5. Styringsredskaber i det selvejebaserede styringssystem

I kapitlet gives en beskrivelse af de enkelte redskaber, som indgår i den samlede styring af uddannelser og institutioner.

Kapitlets beskrivelser er opdelt i følgende hovedområder:

• Central styring af uddannelser.
• Central styring af kvalitet.
• Decentral kvalitetssikring og -udvikling.
• Styring af institutionsstruktur, kapacitet og udvikling.
• Styring af økonomi.
• Tilsyn.
• Styring via interessenter og gennemsigtighed og åbenhed.

Afslutningsvis redegøres for de informationer, som samlet set udgør grundlaget for styringen. Informationsgrundlaget er centralt for, at aktørerne i styringssystemet kan udfylde deres respektive roller ved bl.a. at udgøre et beslutningsgrundlag for politiske prioriteringer, danne grundlag for Undervisningsministeriets centrale tilsyn og muliggøre aktiv inddragelse af interessenterne, herunder brugere og aftagere af institutionernes ydelser.

I hvert underafsnit findes en delkonklusion, som opsummerer de udviklingsbehov for de enkelte styringsredskaber, som udvalget foreløbigt kan konstatere på baggrund af redegørelsen.

I dette kapitel er det sigtet at vurdere de enkelte styringsredskaber på egne præmisser.

Den endelige vurdering af styringsredskaberne og styringssystemet må herudover inddrage et helhedsperspektiv, og vurderingen må foretages i forhold til de uddannelsespolitiske og generelle målsætninger, det er styringens sigte at opfylde. Dette er formålet i kapitel 8, hvor det for en række væsentlige uddannelsespolitiske og generelle målsætninger vurderes, hvorvidt styringsredskaberne i det indbyrdes samspil, de indgår i, er velegnede og tilstrækkelige til at realisere målsætningerne.

5.1 Central styring af uddannelser

Styringen af uddannelserne er grundlæggende baseret på princippet om mål- og rammestyring, som udmøntes gennem love og bekendtgørelser, og hvor de enkelte uddannelsesinstitutioner har ansvaret for den konkrete tilrettelæggelse og gennemførelse af undervisningen.

Eksempelvis er erhvervsuddannelserne reguleret i en uddannelseslov, som gælder for alle uddannelser inden for området, og som fastsætter fælles formål samt overordnede rammer for uddannelsernes struktur, indhold, bedømmelse af elevernes præstationer, klageregler, regler om kvalitetssystemer og rådgivning om uddannelserne mv. Reglerne vil ofte også være udmøntet i fælles regler på bekendtgørelsesniveau. Inden for disse fælles mål og rammer fastsættes specifikke formål og indhold mv. for hver enkelt uddannelse i en uddannelsesbekendtgørelse eller anden forskrift med retsvirkning. Samlet set indebærer denne styringsform, at der er fastsat en national standard for hver uddannelse.

I fastlæggelsen af uddannelsernes indhold inddrages relevante interessenter på forskellig vis inden for de forskellige uddannelsesområder. Således spiller arbejdsmarkedets parter inden for erhvervsuddannelserne en væsentlig rådgivende og, inden for nærmere fastlagte rammer, bestemmende rolle.

Det gymnasiale område er karakteriseret ved, at fagligheden styres relativt tæt af Undervisningsministeriet, mens amterne varetager den institutionelle styring. Indholdsstyringen omfatter en række bekendtgørelser, hvor undervisningsministeren fastlægger uddannelsernes faglighed gennem regler om struktur, timetal, faglige mål, stofområder mv. og ved regler, der regulerer undervisningsprocessen, undervisningsmetoder og evalueringsformer mv. Styringsrationalet på det gymnasiale område har baggrund i behovet for at sikre et landsdækkende ensartet niveau som baggrund for optagelse i de videregående uddannelser. Indholdsstyringen på VUC-området følger principperne fra det gymnasiale område.

Inden for sygeplejerske- og radiografuddannelserne, som er reguleret i bekendtgørelser med hjemmel i autorisationslove under Indenrigs- og Sundhedsministeriet, inddrages Sundhedsstyrelsen i forbindelse med godkendelse af studieordninger. For de grundlæggende social- og sundhedsuddannelser fastsættes reglerne efter forhandling med socialministeren og sundhedsministeren for at sikre, at uddannelserne står mål med den besluttede social- og sundhedspolitik.

Den enkelte uddannelsesinstitution har, inden for de fælles regler, ansvar for den konkrete tilrettelæggelse og gennemførelse af undervisningen. I det centrale tilsyn overvåger Undervisningsministeriet, om institutionerne lever op til uddannelsernes regelgrundlag og målsætninger om kvalitet.

Den konkrete vægtning mellem styringsredskaberne, som spænder fra mål og rammer til mere finmaskede eller detaljerede uddannelsesregler samt tilsyn, varierer mellem uddannelsesområderne efter arten af områdets indholdsstyring. Undervisningsministeriets hovedstyringskoncept er baseret på princippet om mål- og rammestyring og tilsyn, der i overensstemmelse hermed er under udvikling i retning af øget fokus på resultater og kvalitet. På gymnasieområdet bygger samspillet mellem styring gennem uddannelsesregler og tilsyn dog på en særlig variant, som bl.a. bærer præg af en særlig politisk interesse for området og den detaljerede udformning af reglerne.

Udvalget kan konstatere, at den indholdsmæssige styring af uddannelserne er udformet under hensyn til de enkelte uddannelsers karakteristika og deres placering i det samlede uddannelsesbillede: Ungdomsuddannelser, videregående uddannelser eller voksenuddannelser. Rollefordelingen mellem de enkelte uddannelsers interessenter og uddannelsernes formål har tilsvarende betydning for indholdsstyringens art og omfang. For så vidt angår de nye selvejende institutionsområder, konstaterer udvalget, at overgang til selveje ikke i sig selv giver behov for ændringer i de berørte uddannelsers indholdsmæssige styring.

I forlængelse heraf er det dog udvalgets vurdering, at indholdsstyringen løbende bør udvikles i takt med udviklingen af tilsynet og institutionernes brug af kvalitetssikringsinstrumenter. Samtidig er det udvalgets vurdering, at udviklingen af indholdsstyringen fortsat bør ske inden for rammerne af de eksisterende styringsrationaler, som knytter sig til de enkelte uddannelsesområder.

5.2 Central styring af kvalitet

Dette afsnit fokuserer på de styringsredskaber, som Undervisningsministeriet på centralt niveau råder direkte over, og som er særligt rettet mod at bidrage til at sikre, dels at undervisningens kvalitet og resultaterne heraf lever op til de nationale mål, dels at institutionerne har forudsætninger for og forfølger nationale kvalitetsmålsætninger. De omtalte styringsredskaber er eksamensregler, censor- institutionen, krav til lærerkvalifikationer, mulighed for akkreditering og auditering samt rammer for institutionsudvikling og institutionskvalitet.

Afsnittet indledes med en kort redegørelse for kvalitetsbegrebet, herunder sammenhænge til politiske målsætninger.

