8. Vurdering af styringssystemet i forhold til uddannelsespolitiske og generelle målsætninger

En vurdering af styringssystemet må tage afsæt i de uddannelsespolitiske målsætninger, som gælder for uddannelsessystemet, og de generelle forvaltningsmæssige målsætninger, som almindeligvis gælder for den offentlige sektor.

Realiseringen af selvejemodellens målsætning indebærer en række grundlæggende og principielle krav til styringssystemet. Styringssystemet skal bl.a. sikre, at alle aktører centralt og decentralt er tildelt hensigtsmæssige og klare roller i en klar ansvarsfordeling, der understøttes af et relevant og tilstrækkeligt informationsgrundlag. Det er et selvstændigt mål, at institutionsbestyrelserne, som har det overordnede ansvar for institutionernes samlede virksomhed, praktiserer et godt bestyrelsesarbejde til fremme af institutionens formål.

Endvidere skal styringssystemet sikre, at der drages optimal nytte af den viden, uddannelsessystemet rummer decentralt. Af grundlæggende krav er også enkelhed og gennemskuelighed væsentlige at nævne.

Ovenstående krav udgør præmisser for den vurdering af styringssystemet, der foretages. Kravene vil blive uddybet indledningsvist nedenfor.

De uddannelsespolitiske og administrationspolitiske målsætninger, som styringssystemet skal vurderes i forhold til, vedrører sikring af:

1. uddannelseskvalitet og høj gennemførelse,
2. særlige politisk prioriterede målsætninger uden samtidig at sætte fordelene ved den decentrale dispositionsfrihed over styr,
3. effektiv institutionsdrift og finansiering og
4. geografisk tilgængelighed til udbud af høj kvalitet.
   

Det kendetegner styringssystemet, at der indgår flere styringsredskaber i den samlede styring i forhold til hver enkelt målsætning. Eksempelvis søges målsætningen om høj uddannelseskvalitet realiseret ved anvendelse af en lang række redskaber, bl.a. uddannelsesbekendtgørelser, vejledninger, censorinstitutioner, centralt tilsyn, kvalitetssystemer på institutionerne, institutionsreformer og en decentral dispositionsfrihed. For hver enkelt målsætning diskuteres de relevante styringsredskabers – tilsigtede og eventuelle utilsigtede – effekt i forhold til at realisere målsætningen, og den samlede styring i forhold til målsætningen vurderes.

I de følgende underafsnit foretages en vurdering af styringssystemet – indledningsvist i forhold til de grundlæggende og principielle krav til styringssystemet og dernæst i forhold til hver af de fire ovenfor nævnte målsætninger.

De spørgsmål, som søges besvaret i vurderingerne, er, om det nuværende styringssystem råder over tilstrækkelige og hensigtsmæssige styringsredskaber til at realisere de enkelte målsætninger, om styringsredskaberne bruges hensigtsmæssigt i praksis, og om styringsredskaberne spiller hensigtsmæssigt sammen.

Formålet med vurderingerne er at identificere eventuelle svage led eller udviklingsmuligheder i styringssystemet. Vurderingerne lægger således op til, at udvalget stiller en række forslag om, hvordan styringen kan forbedres. Forslag vil blive uddybet nærmere i kapitel 11.

8.1 Grundlæggende og principielle krav til styringssystemet

Det er et grundlæggende krav til alle typer af styringssystemer, at det understøtter effektiv målopfyldelse samt driftssikkerhed, herunder tilfredsstillende rapportering og dokumentation, og at det er baseret på retssikkerhed, herunder egale principper og procedurer for behandling af ensartede sager.

Særlige udfordringer i forbindelse med indførelsen af selvejemodellen
I relation til de grundlæggende krav om driftssikkerhed mv. skal udvalget særligt pege på de nye selvejende institutionsområder som et udviklingsområde. Institutionerne vil skulle varetage en række nye og ansvarstunge ledelsesmæssige, økonomiske og administrative opgaver, og mange af institutionerne vil i den forbindelse have behov for både et kompetenceløft på institutionen og for muligheder for at organisere visse administrative funktioner i fællesskaber mellem institutionerne. Som nævnt i kapitel 4, har Undervisningsministeriet igangsat et arbejde hermed.

En anden grundlæggende problemstilling i forbindelse med indførelsen af selvejemodellen på det samlede ungdomsuddannelsesområde er, at forvaltningsloven og offentlighedsloven m.fl. love kun gælder for visse institutioner, medens andre med helt de samme uddannelser og samme statstilskud ikke er omfattet. Som nævnt er der også en vis usikkerhed om elevernes/de studerendes og de ansattes retsstilling på institutioner, hvor disse love ikke gælder. Endelig vil en forskellig status kunne virke hæmmende for fusioner.

Klare og adskilte roller centralt og decentralt
Styringssystemet med mål- og rammestyrede selvejende institutioner og uddannelser bygger på en sondring mellem Folketingets og Undervisningsministeriets ansvar og opgaver på den ene side og uddannelsesinstitutionernes på den anden.

Opgave- og ansvarsfordelingen mellem ministerium og institutioner kan forenklet fremstilles således:

• Undervisningsministeriet har bl.a. ansvar for, at der er hensigtsmæssige rammebetingelser for institutionerne, herunder reelle muligheder for selvstændige dispositioner, at der er et tilstrækkeligt vidensgrundlag for det centrale tilsyn, samt at der er konstruktive reaktionsmuligheder i forhold til institutioner, hvis resultater ikke lever op til de centralt fastsatte mål og rammer.
  
• Institutionerne har ansvar for, at undervisningen og andre relaterede opgaver tilrettelægges bedst muligt, samt at der er en løbende feedback til institutionens ledelse og bestyrelse om institutionens resultater med henblik på løbende videreudvikling.
  

Opgave- og ansvarsfordelingen skal bidrage til, at Undervisningsministeriet og institutionerne både hver for sig og i fællesskab kan løfte ansvaret for, at arbejdet med at nå de uddannelsespolitiske målsætninger tilrettelægges hensigtsmæssigt.

Det er vigtigt at nævne, at det kun er en del af Undervisningsministeriets styring og informationsindhentning, der direkte bestemmes af de formelle rammer fastlagt i regler på lovog bekendtgørelsesniveau. Ministeriets “praksis” har væsentlig betydning for den faktiske styring. I den forbindelse skal det bemærkes, at der kun i begrænset udstrækning er nedfældet rammer for praksis og fastlagt indikatorer og målemetoder til brug ved overvågningen af kvalitet.

Der er også vigtigt at holde sig for øje, at der er betydelige forskellige i den måde, mål- og rammestyringen er tilrettelagt på inden for de enkelte uddannelsesområder. Det er f.eks. kendetegnende, at ungdomsuddannelsesområderne er tættere styret end de videregående uddannelser. Årsagerne hertil er bl.a., at der inden for ungdomsuddannelsesområdet – og særligt det gymnasiale område – fra politisk side traditionelt har været betydeligt ønske om at påvirke uddannelsernes opbygning, sammensætningen af fagene og deres indhold samt undervisningens omfang og organisering. Formålet med den tættere styring har været at fremme målsætninger om, at alle unge gennemfører en ungdomsuddannelse, samt at uddannelserne fungerer som formidlere af væsentlige samfundskulturelle værdier. På det videregående uddannelsesområde har der derimod i højere grad været tradition for at give et større uddannelsesfagligt handlerum til at fastlægge uddannelsernes indhold og organisering.

Disse forskelle påvirker rollefordelingen og samspillet mellem Undervisningsministeriet og uddannelsesinstitutionerne inden for de forskellige uddannelsesområder. Det betyder, at ministeriet på det gymnasiale område har kompetence på områder, som inden for andre uddannelsesområder ligger inden for institutionens egen beslutningskompetence. Den tættere styring på ungdomsuddannelsesområdet indebærer således alt andet lige et behov for et relativt set stærkere samspil mellem institutioner og ministerium.

Uanset, at mål- og rammestyringen i praksis tilrettelægges forskelligt mellem uddannelsesområderne, er det i alle tilfælde formålstjenligt, at der er en klar og hensigtsmæssig opgave- og ansvarsfordeling mellem Undervisningsministeriet og institutionerne. Det er udvalgets vurdering, at der inden for tilsynet er et arbejde i gang med at systematisere informationsgrundlaget og overvågningen i form af procedurebeskrivelser for sagsbehandlingen, og der er udarbejdet et oplæg til reaktions-/sanktionspolitik, der har været i høring. Tilsynets basering på indikatorovervågning bør imidlertid udvikles videre, og der stilles forslag herom i kapitel 11.

Bestyrelsens rammevilkår og kompetence
Rammevilkårene for de selvejende uddannelsesinstitutioner har gennem de senere år ændret sig væsentligt. Reformerne, som indførte selveje og mål- og rammestyring i begyndelsen af 1990'erne, omfatter nu næsten hele institutionsområdet, nye institutions- og samarbejdsformer er opstået med indførelsen af CVU'er og erhvervsakademisamarbejder, og institutionerne har fået nye opgaver og forpligtelser i relation til erhvervsog professionsudvikling og arbejdsmarkedspolitik.

Der er samtidig sket store ændringer i institutionsstrukturen, der har betydet, at der er blevet skabt mange store og uddannelsesmæssigt meget brede institutioner, som udover grunduddannelserne også skal varetage efter- og videreuddannelsesaktitivet, andre udviklingsaktiviteter og videncenterfunktioner. Mange institutioner har således fået toog trecifrede millionomsætninger.

De mange institutionssammenlægninger har ført til større bestyrelser, både i fusionssituationer og generelt i et omfang, hvor det kan frygtes at gå ud over effektiviteten. Der har også de senere år vist sig konkrete sager, hvor bestyrelsens arbejde sammen med andre forhold har ført til svigt i relation til effektiv ledelse, økonomi og overholdelse af regler.

Endelig er der over det seneste årti genereret megen viden internationalt og her i landet om god selskabsledelse. Primært for private virksomheder med betænkningerne fra Nørbyudvalget, men også med betænkningen vedrørende universitetsbestyrelserne, er der sket en udvikling i teori og opfattelse af, hvad der er godt bestyrelsesarbejde.

Et kvalificeret ledelsessystem på de enkelte institutioner må anses for at være afgørende for, at institutionerne kan realisere de uddannelsespolitiske intentioner, herunder agere effektivt i et komplekst felt af interesser. Samtidig går udviklingen overordnet set for alle institutioner i retning mod større krav til bestyrelsernes arbejde. På den baggrund har udvalget anmodet et eksternt konsulentfirma om at gennemføre en kortlægning og analyse af det nuværende bestyrelsesarbejde med henblik på at identificere et evtentuelt udviklingspotentiale samt vurdere mulighederne for at udløse dette potentiale.

Optimal nytte af institutionernes viden
Det er en del af styringssystemets rationale at sikre, at der drages optimal nytte af den viden, uddannelsessystemet rummer decentralt. I det decentrale styringssystem ligger en principiel anerkendelse af den viden, der befinder sig i uddannelsessektoren lokalt på den enkelte institution. Rationalet forudsætter en ligeværdighed og vekselvirkning mellem den viden, der skabes i uddannelsessystemet decentralt og centralt.

Institutionsforeningerne har også hidtil varetaget en betydelig opgave som dialogpart ved policyforberedende arbejde og udmøntning af politiske mål. Ofte praktiseres kommunikationen dog endnu i en én-til-én-kommunikationsform mellem Undervisningsministeriet og enkeltinstitutioner. Der er ikke etableret formaliserede rammer for dialog mellem Undervisningsministeriet og institutionsforeningerne, der kan sikre, at der regelmæssigt, systematisk og i fællesskab gøres status for sektorerne, herunder for udviklingsbehov. Arbejdet med at videreudvikle styringsredskaber,
f.eks. tilsynets kvalitetsindikatorer, har også kun i begrænset omfang inddraget institutionssektorernes viden.

Det er udvalgets vurdering, at der er mulighed for at drage større nytte af institutionernes viden, hvis konsekvensen af styringsrationalet tages fuldt, herunder også lægges til grund for dialogformen og gennemførelsen af udviklingsopgaver, hvor institutionssiden bør indgå i et forpligtende samarbejde, f.eks. om udvikling af indikatorer og relevante målemetoder for belysning af kvalitet.

Enkelhed og gennemskuelighed
Det konkrete indhold i de enkelte politiske målsætninger vil variere over tid afhængigt af aktuelle politiske prioriteringer. Det er derfor et krav til styringssystemet, at det er fleksibelt tilrettelagt. Det er en fordel, at styringsredskaberne er udformet i modeller, som er i stand til at rumme skiftende konkrete politiske prioriteringer, så det undgås, at der over tid må udvikles “knopskydninger” på hovedstyringssystemet på bekostning af styringssystemets enkelhed og dermed gennemskuelighed og effektivitet. Styringsmæssige knopskydninger øger endvidere i sig selv risikoen for manglende entydighed i styringen, da ethvert ekstra styringsredskab rummer en risiko for utilsigtede afledede effekter.

