et særligt ressourceregnskab med henblik på at skabe øget gennemsigtighed i institutionernes interne prioriteringer og dispositioner.
  
  Ressourceregnskabet vil også i højere grad muliggøre en samlet politisk prioritering af uddannelsesområdernes økonomi som grundlag for aktive politiske beslutninger om takstfastsættelse og dermed også for beslutninger om kvalitetsstandarder.
  
  I overensstemmelse med behovet for samtidig at forenkle rapporteringskravene finder udvalget det meget væsentligt, at udviklingen af nye rapporteringsformer ikke blot bliver “mere af det samme”, men reelt vil indebære en forenkling og systematisering af såvel den viden, som tilvejebringes, som de rapporteringskrav, det påfører institutionerne. Der bør således udvikles én samlet systematik, og institutionernes rapporteringer bør så vidt muligt samles i én årlig rapportering.
  
  Ressourceregnskaber skal således udgøre en fælles kilde til information af ikke finansiel karakter, herunder også relevant ledelsesinformation for bestyrelsesarbejdet og relevant brugerinformation for elever/studerende, jf. også nedenfor. Institutionerne vil i tillæg til ressourceregnskabet fortsat skulle udarbejde det egentlige finansielle årsregnskab som grundlag for vurdering af deres økonomiske stilling. Som hovedregel bør alle rapporteringskrav kunne rummes i disse to rapporteringsformer, og der bør kun undtagelsesvis stilles krav om supplerende indberetninger ud fra andre, konkrete behov.
  
  En ny model for rapportering bør udvikles i dialog og samarbejde med institutionernes foreninger i overensstemmelse med målsætningen omtalt nedenfor om at drage større nytte af institutionernes viden.
  
  
• Det centrale tilsyn bør styrkes. Undervisningsministeriet arbejder aktuelt med at systematisere såvel overvågningen, især ved indførelse af indikatorer for resultater og kvalitet, som opfølgningen i forhold til probleminstitutioner. Der er i den forbindelse udarbejdet et udkast til sanktionspolitik, som har været i høring.
  
  Det er udvalgets vurdering, at der er behov for at videreudvikle tilsynet. Udvalget skal især pege på, at der er behov for sektorspecifikke kvalitetsindikatorer som supplement til de tværgående overordnede indikatorer, og der er behov for, at disse udvikles i et samarbejde med uddannelsessektorerne, for uden bred anerkendelse vil de ikke have optimal effekt.
  
  Udvalget skal endvidere pege på, at tilsynets reaktionsmuligheder i forhold til at ansvarligholde og evt. sanktionere institutionsbestyrelserne, f.eks. i situationer med utilstrækkelig kvalitet, vurderes at være for begrænsede eller begrænset konstruktive, jf. også konklusionen i Undervisningsministeriets udkast til sanktionspolitik. I sammenhæng med videreudviklingen af tilsynets overvågning bør tilvejebringes fleksible redskaber til mere konsekvent sanktion med henblik på så tidligt som muligt at identificere og reagere på utilsigtet adfærd. Undervisningsministeriet bør bl.a. iværksætte indsatsaftaler med institutioner, som yder utilstrækkelige resultater og kvalitet.
  
  
• Akkrediteringsmetoden indebærer en faglig og uafhængig vurdering af den enkelte institutions kompetencer ud fra på forhånd fastlagte kriterier. Det kan være relevant at vurdere, om metodens principper og systematik i en form, der er tilpasset de enkelte uddannelsesområder, med fordel kan anvendes bredere på uddannelsesområderne som en del af den samlede overvågning af institutionernes arbejde med at tilbyde undervisning og uddannelser af høj kvalitet. Den type akkreditering vil i givet fald skulle ses i tæt sammenhæng med Undervisningsministeriets tilsyn og udbudsgodkendelser.
  
  
• Institutionsbestyrelserne udfører allerede et godt arbejde, som med fordel kan understøttes yderligere ved hjælp af en kodeks for godt bestyrelsesarbejde.
  
  Bestyrelserne skal varetage flere idealtypiske funktioner til sikring af kvaliteten, herunder overvåge institutionens resultater i en såkaldt kontrolfunktion, jf. professor Steen Thomsen og analysefirmaet Pluss. Ifølge undersøgelsen af bestyrelsernes arbejde beskæftiger en del af bestyrelserne sig imidlertid kun i begrænset omfang med institutionens undervisningskvalitet og resultater. Dette peger på et behov for mere systematisk ledelsesinformation, som kan sikre, at opgaven løftes reelt af bestyrelserne.
  
  
• Det vurderes hensigtsmæssigt, at det udviklingspotentiale, som er konstateret af analysefirmaet Pluss og professor Steen Thomsen, søges realiseret, også hvad angår bestyrelsernes sammensætning. Bl.a. bør bestyrelserne udarbejde en kompetenceprofil for den samlede bestyrelse, der kortlægger sammenhængen mellem eksisterende og ønskede kompetencer i bestyrelsen, og kompetenceprofilen bør lægges til grund i forbindelse med såvel sammensætning som udpegning. Endvidere bør bestyrelsens størrelse søges begrænset under hensyntagen til, at der kan foregå en konstruktiv debat og en effektiv beslutningsproces.
  