5.2.1 Kvalitetsbegrebet

Den øgede fokus på resultatstyring giver samtidig øget fokus på kvalitet forstået som den kvalitet, uddannelsesinstitutionerne leverer, når en given uddannelses faglige mål (standarder) og formål omsættes til undervisning og til resultater. Det aspekt af kvalitet, som omfatter relevansen af den enkelte uddannelse, er i sammenhæng med en analyse af styring i forhold til uddannelsesinstitutionerne ikke aktuel, og den indgår derfor ikke i beskrivelsen nedenfor. For yderligere uddybning af kvalitetsbegrebet og dets dimensioner henvises til Idé- og perspektivgruppens rapport.

Et nutidigt kvalitetsbegreb omfatter både proces og resultat. Kvalitet i processen beror snævert set på institutionens evne til at sikre opfyldelsen af de faglige mål, mens et bredere kvalitetsbegreb også omfatter resultaterne af processen, herunder især opfyldelse af uddannelsens overordnede formål.

Kvalitetsbegrebet er både mangefacetteret og dynamisk. Vurderingen af, hvad der er god kvalitet, har både sammenhæng med politiske målsætninger, som ifølge sagens natur er omskiftelige, og med den enkelte uddannelses art og formål, som ændres over tid i takt med ændringer i samfundets behov. Samtidig har opfattelsen af, hvad der er god kvalitet, sammenhæng med de ressourcer, der er til rådighed for en given uddannelse.

Inden for de seneste ca. 10 år har der både på et centralt og et decentralt niveau været stor fokus på kvalitet og på, hvordan kvaliteten kan sikres og udvikles. Det er karakteristisk, at kvalitetsbegrebet i denne proces ikke er blevet fastlagt ved generelle definitioner, men at begrebet snarere er blevet indkredset ved hjælp af indikatorer og metoder til kvalitetssikring og -udvikling. Det er således karakteristisk, at publikationer om emnet har titler som: “Tegn på kvalitet” eller “Kvalitet der kan ses”, men aldrig “Hvad er kvalitet”.

Selvom det således ikke er muligt eller ønskeligt at fastlægge og afgrænse et generelt kvalitetsbegreb, er der i de konkrete undervisningssituationer behov for at kunne fastlægge, hvad der er god kvalitet, og hvad der ikke er. I den praktiske dagligdag foregår der da også løbende vurderinger af undervisningsprocesser og vurderinger af resultater ud fra et kvalitetsbegreb, som fastsættes lokalt af de involverede aktører.

Nedenfor følger en række nøglefaktorer, som universelt er forudsætninger for kvaliteten i en uddannelse:

• Kvaliteten af generel og pædagogisk ledelse er af afgørende betydning for de konkrete rammer, der sættes for undervisningsaktiviteterne. Ledelsen kommer til udtryk i forhold til strategi og ressourceprioritering, læreres og elevers/studerendes målrettethed og engagement og omverdenens medvirken.
• Kvalitetssikringsmekanismer og systematisk brug heraf, herunder systemer, som inddrager eleverne/de studerende som lokale aktører.
• Undervisningsformerne og hele samvirket mellem lærer og elev/studerende er af afgørende betydning for kvaliteten af processen, herunder indgår hensynet til effektivitet, faglighed og progression som væsentlige størrelser.
• Input i form af lærertimer pr. elev/studerende, lærerkvalifikationer, elev-/studenterrekruttering, undervisningsmaterialer, fysiske rammer og faciliteter vil i de fleste sammenhænge være afgørende for, at de faglige mål kan nås.
• Fagligt og socialt miljø på institutionen er grobunden for kvalitet i den forstand, at fravær af et fagligt eller et socialt miljø vil være ødelæggende for kvaliteten, uanset at de andre forudsætninger er opfyldt.

De ovenfor nævnte faktorer vil altid i praksis fungere i et samspil, hvor det kan være vanskeligt at isolere enkeltfaktorers indflydelse på kvaliteten. Faktorerne vil også delvist kunne substituere hinanden, f.eks. vil højt kvalificerede undervisningsformer i en række sammenhænge kunne kompensere for ringe input i form af utilstrækkelige undervisningsmaterialer eller elever/studerende med et dårligt fagligt udgangspunkt. Tilsvarende vil et godt og velfungerende fagligt og socialt miljø i en vis grad kunne kompensere for andre kvalitative eller kvantitative problemer i forbindelse med undervisningen.

Spørgsmålet om virkningen af de betydende faktorer i forhold til kvalitet er således komplekst, og kvalitet har som nævnt sammenhæng med den konkrete kontekst både fagligt og politisk. Generelle funktionssammenhænge, ud fra hvilke kvalitet kan beregnes eller forudsiges, er aldrig blevet påvist. Uddannelsessystemet er ikke en maskine, som entydigt kan reguleres med forskellige håndtag og forsynes med input (elever/studerende, ressourcer mv.) i bestemte forhold med sikkerhed for bestemte resultater med en forudberegnet effekt. Der er en sammenhæng, men ikke nødvendigvis proportionalitet, mellem input og output, og der er ikke generel forudsigelighed om effekten af en given indsats.

I forlængelse af ovenstående hviler den overordnede styring af de eksisterende uddannelsesinstitutioner på et rationale, som med hensyn til kvalitet tager udgangspunkt i den konkrete situation, og som især sætter god institutionsledelse, herunder systematisk brug af kvalitetssikrings og -udviklingsværktøjer i centrum. Styringen vedrører herved uddannelsesprocessernes rammevilkår frem for processerne selv, og styringen inddrager på den måde kvalitetsbegrebets dynamiske natur.

Det indgår i styringsrationalet, at den samlede institutionsledelse, herunder bestyrelsen, har kompetencer, dispositionsmuligheder og vilkår, som understøtter kvalitetshensynet. Herunder er såvel bestyrelsens sammensætning, funktionsmåde mv. som den daglige ledelses kompetencer af væsentlig betydning for den kvalitet, uddannelsesinstitutionerne leverer, når en given uddannelses faglige mål, standarder og formål – inden for uddannelsesreglernes rammer – omsættes til undervisning og til resultater.

Det indgår tilsvarende i styringen, at der er krav om systematisk brug af kvalitetssikringsog -udviklingsværktøjer baseret på selvevalueringer. Disse værktøjer har stor betydning for, at der på institutionen fastholdes en løbende opmærksomhed på kvalitetsaspektet, og at der systematisk arbejdes med justeringer og forbedringer af uddannelsesprocesserne. Samtidig muliggør løbende selvevalueringer, at institutionerne kan anvende benchmarkning som et kvalitetsværktøj.

5.2.2 Eksamensregler

Hidtil har hvert enkelt uddannelsesområde haft sine egne eksamensregler, som er blevet udviklet over tid primært på baggrund af tradition inden for området. Herved har der udviklet sig en forskellig praksis mellem områderne og forskellige administrative rutiner. Nogle områder har været meget centralt styret, mens andre kendetegnes ved en meget høj grad af decentral styring.