Gennemskuelighed er et mål i sig selv – både ud fra demokratiske hensyn og ud fra hensyn til systemets legitimitet, og ud fra hensyn til institutionernes behov for forudsigelighed og et kendt planlægningsgrundlag for deres virksomhed.

Enkelhed og gennemskuelighed skal også sikre mod unødigt bureaukrati og utilsigtet centralisering og overstyring.

Enkelhed og gennemskuelighed vil ikke alene medvirke til, at overlappende målsætninger og rapporteringskrav begrænses, men også til at eventuelle mangler i styringen tydeliggøres.

Målsætningen om enkelhed og gennemskuelighed kan have modsatrettede hensyn i forhold til andre målsætninger, f.eks. ønsker om at tage særhensyn eller ønsker om at fremme særlige, meget specifikke prioriterede målsætninger. I afsnit 8.3 følges op på diskussionen af behovet for at afbalancere særlige politiske målsætninger i forhold til målsætninger om enkelhed og gennemskuelighed i styringen.

8.2 Sikring af kvalitet

Om målsætningerne
Kvalitetsbegrebet må overordnet betragtet referere til målsætningerne på det politiske niveau, der er fastsat for samfundet og uddannelsessystemet som helhed eller for de enkelte uddannelsesområder. En central målsætning er i den forbindelse at sikre høj gennemførelse ved, at så mange som muligt påbegynder og afslutter en uddannelse, således at det samlede uddannelsesniveau i samfundet stiger, uden at uddannelserne forringes.

De uddannelsespolitiske målsætninger formuleres i en politisk proces mellem Folketinget, Undervisningsministeriet, institutioner, aftagere m.fl. og afspejler således en bevidst valgt balance mellem forskellige interessenters opfattelse af kvalitet. Målsætningerne kan opfattes som en fastlagt standard for kvaliteten inden for de givne økonomiske rammer.

De uddannelsespolitiske prioriteringer konkretiseres på systemniveauet i uddannelses- og institutionslovgivning.

Målsætningerne om sikring af høj kvalitet og høj gennemførelse understøttes af taxameterstyring i den forstand, at bevillingssystemet dels muliggør en overordnet uddannelsespolitisk prioritering via de politisk fastsatte takster, dels sikrer institutionerne finansiering ved øget optag. Taxametersystemet understøtter desuden målsætningen om at sikre høj gennemførelse dels ved, at systemet sikrer finansiering af uddannelsesaktiviteten og derved understøtter det frie optag og frit valg, dels via systemets output-orientering, hvor bevillingerne udløses på grundlag af realiseret studieaktivitet, hvilket giver institutionerne økonomiske incitamenter til at sikre, at der er progression i elevernes og de studerendes uddannelsesforløb. Taxametersystemet er desuden fleksibelt i forhold til merit og ændringer i uddannelsesstrukturen. Tælleprincipperne, herunder især STÅ-princippet, hvor taxametertilskud udløses på grundlag af beståede eksamener, og de særlige tillægstaxametre, som udløses ved uddannelsernes færdiggørelse, skaber desuden særlige incitamenter for institutionerne til at reducere frafald.

Ressourcetildelingen via takstfastsættelsen signalerer, hvilken pris samfundet er villig til at betale for en given uddannelse, og fastlægger dermed også indirekte standarder for kvaliteten.

Det er endvidere en politisk prioritering, hvordan andre hensyn skal vægtes i forhold til kvalitetshensyn. Eksempelvis kan hensyntagen til geografisk tilgængelighed til uddannelse betyde, at stor geografisk spredning af uddannelserne resulterer i meget små uddannelsesmiljøer uden tilstrækkelig faglig tyngde og bredde.

Til sikringen af kvaliteten anvendes en lang række styringsredskaber, som hver især er målrettet anvendelse på forskellige niveauer i styringen af forskellige aktører:

Kvalitetssikring på institutionsniveau
Som der blev redegjort for i kapitel 5, er det ikke muligt eller ønskeligt at fastlægge generelle definitioner på kvalitet. Det er derimod væsentligt, at der på institutionsniveau er bevidsthed og en løbende dialog om, hvad der er kvalitet og hvilke forhold, der er af betydning for kvaliteten. Det er således væsentligt, at der i den praktiske dagligdag foregår løbende arbejde med vurderinger af undervisningsprocesser og vurderinger af resultater ud fra et kvalitetsbegreb, som fastsættes af de aktuelle aktører inden for de overordnede uddannelsespolitiske rammer.

Institutionernes arbejde med kvalitetsvurderinger gennemføres på grundlag af fælles bestemmelser om kvalitetssikring og udvikling. Rammerne har til hensigt at sikre, at der systematisk gennemføres resultatvurderinger, regelmæssige selvevalueringer og opfølgninger på institutionen bl.a. således, at der sikres et højt og sammenligneligt informationsniveau om kvaliteten, både af hensyn til institutionen selv (bestyrelsen) og af hensyn til ministeriets tilsyn. Arbejdet med kvalitetssikring og -udvikling skal løbende inddrage elever/studerende og aftagere, og en del af arbejdet skal dokumenteres offentligt som en del af åbenheden om institutionens virksomhed.

Hensynet til uddannelsernes kvalitet taler for, at institutionernes interne kvalitetsarbejde prioriteres højt, og at det sikres, at arbejdet tilrettelægges, så det på den ene side ikke fører til unødvendigt bureaukrati og på den anden side er præget af den nødvendige systematik og regelmæssighed. Der er således behov for at understøtte institutionernes løbende brug af kvalitetssikrings- og udviklingsværktøjer, herunder at arbejdet gennemføres kvalificeret og systematisk.

Kvalitetshensynet er en del af grundlaget for selve det decentrale styringssystem. Styringsformen indeholder det rationale, at der opnås den højeste kvalitet ved at give uddannelsessektoren, som besidder viden og erfaringer om faglige og lokale forhold, en høj grad af beslutningskompetence i spørgsmål om udmøntningen af de overordnede kvalitetsmålsætninger ved udførelsen af uddannelsesopgaverne. God ledelse, herunder på bestyrelsesniveau, er derfor en nøglefaktor for kvalitet.

Hensynet til kvalitet i uddannelserne taler for, at institutionsbestyrelserne sammensættes, så der ud over det almindelige hensyn til institutionens drift og udvikling særskilt i bestyrelsen er repræsenteret kompetencer, som både kan sikre bestyrelsens konsulentfunktion og bestyrelsens kontrolfunktion, jf. anbefalingerne fra professor Steen Thomsen og analysefirmaet Pluss.

Konsulentfunktionen skal bidrage til institutionens beslutningsprocesser mv., og den forudsætter viden om og evt. erfaring fra ledelse af uddannelsesinstitutioner. Kontrolfunktionen forudsætter, at en række af bestyrelsesmedlemmerne er udpeget med en interesse og en baggrund, så det sikres, at bestyrelsesarbejder systematisk inddrager institutionens resultater, og at bestyrelsen herved understøtter, at institutionsledelsen har tilsvarende fokus på resultaterne af uddannelsesvirksomheden. I tilknytning hertil følger hele arbejdet med kvalitetssikring og udvikling.

Anbefalingerne i rapporten fra professor Steen Thomsen og analysefirmaet Pluss har udgangspunkt i, at det nuværende bestyrelsesarbejde er velfungerende. I forlængelse heraf anbefaler rapporten, at det sker en fortsat udvikling af bestyrelsesarbejdet, herunder med fokus på den del af arbejdet, som har betydning for kvaliteten. Bl.a. herved er der grundlag for at overveje, om der skal ske justeringer i de centrale krav til de nuværende bestyrelsers sammensætning.

Ved etablering af de nye institutionsområder med selveje bør der bl.a. af hensyn til behovet for at sikre kvaliteten i uddannelserne lægges tilsvarende overvejelser til grund. Repræsentanter fra f.eks. de videregående uddannelsesinstitutioner i gymnasiernes bestyrelser bør således udpeges, så de tilfører bestyrelsesarbejdet muligheder for kvalitetsvurderinger og viden om uddannelsesplanlægning mv.

Kvalitetssikring på centralt niveau
På centralt niveau fastlægges generelle regler for de enkelte uddannelsers mål og indhold mv.

Censorinstitutionen udgør et væsentligt redskab til sikring af, at elevernes/de studerendes faglige niveau efter eksamen lever op til de formulerede mål. EVAs undersøgelse af censorinstitutionen viste, at censorinstitutionens kvalitetssikring i eksamenssituationen fungerer på betryggende måde. EVA konstaterer dog samtidig, at der på tværs af uddannelsesområderne i praksis er forskelle på, dels hvordan der på institutionerne og i Undervisningsministeriet følges op på censorindberetningerne, dels hvordan indberetningerne anvendes i forhold til kvalitetsudviklingen af uddannelserne og ministeriets tilsyn. Konklusionen er derfor, at censorindberetningerne vil kunne anvendes mere systematisk i forhold til sikring af uddannelsernes kvalitet og udviklingen af uddannelserne. Undervisningsministeriet vil på grundlag heraf tage initiativ til, at der fremover inden for hhv. ungdomsuddannelsesområdet og de videregående uddannelser etableres en mere ensartet praksis for censorindberetningerne, og at disse anvendes mere systematisk og effektivt som redskab til kvalitetssikring og -udvikling af uddannelserne.

Endvidere skal Undervisningsministeriet via tilsynet sikre, at institutionerne opfylder fastsatte regler, herunder regler til sikring af kvalitet. Tilsynet er tilrettelagt i en arbejdsdeling med institutionsrevisorerne, f.eks. kontrollerer revisorerne via stikprøveundersøgelser af institutionernes personalesager, at institutionerne opfylder formelle regler om lærerkvalifikationer.

Der føres endvidere centralt tilsyn med institutionernes kvalitet og resultater. Undervisningsministeriet har i 2004 igangsat et arbejde med at indføre kvalitetsindikatorer, som grundlag for systematiske screeninger af institutionernes kvalitet. Der arbejdes tværgående for uddannelsesområderne med at udvikle seks overordnede indikatorer: Prøve- og eksamensresultater, fuldførelsesfrekvenser, fuldførelsestider, frafaldstidspunkter, overgangsfrekvens til anden uddannelse og overgangsfrekvens til beskæftigelse. Indikatorerne har i udgangspunktet forskellig relevans på de forskellige uddannelsesområder.

Det er udvalgets vurdering, at den igangværende omlægning af tilsynet til i højere grad at basere sig på indikatorer er en professionalisering, som giver en mere kvalificeret og direkte indgang til det opfølgende og uddybende tilsyn, hvor dette måtte vise sig at være påkrævet. De valgte overordnede indikatorer bør dog suppleres bl.a. af sektorspecifikke indikatorer for at opnå et mere tilstrækkeligt informationsgrundlag for overvågningen, jf. også nedenfor. Tilsvarende må det opfølgende tilsyn udvikles i overensstemmelse med de enkelte sektorers behov og karakteristika.

Det er også en målsætning for arbejdet med at udvikle tilsynet, at Undervisningsministeriet skal reagere, herunder sanktionere, mere konsekvent og konstruktivt på grundlag af en overordnet sanktionspolitik. Der er således i sommeren 2004 udarbejdet et udkast til sanktionspolitik, hvori der dels påpeges behov for mere bevidst anvendelse af de eksisterende sanktioner, dels behov for nye sanktionsformer, som supplement til de eksisterende sanktioner, som enten er meget vidtgående eller meget lidt vidtgående. I tilknytning til udkastet til sanktionspolitik giver senere indvundne erfaringer baggrund for overvejelser om andre supplerende sanktionsformer.

Den manglende variation i tyngden af de eksisterende sanktionsmuligheder vanskeliggør progression i sanktionsanvendelsen. Anvendelse af de meget vidtgående sanktionsmuligheder er endvidere i sig selv vanskelig, idet de er meget indgribende og nogle gange kan modarbejde hensynet til ønsket om at sikre uddannelsestilbud i et lokalområde eller i hele landet, idet økonomisk dårligt stillede institutioner kan være tvunget til at lukke, hvis de udsættes for vidtgående økonomiske sanktioner.

De nye reaktionsmuligheder, som overvejes at skulle supplere de eksisterende sanktionsformer, omfatter bl.a. såkaldte indsatsaftaler med mulig indbygget sanktion for manglende overholdelse af aftalen. Indsatsaftaler indgås mellem Undervisningsministeriet og institutionsbestyrelser med det formål at forpligte en bestyrelse til at iværksætte nærmere angivne foranstaltninger for at rette op på utilfredsstillende uddannelses- eller institutionskvalitet, utilfredsstillende resultater eller dårlig økonomi. I en indsatsaftale skal blandt andet fastsættes de mål og initiativer, som institutionen skal iværksætte for at udvikle undervisnings- og uddannelseskvaliteten, og i aftalen skal ligeledes fastsættes de reaktioner/sanktioner, Undervisningsministeriet vil tage i anvendelse, hvis institutionen ikke efterlever aftalen.