  For at give plads til flere bestyrelsesmedlemmer med særlige kompetencer, herunder kompetencer vedrørende andre relevante uddannelsesområder, f.eks. erhvervsgymnasiale uddannelser, bør antallet af bestyrelsesmedlemmer i erhvervsskolesektoren, der udpeges paritetisk, reduceres.
  
  
• Eleverne/de studerende udgør et uudnyttet potentiale i kvalitetssikringen. Ved at sikre elever/studerende et tilstrækkeligt informationsgrundlag om institutionernes kvalitet og forhold af relevans for kvaliteten vil de få forudsætninger for at deltage aktivt i en dialog om kvalitetsudvikling. Indførelse af egentlige brugerdeklarationer med information fra institutionerne til eleverne/de studerende om, hvad de kan forvente af institutionens undervisning, og om institutionernes forventninger til eleverne/de studerende, kan styrke en konstruktiv dialog om, hvad der er kvalitet i undervisningsformer, lærer/elevratio, undervisningsmaterialer, fagligt og socialt miljø samt de fysiske rammer.
  
  
• Der er mulighed for at drage større nytte af institutionernes viden, hvis konsekvensen af det decentrale styringsrationale tages fuldt ud, herunder også lægges til grund for dialogformen og gennemførelsen af udviklingsopgaver. Der bør på den baggrund etableres faste og formaliserede rammer for mere systematisk dialog og samarbejde om gennemførelse af udviklingsopgaver mellem Undervisningsministeriet og institutionsforeningerne. Det vil bl.a. være relevant, at institutionssiden inddrages i et forpligtende samarbejde om udvikling af indikatorer og relevante målemetoder for belysning af kvalitet.
  

Udvalgets konkrete forslag til udmøntning af udviklingsmulighederne for bedre styring af uddannelseskvaliteten (bestyrelsesarbejde generelt, bestyrelsessammensætning, kvalitetssystemer, auditering og akkreditering, ressourceregnskab, brugerdeklarationer, tilsyn, nye sanktioner og mere tidssvarende roller og formaliseret dialog og samarbejde) uddybes i kapitel 11.

Særlige politisk prioriterede målsætninger

• Udvalget vurderer, at der er behov for at udvikle mere formaliserede og ansvarliggørende rammer for dialog mellem Undervisningsministeriet og institutionssiden. Dette skal sikre klare udmeldinger om politisk prioriterede målsætninger og indsatsområder, og at der drages optimal nytte af den viden, uddannelsessektoren besidder lokalt i samarbejder om videre udvikling af styringen.
  
  I takt med, at der er blevet udviklet en række nye enkeltstående styringsredskaber til sikring af særlige politisk prioriterede målsætninger, er den styringsmæssige udfordring blevet at videreudvikle styringen i retning af en mere afbalanceret og gennemsigtig styring. Der kan i dag konstateres et stort antal enkeltstående og ikke konsekvent koordinerede styringsredskaber med selvstændige rapporteringskrav. Omfanget af mål og målepunkter vanskeliggør i sig selv optimal målstyring, der snarere forudsætter få og klare mål.
  
  Den løbende udvidelse af styringssystemet med nye redskaber og tilhørende rapporteringskrav har som også nævnt ovenfor været nødvendiggjort af, at informationsgrundlaget om institutionernes ressourceanvendelse og sammenhængen mellem ressourcemæssige prioriteringer og kvalitet er utilstrækkelig.
  
  Udvalget stiller derfor forslag om, at der indføres et særligt ressourceregnskab med henblik på at skabe øget gennemsigtighed i institutionernes interne prioriteringer og dispositioner.
  
  Ressourceregnskaberne vil med mere præcise og relevante rapporteringskrav i kombination med bedre dokumentation af institutionernes resultater kunne tilvejebringe den nødvendige viden om, hvorvidt institutionerne inden for rammerne af taxametersystemet arbejder systematisk med og realiserer de nødvendige resultater inden for de politisk prioriterede indsatsområder. Behovet for styringsmæssige knopskydninger, f.eks. i form af øremærkede tilskud, må forventes at blive reduceret, når der på centralt politisk hold er et bedre indblik i institutionernes kvalitetsindsats og dermed bedre grundlag for klare udmeldinger om politisk prioriterede målsætninger og indsatsområder.
  
  I kombination med et mere effektivt centralt tilsyn, hvor der iværksættes indsatsaftaler med de institutioner, som yder utilstrækkelige resultater og kvalitet, vil styringen give en høj grad af sikkerhed for, at de politiske målsætninger nås. Indsatsaftalerne vil på den måde få karakter af udviklingskontrakter målrettet institutioner med behov herfor og målrettet særlige problemområder.
  