Fælles for eksamensreglerne for alle områder er en overordnet skelnen mellem centralt stillede prøver (for eksempel skriftlige prøver med et centralt stillet opgavesæt) og lokalt stillede prøver (for eksempel mundtlige prøver med spørgsmål udarbejdet af læreren). De centralt stillede opgaver er velegnede til at sikre en pålidelig og ensartet bedømmelse af eksaminanderne. De lokalt stillede prøver har tilsvarende høj validitet.

Rationalet bag brugen af skriftlige og mundtlige prøver findes i målene for de enkelte fag, der for eksempel kan fokusere på mundtlig udtryksfærdighed og skriftlig fremstilling.

Fastlæggelsen af prøveformerne foretages forskelligt for de enkelte uddannelsesområder. For de almene uddannelser og de grundlæggende erhvervsrettede uddannelser fremgår prøveformerne af uddannelsesbekendtgørelserne, og for de videregående erhvervsrettede uddannelser er prøveformerne ofte fastlagt i den enkelte institutions studieplan.

Som opfølgning på regeringens oplæg om modernisering af prøver, eksamener og karakterer og i tilknytning til reformen af de gymnasiale uddannelser er de forskellige eksamensregler sammenskrevet i to bekendtgørelser (en for de almene uddannelser og en for de erhvervsrettede uddannelser). Herved er der opnået en meget høj grad af ensartethed på regelsiden, idet der er en stor indholdsmæssig overensstemmelse mellem de to bekendtgørelser. Detaljeringsgraden er for nogle uddannelser mindsket – for eksempel på det almengymnasiale område – mens den centrale styring er øget på andre – for eksempel når det gælder censurpålægning på det erhvervsgymnasiale område.

Det overordnede princip i reglerne er, at institutionens leder er ansvarlig for den praktiske afholdelse af prøverne, hvorimod Undervisningsministeriet – som led i sikringen af den nationale standard på de store prøveområder – fastlægger, hvilke prøver der skal afholdes, og hvilke censorer, der skal knyttes til den enkelte prøve.

I tilknytning til regeringsgrundlaget fastsættes endvidere begrænsninger i brugen af gruppeprøver (i de erhvervsrettede uddannelser), således at gruppeprøve ikke kan anvendes, medmindre det fremgår eksplicit af uddannelsesbekendtgørelsen.

Ændringen i reglerne følges samtidig op med udviklingen af et nyt centralt eksamensadministrativt system, som vil dække samtlige af Undervisningsministeriets prøveområder.

5.2.3 Censorinstitutionen

Hovedformålet med censorinstitutionen er dels at sikre en ensartet bedømmelse af eksamenspræstationer på landsplan, dels at sikre muligheden for, at det centrale niveau kan få tilbagemeldinger om den enkelte uddannelse og den enkelte uddannelsesinstitution. Censortilbagemeldingerne kan anvendes i forbindelse med justeringer af uddannelsen og i forbindelse med Undervisningsministeriets tilsyn med institutionerne.

For at kunne opnå disse mål for censorinstitutionen er det vigtigt, at der oprettes landsdækkende censorkorps, i det omfang det er muligt for den enkelte uddannelse. Det er ligeledes vigtigt, at anvendelse af censorer udbredes mest muligt, og at tilknytningen af en censor til en konkret prøve i videst muligt omfang foretages uden den eksamensafholdende institutions medvirken. Censors faglige kvalitet er naturligvis afgørende for, at censor kan udføre opgaven forsvarligt. Det er derfor nødvendigt – hvilket fremgår af eksamensbekendtgørelserne – at censor har et indgående kendskab til uddannelsen og det konkrete fag, og som hovedregel har undervisnings- og eksamenserfaring fra uddannelsesområdet.

Afhængigt af det enkelte prøveområdes størrelse, er der forskellig tradition for, hvorledes censorkorps dannes og benyttes. På store uddannelsesområder (folkeskolen, gymnasiet etc.) styres censorkorpsene fra centralt hold. På små områder med meget specialiserede censorkorps styres dette ofte af en censorformand. Organiseringen med censorformænd kendes især inden for de videregående uddannelser. I erhvervsuddannelserne anvendes særlige censorer, der foretager indberetning til ministeriet om eksamensforløbet.

Som en del af den i 5.5.2 beskrevne sammenskrivning af eksamensreglerne i to bekendtgørelser for hhv. de almene og de erhvervsrettede uddannelser indgår censorinstitutionen som et særligt punkt. Hovedlinjen i ændringerne er primært, at censorinstitutionens uafhængighed af den prøveafholdende institution har fået særligt fokus. Ændringerne har udgangspunkt i regeringsoplægget “Modernisering af prøver, eksamener og karakterer”, januar 2004.

I tilknytning hertil skal det bemærkes, at udviklingen af et nyt eksamensadministrativt system gør det muligt at indføre en central styring af censorkorps på områder, hvor det tidligere ikke har været anset for hensigtsmæssigt. Således overgår censorkorps og censurpålægning bl.a. på lærerseminarierne til den centrale styring, som kendes for eksempel på det gymnasiale område.

5.2.4 Lærerkvalifikationskrav

Fastsættelse af krav til lærernes kvalifikationer skal overordnet set sikre, at undervisningen gennemføres på et forsvarligt fagligt og pædagogisk grundlag. Lærerkvalifikationskravene er forskellige på de forskellige uddannelsesområder, idet lærerens faglige niveau i princippet skal følge uddannelsens faglige niveau. På det principielle niveau forholder det sig omvendt med kravet til lærernes pædagogiske baggrund. Her stilles der overordnet set de største krav til lærere, som underviser i ungdomsuddannelserne, mens der stilles færre krav til lærere, som underviser i de videregående uddannelser. Rationalet bag disse forskelligheder er, at faglighed på et højt og ofte specialiseret niveau bærer sig selv ved formidlingen til modne og fagligt set velfunderede studerende, mens faglighed formidlet til unge elever i brede uddannelser forudsætter gode pædagogiske kompetencer hos læreren.

I det følgende gives en overordnet beskrivelse af lærerkvalifikationskravene på de enkelte uddannelsesområder:

Inden for de gymnasiale ungdomsuddannelser skal lærerne have en kandidatuddannelse eller – i en række fag i hhx og htx – et niveau, som svarer hertil. Lærerne har også undervisningskompetence i deres bifag/sidefag. Lærerne skal have bestået pædagogikum, dvs. en ca. 18 ugers teoretisk og praktisk uddannelse. På stx-området er der et særskilt krav om, at det praktiske pædagogikum skal gennemføres i undervisningsfaget.

På erhvervsuddannelsesområdet skal læreren have en uddannelse inden for fagområdet og skal herudover have en relevant efter- eller videreuddannelse samt relevant erhvervserfaring af en vis varighed. På det almene område skal faglæreren have en bred almen baggrund mindst svarende til den erhvervsgymnasiale fagrække. Lærere ved erhvervsuddannelserne skal have en pædagogisk uddannelse, som mindst svarer til den grundlæggende pædagogiske uddannelse, der gælder for lærere, som skal undervise ved erhvervsuddannelserne.

Til lærere, der underviser i de almene fag i erhvervsuddannelserne, stilles der i det væsentlige samme formelle krav som til lærere, der underviser i de direkte erhvervsrettede områder.