I de situationer, hvor en indsatsaftale ikke efterleves, kan det være hensigtsmæssigt, at de eksisterende vidtgående sanktionsmuligheder suppleres med mindre vidtgående, men effektive muligheder. En mulighed kunne være, at Undervisningsministeriet får hjemmel til at pålægge bestyrelsen i en nærmere fastsat periode at indsætte en af ministeriet godkendt ekstern ansvarlig for planlægning og gennemførelse af eksamen eller for et uddannelsesforløb. De foreslåede nye reaktioner/sanktioner vil kræve lovændring.

Institutionerne er også underlagt faglige vurderinger af deres undervisningskvalitet og relevante forhold på institutionen, der vurderes at være forudsætninger for at kunne levere høj kvalitet, i forbindelse med godkendelse til udbud.

De faglige vurderinger i forbindelse med udbudsgodkendelser og tilsyn foretages på ungdomsuddannelsesområderne af Undervisningsministeriet. For de mellemlange videregående uddannelser er de faglige vurderinger nyligt blevet udlagt til Evalueringsinstituttet i form af akkreditering.

Akkrediteringsmetoden indebærer en faglig og uafhængig vurdering af den enkelte institutions kompetencer ud fra på forhånd fastlagte kriterier. Det kan være relevant at vurdere, om metodens principper og systematik i en form, der er tilpasset de enkelte uddannelsesområder, med fordel kan anvendes bredere på uddannelsesområderne som en del af den samlede overvågning af institutionernes arbejde med at tilbyde undervisning og uddannelser af høj kvalitet. Denne type akkreditering vil i givet fald skulle ses i tæt sammenhæng med ministeriets tilsyn og udbudsgodkendelser.

Målsætningen om høj gennemførelse
Som det fremgår af afsnit 4.2 om styringssystemets overordnede mål lader målsætningen om høj gennemførelse sig kun styre indirekte via styringssystemet. Høj gennemførelse beror således primært på en række forhold, som ligger uden for selve styringssystemet, og snarere vedrører grundlæggende strukturelle forhold i uddannelsessystemet og de uddannelsessøgendes grundlæggende faglige færdigheder, personlige og sociale baggrunde, motivation og adfærd. Det er derfor heller ikke i denne sammenhæng muligt ud fra en isoleret betragtning og på en entydig måde at vurdere styringssystemets evne til at understøtte denne målsætning.

Styringsredskaberne i forhold til denne målsætning må således primært tage sigte på at påvirke institutionernes adfærd og adfærden blandt eleverne og de studerende. Det kan ske ved bl.a. at skabe hensigtsmæssige økonomiske incitamenter for institutionerne og gøre information om uddannelsernes indhold og resultater tilgængelige, således at det er muligt for elever og studerende at træffe valg om uddannelse på et oplyst grundlag. Incitamentsstyringen sker bl.a. via tillægstakster (jf. ovenfor) og SU, mens krav om åbenhed og gennemsigtighed om institutionernes resultater i kombination med vejledningssystemet skal gøre det muligt for eleverne/de studerende at træffe hensigtsmæssige og realistiske valg.

Det er samtidig en forudsætning, at strukturen i uddannelsessystemet er fleksibel og muliggør merit, således at elever og studerende kan træde ind og ud af systemet på forskellige niveauer og derved nyttiggøre allerede erhvervede kompetencer og kvalifikationer.

Udvalget bemærker, at der i forlængelse af Globaliseringsrådets drøftelser nedsættes dels et udvalg om, at alle unge gennemfører en ungdomsuddannelse, dels et udvalg om fremtidssikring af erhvervsuddannelserne. Udvalgene vil bl.a. få til opgave at stille forslag, som tilsammen skal sikre, at mindst 95 pct. af en ungdomsårgang gennemfører en ungdomsuddannelse i 2015. Udvalget vil i denne sammenhæng henvise til det videre arbejde i de to nævnte udvalg.

Taxametersystemet
Taxametersystemet som bevillingsmodel er udviklet ud fra forudsætningen om, at systemet ikke rummer iboende mekanismer til kvalitetssikring, hvorfor taxametersystemet suppleres af en række selvstændige styringsredskaber til kvalitetssikring af uddannelserne.

Taxametersystemet er imidlertid ofte i den offentlige debat blevet kritiseret for at rumme negative incitamenter i forhold til uddannelsernes kvalitet. De centrale kritikpunkter har i den forbindelse primært været rettet mod taxametersystemet inden for de videregående uddannelser, hvor STÅ-tælleprincippet, der tæller gennemført studieaktivitet, er kritiseret for at give incitamenter til dels at sænke det faglige niveau i studieordningerne og i eksamenssituationen, dels til at sænke adgangskravene til uddannelserne for at øge optjeningen af bevillingsudløsende aktivitet.

I ungdomsuddannelserne anvendes derimod et tælleprincip, som er baseret på registrering af elevernes tilstedeværelse (årselever), og som derfor adskiller sig fra det mere output-orienterede tælleprincip i de videregående uddannelser. Indførelsen af færdiggørelsestaxametre i ungdomsuddannelserne har dog bevirket et øget fokus på output og gennemførelse på disse områder.

Kritikerne har desuden argumenteret for, at taxametersystemet som følge af systemets evne til at sikre produktivitet generelt skulle føre til et ensidigt fokus på institutionens økonomiske resultater og på kvantitet på bekostning af uddannelsernes kvalitet. Denne problemstilling behandles i afsnit 8.4 om effektiv institutionsdrift.


I analysen fra EVA om mulige sammenhænge mellem taxametersystemet og uddannelsernes kvalitet (henvisning til kapitel 6) konstateres det overordnet, at der i kritikken af taxametersystemet ofte sker en sammenblanding af på den ene side taxametersystemet som styringsredskab til allokering af bevillinger og på den anden side bevillingernes aktuelle størrelse, der er bestemt af den politiske takstfastsættelse. Analysen viser således, at der generelt er tilfredshed med selve taxametersystemet som styringsredskab, især fordi taxametersystemet i kombination med selvejeformen giver institutionerne dispositionsfrihed, mens utilfredsheden især knytter sig til taksternes størrelse og de krav om løbende produktivitetsbesparelser, der har været i en årrække.

EVA konstaterer endvidere i sin analyse, at kritikken i den offentlige debat heller ikke tager højde for, at taxametersystemet kun er én blandt mange faktorer, der på forskellige niveauer i uddannelsessystemet og i forskellige situationer på en mere eller mindre direkte måde kan påvirke uddannelsernes kvalitet. Konklusionen er derfor også, at der ikke kan peges på entydige sammenhænge mellem enkelte faktorer og uddannelseskvaliteten, og selv om det metodisk måtte være muligt at isolere de kvalitetsmæssige effekter af taxametersystemet, vil der næppe kunne påvises en entydig positiv eller negativ sammenhæng.

Denne konklusion er i overensstemmelse med Idé- og Perspektivgruppens konklusioner i rapport om “Taxametersystemet for de videregående uddannelser” (Undervisningsministeriet, 2001), hvori det konstateres, at der principielt kan argumenteres for både positive og negative kvalitetsincitamenter i taxametersystemet, uden at det er muligt at pege på nogle direkte sammenhænge. I dette tilfælde har konklusionen bl.a. baggrund i en konkret analyse inden for de videregående uddannelser af samspillet mellem taxametersystemets incitamenter til øget produktivitet og øget optjening af bevillingsudløsende aktivitet og de centrale enkeltfaktorer, der i sidste ende har betydning for kvaliteten i institutionernes resultater, herunder bl.a. kvalitetssikringsmekanismer som uddannelsernes indhold, undervisnings- og tilrettelæggelsesformer og lærerkvalifikationer.

Denne analyse og de generelle undersøgelser har i lighed med EVAs konklusioner vist, at det principielt er meget vanskeligt at isolere effekterne af de enkelte faktorer, som positivt og negativt kan påvirke uddannelseskvaliteten, herunder taxametersystemet, bl.a. fordi kvalitetsbegrebet i sig selv er særdeles komplekst og kontekstafhængigt og udfoldes i komplekse organisationsstrukturer.

Spørgsmålet om sammenhænge mellem bevillingsmodel og uddannelseskvalitet er i øvrigt ikke specifik for taxametersystemet. Alternative modeller som f.eks. rammestyrede bevillinger eller mere input-orienterede modeller, hvor bevillingskriteriet er optag eller bestand uden mekanismer, som sikrer progression i uddannelsesforløbet, vil også kunne kritiseres for at rumme negative kvalitetsincitamenter, fordi de kan skabe incitamenter til at optage utilstrækkeligt kvalificerede ansøgere eller til at holde på eleverne/de studerende i længere forløb. Disse bevillingsmodeller vil samtidig være lige så eksponerede for politisk besluttede besparelser og dermed også for kritik af bevillingernes størrelse mv. som taxametersystemet.

Kritikken af taxametersystemets påståede negative kvalitetsincitamenter skal afvejes i forhold til, at taxametersystemet som styringsredskab i sammenhæng med selvejeformen og bloktilskudsprincippet har en række egenskaber, som grundlæggende definerer rammerne for kvalitetssikring og kvalitetsudvikling af uddannelserne.

Det gælder først og fremmest institutionernes dispositionsfrihed i forvaltningen af deres ansvar for institutionens samlede drift og virksomhed. De frihedsgrader, som følger af princippet om selvforvaltning, skaber således et ledelsesmæssigt rum for prioriteringer, der kan sikre løbende udvikling af uddannelser og undervisningsprocesser, og som giver institutionerne incitamenter til at vælge løsninger og udnytte udviklingsmuligheder i overensstemmelse med de lokale behov og inden for de økonomiske rammer, der er defineret i takstfastsættelsen.

Taxametersystemet har endvidere bidraget til væsentlig effektivisering og omstilling i bred forstand af såvel drift som undervisningsvirksomheden på institutionerne, idet effektiviseringsgevinsterne har skabt et økonomisk råderum, som har muliggjort udvikling på institutionerne og interne omprioriteringer i overensstemmelse med institutionernes målsætninger. Forudsætningen herfor har dog været, at institutionerne kan disponere over effektiviseringsgevinsten, og at denne ikke inddrages som besparelse.

Endelig rummer taxametersystemets kobling mellem aktivitet og bevillinger positive incitamenter til brugervenlig adfærd og til fornyelse af uddannelserne med henblik på at kunne tiltrække elever og studerende i konkurrence på markedslignende vilkår.

I alle tilfælde indebærer disse frihedsgrader og incitamentsstrukturer en kendt risiko for, at nogle institutioner udviser grænsesøgende adfærd i forhold til de definerede mål og rammebetingelser f.eks. ved for ensidigt at fokusere på de økonomiske resultater på bekostning af uddannelsernes kvalitet eller ved at overdrive markedsorienteringen og konkurrere på ydelser, der ligger på grænsen af institutionens formål.

Det er i den forbindelse tilsynets primære funktion at identificere og reagere på konkrete enkeltsager, hvor institutioner ikke forvalter deres ansvar for institutionens drift og virksomhed forsvarligt, i samspil med de supplerende styringsredskaber, som generelt skal sikre og udvikle kvaliteten af uddannelserne og forebygge, at enkeltsager opstår.

Det er udvalgets vurdering, at der kun findes få eksempler på grænsesøgende adfærd eller egentlige regelovertrædelser i forhold til uddannelsesområdernes størrelse.

Den samlede kvalitetssikring – vurdering af udviklingsmuligheder
Det er udvalgets vurdering, at kvalitetsstyringen i princippet råder over relevante og dækkende styringsredskaber. Væsentligt er det imidlertid at sikre, at redskaberne indgår i en indbyrdes hensigtsmæssig balance.

Givet institutionernes handlingsrum for selvstændige dispositioner er det meget væsentligt at sikre, at tilsynets overvågning er systematisk og baseret på relevante indikatorer og procedurer for behandling af problemsager. Dette kan sikre, at eventuelle problemsager opdages tidligt og effektivt følges op. Rationalet er, at institutionernes dispositionsfrihed udgør en nødvendig forudsætning for optimal nytte af de lokale vidensressourcer, mens tilsynet skal minimere den risiko for utilsigtet adfærd, det decentrale styringssystem samtidig rummer, bedst muligt. Udvalget vurderer, at der er behov for videre udvikling af tilsynets informationsgrundlag. Der er bl.a. behov for at udvikle sektorspecifikke indikatorer som supplement til de tværgående overordnede indikatorer, der har varierende relevans inden for de forskellige uddannelsesområder. Indikatorerne kan endvidere ikke stå alene i sagsbehandlingen, men skal kombineres med andre relevante oplysninger om f.eks. undervisningsprocesser og indhold. Screeningsresultaterne kan ikke i sig selv danne grundlag for en afgørelse om en institutions kvalitet, men derimod på en systematisk måde tilvejebringe et samlet overblik som grundlag for at kunne prioritere den videre tilsynsindsats ud fra kriterier om væsentlighed og risiko. Tilsynsressourcerne kan derved målrettes uddybende undersøgelser af de potentielle problemer, som screeningerne giver et fingerpeg om.