Udvalgets konkrete forslag til udmøntning af udviklingsmulighederne for bedre styring i forhold til særlige politisk prioriterede målsætninger (ressourceregnskab, tilsyn, nye sanktioner, tidssvarende roller og formaliseret dialog og samarbejde, bestyrelsesarbejde generelt) uddybes i kapitel 11.

Målsætningen om effektiv institutionsdrift og økonomistyring

• Udvalget er enigt i Idé- og Perspektivgruppens konklusion om, at taxametersystemet og bloktilskudsprincippet fortsat bør være den bærende bevillingsmodel i finansieringen af uddannelsesinstitutionerne, idet taxametersystemet i samspil med selvejeformen bl.a. sikrer effektiv institutionsdrift og optimal ressourceanvendelse i forhold til lokale behov og muligheder.
  
  Grundtilskud er en del af taxametersystemet og skal bevares, men det er dog udvalgets opfattelse, at modellen skal udvikles, så grundtilskud kan understøtte konkrete politiske målsætninger, herunder især målsætningen om at sikre geografisk tilgængelighed til udbud og sikringen af små institutioners økonomiske overlevelse under hensyntagen til den faglige bæredygtighed og uddannelsernes kvalitet.
  
  Dette skal dog ske i en afbalanceret styring, som samtidig tager hensyn til behovet for enkelhed og gennemsigtighed i bevillingsmodellerne. Denne balance vil indebære, at der på den ene side bør ske forenklinger af bevillingssystemet i form af færre knopskydninger samtidig med, at andre styringselementer i bevillingsmodellen (grundtilskud) må videreudvikles med henblik på at sikre de nødvendige redskaber og incitamentsstrukturer til at fremme politiske målsætninger.
  
  For at fremme muligheden for effektiv opgaveløsning og styrke det faglige miljø på det administrative område er der i lovgivningen skabt mulighed for at etablere administrative fællesskaber, f.eks. inden for områder som lønadministration, it og indkøb. Endvidere er der åbnet for, at institutionerne vil kunne løse administrative opgaver for hinanden som indtægtsdækket virksomhed.
  
  Det er udvalgets opfattelse, at institutionerne bør være stillet ens i forhold til den offentlige forvaltning, herunder forvaltningsloven og offentlighedsloven. Forskelle kan bl.a. virke som barrierer for fusioner og dermed modvirke etableringen af fleksible strukturer på ungdomsuddannelsesområdet, der bl.a. vil kunne give institutionerne mulighed for at realisere samdriftsfordele og effektivisere institutionsdriften. Udvalget foreslår derfor, at der sker en harmonisering af styringsvilkårene i forhold til selvejemodellen.
  

Udvalgets konkrete forslag til udmøntning af udviklingsmulighederne for bedre styring i forhold til effektiv institutionsdrift og økonomistyring (taxametersystemet og harmonisering af selvejelovgivning) uddybes i kapitel
11.

Målsætningen om geografisk tilgængelighed til udbud af høj kvalitet

• Grundtilskud er et af de væsentlige styringsredskaber til påvirkning af institutionsstrukturen. Grundtilskud i sin nuværende udformning giver bl.a. mulighed for i kombination med direkte aktivitetsafhængige taxametertilskud at skabe et økonomisk grundlag for mindre institutioner i lokalområder eller opretholdelse af lokale udbud i forbindelse med fusioner.
  
  Det er udvalgets vurdering, at taxametersystemet i kombination med grundtilskud har vist sig at udgøre et fleksibelt og finmasket bevillingssystem, som med få og enkle tilpasninger kan imødekomme meget varierede krav, herunder også de krav, som overførslen af de nye institutionsområder stiller, dvs. udgøre et redskab til sikring af små institutioners overlevelse og sikring af et bredt og varieret udbud lokalt/regionalt.
  
  Udfordringen er, at målsætningerne om henholdsvis geografisk spredning af uddannelserne og forankring af uddannelserne i effektive samt tilstrækkeligt brede, fagligt bæredygtige miljøer kan være indbyrdes modstridende. Der må i disse tilfælde foretages en konkret politisk afvejning af de to målsætninger med de deraf mulige afledte konsekvenser for uddannelsernes geografiske tilgængelighed, kvalitet og omkostninger.
  

Udvalgets konkrete forslag til udmøntning af udviklingsmulighederne for bedre styring i forhold til målsætningen om geografisk tilgængelighed til udbud af høj kvalitet (grundtilskudsreform og harmonisering af selvejelovgivning) uddybes i kapitel 11.

Der henvises til oversigten sidst i kapitel 10, der opsummerer de styringsredskaber, som udvalget vurderer bør indgå i det fremtidige styringssystem for de selvejende institutioner.

Denne side indgår i publikationen "Styringsanalysen – analyse af uddannelsesområdets styringssystem" som kapitel 9 af 11
© Undervisningsministeriet 2005