Det påhviler institutionen i samråd med lærerne at tilrettelægge lærergruppens og den enkelte lærers faglige og pædagogiske videreog efteruddannelse med henblik på nødvendige fornyelser og tilpasning af lærernes kvalifikationer

På SOSU–området er der hjemmel i loven til at fastsætte krav til lærernes kvalifikationer, men der er ikke udstedt nærmere bestemmelser. Området forvaltes således af institutionerne selv.

På landbrugsuddannelsesområdet er der ikke fastsat formelle krav til lærernes kompetence. Landbrugsskoleområdet har sit udspring i de frie skoler, hvor der traditionelt anvendes en meget bred og lokal tilgang ved læreransættelser.

På AMU-området skal læreren som minimum have kvalifikationer, som normalt svarer til erhvervsuddannelsesniveau samt relevant erhvervserfaring. Læreren skal have en pædagogisk uddannelse, som mindst svarer til den pædagogiske uddannelse for lærere inden for erhvervsuddannelserne.

På KVU- og MVU-området er kravene til lærernes faglige kvalifikationer i princippet, at læreren skal have ét niveau højere end uddannelsens niveau. Det vil sige, at lærerne skal have et kandidat- eller masterniveau. Der er ingen formelle krav om pædagogisk uddannelse.
På alle professionsbacheloruddannelserne undtagen ingeniørområdet, er der indført en stillingsstruktur med adjunkt- og lektorniveau. Stillingsstrukturen betyder, at en underviser ansættes som adjunkt og i løbet af en periode på 4 år skal kvalificere sig til lektor. Til brug for lektorbedømmelsen skal adjunkten kvalificere sig ved at udvikle sine pædagogiske kvalifikationer i forhold til tilrettelæggelse og gennemførelse af undervisning og undervisningsforløb. I forbindelse med en ansøgning om lektorbedømmelse skal adjunkten dokumentere sine pædagogiske og faglige kvalifikationer i forhold til undervisning og uddannelse.

5.2.5 Akkreditering og auditering

Som et element i kvalitetssikringen og kvalitetsudviklingen af uddannelserne anvendes forskellige former for eksterne evalueringer. Der har tidligere været praksis for at evaluere de videregående uddannelser i forhold til uddannelsernes formål og mål beskrevet i bekendtgørelser, studieordninger mv., men i de senere år er der i takt med den stigende internationalisering af uddannelserne taget nye evalueringsmetoder i anvendelse i form af bl.a. akkrediteringer og auditeringer.

Akkrediteringer
Akkrediteringer er en formel, autoritativ godkendelse af uddannelser eller institutioner, hvor godkendelse bygger på en systematisk evaluering baseret på foruddefinerede kriterier og standarder. Hensigten med akkrediteringer er bl.a. at sikre, at kvaliteten af uddannelser og institutioner i højere grad skal være indbyrdes sammenlignelig og gennemskuelig både i nationale og internationale sammenhænge.

Akkreditering som evalueringspraksis er organiseret omkring følgende elementer:

• Et selvstændigt evalueringsorgan, der sikrer, at processen er uafhængig af såvel undervisningsministerium som uddannelsesinstitutioner.
• En faglig bedømmelse foretaget af eksterne eksperter.
• En selvevaluering udarbejdet af den pågældende institution/uddannelse og besøg på denne som grundlag for bedømmelsen.
• Offentliggørelse af en rapport.

Akkreditering bygger således på en vurdering i forhold til eksterne og forud definerede kriterier for kvalitet. Resultatet af akkrediteringen er en vurdering af, i hvilket omfang de evaluerede uddannelser eller institutioner lever op til disse kriterier. Akkrediteringen udtrykker dermed en godkendelse eller en ikke-godkendelse af et forud defineret niveau. Kriterierne kan være mere eller mindre rummelige og kan også i varierende grad inkludere uddannelsernes målsætninger. Kendetegnende for de kriterier, som anvendes i dansk sammenhæng, er, at de er myndighedsrelaterede, dvs. at de er formuleret på baggrund af gældende lovgivning og administrativ praksis på området.

Akkrediteringsprocessen er typisk organiseret på to niveauer: Et udøvende niveau, som udfører evalueringen og udarbejder en indstilling om, hvorvidt en uddannelse/institution skal akkrediteres, og et besluttende niveau, som træffer den endelige afgørelse på baggrund af indstillingen.

I et statsligt akkrediteringssystem vil det således være en uafhængig institution, som udfører evalueringen og udarbejder indstillingen, mens det vil være Undervisningsministeriet (eller anden myndighed), som foretager den endelige beslutning om akkreditering. På den måde sikres en klarhed om beslutningsgrundlaget, herunder særligt om det faglige grundlag for beslutningen.

Der kan grundlæggende skelnes mellem akkrediteringer af uddannelser, fagområder og institutioner. Akkrediteringer af uddannelser fokuserer på kvaliteten af specifikke uddannelser, mens akkrediteringer af fagområder fokuserer på institutionens faglige grundlag for at udbyde uddannelser inden for et bestemt område. Akkrediteringer af institutioner fokuserer på de ledelsesmæssige og organisatoriske rammer samt kvalitetssikringsmekanismer mv. på institutionen.

På det mellemlange videregående uddannelsesområde anvendes akkreditering som grundlag for godkendelse af professionsbacheloruddannelser og retten til at bære betegnelsen “University College”.

I forhold til professionsbacheloruddannelserne anvendes akkreditering til at vurdere, om institutionerne kan levere kvalitet i forhold til udbud af professionsbacheloruddannelser. Akkrediteringerne fører til, at institutionerne opnår godkendelse eller betinget godkendelse til at udbyde professionsbacheloruddannelser og tildele de studerende titlen professionsbachelor.

Kriterierne for godkendelse er defineret med baggrund i lov om mellemlange videregående uddannelser, der indførte professionsbachelortitlen, og i professionsbachelorbekendtgørelsen, hvori kravene til uddannelserne er udmøntet. Der er i forbindelse med indførelsen af titlen sket tilpasninger af uddannelserne, og på det grundlag er alle mellemlange videregående uddannelser som udgangspunkt blevet godkendt som professionsbacheloruddannelser.

Akkreditering anvendes ved, at EVA efterfølgende gennemfører kvalitetsvurderinger af samtlige professionsbacheloruddannelser på alle de institutioner, som udbyder uddannelserne. Fra EVA modtager Undervisningsministeriet indstilling om godkendelse eller betinget godkendelse til fortsat at udbyde uddannelsen. I tilfælde af en betinget godkendelse aftaler Undervisningsministeriet en opfølgningsplan med institutionen med fastsatte frister. Hvis institutionen ikke følger op på en måde, så EVA i en efterfølgende vurdering af opfølgningsaktiviteter kan konkludere, at der nu leves op til kriterierne, kan Undervisningsministeriet beslutte at fratage institutionen udbudsretten. Dette er endnu ikke forekommet.