Det udestår endvidere at udvikle analysemetoder, som kombinerer informationerne om kvalitet og økonomi og belyser sammenhænge mellem kvalitet og ressourceanvendelse.

Institutionssektorernes viden om kvalitet og forhold af relevans herfor udgør et uuudnyttet potentiale og bør derfor inddrages i arbejdet med at videreudvikle informationsgrundlaget.

I den videre udvikling af tilsynet kan det være relevant at overveje, om akkrediteringsmetodens principper og systematik med fordel kan anvendes på flere uddannelsesområder som led i den faglige vurdering, der lægges til grund.

På de områder, hvor akkreditering tages i anvendelse, bør metoden ikke blot tilføjes som et ekstra element i rækken af de styringsredskaber, der allerede er på uddannelsesområderne. De faglige vurderinger, som akkrediteringsmetoden leverer, vil afhængigt af den konkrete model i varierende omfang kunne danne grundlag for de afgørelser, Undervisningsministeriet træffer i forbindelse med udbudsgodkendelser og tilsyn. Indførelse af akkreditering fordrer en principiel stillingtagen til balancen og samspillet mellem de forskellige alternative metoder.

Udvalget vurderer endvidere, at forslagene til nye reaktioner/sanktioner, der indgår i Undervisningsministeriets udkast til sanktionspolitik, kan udgøre konstruktive redskaber i opfølgningen i forhold til institutioner, hvor der konstateres utilstrækkelig kvalitet. Især indsatsaftaler kan være et redskab til at sikre, at institutioner med problemer underkastes et systematiseret “skærpet tilsyn” med, om problematiske forhold bliver genoprettet tilfredsstillende. En indsatsaftale skal fastlægge institutionens foranstaltninger til udbedring af problemer, udviklingsmål og tidsramme herfor. Manglende opfyldelse af målene kan medføre sanktionering.

Udvalget vurderer endvidere, at effekten af indsatsaftaler kan øges, hvis anvendelsen af dem sker som led i en sammenhængende styring med andre redskaber i opfølgningen af, om institutionerne realiserer generelle målsætninger om kvalitet aftalt mellem Undervisningsministeriet og institutionsforeningerne på årlige møder og særligt politisk prioriterede målsætninger, som ligeledes kan udmeldes på de årlige møder. Indsatsaftalerne vil herved få karakter af udviklingskontrakter målrettet institutionernes særlige problemområder. Forslag herom uddybes i kapitel 11.

Uanset, at institutionens bestyrelse er ansvarlig for institutionens samlede drift, vil netop kvalitet ofte være spørgsmål, hvor den daglige ledelse er givet den største autonomi. Mens økonomi og udbud er kontante størrelser, som løbende forelægges bestyrelsen, er kvalitet en relativ kompleks størrelse, som i høj grad afgøres af den daglige forvaltning og af hele samvirket mellem ledelse, lærere og elever/studerende. Resultatet af undersøgelsen foretaget af analysefirmaet Pluss viser endvidere, at en del af bestyrelserne – trods det, at kontrolfunktionen udgør en af bestyrelsernes idealtypiske funktioner til sikring af kvaliteten – ikke beskæftiger sig i tilstrækkeligt omfang med undervisningskvalitet.

Dette understreger behovet for at udløse det udviklingspotentiale, som bestyrelserne rummer i forhold til sammensætning og arbejdsform, jf. undersøgelserne foretaget af professor Steen Thomsen og analysefirmaet Pluss. Der er bl.a. behov for mere systematisk ledelsesinformation, der kan sikre, at opgaven med at overvåge institutionens kvalitet og resultater løftes reelt af bestyrelserne.

Kravet til institutionerne om at anvende interne kvalitetssystemer skal sikre, at institutionerne arbejder systematisk og kvalificeret med kvalitetssikring og -udvikling og bl.a. inddrager eleverne/de studerende i kvalitetsvurderingerne. I det centrale tilsyn med kvalitetssystemerne har praksis hidtil været, at kontrollen har fokuseret på, om institutionerne lever op til det formelle krav om at anvende et kvalitetssystem med de formelt krævede elementer. Derimod omfattede tilsynet i almindelighed ikke, hvordan kvalitetsarbejdet konkret blev gennemført. Det er på den baggrund udvalgets vurdering, at indførelse af auditering af de enkelte uddannelsesinstitutionernes kvalitetssystemer kan styrke uddannelsessektorens samlede kvalitetsarbejde.

Eleverne/de studerende er ikke sikret målrettet information, der sætter dem i stand til at indgå aktivt i vurderingen af og dialog med institutionen om kvalitet. De kan således betragtes som en uudnyttet ressource i styringssystemet. Forbedret information, f.eks. i form af brugerdeklarationer fra institutionerne til eleverne/de studerende om, hvad de kan forvente af institutionens undervisning, kan styrke en konstruktiv dialog om, hvad der er kvalitet i undervisningsformer, lærer/elevratio, undervisningsmaterialer, fagligt og socialt miljø samt de fysiske rammer.

Et øget fokus i bestyrelsernes arbejde på undervisningskvalitet, bredere repræsentation af uddannelsesfaglige kompetencer i bestyrelserne samt et styrket informationsgrundlag vil samtidig kunne understøtte realiseringen af den politiske målsætning om høj gennemførelse.

8.3 Særlige politisk prioriterede målsætninger

Om målsætningerne
I takt med udviklingen i retning af en mere resultatorienteret styring og i forbindelse med indførelsen af “noget for noget princippet” er der i de senere år stillet øgede krav til institutionerne om kvalitetsudvikling inden for en række politisk prioriterede indsatsområder som f.eks. udvikling af uddannelser, reduktion af frafald, øget gennemførelse, styrkelse af udviklingsfunktioner, øget internationalisering og integration af it i uddannelserne.
Gennemsigtigheden i institutionernes resultater, prioriteringer og ressourceanvendelse har imidlertid været relativt begrænset i det hidtidige informationsgrundlag.

Endvidere sigter det gældende styringskoncept først og fremmest på at skabe hensigtsmæssige rammer for, at de enkelte institutionsbestyrelser inden for deres formålsbestemte virksomhed selvstændigt kan prioritere indsatsområder og løsninger, der bedst svarer til lokale behov og muligheder.

Det er baggrunden for, at der i de senere år er blevet indført en række nye styringsredskaber som supplement til hovedstyringskonceptet, der hver især er målrettet styring i forhold til de særlige politisk prioriterede målsætninger og indsatsområder. Fælles for disse indsatsområder er, at de i forvejen er centrale elementer i institutionernes formålsbestemte virksomhed, men målene søges aktivt fremmet ved at sammenkæde indsatsområderne med øremærkede bevillinger, tillægstakster og lignende og krav om øget synlighed af resultaterne.

I forbindelse med indførelse af supplerende styringsredskaber er det et overordnet hensyn at sikre balance i anvendelsen af de forskellige styringsredskaber, således at fordelene ved selvforvaltning kan forenes med behovet for politiske prioriteringer af særlige indsatsområder, uden at institutionerne bindes uhensigtsmæssigt i deres ressourceprioriteringer og valg af løsninger.

Det er også væsentligt, at antallet af supplerende øremærkede bevillinger og tillægstaxametre ikke antager et omfang, som sætter fordelene ved taxametersystemets enkelhed over styr. Der er tilsvarende behov for at sikre, at der ikke sker overstyring i form af, at de enkelte styringselementer modvirker hinanden, eller at der søges styret på et detailniveau med uoverskuelighed til følge.

Der henvises til bilag om supplerende styringsredskaber på webadressen: http://www.uvm.dk/kommunalreform/styringsanalyse/forside.htm?menuid=40.

Nuværende styringsredskaber
Der anvendes i dag en række forskellige styringsredskaber til realisering af de særlige politisk prioriterede målsætninger. Grundlæggende sker styringen dels via selvejemodellen, som fastlægger institutionernes selvstændige prioriteringsansvar i forhold til udførelsen af uddannelsesopgaverne, dels i opfølgningen på institutionernes resultater og målopfyldelse som led i det centrale tilsyn. Styringen sker desuden via puljemidler, som netop har til formål at fremme formål af politisk karakter og give mulighed for hensyntagen til særlige forhold i bevillingstildelingen som supplement til taxametersystemet. I de senere år er der desuden udviklet en række nye supplerende styringsredskaber:

• Aftalebaserede modeller, herunder bl.a. fleråraftalemodeller og kvalitetsudviklingstilskud, der er karakteriseret ved, at institutionerne tildeles bevillinger ud fra objektive kriterier mod krav om kvalitetsudvikling inden for en række politisk definerede indsatsområder. Det er samtidig et krav, at institutionerne dokumenterer de opnåede resultater og særskilt rapporterer herom.
• Noget for noget tilskud i form af særlige færdiggørelsestaxametre, der skal give institutionerne økonomiske incitamenter til at reducere frafald og sikre, at flere elever og studerende gennemfører en kompetencegivende uddannelse.
• Særlige formålsbestemte tillægstaxametre til f.eks. internationalisering, der ligeledes er udtryk for styring via incitamenter, idet taksten ikke forudsættes at give dækning for konkrete udgifter til formålet.
• Lovgivning om gennemsigtighed og åbenhed, der stiller krav til institutionerne om offentliggørelse af en række oplysninger af relevans for en vurdering af undervisningens kvalitet mv.
  

Det er karakteristisk for disse styringsredskaber, at de i en vis grad er udviklet uafhængigt af hinanden foranlediget af forskellige konkrete politiske behov, uden at der i udviklingen af styringsredskaberne i tilstrækkelig grad er fokuseret på samspillet mellem de enkelte styringsredskaber og hensigtsmæssigheden af flere forskellige styringsredskaber, som er målrettet samme behov.

Som konsekvens heraf er der uafhængigt af styringen i øvrigt opstået en række nye, behovsbestemte krav til institutionerne om afrapporteringer inden for de prioriterede indsatsområder. Disse rapporteringskrav er ikke i alle tilfælde koordineret med andre krav til rapporteringer i form af bl.a. årsregnskaber og oplysninger til statistiske formål. Forskellige krav til institutionernes rapporteringer giver derfor i dag et fragmenteret billede af institutionernes ressourceanvendelse, og ofte har informationerne vist sig at være utilstrækkelige, upræcise eller irrelevante i forhold til det samlede styringsbehov.

Principielle overordnede problemstillinger
Det er centralt, at der sikres mulighed for at imødekomme politiske behov for prioriteringer af særlige indsatsområder. Ud fra en samlet vurdering af styringssystemet bemærkes det imidlertid, at styring via flere forskellige supplerende styringsredskaber principielt indebærer en risiko for, at der opstår ubalancer og ugennemsigtighed i styringen, hvilket er kontraproduktivt i forhold til både styringssystemet som helhed og de særlige politiske indsatsområder. Det er derfor vigtigt, at der tilstræbes en afbalanceret styring, som kan understøtte de udmeldte indsatsområder bedst muligt.

Mangel på balance i styringen indebærer en risiko for udhuling af princippet om selvforvaltning. Anvendelse af øremærkede bevillinger (ud over en ikke nærmere defineret kritisk grænse) kan virke begrænsende på institutionernes mulighed for en samlet prioritering af ressourceanvendelsen og kan derfor svække institutionernes dispositionsfrihed i opgavevaretagelsen. Samtidig kan incitamenterne i taxametersystemet blive svækket, hvis anvendelse af øremærkede bevillinger bliver så udbredt, at bevillingernes afhængighed af aktivitetens omfang reduceres. Det gælder især, hvis de øremærkede bevillinger er finansieret ved omprioritering inden for den eksisterende økonomiske ramme.

En anden væsentlig problemstilling er risikoen for overstyring, som kan have forskellige udtryksformer. Aftalebaserede modeller kan siges at indebære omveje i bevillingstildelingen, idet eksisterende midler omfordeles efter særlige kriterier med henblik på at fremme mål, som grundlæggende ligger inden for institutionernes kernevirksomhed, og som institutionen er forpligtet til at forfølge uanset bevillingsform for at efterleve sit formål. Set i det lys er der også risiko for, at styringen bliver både bureaukratisk, administrativt kompliceret og i uoverensstemmelse med det grundlæggende krav til styringssystemet om enkelthed og gennemsigtighed.

Omvendt kan der argumenteres for, at aftalebaserede modeller netop anerkender taxametersystemet som den bærende bevillingsmodel og sikrer, at fordelingen af midler sker på objektiv, gennemsigtig og administrerbar måde.

Overstyring kan også komme til udtryk ved, at der anvendes flere forskellige styringsredskaber til at nå de samme politiske målsætninger f.eks. ved, at taxametersystemet ikke kun anvendes som økonomistyringsredskab, men også sammenkædes med incitamenter til kvalitetsudvikling. Der er i disse tilfælde tale om brud med princippet om ét mål, ét middel, og resultatet heraf kan være, at effekten af og gennemslagskraften for de enkelte styringsredskaber bliver reduceret, og at styringen bliver uklar.

Ukoordinerede knopskydninger til styringssystemet indebærer ligeledes en risiko for øget kompleksitet og ugennemsigtighed i styringen. Risikoen for utilsigtede knopskydninger opstår typisk, hvis styringsredskaber udvikles ud fra isolerede behov uden en overordnet vurdering af samspillet med de øvrige styringsredskaber.

Den direkte sammenkædning af politisk prioriterede indsatsområder og bevillinger skaber på den ene side positive incitamenter i forhold til at løse en politisk højt prioriteret opgave, men indebærer på den anden side også en vis risiko for suboptimering, således at specifikke økonomiske incitamenter flytter fokus væk fra institutionernes øvrige opgaver. Forudsætningen for at kunne vurdere effekten af særlige bevillinger til særlige og politisk prioriterede indsatsområder er, at der opstilles klart definerede indikatorer for målopfyldelsen. Samtidig er der ved opfølgningen behov for konsekvent reaktion og eventuelt sanktionering, hvis målene ikke vurderes at være opfyldt. I den forbindelse giver detaljerede og særskilte rapporteringskrav risiko for et unødvendigt stort bureaukrati både lokalt og centralt, uden at rapporteringerne nødvendigvis har relevans i forhold til den samlede styring og behovet for overvågning.

På nogle områder, f.eks. universiteterne, anvendes kontraktstyring som et redskab til præcisering af enkeltinstitutioners formål og opgaver, der i forvejen er fastsat i institutionens vedtægter og som fælles rammebetingelser i lovgivningen, og til at rette fokus mod interne og institutionsspecifikke processer.

På Undervisningsministeriets institutionsområde er resultatkontrakter eller udviklingskontrakter generelt betragtet ikke et velegnet styringsinstrument på grund af det store antal institutioner. Styringen må således tilrettelægges under hensyntagen til, at der er behov for en sammenhængende og effektiv styring af de ca. 370 institutioner på ministerområdet, der udbyder nationalt anerkendt kompetencegivende uddannelse. Antallet nødvendiggør en vis standardisering af styringsredskaberne af hensyn til deres operationalitet. Frem for et “én-til-én”baseret styringsredskab må derfor vælges mere standardiserede instrumenter og fælles, kontraktlignende rammebetingelser for samlede institutionssektorer. Alternative styringsinstrumenter kan være baseret på, at de politiske målsætninger konkretiseres og udmeldes gennem en ændret dialog- og samarbejdsform, hvor det centrale og det decentrale niveau indgår kontraktlignende aftaler om særlige indsatsområder, jf. nedenfor.

På længere sigt kan det dog overvejes at bringe resultatkontrakter i anvendelse i forhold til CVU-sektoren under forudsætning af, at den nuværende udvikling i institutionsstrukturen i retning af færre, men større CVU'er fortsætter, således at der vil være tale om kontraktstyring i forhold til relativt få institutioner. I disse enkeltstående tilfælde kan kontraktstyring også være relevant som styringsredskab, fordi institutionerne vil have en vis bredde og kompleksitet i opgavevaretagelsen.

Resultatkontrakter vil i disse tilfælde udgøre et alternativ til andre former for kontraktlignende aftaler, jf. nedenfor.

Udviklingsmuligheder
Ovennævnte problemstillinger peger samlet set i retning af behovet for en operationel, mere afbalanceret og gennemsigtig styring, som kan forene behovet for at fremme særlige politiske prioriteringer og hensynet til at bevare den decentrale styreform og institutionernes dispositionsfrihed inden for deres formål. Også af hensyn til styringens gennemskuelighed, entydighed og effektivitet må målet være at have få og indbyrdes koordinerede supplerende styringsredskaber.

Et væsentligt element heri vil være en generel styrkelse af informationsgrundlaget for styringen i form af en forenklet og mere systematisk og målrettet rapportering af institutionernes ressourceanvendelse med afsæt i, at styringssystemets mange aktører (politikere, Undervisningsministeriet, institutionsledere, brugere og andre interessenter) skal have adgang til de nødvendige informationer for at kunne udfylde deres respektive roller i styringssystemet. Rapporteringerne skal således kunne udgøre et politisk beslutningsgrundlag, danne grundlag for Undervisningsministeriets tilsyn, styrke ledelsesinformationen til institutionernes bestyrelser og daglige ledelse og give brugere og aftagere mulighed for at udøve indflydelse og træffe valg bl.a. via muligheden for at sammenligne institutionernes resultater.

Udvikling af fælles og mere helhedsorienterede rapporteringsformer med fokus på institutionernes ressourceanvendelse i den samlede opgavevaretagelse vil i sammenhæng med “traditionelle” puljer til bevillingsformål af politisk karakter kunne reducere behovet for at øremærke bevillinger til særlige formål via andre supplerende styringsredskaber, fordi mere målrettet og relevant information og øget gennemsigtighed i rapporteringerne vil kunne dokumentere, hvorvidt institutionerne realiserer de politiske målsætninger, og muliggøre effektiv opfølgning. Dermed vil risikoen for overstyring og knopskydninger til styringssystemet også kunne reduceres. En forudsætning er dog, at rapporteringerne er så tilpas fleksible, at de kan udtrykke ændringer i krav og behov for information på såvel kort som længere sigt.

Det er i den forbindelse væsentligt, at udviklingen af nye rapporteringsformer ikke blot bliver “mere af det samme”, men reelt vil indebære en forenkling og systematisering af rapporteringskravene til institutionerne.

En ny model for rapportering bør udvikles i dialog og samarbejde med institutionernes foreninger i overensstemmelse med målet om at styrke dialogen med institutionssiden, jf. “Bedre institutioner til bedre uddannelse” (Undervisningsministeriet, 2003).

Endelig vil udviklingen af rapporteringsformerne også i højere grad give grundlag for et bedre overblik ved den samlede politiske prioritering af uddannelsesområdernes økonomi, hvorved behovet for at fremme særlige politiske indsatsområder vil kunne imødekommes ved brug af forholdsvis få supplerende styringsredskaber til taxametersystemet. Dette vil kunne medvirke til at fastholde princippet om “ét mål, ét middel” i styringen, således at styringen bliver så klar og gennemsigtig som muligt.

Behovet for at sikre, at særlige politiske målsætninger fremmes på institutionsniveau, kan yderligere understøttes ved en mere aktiv og målrettet kontakt mellem institutionerne og Undervisningsministeriet. Der bør etableres mere faste og formaliserede rammer for samspillet i form af faste årlige møder, hvor de særlige politisk prioriterede målsætninger udmeldes og konkretiseres, og hvor der kan indgås kontraktlignende aftaler om særlige indsatsområder, udviklingsmål mv., herunder også til brug for resultatkontrakter mellem institutionernes bestyrelser og ledelser.

Behovet for supplerende styringsredskaber i form af f.eks. øremærkede tilskud vil blive reduceret ved klarere udmeldinger om politisk prioriterede målsætninger og indsatsområder. I kombination med større gennemsigtighed i institutionernes kvalitet via en ny rapporteringsform, og et mere effektivt centralt tilsyn med, om institutionerne når de aftalte mål, og hvor der iværksættes indsatsaftaler med de institutioner, som yder utilstrækkelige resultater og kvalitet, vil styringen give en høj grad af sikkerhed for, at de politiske målsætninger nås.

Indsatsaftalerne vil på den måde få karakter af udviklingskontrakter målrettet institutionernes særlige problemområder, og styringen vil i højere grad få formaliseret aftalekarakter.

Endelig vil udvikling af andre redskaber til kvalitetssikring, der respekter det decentrale råderum på institutionerne, f.eks. styrkelse af interessenternes rolle og tydeliggørelse af brugeres og aftageres behov, kunne reducere behovet for anvendelse af supplerende styringsredskaber. Blandt andet kunne elevernes/de studerendes rolle styrkes ved, at institutionerne forpligtes til at udarbejde brugerdeklarationer, som konkret beskriver den undervisning, eleverne/de studerende kan forvente at modtage, og hvilke rammer, undervisningen gennemføres inden for, og med hvilke resultater.

På baggrund af ovenstående konkluderer udvalget således, at der er behov for videreudvikling af styringssystemet med henblik på at:

• Styrke det samlede informationsgrundlag for styringen og aktørerne.
• Forenkle, systematisere og målrette rapporteringskrav.
• Fremme mulighederne for at foretage politiske prioriteringer inden for rammerne af taxametersystemet via takstfastsættelsen.
• Udvikle en mere aktiv og målrettet kontaktform mellem institutionerne og Undervisningsministeriet, bl.a. med henblik på systematisk udmelding af særlige politiske målsætninger.
  

Udvalget stiller derfor forslag om, at der indføres et særligt ressourceregnskab med henblik på at skabe øget gennemsigtighed i institutionernes interne prioriteringer og dispositioner af relevans for uddannelsernes og undervisningens kvalitet. Der stilles endvidere forslag om, at der etableres mere formaliserede rammer for dialog og samarbejde mellem Undervisningsministeriet og institutionssiden. Forslagene uddybes i kapitel 11.

8.4 Effektiv institutionsdrift og økonomistyring

Om målsætningerne
Det er et grundlæggende krav til uddannelsesområdets styringssystem og især til økonomistyringen, at det understøtter en effektiv institutionsdrift og en effektiv prioritering med det formål at give den bedst mulige udnyttelse af ressourcerne til uddannelsesformål.

Økonomistyringen, som indgår som en integreret del af den samlede styring i den offentlige sektor via det statslige budget- og bevillingssystem, skal samtidig kunne understøtte og formidle overordnede udgiftspolitiske prioriteringer i overensstemmelse med den økonomiske politik og de uddannelsespolitiske målsætninger samt muliggøre tværgående og sammenhængende prioriteringer. Det er samtidig et centralt krav til økonomistyringen, at systemerne giver god budgetsikkerhed både på det centrale og decentrale niveau, herunder at institutionerne har mulighed for relativ langsigtet planlægning og prioritering.

Disse systemmæssige krav skal ses i sammenhæng med generelle samfundsøkonomiske krav om løbende effektiviseringer i den offentlige sektor, der også afspejles i den øgede resultatorientering, som har kendetegnet videreudviklingen af uddannelsesområdets styringssystem i de senere år.

Det er i den forbindelse centralt, at kravene til effektiv institutionsdrift ikke kun gælder i forhold til institutionernes basale drift og fællesfunktioner, som f.eks. ledelse, administration og lokaleforsyning, men også vedrører selve uddannelserne og tilrettelæggelsen af undervisningen. For at undgå barrierer er det derfor af væsentlig betydning, at aftaler om arbejdstilrettelæggelse i undervisningen og uddannelsesreglerne er udformet bl.a. med henblik på at styrke sammenhænge og fleksibilitet samt understøtte institutionernes dispositionsfrihed. Kravet om effektiv institutionsdrift skal således også ses i sammenhæng med kravet om et effektivt uddannelsessystem.

Nuværende styringsredskaber
Målsætningen om effektiv institutionsdrift understøttes i dag primært af taxametersystemet, som i samspil med selvejet og bloktilskudsprincippet giver institutionerne økonomisk dispositionsfrihed og et selvstændigt økonomisk ansvar. Hensigten med decentraliseringen af økonomistyringen har netop været at skabe incitamenter til optimal ressourceanvendelse og økonomisering ved at sikre, at institutionerne selv opnår alle gevinster ved effektivisering og vil kunne bruge disse gevinster til andre prioriterede opgaver inden for institutionens formål.

Det er således selve rationalet bag styringskonceptet, at løbende tilpasninger og prioriteringer ved skiftende behov bedst vil kunne gennemføres decentralt, hvor institutionerne besidder den konkrete viden til at kunne træffe de beslutninger, der er økonomisk mest fordelagtige og bedst i overensstemmelse med lokale hensyn og muligheder, samtidig med at institutionernes ledelse forudsættes at reagere på de økonomiske incitamenter ud fra institutionelle egeninteresser i at sikre institutionens langsigtede økonomi og handlefrihed.

Taxametersystemet understøtter endvidere kravet om effektiv institutionsdrift via de politisk fastsatte takster, som direkte udtrykker den produktivitet, der kræves af institutionerne, og som forudsætter, at institutionerne løbende tilpasser driften til de økonomiske vilkår. Denne form for produktivitetsstyring via takstfastsættelsen forhindrer desuden stigende enhedsomkostninger og standardglidninger i situationer, hvor der sker forskydninger i aktiviteten som følge af f.eks. demografiske ændringer eller adfærdsbestemte ændringer i søgemønstre.