Akkreditering anvendes endvidere ved tildeling af kvalitetsbetegnelsen University College til CVU'er. Formålet hermed har været at indføre en internationalt anerkendt og sammenlignelig betegnelse for institutioner i den mellemlange videregående uddannelsessektor. Der er i dette tilfælde tale om en institutionsakkreditering, hvor der tages udgangspunkt i målsætningerne fra CVU- loven, og hvor institutionerne måles på deres samlede “kapacitet” i forhold til bl.a. lovens krav om udviklingsbasering, forskningstilknytning, regionale videncenterfunktioner, sammenhæng i faglige miljøer og samspil mellem grund-, efter- og videreuddannelse. Kriterierne omfatter bl.a. strategi og visioner, udvikling af uddannelserne, kvalitetssikring og -udvikling, organisation og ledelse samt økonomi og samarbejdspartnere.

Kun ubetingede CVU'er kan godkendes som “University College”, idet betingede CVU'er i kraft af selve den betingede CVU-godkendelse ikke vurderes at give den nødvendige institutionelle kapacitet.

Auditering
Auditering er en evaluering af institutionens interne redskaber til kvalitetssikring og -udvikling.

En auditering er en eksternt gennemført analyse med fokus på institutionens forudsætninger for løbende selv at sikre og udvikle kvaliteten af uddannelserne på grundlag af eksternt definerede kriterier. Auditering giver altså et udtryk for, hvor kvalificeret og effektivt professionelt institutionerne overvåger deres egne præstationer, og hvorvidt institutionen på en systematisk og strategisk måde anvender denne viden til planlægning og forbedring af det interne kvalitetsarbejde.

I denne proces afdækkes bl.a., hvilke metoder institutionerne, deres bestyrelser og daglige ledelse anvender for at sikre kvalitet og resultater, og hvorvidt der er etableret procedurer for opfølgning mv. Auditering anvendes dermed både som et redskab til dokumentation og som redskab til at sikre løbende kvalitetsudvikling af institutionens uddannelsesaktiviteter. Auditeringen afsluttes i lighed med akkrediteringerne med en godkendelse eller ikke godkendelse. De organisatoriske rammer om auditeringer er de samme, som gælder for akkrediteringer.

De danske erfaringer med auditeringer er foreløbig begrænset til universitetsområdet. Principielt vil auditeringer dog også kunne anvendes på alle øvrige uddannelses- og institutionsområder, hvor der centralt stilles krav til institutionernes interne kvalitetsarbejde og kvalitetssikring. Kvalitetsbekendtgørelsen for de korte videregående uddannelser er således et eksempel på, at der centralt er formuleret krav til kvalitetssikring, som vil kunne danne grundlag for auditering.

5.2.6 Institutionsudvikling og institutionskvalitet

I takt med, at opmærksomheden på uddannelserne og undervisningens kvalitet er øget i de senere år, er der også kommet øget opmærksomhed på institutionernes betydning for uddannelseskvaliteten og den institutionelle infrastrukturs betydning for både kvalitet og regional fokus. Der er derfor taget en række nye styringsredskaber i anvendelse til sikring af institutionernes udvikling generelt, herunder institutionskvalitet og effektivisering, og til sikring af, at institutionerne arbejder med kvalitetsudvikling inden for politisk særligt prioriterede indsatsområder.

Styringsredskaber antager meget forskellig karakter: Generelle procesunderstøttende udviklingsinitiativer, etablering af økonomiske incitamenter og udviklingspuljer, faglige kvalitetskriterier og akkreditering af institutioner, institutionsstrukturpolitiske initiativer og egentlige krav i lovgivningen til institutionerne om at varetage særlige opgaver, som ligger ud over selve uddannelsesvirksomheden som f.eks. videncenterfunktioner. I det følgende redegøres for nogle eksempler på sådanne redskaber.

Understøtning af processer på institutionerne
I forbindelse med overgangen til decentral styring, der bl.a. indebar en ændret rollefordeling mellem Undervisningsministeriet som myndighed og institutionerne som opgaveudførende enheder, er ministeriets opgave i forhold til institutionsniveauet i højere grad blevet at understøtte institutionernes arbejde med f.eks. kvalitetssikring, effektivisering og udvikling via rollen som proceskonsulent. Denne opgave er i overensstemmelse med styringskonceptet primært orienteret mod hele institutionssektorer f.eks. på områder, hvor der er stordriftsfordele, eller hvor opgavernes omfang gør det vanskeligt at løfte for enkeltinstitutioner.

Et eksempel på Undervisningsministeriets rolle som proceskonsulent er det institutionsvendte indkøbs- og effektiviseringsprojekt, som siden 1999 er gennemført i et samarbejde mellem Undervisningsministeriet, institutionerne og institutionsforeningerne. Projektets formål er at identificere og formidle viden om og udvikle redskaber til effektivisering af indkøb samt administrative driftsopgaver og støttefunktioner på institutionsniveauet til størst mulig nytte for alle uddannelsesinstitutioner. Et centralt element i forbindelse med projektet er at beskrive og formidle best practice på institutioner, som er spydspidser vedrørende effektiv institutionsforvaltning, og formidle disse erfaringer til institutioner, der ikke er så langt fremme med effektivisering af institutionsdriften.

Rationalet bag det institutionsvendte effektiviseringsprojekt er at fremme og yde støtte til initiativer, som den enkelte institution ikke vil kunne løfte alene. Undervisningsministeriets rolle er at yde økonomisk støtte til projekter, koordinere arbejdet samt formidle resultaterne, mens den praktiske forankring af projekter vedrørende implementeringen af de forskellige indsatsområder i vidt omfang er forankret hos de deltagende institutioner i samarbejde med institutionsforeningerne.

Et andet eksempel er Undervisningsministeriets LedelsesUdviklingsinitiativ (ULI). I samarbejde med lederorganisationerne gennemføres en række initiativer, som skal understøtte institutionernes arbejde med lederudvikling. Baggrunden skal ses i uddannelsesinstitutionernes opgaveprofil, der i det seneste årti er blevet stadig mere kompleks og stiller øgede krav til ledelsen.

Noget-for-noget-princippet
I de senere år er fokus på institutionernes resultater søgt øget ved, at en del af tilskuddene gives efter det såkaldte “noget for noget”-princip.

Aftalemodellen – en ny bevillingsmodel som supplement til taxameterstyring med tilskud, der mere målrettet skal fremme arbejde med kvalitetsudvikling inden for politisk prioriterede indsatsområder – blev introduceret på de videregående uddannelsesområder i 2001.

I 2003 blev også erhvervsskoleområdet omfattet af en aftalemodel. Som led heri blev indført særlige tillægstaxametre, som skal fremme politisk prioriterede mål, bl.a. at uddannelser færdiggøres.

Aftalemodellerne uddybes i afsnit 5.5. om styring af økonomi.

Resultatløn
Den enkelte institutions øverste leder er underlagt Undervisningsministeriets centrale bestemmelser om chef- og resultatløn, idet ministeriet har bemyndiget institutionsbestyrelserne til at indgå resultatlønskontrakt med institutionens øverste leder.

Sigtet med at indføre resultatkontrakter er at understøtte dialogen mellem bestyrelse og ledelse samt mellem ledelse og medarbejdere om formulering af væsentlige kort- og langsigtede mål. Sigtet er også at støtte en højere grad af konkretisering og gensidig forpligtelse, hvor hele institutionen inddrages.

Kontrakten består dels af en institutionsspecifik, frivillig del, dels en ministerieudmeldt, obligatorisk del, som vedrører særlige politisk prioriterede indsatsområder. Den obligatoriske del blev indført i 2004 som et yderligere element i den hidtidige ordning, hvor den institutionsspecifikke del dog fortsat udgør den væsentligste del af resultatlønsordningen.

Institutionerne skal indsende resultatlønskontrakten til Undervisningsministeriet med bestyrelsens indstilling om den samlede resultatløn på baggrund af de opnåede resultater. Bestyrelsen er forpligtet til at offentliggøre hovedpunkter i eller temaer fra kontrakten med den øverste leder.

For så vidt angår institutioner, som er under skærpet tilsyn, kræver Undervisningsministeriet, at de forhold, som har forårsaget tilsynet, indgår i resultatlønskontrakten med den øverste leder. Institutionerne skal i disse tilfælde udarbejde den obligatoriske del af kontrakten efter særlige retningslinier.

Der lægges vægt på, at der er få mål, at disse har udgangspunkt i institutionens mål og udfordringer, og at de er en del af institutionens samlede politik. Selv om kontrakten er etårig, ses det gerne, at milepæle i en mere langsigtet politik indgår i kontrakten. Af de obligatoriske mål vælger bestyrelsen mindst to ud af fire af Undervisningsministeriets udmeldte mål. For den ikke-obligatoriske del anbefales, at bestyrelsen udvælger tre til fem mål.

Målene i resultatlønskontraktens obligatoriske del tager udgangspunkt i de politisk prioriterede indsatsområder i flerårsaftalen for de korte og mellemlange videregående uddannelser og flerårsaftalen og kvalitetsudviklingstilskuddet til ungdomsuddannelserne (landbrugsuddannelser, EUD, hhx og htx):

• Lærernes kompetenceudvikling.
• Partnerskab med virksomheder og aftagere for at styrke uddannelsernes erhvervsrelevans og rolle som regionale udviklingsfaktorer.
• Kvalitet i uddannelserne.
• Professionalisering af institutionernes ledelser og organisationsudvikling.

I resultatlønskontrakten skal indgå mindst to af ovennævnte indsatsområder. Det er bestyrelsen, som vælger indsatsområderne, og det forudsættes, at der sker en tilpasning og udformning af disse to initiativer på baggrund af de mål- og forudsætninger, som institutionen har.

Kontrakten skal indeholde en kort statusbeskrivelse af de fire indsatsområder og en kvalitativ beskrivelse af de initiativer og konkrete projekter, som bestyrelsen og den øverste leder har aftalt skal have særlig opmærksomhed i kontraktperioden.

Nye løn- og arbejdstidsaftaler
Løn- og ansættelsesvilkår for ansatte på institutionerne skal følge de af finansministeren aftalte og fastsatte regler. Finansministeriet er som øverste statslige arbejdsgiver ansvarlig for at aftale overenskomster. Det gælder også for Undervisningsministeriets selvejende institutioner. Undervisningsministeriet bistår Finansministeriet i forhandlinger på baggrund af Undervisningsministeriets interesser som arbejdsgiver og i kraft af sin specifikke viden på de forskellige institutionsområder. Man inddrager som hovedregel institutionsforeningerne som rådgivere i processen.

Overgang til Ny Løn har sammen med hel eller delvis afskaffelse af centrale arbejdstidsaftaler, der regulerer, hvad arbejdstiden kan/skal bruges til, givet institutionerne reel mulighed for løndifferentiering i forhold til indsatsen, idet der ikke mere er centrale aftaler om, hvor meget en lærer eller gruppe af lærere skal præstere inden for arbejdstiden. Det er dog begrænset, i hvilket omfang disse muligheder indtil nu er blevet udnyttet.

Arbejdstidsaftalerne er en integreret del af lærernes arbejdskultur, og denne kultur lader sig kun langsomt ændre. Dette ses f.eks. også af, at der på næsten alle CVU-/MVU-institutioner er indgået lokalaftaler om arbejdstid til trods for, at det ikke er nødvendigt ifølge den centrale overenskomst.

Arbejdstidsaftaler er ofte formuleret på en måde, der binder en fast forberedelsestid til hver enkelt undervisningslektion. Aftalerne rummer dels ikke mulighed for en ledelsesmæssig omdisponering af tiden, og rummer dels ikke incitament til og mulighed for, at læreren kan forberede sig mere effektivt og kan benytte den overskydende tidsmæssige ressource til andre opgaver. I tilfælde af en effektivisering eller mindre tidskrævende måde at tilrettelægge og forberede undervisningen på, tilfalder effektiviseringsgevinsten derfor den enkelte lærer, ikke institutionen. Aftalerne lægger dermed en øvre grænse for den enkelte lærers aktiviteter.

I kraft af elever/studerende og omgivelsers skiftende krav til institutionerne har lederen behov for at udnytte lærernes arbejdstid fleksibelt og effektivt. Set fra et styringsmæssigt synspunkt er dette vanskeligt, når lærernes arbejdstid bindes uhensigtsmæssigt, og der de facto fastsættes maksimumsgrænser for institutionens aktiviteter og ydelser.

Målene for Undervisningsministeriet har i overenskomstsammenhæng været at sikre en vidtgående decentralisering af løn- og personalepolitikken, herunder fleksible lønsystemer, fleksibel arbejdstidsanvendelse, fleksible lærerkorps og en fleksibel ledelsesstruktur på institutionerne.

Kvalitetsbetegnelsen University College
Et andet eksempel på et redskab til udvikling af institutionskvalitet er indførelsen af institutionsakkreditering i den mellemlange videregående uddannelsessektor, hvor ubetinget godkendte CVU'er, som opfylder nærmere fastlagte kvalitetskriterier, kan få tildelt kvalitetsbetegnelsen “University College”, jf. også beskrivelsen heraf i afsnit 5.2.5.

Videncenterfunktioner
Det er et mål, at uddannelsesinstitutioner har en funktion som videncenter i forhold til det omgivende samfund.

Flerårsaftalen for de videregående uddannelser og en pulje til etablering og udvikling af regionale videncentre har været med til at fremme videncenterfunktionerne.

Videncenterpuljen har haft til formål at give tilskud til spydspidsinitiativer. Undervisningsministeriet har opstillet retningslinjer for udmøntningen, herunder kvalitetskrav. Et panel bestående af fem chefer fra de offentlige og private aftagere foretager en fagkyndig vurdering af ansøgningerne, hvorefter Undervisningsministeren prioriterer blandt de kvalificerede ansøgninger.