Effektiv institutionsdrift søges endvidere opnået via styringen af institutionsstrukturen gennem sammenlægninger af institutioner, hvor målet er at skabe fagligt og økonomisk bæredygtige institutioner, som kan udnytte faglige, ledelsesmæssige, administrative, personalemæssige og bygningsmæssige samdriftsfordele. Dannelsen af Centre for Videregående Uddannelse og etableringen af den enstrengede institutionsstruktur for de erhvervsrettede uddannelser er således begge eksempler på institutionsstrukturreformer, hvor et blandt flere mål har været at effektivisere institutionernes drift og virksomhed ved at skabe ensartede styringsvilkår og fælles økonomiske rammebetingelser. Den løbende udvikling og tilpasning af institutionsstrukturen er sket, uden at balancen mellem på den ene side hensynet til geografisk tilgængelighed og på den anden side hensynet til en hensigtsmæssig institutionsstruktur er forrykket. Forklaringen er, at reduktionen i antallet af enkeltinstitutioner ikke er fulgt op af en tilsvarende reduktion i antallet af udbudssteder. Samtidig har en række uddannelsesreformer med fælles indgange og lignende betydet, at muligheden for at påbegynde en given ungdomsuddannelse i elevens lokalområde alt andet lige er blevet forøget.

Sammenlægningen af institutioner og etableringen af ensartede styringsvilkår muliggør desuden en mere hensigtsmæssig organisering gennem nye samarbejdsformer mellem institutionerne. Det gælder både i forhold til samarbejde om fælles administrative funktioner og i forhold til udnyttelse af faglige synergieffekter mellem uddannelser.

På de nye institutionsområder, hvor overgangen til selveje indebærer, at institutionerne får ansvar for betydeligt flere ledelsesmæssige og administrative opgaver end tidligere, er der således i lovgivningen givet mulighed for, at institutionerne kan indgå i administrative fællesskaber, hvor veldefinerede administrative opgaver som f.eks. lønadministration, it og indkøb kan løses på tværs af institutionerne i et samarbejde, som også kan inddrage institutioner for erhvervsrettet uddannelse, CVU'er og andre mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner. Der er endvidere skabt mulighed for, at selvejende institutioner kan udlicitere administrative opgaver i henhold til reglerne om indtægtsdækket virksomhed og almindelige udbudsregler. I begge tilfælde er målet at sikre en effektiv opgavevaretagelse samtidig med, at samarbejdsformerne giver mulighed for professionalisering af kompetencer og etablering af faglige miljøer.

Effektiviseringer af institutionsdriften understøttes i den forbindelse også via procesunderstøttende styringsredskaber i samarbejdsrelationer mellem Undervisningsministeriet og institutionerne. Et eksempel herpå er projektet vedrørende effektivisering af institutionernes indkøb, der har til formål at formidle viden og redskaber til effektiv indkøbspraksis og institutionsdrift til størst mulig nytte for alle institutioner med henblik på at kunne optimere ressourceanvendelsen.

Effektiv institutionsdrift herunder effektiv uddannelsesdrift søges fra centralt hold understøttet ved aftaler med lærernes organisationer, hvor hensynet til fleksibilitet på det lokale niveau vægtes højt. Institutionens leders handlemuligheder i forhold til effektiv udnyttelse af lærerressourcen er en nøglefaktor for de omkostninger, som knytter sig til uddannelsernes gennemførelse. På visse uddannelsesområder udgør udgiften til lærerløn op til 80% af den samlede driftsudgift.

Uddannelsesreglerne har som styringsredskab tilsvarende væsentlig betydning for mulighederne for lokal ressourceoptimering. Målstyring giver i langt højere grad end indholdsstyring rum for dispositioner, som har udgangspunkt i lokale prioriteringer, lokale behov og lokale forudsætninger. På den anden side indebærer centralt fastsatte uddannelsesregler og aftaler om lærervilkår også på væsentlige områder begrænsninger i den lokale ledelses dispositionsfrihed, herunder:

• På en lang række uddannelsesområder er der fastsat nationale standarder, og nationale strukturer bl.a. med henblik på genkendelighed og ensartet kvalitet.
• Uddannelsesreglerne er redskab for uddannelsespolitikken på det centrale niveau, herunder er reglerne redskab for Undervisningsministeriets uddannelsesmæssige og faglige ekspertise.
• På erhvervsuddannelsesområdet har arbejdsmarkedets parter på centralt niveau, inden for bestemte rammer, kompetence og ansvar for uddannelsernes indhold.
• Stabilitet og driftsikkerhed på lærerarbejdsmarkedet.
• Retssikkerhed for elever/studerende.
  

Overordnede principielle problemstillinger

Ensartede styringsvilkår
Etableringen af ensartede styringsvilkår skal generelt muliggøre et mere vidtgående og tværgående samarbejde mellem institutioner eller egentlige fusioner på tværs af institutionsformerne med henblik på bl.a. at kunne udnytte samdriftsfordele. Det er i den forbindelse et særligt problem i forbindelse med indførelsen af selvejemodellen på de nye institutionsområder, at institutionerne ikke har samme stilling i forhold til den offentlige forvaltning. Ved overgangen til selveje etableres de nye institutionsområder således med en offentligretlig status, mens de nuværende institutionsområder, som udbyder parallelle ungdomsuddannelser med statstilskud, oprindeligt er oprettet på et privatretligt grundlag.

Som følge heraf er disse institutioner ikke omfattet af forvaltningsloven og offentlighedsloven m.fl., ligesom der fremover vil gælde forskellige regler for bl.a. revision og fordeling af formue i tilfælde af institutionens ophør.

Disse forskelle i styringsvilkårene kan bl.a. virke som barrierer for fusioner og dermed modvirke etableringen af fleksible strukturer på ungdomsuddannelsesområdet, der bl.a. vil kunne give institutionerne mulighed for at realisere samdriftsfordele og effektivisere institutionsdriften.

En harmonisering af styringsvilkårene i forhold til selvejemodellen vil dog ikke kunne omfatte private gymnasier og hf-kurser som følge af principielle forskelle i styringen af disse institutioner og deres særlige status som såkaldt frie skoler.

Taxametersystemet
Taxametersystemet har ofte været genstandsfelt for kritik i tilbagevendende diskussioner om styringen af uddannelser og institutioner. Kritikken har især omhandlet mulige sammenhænge mellem taxametersystemet og uddannelsernes kvalitet, der behandles i afsnit 8.2 om sikring af kvalitet, og systemets virkninger i forhold til at sikre små institutioners økonomiske overlevelse. Dette spørgsmål behandles i afsnit 8.5 om geografisk tilgængelighed til udbud.

Taxametersystemets grundlæggende systemmæssige egenskaber og funktionalitet som økonomistyringsredskab og bevillingsmodel og intentionerne bag udviklingen af taxametersystemet er tidligere analyseret i bl.a. Idéog Perspektivgruppens rapport om “Taxametersystemet for de videregående uddannelser” (Undervisningsministeriet, 2001), som der henvises til.

Idé- og perspektivgruppen konkluderede dels, at der ud fra en helhedsvurdering af taxametersystemets styringsmæssige egenskaber og funktionalitet ikke kunne påvises væsentlige ulemper eller svagheder af systemmæssig karakter, der kunne begrunde forslag om principielle ændringer af taxametersystemet, dels at der ikke kunne peges på alternative bevillingsmodeller til taxametersystemet, der på en mere fordelagtig eller hensigtsmæssig måde kunne forene de forskellige krav og hensyn af økonomisk, politisk, administrativ og institutionel karakter, der grundlæggende må stilles til økonomistyringen, herunder kravet om at sikre effektiv institutionsdrift.

Idé- og Perspektivgruppen konstaterede i den forbindelse, at erfaringerne fra tidligere rammestyrede og centralt budgetterede bevillingsmodeller inden for de erhvervsrettede og videregående uddannelser viste, at disse modeller havde en række ulemper i form af:

• Ineffektive og forsinkede beslutningsprocesser vedrørende ressourceanvendelsen.
• Utilsigtede omfordelinger inden for bevillingsrammen mellem uddannelsesområder og en generel usikker bevillingssituation, fordi modellerne var baseret på prognosticeret aktivitet frem for faktisk aktivitet. Dette skabte samtidig negative incitamenter til overvurdering af aktivitetsprognoser.
• Standardglidninger ved aktivitetsudsving, fordi det i praksis var særdeles vanskeligt at gennemføre besparelser på områder med aktivitetsfald, uden at dette blev opfattet som standardforringelser.
• De bevillingsudløsende faktorer (godkendelse af holdoprettelse og centralt fastsatte holdstørrelser mv.) virkede konserverende i forhold til behovet for udvikling af nye undervisnings- og læringsformer.
  

I forhold til disse ulemper ved de tidligere økonomistyrings- og bevillingsmodeller lagde Idé- og Perspektivgruppen især vægt på følgende generelle systemmæssige egenskaber ved taxametersystemet, der principielt er uafhængige af de enkelte uddannelsesområders karakteristika, som grundlag for ovennævnte konklusion:

• I sammenhæng med decentralisering af ansvar og kompetencer skaber taxametersystemet grundlæggende øget resultatorientering i styringen i kraft af den direkte kobling mellem tilskud og aktivitet og giver institutionerne incitamenter til økonomisering og til lokal optimering og effektivisering af ressourceanvendelsen, herunder til at foretage kapacitetsmæssige tilpasninger ved aktivitetsudsving og til effektivisering af undervisningen i forhold til differentierede behov.
• Taxametersystemets kobling mellem aktivitet og bevillinger sikrer endvidere, at der automatisk og uden administrative omfordelinger eller elementer af forhandlingsøkonomi foretages omprioriteringer af bevillinger mellem uddannelsesområder i vækst og områder i tilbagegang. Denne egenskab indebærer på den ene side, at institutionerne er sikret finansiering ved stigende aktivitet, mens det på den anden side på det centrale niveau er muligt at realisere mindreudgifterne, som opstår ved aktivitetsfald, uden at dette kræver aktiv politisk beslutning om selektive besparelser.
• Produktivitetsstyringen via takstfastsættelsen forhindrer, at aktivitetsudsving fører til utilsigtede og udgiftsdrivende standardglidninger og stigende enhedsomkostninger ved faldende aktivitet.

Uhensigtsmæssigt fokus på økonomi
Et af de væsentligste kritikpunkter mod taxametersystemet som bevillingsmodel har været, at de økonomiske incitamentsstrukturer i visse tilfælde skulle indebære en risiko for et ensidigt fokus i institutionernes ledelse på at skabe positive økonomiske resultater på bekostning af uddannelsernes kvalitet og bredden i udbuddet – en problemstilling, som i den offentlige debat går under betegnelsen “bundlinjefiksering”.

Kritikken omfatter dels diskussionen om sammenhængen mellem kvalitet og taxametersystemet, der er diskuteret i det foregående afsnit, dels frygten for at institutioner afpasser udbuddet til primært at indeholde overskudsgivende uddannelser.

Taxametersystemet skal i den forbindelse ses i sammenhæng med selvejeformen, som indebærer, at bestyrelserne er ansvarlige for institutionens samlede drift og virksomhed, og det er derfor en central bestyrelsesopgave at forholde sig til institutionens økonomi, herunder udnytte mulighederne for en effektiv institutionsdrift. Såfremt der sker ulige vægtning mellem økonomiske hensyn, udbudspolitik og uddannelsernes kvalitet kan dette betragtes som et ledelsesmæssigt problem.

Undersøgelsen fra Pluss viser i den forbindelse, at de strategiske målsætninger mv. for bestyrelsesarbejdet på institutionerne generelt forholder sig til både økonomi og uddannelseskvalitet, men i praksis kan der være en tendens til, at det økonomiske fokus er mest centralt i bestyrelsesarbejdet, bl.a. fordi en række institutioner i de senere år har gennemgået komplekse sammenlægninger, som forudsætter økonomiske tilpasninger og stram økonomistyring.

Hertil kommer, at kompetence mht. uddannelsesforhold og kvalitet ikke efter Pluss' vurdering i tilstrækkelig grad er repræsenteret i bestyrelserne jf. afsnit 6.1. Undersøgelsen viser dog også, at der i de kommende år forventes et intensiveret fokus på uddannelsernes kvalitet i takt med, at behovet for opfølgning af fusionerne reduceres.

Det er samtidig en kendt risiko ved det decentrale styringskoncept, at institutionerne i forvaltningen af deres ansvar kan udvise utilsigtet adfærd i forhold til mål og rammer ved f.eks. i for høj grad at agere som egentlige virksomheder, som drives ud fra profitmål, frem for at lade institutionens formål være det centrale styringsparameter. Denne risiko søges primært minimeret gennem tilsynet med institutionernes resultater og uddannelsernes kvalitet og ved reaktioner/sanktioner over for dårlig uddannelseskvalitet.

Risiko for fortrængning af ordinære aktiviteter
Et konkret eksempel på utilsigtet adfærd kan være, hvis institutionernes indtægtsdækkede virksomhed antager et omfang, hvor der opstår risiko for fortrængning af den ordinære virksomhed, ved at ressourcerne systematisk omprioriteres til fordel for de konkurrenceudsatte aktiviteter med mulige kvalitetsmæssige konsekvenser for den ordinære virksomhed.