Forskningstilknytning
Begrebet forskningstilknytning nævnes direkte i selvejeloven, dog uden nærmere definition. Af lovbemærkningerne fremgår det, at “forskningstilknytning indebærer, at den nyeste viden inden for de fagområder, hvor institutionen udbyder uddannelse, tilvejebringes gennem bl.a. samarbejdsaftaler med og efterspørgsel af faglige ydelser fra relevante forskningsinstitutioner (…). Også når CVU'et løser andre faglige opgaver end uddannelse, f.eks. videncenteropgaver, skal det ske med forskningstilknytning.” Der er desuden i bemærkningerne foretaget en omfattende, men ikke udtømmende, eksemplifikation af elementer, som kan indgå i forskningstilknytning og udviklingsbaseringen.

Forskningstilknytning kan udmønte sig ved mangfoldige former for kontakt imellem lærere mv. ved CVU'erne og VIP'ere mv. ved universiteter og andre forskningsinstitutioner. Det er tilsigtet, at man ikke har indsat en fast definition i loven, idet man derved ville risikere, at indholdet, formålet og formen i forskningstilknytningen bliver fastlåst i en form, som måske om ganske få år ikke vil være relevant og tidssvarende i forhold til udviklingen i MVU-sektoren og dens samspil med universiteterne. Forskningstilknytning skal være et rummeligt og dynamisk begreb, som giver fleksible muligheder i stedet for at begrænse dem.

Forskningstilknytning må på ovennævnte baggrund ses som en kvalitetsbetegnelse, der skal kendetegne CVU'ets samlede opgaveløsning.

Styringen af forskningstilknytning har fortrinsvis bestået i midler via flerårsaftalen for de videregående uddannelser og i, at forskningstilknytning indgår i akkrediteringen af professionsbacheloruddannelser og i akkrediteringen som University College.

Erhvervsakademisamarbejder
Erhvervsakademier er betegnelsen for et organiseret samarbejde mellem erhvervsskoler, som udbyder korte videregående uddannelser. Erhvervsakademikonstruktionen blev introduceret i 2001 med redegørelse om erhvervsakademier som led i udvikling af erhvervsskoler.

Målet er, at institutionerne samarbejder om udviklingen af:

• kvalificerede uddannelsesmiljøer,
• tværgående bredde i udbuddet af erhvervsakademiuddannelser,
• deltagelse i virksomhedernes kompetenceopbygning gennem udvikling og udbud af voksenuddannelse og
• viden- og udviklingsfunktion.

Erhvervsakademisamarbejderne er godkendt af Undervisningsministeriet på baggrund af nogle overordnede kvalitetskrav. Et kvalitetskrav er f.eks., at samarbejdet er regionalt og omfatter institutioner med korte uddannelser inden for både det merkantile, tekniske og informationsteknologiske område.

Det vigtigste incitament til etablering af erhvervsakademisamarbejder har været flerårsaftalemidlerne til de videregående uddannelser.

En arbejdsgruppe med deltagelse af lederforeninger, bestyrelsesforeninger og Undervisningsministeriet pegede i 2004 på, at der fortsat er behov for erhvervsakademisamarbejdet til sikring og styrkelse af faglighed og kvalitet i uddannelsesmiljøerne samtidig med, at der sikres regional dækning gennem et regionalt samarbejde. Arbejdsgruppen pegede endvidere på, at der er behov for et i højere grad organiseret og forpligtende samarbejde, for at erhvervsakademierne kan fungere optimalt. Arbejdsgruppen har foreslået en forpligtende samarbejdsmodel baseret på en standardsamarbejdsaftale og med en lovfæstelse af erhvervsakademikonstruktionen.

Erhvervsakademikonstruktionen baseret på et aftalegrundlag har betydet, at alle beføjelser, rettigheder og pligter forbliver på de enkelte institutioner.

5.2.7. Særlige fokuspunkter vedrørende central styring af kvalitet

Udvalget konstaterer, at der inden for eksamensområdet, som opfølgning på regeringens oplæg om modernisering af prøver, eksamener og karakterer samt i tilknytning til gymnasiereformen, er gennemført ændringer i regelsættene, der bidrager til en højere grad af ensartethed på tværs af uddannelsesområderne. Ændringerne følges op med udvikling af et nyt centralt eksamensadministrativt system, som vil dække samtlige Undervisningsministeriets prøveområder.

Udvalget konstaterer endvidere, at der inden for censorområdet er igangsat en nødvendig udviklingsproces, som bl.a. fokuserer på sikringen af censorernes faglighed og censorinstitutionens uafhængighed af den institution, som afholder prøver og eksamener.

Udvalget vurderer, at udviklingen inden for eksamens- og censorområdet hver især kan bidrage til at styrke grundlaget for det centrale niveaus kvalitetssikringsindsats.

Udvalget konstaterer endelig, at der nu gennemføres en proces med professionsbachelorakkreditering og University College-akkreditering. Udvalget vurderer, at denne udvikling sammenholdt med erfaringer internationalt, både hvad angår akkreditering og auditering, giver grundlag for at overveje mulighederne for at udvide anvendelsen af disse styringsredskaber i en dansk sammenhæng. Bl.a. kan auditering af de enkelte uddannelsesinstitutioners kvalitetssystemer bidrage til styrke uddannelsessektorens samlede kvalitetsarbejde og derved styrke grundlaget for uddannelsesinstitutionernes arbejde med at forfølge de nationale målsætninger inden for de enkelte uddannelses- og institutionsområder.

5.3 Decentral kvalitetssikring og -udvikling

I de seneste år er det blevet indført som et obligatorisk krav til institutionerne inden for flere uddannelsesområder, at de skal arbejde systematisk med kvalitetsvurdering og -udvikling ved at anvende interne kvalitetssystemer.

Baggrunden herfor er, at det er institutionerne, som i praksis skal omsætte uddannelsespolitiske målsætninger til virkelighed. Institutionernes opgaver udgør et omfattende og komplekst ansvarsområde, og de har foruden ansvaret for tilrettelæggelsen af uddannelsesvirksomheden løbende fået tilført en række nye, krævende drifts- og udviklingsmæssige opgaver som led i decentraliseringen og den generelle samfundsmæssige udvikling.

Kravet om interne kvalitetssystemer skal sikre, at institutionerne anvender en systematik, som kan understøtte den løbende kvalitetsudvikling og resultatvurdering af uddannelser og undervisning gennem en systematisk fastsættelse af mål og indikatorer samt selvevaluering, som inddrager brugere, aftagere og ansatte og gennem kravet om, at der skal fastsættes en opfølgningsplan. Kvalitetssystemet skal sætte institutionerne i stand til at vurdere, om de fastsatte mål er nået, om de opnåede resultater er tilfredsstillende, og om opfølgningsplaner er realiseret inden for en given periode.

Det er et grundlæggende princip i modellen, at der er tale om selvevaluering, og at de konkrete evalueringsresultater og udviklingsplaner alene skal tjene som et redskab for institutionen selv. Institutionerne skal på deres websted offentliggøre de opfølgningsplaner, som udarbejdes på grundlag af selvevalueringerne, og som fastlægger ændringsbehov, operationelle mål og tidsplan for opfølgningen. Herved styrkes interessenternes mulighed for at fastholde institutionerne på deres ansvar

I det centrale tilsyn med institutionernes kvalitetssystemer har praksis hidtil været, at det i forbindelse med indholdsmæssigt tilsyn på udvalgte institutioner kontrolleres, om institutionerne lever op til det formelle krav om at anvende et kvalitetssystem med de formelt krævede elementer. Derimod omfatter tilsynet i almindelighed ikke, hvordan kvalitetsarbejdet konkret gennemføres.