I undersøgelsen af institutionernes indtægtsdækkede virksomhed, der er gennemført af KPMG, konkluderes det dog, at der ifølge institutionerne ikke opleves problemer med fortrængning af den ordinære virksomhed, især fordi den indtægtsdækkede virksomhed udgør en relativ begrænset del af institutionernes samlede omsætning, og fordi det i praksis kan være meget vanskeligt at adskille aktiviteterne fra hinanden. Undersøgelsen konstaterer i den forbindelse, at der tværtimod kan være en række positive synergieffekter mellem IV-aktiviteterne og den ordinære virksomhed, der kan virke kvalitetsudviklende på uddannelserne og bidrage til at skabe tættere relationer til aftagere og arbejdsmarkedet.

I undersøgelsen peges dog på behovet for generelt at sikre øget gennemsigtighed i institutionernes indtægtsdækkede virksomhed ved bl.a. at skabe mere præcise administrative retningslinjer for, hvilke aktiviteter der kan udbydes på IV-vilkår og for regnskabsaflæggelsen med henblik på at sikre en mere ensartet praksis (jf. afsnit 6.4). Undervisningsministeriet vil som opfølgning på undersøgelsens resultater og som led i den generelle overvågning af regelgrundlaget tage initiativ til, at de foreslåede anbefalinger iværksættes. Den konkrete udformning af retningslinjerne vil ske i et udviklingsarbejde i Undervisningsministeriet i samarbejde med institutionernes foreninger og revisorerne.

Budgetsikkerhed
Et andet centralt kritikpunkt mod taxametersystemet har været, at systemet kun giver institutionerne begrænset budgetsikkerhed i det omfang, at den bevillingsudløsende aktivitet er kendt. Uforudsete udsving i aktiviteten i et givet finansår vil således kunne få konsekvenser i forhold til institutionernes udgiftsdispositioner, som er foretaget på et forventet aktivitets- og dermed indtægtsgrundlag, og stiller krav om løbende udgiftstilpasninger.

Denne kritik skal ses i sammenhæng med, at der i udformningen af taxametersystemet og Undervisningsministeriets styring i øvrigt er indbygget forskellige styringselementer, som virker begrænsende på institutionernes følsomhed over for aktivitetsudsving.

Det gælder først og fremmest institutionernes ansvar for at sikre egen likviditet og adgangen til at foretage opsparinger eller optage lån med henblik på at kunne imødegå de økonomiske konsekvenser af udsving i aktiviteten og finansiere løbende likviditetsbehov. Adgangen til opsparing er samtidig et redskab for institutionerne til at kunne udnytte frihedsgraderne i den decentrale styring til bl.a. at kunne investere i udviklingen af nye uddannelser.

Kritikken af taxametersystemets budgetusikkerhed skal desuden ses i sammenhæng med, at institutionerne kun modtager en vis andel af sine samlede bevillinger som aktivitetsafhængige taxametertilskud, mens institutionernes drift i øvrigt er finansieret af forskellige former for rammetilskud, herunder bl.a. grundtilskud og puljebevillinger, og egne indtægter i form af deltagerbetaling og indtægtsdækket virksomhed.

For institutioner, som udbyder flere forskellige uddannelser, er der endvidere mulighed for at “tjene på gyngerne, hvad der mistes på karrusellen”, således at de samlede økonomiske effekter af aktivitetsudsving på institutionsniveauet kan begrænses.

Den mulighed gælder dog ikke for institutioner med få uddannelser, hvor følsomheden over for aktivitetsudsving er betydelig større. Det er i disse tilfælde derfor et krav, at bevillingssystemet rummer fleksible styringselementer i form af både aktivitetsafhængige og aktivitetsuafhængige tilskud (f.eks. grundtilskud og puljebevillinger), som kan reducere sårbarheden over for aktivitetsudsving og øge budgetsikkerheden. Denne særlige problemstilling behandles i øvrigt i afsnit 8.5 om geografisk tilgængelighed til udbud.

Erfaringsmæssigt er der dog kun tale om marginale udsving i den ordinære aktivitet på kort sigt, og generelt betragtet har aktivitetsudsving ikke tidligere udgjort en selvstændig økonomisk risiko for institutionerne. Endelig repræsenterer kombinationen af et tidstro og tidsforskudt tællegrundlag for den ressourceudløsende aktivitet en afvejning af behovet for på den ene side at øge budgetsikkerheden på både det centrale og decentrale niveau og på den anden side behovet for, at institutionerne i størst muligt omfang optjener indtægterne i samme år, som udgifterne disponeres.

Knopskydninger til taxametersystemet
Et tredje kritikpunkt mod taxametersystemet har været, at knopskydninger i form af f.eks. særtakster, særtilskud, overgangsordninger mv. gør systemet ugennemsigtigt.

Problemstillingen, der afspejler behovet for en afbalanceret styring, som forener behovet for at kunne fremme særlige politisk prioriterede målsætninger via bevillingssystemet og samtidig sikrer, at styringen er gennemsigtig og målrettet, behandles særskilt i afsnit 8.2 om sikring af kvalitet.

Takstfastsættelsen
Der har i diskussionerne om taxametersystemet endelig været fremført ønske om, at takstfastsættelsen i højere grad bør være omkostningsnær, dvs. fastsat på grundlag af mere detaljerede og bagvedliggende beregningsforudsætninger, og at der bør ske en tættere binding af ressourcerne til især undervisningsformål. Omkostningsnære takster kan virke konserverende. Såfremt de skal kunne anvendes dynamisk forudsætter dette en detaljeret viden om institutionernes daglige virke, som i dag ikke er til stede centralt.

Taksterne er i dag fastsat efter en tværgående omkostningsformel under indtryk af, at institutionernes frihedsgrader og interne prioriteringer i tilrettelæggelsen og gennemførelsen af undervisningen afspejler sig i vidt forskellige omkostningsstrukturer og enhedsomkostninger for samme typer af uddannelser. Et brud med princippet om, at taksterne er politisk fastsatte på finansloven, og dermed udtrykker en generelt defineret kvalitetsstandard, vil således også indebære et grundlæggende brud med selve bloktilskudsprincippet og institutionernes dispositionsfrihed og vil dermed også få konsekvenser for taxametersystemets incitamentsstrukturer, herunder især systemets evne til at sikre økonomisering og effektiv ressourceanvendelse.

Udviklingsmuligheder
Udvalget er enig med Idé- og Perspektivgruppens konklusion om, at taxametersystemet fortsat bør være den bærende bevillingsmodel i finansieringen af uddannelsesinstitutionerne, idet taxametersystemet i samspil med selvejeformen bl.a. sikrer effektiv institutionsdrift og optimal ressourceanvendelse i forhold til lokale behov og muligheder.

Grundtilskud er en del af taxametersystemet og skal bevares, men det er dog udvalgets opfattelse, at modellen skal udvikles, så grundtilskud kan understøtte konkrete politiske målsætninger, herunder især målsætningen om at sikre geografisk tilgængelighed til udbud og sikringen af små institutioners økonomiske overlevelse under hensyntagen til den faglige bæredygtighed og uddannelsernes kvalitet. Det skal dog ske i en afbalanceret styring, som samtidig tager hensyn til behovet for enkelhed og gennemsigtighed i bevillingsmodellerne.

Denne balance vil indebære, at der på den ene side bør ske forenklinger af bevillingssystemet i form af færre, men stærkere supplerende styringsredskaber, samtidig med at andre styringselementer i bevillingsmodellen (grundtilskud) må videreudvikles med henblik på at sikre de nødvendige redskaber og incitamentsstrukturer til at fremme politiske målsætninger.

Det er endvidere udvalgets vurdering, at risikoen for negative incitamenter til bundlinjefiksering skal afvejes i forhold til de positive incitamenter, som følger af taxametersystemet, herunder især incitamenterne til økonomisering og effektivisering.

Risikoen for bundlinjefiksering vil dog yderligere kunne begrænses dels ved, at der i bestyrelserne sikres dækning af alle relevante kompetencer i forhold til bestyrelsens samlede ansvar og institutionens virksomhed, dels ved at videreudvikle tilsynet og tilvejebringe redskaber til mere konsekvent sanktion med henblik på så tidligt som muligt at identificere og reagere på utilsigtet adfærd.

Det er i den forbindelse også en forudsætning, at der skabes større gennemsigtighed i institutionernes resultater og interne ressourceprioriteringer som grundlag for at kunne udøve et mere effektivt tilsyn. Informationsgrundlaget for styringen er i dag meget præget af en række behovsbestemte og ukoordinerede rapporteringer, som er opstået i forbindelse med den løbende udvikling af styringsredskaberne. De eksisterende informationskilder giver derfor et fragmenteret billede af institutionernes ressourceanvendelse, der kun i begrænset omfang muliggør central og decentral resultatovervågning og -opfølgning.

En styrkelse af informationsgrundlaget med større fokus på institutionernes ressourceanvendelse vil samtidig muliggøre sammenligninger af ressourceforbruget og spredning af best practice på tværs af institutionerne som grundlag for, at der kan foretages yderligere effektiviseringer af institutionsdriften og fremme af kvaliteten.

En forenkling af rapporteringskrav og -former vil i sig selv reducere bureaukratiet og skabe rum for effektiviseringer, men det bør samtidig undersøges, om der vil være mulighed for at foretage yderligere forenklinger af administrative krav og procedurer i Undervisningsministeriets myndighedsudøvelse, der kan reducere de administrative byrder på institutionerne. En forudsætning herfor er dog, at ministeriet fortsat vil råde over tilstrækkelig information til bl.a. at kunne udøve tilsynsfunktioner.

Mulighederne for forenklinger indebærer også, at der bør ske en bedre central planlægning og navnlig tidligere udmelding af bl.a. regeludstedelse og regelændringer, således at institutionerne får en reel mulighed for at omstille deres virksomhed til nye krav i rette tid. I praksis kan det imidlertid være vanskeligt at efterleve dette mål på grund af styringssystemets afhængighed af den politiske beslutningsproces både inden for Undervisningsministeriets og andre ministeriers ressort. En mere formaliseret og regelmæssig dialog med institutionssiden, som bl.a. vil kunne bruges til at drøfte forventede ændringer i institutionernes rammebetingelser og driftsvilkår, vil kunne bidrage til at skabe en større gensidig forståelse for de forskellige behov og muligheder.

Det er endelig udvalgets vurdering, at der med etableringen af muligheder i lovgivningen for at sammenlægge institutioner, indgå i administrative fællesskaber og udlicitere administrative opgaver er skabt hensigtsmæssige rammer for, at institutionerne kan udnytte deres frihedsgrader til at organisere løsningen af de ledelsesmæssige og administrative opgaver på en måde, som ud fra en lokal vurdering skønnes at være mest optimal i forhold til at sikre effektiv institutionsdrift. Udvalget konstaterer dog, at forskelle i institutionernes stilling i forhold til den offentlige forvaltning kan udgøre en barriere for sammenlægninger, hvorfor styringsvilkårene på disse punkter bør harmoniseres. Samlet set er det således udvalgets opfattelse, at målsætningen om effektiv institutionsdrift og økonomistyringen af uddannelsesinstitutionerne generelt vil kunne styrkes ved en række forslag, som er nærmere beskrevet i kapitel 11.

8.5 Geografisk tilgængelighed til udbud af høj kvalitet

Om målsætningerne
Det er vigtigt, at der er en hensigtsmæssig geografisk spredning af uddannelserne set i forhold til uddannelsernes målgrupper. Det har således væsentlig betydning for mange unges motivation for at søge en ungdomsuddannelse, at de kan påbegynde uddannelsen i deres lokalområde. Unge, som søger videregående uddannelse, er derimod typisk mere modne og mobile og derfor også parate til at søge længere væk for at kunne få et relevant uddannelsestilbud.

Der er i afsnit 3.4 redegjort for, at målsætningerne med styringen af den geografiske fordeling af uddannelserne i forhold til de unge, de voksne og den regionale udvikling, er at:

• Ungdomsuddannelserne udbydes lokalt som ligeværdige og attraktive valgmuligheder for de unge, og således at der sikres størst mulig lokal og regional uddannelsesdækning.
• Der er attraktive videregående uddannelsesmuligheder for unge i alle regioner.
• Der er relevante uddannelsesmiljøer i hver region til at understøtte den regionale erhvervsudvikling.
• Efter- og videreuddannelse forankres regionalt i sammenhæng med grunduddannelserne og institutionernes kompetenceudvikling i forhold til virksomhederne.
  

Det er herudover centrale målsætninger, at uddannelserne udbydes i tilstrækkeligt brede, fagligt bæredygtige uddannelsesmiljøer og med en effektiv udnyttelse af ressourcerne. Det indebærer eksempelvis, at uddannelsesaktiviteten – sammen med eventuelt beslægtede uddannelsesaktiviteter – på den enkelte institution skal have et omfang, som gør det muligt at tilknytte lærere med de rette kvalifikationer, samt muligt at opbygge et udviklingsorienteret pædagogisk og fagligt miljø. Det betyder også, at det skal være muligt at anskaffe og udnytte bygninger og udstyr effektivt og relativt set begrænse behovet for at anvende ressourcer på administration.

Målsætningerne om henholdsvis geografisk spredning af uddannelserne og forankring af uddannelserne i effektive og tilstrækkeligt brede, fagligt bæredygtige miljøer kan være indbyrdes modstridende. Der må i disse tilfælde foretages en konkret politisk afvejning af de to målsætninger med de deraf mulige afledte konsekvenser for uddannelsernes geografiske tilgængelighed, kvalitet og omkostninger.

Nuværende styringsredskaber
Placeringen af udbuddet af de enkelte uddannelser, som udbydes af selvejende institutioner, tager i praksis afsæt i de eksisterende uddannelsesinstitutioner. Det hører således til undtagelserne, at der oprettes nye institutioner. Derfor har institutionernes geografiske spredning afgørende betydning for, at det også er muligt at sikre en spredning i udbuddet af uddannelser.

De seneste ca. 10 års institutionsudvikling har været kendetegnet ved, at mange institutioner inden for forskellige rammer har fusioneret til færre, større og fagligt set bredere institutioner samtidig med, at det har været muligt at opretholde lokale uddannelsestilbud. Det skyldes, at de fusionerede institutioner i det væsentlige har bibeholdt de lokale udbudssteder, men nu inden for en større samlet organisatorisk ramme, som har muliggjort kvalitetsløft på faglige, pædagogiske og administrative områder.

Grundtilskud i sin nuværende udformning giver bl.a. mulighed for i kombination med direkte aktivitetsafhængige taxametertilskud at skabe en styring, som tager hensyn til behovet for at opretholde mindre institutioner i lokalområder eller opretholdelse af lokale udbud i forbindelse med fusioner. Som beskrevet i afsnit 5.5.2 om taxametersystemet udbetales grundtilskud på de videregående uddannelsesinstitutioner som et fast beløb pr. institution, og på institutioner for erhvervsrettet uddannelse pr. årselev, men dog maksimalt op til 2 mio. kr. pr. institution. For meget store institutioner udgør grundtilskuddet således en fast bevilling af marginal betydning, mens det for de mindste institutioner for erhvervsrettet uddannelse kan udgøre op til 15 pct. af tilskuddet pr. årselev.

Grundtilskud er indført for at tilgodese små institutioner, som udbyder én eller få uddannelser, og som dels har mindre muligheder for at udnytte stordriftsfordele eller foretage omprioriteringer, dels er mere sårbare over for udsving i elev-/studentersøgningen. På alle uddannelsesområder tager grundtilskuddet udgangspunkt i institutionsstrukturen, idet tilskuddet tildeles pr. institution. Retningslinjerne for grundtilskud kan influere på institutionernes ønske om at fusionere afhængigt af de konkrete tildelingskriterier og overgangsordninger på de enkelte uddannelsesområder. I praksis har fusioner imidlertid ikke medført bortfald af institutionsafhængige grundtilskud, idet institutionerne på forskellig måde er blevet fuldt kompenseret i form af forskellige overgangsordninger mv. Dette er imidlertid bekosteligt og administrativt tungt. Hertil kommer, at den fortsatte tildeling af grundtilskud til f.eks. institutioner, som indgår i et CVU, kan virke konserverende på organiseringen af administrative opgaver etc.

Overgangsordningen for de første CVU'er udløber i 2005, og det vil derfor under alle omstændigheder være nødvendigt at foretage en revision af den nuværende ordning for denne sektor, hvilket giver anledning til at diskutere de nuværende principper for grundtilskudsordninger generelt.

Et andet væsentligt styringsredskab er, at undervisningsministeren godkender de enkelte institutioner til at udbyde uddannelser. Der er på den måde mulighed for at foretage de nævnte konkrete afvejninger af den geografiske tilgængelighed til uddannelserne set i forhold til, at uddannelserne skal forankres i stærke uddannelsesmiljøer med en effektiv udnyttelse af ressourcerne. Den forventede eller kendte efterspørgsel efter uddannelser er en central parameter i forhold til beslutninger om antallet af udbudssteder. Styringsredskabet betyder desuden, at de godkendte institutioner får kendte og stabile rammer for planlægning og dimensionering af udbuddet, da de ikke uforudset kan påføres konkurrence fra andre institutioner end de, der er godkendt.

For nogle institutioner kan det være sådan, at de fagligt set ikke selv er tilstrækkeligt bredt funderet til at løfte udbuddet af en uddannelse, men hvor institutionen af lokale eller regionale hensyn alligevel bør godkendes. I disse tilfælde kan en godkendelse betinges af, at institutionen indgår samarbejdsaftaler med en eller flere andre institutioner for på den måde at sikre fagligheden bag udbuddet.

Der er forskellige formelle rammer og traditioner for, hvordan institutioner godkendes til at udbyde uddannelser inden for de enkelte uddannelsesområder.

For hhx og htx gælder det, at institutioner for erhvervsrettede uddannelser eller andre institutioner, som gennemfører grundforløb inden for erhvervsuddannelserne, kan godkendes af undervisningsministeren til at udbyde uddannelserne. Rådet for de Gymnasiale Uddannelser udtaler sig om principperne for godkendelse af institutioner til at udbyde uddannelser/godkendelse af de enkelte institutioner.

Udbudsplacering af arbejdsmarkedsuddannelser, erhvervsuddannelser og kortere videregående uddannelser er typisk sket ved nationale udbudsrunder, styret af Undervisningsministeriet. De rådgivende organer høres om de principper, der lægges til grund for beslutninger om udbudsplacering. Inden for arbejdsmarkedsuddannelserne og erhvervsuddannelserne rådgiver REVE og REU om uddannelsernes placering. Rådene har tradition for at inddrage henholdsvis efteruddannelsesudvalgene og de faglige udvalg.

Erhvervsakademirådet og MVU-rådet for de mellemlange videregående uddannelser bliver typisk hørt om Undervisningsministeriets principper for udbudsplacering. Der er ikke udviklet en praksis for forelæggelse af konkrete udbudsplaceringer.

I forbindelse med gymnasiernes overgang til selveje, har undervisningsministeren fået bemyndigelse på det almengymnasiale område til at gribe ind midlertidigt over for gymnasier, som fastsætter en så høj elevkapacitet, at det er til skade for en hensigtsmæssig udnyttelse af den samlede eksisterende kapacitet, herunder særligt på de små gymnasier, som bl.a. kan ligge i udkantsområder. Det må på forhånd forventes, at hjemlen vil medvirke til at kunne fastholde et lokalt udbud af stx.

Principielle overordnede problemstillinger
Den gældende styringsmodel, hvor undervisningsministeren beslutter, hvilke institutioner der godkendes til at udbyde de enkelte uddannelser, giver gode muligheder for at tage overordnede lokale og regionale hensyn for så vidt angår uddannelsernes geografiske fordeling og tilgængelighed. På grundlag af kendte eller forventede antal elever/studerende, som søger de enkelte uddannelser, vil der også være rimelige muligheder for at veje uddannelsernes geografiske tilgængelighed konkret op mod målsætningerne om brede, faglige miljøer og effektiv udnyttelse af ressourcerne.

Det er dog vigtigt at holde sig for øje, at det i praksis eksempelvis kan være vanskeligt at sikre institutioner i lokalområder en hensigtsmæssig størrelse og faglig bredde. Søgningen til disse institutioner kan bl.a. på grund af ungdomskulturens typiske præference for storbymiljøer være mindre, ligesom det også kan være vanskeligere at rekruttere lærere til disse institutioner.

Styringsmodellen giver et betydeligt rum for politisk påvirkning af konkrete beslutninger om placering af udbuddet af de enkelte uddannelser, og beslutningerne har erfaringsmæssigt en stor bevågenhed blandt f.eks. lokalpolitikere, brancheorganisationer og folketingsmedlemmer. Dette kan betyde, at lokalpolitiske interesser eller branchehensyn i enkeltbeslutninger skygger for de overordnede uddannelsespolitiske målsætninger på området, og derved give en ikke fuldt ud hensigtsmæssig samlet placering af udbuddet af en uddannelse.

Det er også værd at bemærke, at styringsmodellen kan virke administrativ tung og på den måde modvirke imødekommelse af behovet eller mulighederne for at skabe flere udbudssteder, hvis uddannelser er i vækst.

Styringsmodellen bygger ideelt set videre på, at der foreligger et solidt fagligt grundlag for beslutningerne om udbudsplaceringer. Det må i den sammenhæng tages med i betragtning, at den administrative udvikling på de statsligt styrede uddannelsesområder de seneste 15 år er gået i retning af decentralisering. Det har konkret betydet, at Undervisningsministeriet nu i højere grad koncentrerer sig om at fastlægge de mere overordnede rammer for institutionsdrift, uddannelse og undervisning. Til gengæld har institutionerne opbygget større og mere kvalificerede miljøer, som har kunnet overtage og løfte disse opgaver, som førhen var i ministeriet. Den ændrede rollefordeling i medfør af decentraliseringen har betydet, at ministeriet, med variation mellem uddannelsesområderne, ikke længere har mulighed for at foretage de fornødne faglige vurderinger, hvilket aktualiserer overvejelser om mulighederne for at tilvejebringe dette grundlag på anden vis, jf. nedenfor.

Udviklingsmuligheder
Principielt vil det være muligt at vælge en helt anden styringsmodel. Som eksempel kan nævnes en model, hvor udbuddet af uddannelser gives frit. Det vil sige, at den enkelte institution ud fra vurderinger af egne forudsætninger og lokale eller regionale behov selv beslutter, om den vil udbyde en uddannelse. Den eneste forudsætning, for at institutionen kan udbyde en given uddannelse, kunne herudover være, at institutionen skal dokumentere, at den har et tilstrækkelig fagligt miljø til at løfte opgaven. Vurderingen af institutionens faglige miljø kunne f.eks. foretages af et institut, som er godkendt til at akkreditere uddannelser og uddannelsesinstitutioner. Som yderligere mulighed for regulering kunne der sikres hjemmel til, at undervisningsministeren kan gribe ind, hvis institutioner i et område påfører hinanden en uhensigtsmæssig konkurrence, som bringer uddannelsesmiljøets størrelse under et kritisk minimum til skade for kvaliteten af uddannelsen.

Udvalget vurderer dog, at mulighederne i den nuværende styringsmodel for på politisk niveau at tage konkrete lokale og regionale hensyn taler for at bevare grundprincipperne i modellen.
Udvalget finder dog samtidig, at mulighederne for at videreudvikle modellen gennem brug af akkreditering bør overvejes.

En styrkelse af det faglige grundlag for placering af udbud kan således ske gennem øget anvendelse af akkreditering. Der tænkes her i form af akkreditering af fagområder, hvor en institution, uafhængig af Undervisningsministeriet, foretager en faglig evaluering af institutionernes faglige miljø med henblik på at tilvejebringe et solidt beslutningsgrundlag for eventuel rådgivning og beslutninger om udbudsplacering.

Anvendelse af akkrediteringer er forholdsvis ny i Danmark og begrænset til visse af de videregående uddannelser. Det vil derfor være hensigtsmæssigt at indhøste yderligere erfaringer for at skabe bedre grundlag for at vurdere, på hvilke uddannelsesområder og på hvilke måder, akkreditering kan anvendes. Som eksempler kan nævnes, at akkreditering kunne anvendes inden for de kortere videregående uddannelser, ved private institutioners udbud af ungdomsuddannelser, samt hvis en institution ønsker at udbyde en uddannelse, som ikke ligger inden for de uddannelsesniveauer, som den pågældende type institution udbyder i almindelighed. Udvalgets vurderinger og forslag om akkreditering er uddybet i kapitel 11.

Som nævnt har det naturligvis afgørende betydning for at kunne opfylde målsætningerne om en hensigtsmæssig fordeling af udbuddet af uddannelser lokalt og regionalt, at der er institutioner eller afdelinger af institutioner i områderne, som kan løfte uddannelsesopgaverne. Derfor er der også behov for at vurdere, om f.eks. ændringer i grundtilskudsmodellen og muligheder for fælles administrative funktioner kan medvirke til at styrke det institutionelle grundlag for udbuddet på mindre uddannelsesinstitutioner, som typisk ligger i udkantsområder.

Det kan overvejes, om der er mulighed for, at institutionernes bestyrelser udvikler et bedre grundlag for at tage beslutninger om ansøgning om udbud af uddannelser samt om at standse et udbud. Beslutningerne skal i denne sammenhæng både tage hensyn til lokale og regionale behov og til institutionens samlede økonomi og kvaliteten af de udbudte uddannelser. Udvalgets forslag om et styrket grundlag for bestyrelsesarbejdet fremgår af afsnit 11.2.1 og 11.2.2.

Udvalget vurderer endelig, at grundtilskudsmodellen kan videreudvikles, så den i højere grad kan medvirke til at sikre en politisk målsætning om geografisk tilgængelighed ved at understøtte opretholdelsen af små institutioner. Udvalgets anbefalinger herom er nærmere beskrevet i afsnit 11.3.1.

Denne side indgår i publikationen "Styringsanalysen – analyse af uddannelsesområdets styringssystem" som kapitel 8 af 11
© Undervisningsministeriet 2005