I publikationen “Bedre institutioner til bedre uddannelser” (Undervisningsministeriet, 2003), som er udarbejdet som opfølgning på regeringens handlingsplan for Bedre Uddannelser, nævnes, at kravene om kvalitetssystemer skal udbredes til at omfatte alle relevante uddannelsesområder. På nuværende tidspunkt er følgende uddannelser omfattet:

• Erhvervsuddannelserne.
• De gymnasiale uddannelser (med virkning fra 1. august 2005).
• Korte videregående uddannelser/ erhvervsakademiuddannelserne.
• Arbejdsmarkedsuddannelserne.

Det nævnes også i publikationen, at kvalitetssystemerne, som ifølge gældende regler er afgrænset til uddannelser og undervisning, også med fordel kan udbredes til at omfatte alle institutionens væsentlige funktioner og områder, f.eks. det fysiske undervisningsmiljø og udstyr, ledelse, administration og indkøb.

Reglerne om kvalitetssystemer har karakter af minimumskrav, som samtidig giver institutionerne metodefrihed. Institutionens ledelse kan således vælge de metoder, systemer og værktøjer, der lokalt vurderes at give de bedste resultater. Disse frihedsgrader skal også ses i sammenhæng med, at behovene for kvalitetssystemer er forskelligt i forhold til spredningen i institutionernes størrelse, udbudsprofil, organisation mv.

Inden for arbejdsmarkedsuddannelserne er der dog krav om anvendelse af samme evalueringsværktøj, jf. nedenfor.

• På tværs af uddannelsesområderne gælder følgende fælles principper:
  
  
• Kvalitetssystemet skal indeholde en procedure for systematisk og løbende selvevaluering og kvalitetsudvikling. De konkrete procedurer varierer dog mellem uddannelsesområderne. Centrale områder er, at:
  • undervisningen lever op til de mål, som er fastsat for uddannelsen,
  • der anvendes velvalgte undervisningsmetoder,
  • der sker en ajourføring af lærernes kvalifikationer,
  • institutionen indhenter elevers/studerendes/kursisters vurdering af undervisningen,
  • resultater, herunder af prøver/eksamen, samt informationer fra censorer inddrages.
• På baggrund af selvevalueringen udarbejder institutionen en opfølgningsplan, som fastlægger ændringsbehov, operationelle mål og tidsplan for opfølgningen. Den skal være tilgængelig på institutionens websted.

Det gælder på alle uddannelsesområder, som er omfattet af regler om intern kvalitetssikring, at institutionens medarbejdere og elever/studerende samt relevante eksterne interessenter skal inddrages i evalueringen. Der er tale om forskellige interessenter på de forskellige uddannelsesområder.

På baggrund af de fælles principper udformes reglerne forskelligt på de enkelte uddannelsesområder. Inden for hvert enkelt uddannelsesområde kan der peges på følgende centrale træk:

Erhvervsuddannelserne
Ansvaret for kvaliteten af elevernes uddannelse, for så vidt angår uddannelsens praktikdel, er forankret hos praktikvirksomheden og det relevante faglige udvalg, idet mellem 1/2 og 2/3 af elevens samlede uddannelsestid foregår i en virksomhed. Et særligt element i kvalitetssikringen er i den forbindelse at sikre en optimal sammenhæng mellem elevens uddannelse i praktikvirksomheden og på institutionen. Denne sammenhæng søges opnået i samarbejdet mellem institution og parterne på det lokale arbejdsmarked og i kontakten mellem de lokale repræsentanter i de lokale uddannelsesudvalg og de landsdækkende faglige udvalg.

De gymnasiale uddannelser (hhx, htx, stx og hf)
Regler om kvalitetssystemer på dette område trådte i kraft pr. 1. august 2005 i forbindelse med implementeringen af gymnasiereformen. Der bliver i den forbindelse stillet specifikke krav om, at kvalitetssystemet belyser for det første, hvordan institutionens ledelse er organiseret med hensyn til varetagelsen af ansvaret for uddannelserne, for det andet, hvordan sammenhængen er mellem institutionens strategi for selvevaluering og procedurer for implementering af denne, og for det tredje, hvordan selvevalueringen gennemføres på de af institutionen udvalgte indsatsområder, og hvordan der følges op. Institutioner, som udbyder flere gymnasiale uddannelser, skal i øvrigt anvende samme kvalitetssystem.

Korte videregående uddannelser/erhvervsakademiuddannelser
Det afgørende for disse uddannelser er, at institutionens samarbejde med det lokale arbejdsmarked fungerer, så hensynet til arbejdsmarkedets behov tydeligt inddrages. Som led i kvalitetssikringen på dette område stilles derfor krav om, at institutionerne indgår i uddannelsessamarbejder, som også rummer meritaftaler.

Arbejdsmarkedsuddannelserne
Arbejdsmarkedsuddannelserne er kendetegnet ved de samme overordnede principper som for de øvrige erhvervsrettede uddannelser. Det er dog her fastsat, at Undervisningsministeriet udvikler og vedligeholder fælles kvalitetssikringsredskaber for arbejdsmarkedsuddannelser og enkeltfag, for så vidt de er optaget i en fælles kompetencebeskrivelse. Uddannelsessteder og efteruddannelsesudvalg er forpligtet til at anvende de fælles internetbaserede kvalitetssikringsredskaber.

Redskaberne giver bl.a. mulighed for, at der kan gennemføres målinger blandt deltagerne i form af tilfredshedsmålinger og målinger af videntilvækst inden for udvalgte uddannelser. Desuden skal uddannelsesstederne gennemføre effektmålinger som stikprøver og foretage løbende opfølgning af evalueringer og effektmålinger. Resultaterne af målingerne indsendes og aggregeres på nationalt niveau, således at de kan indgå i efteruddannelsesudvalgenes arbejde med at sikre, at deltagerne opnår de ønskede kompetencer, og at kompetencerne er relevante for deltagerne og deres virksomheder. Arbejdsmarkedsuddannelserne er det eneste uddannelsesområde, hvor der er en helt ensartet praksis, idet samtlige udbydere af arbejdsmarkedsuddannelser er forpligtet til at anvende det fælles målingssystem.

For øvrige uddannelsesområder inden for ungdomsuddannelserne og for de erhvervsrettede uddannelser er der ikke fastlagt specifikke regler om kvalitetssikring.

For de mellemlange videregående uddannelser findes der heller ikke regler om, at institutionerne skal have et kvalitetssystem. I forbindelse med akkrediteringer af institutionernes udbud af professionsbacheloruddannelser er det dog et krav, at institutionerne løbende foretager kvalitetsvurderinger og -udvikling af de enkelte uddannelser. Desuden udgør censorinstitutionen og censorformandskab, som foretager evaluering af de gennemførte prøver og eksamener, et centralt kvalitetssikrende element i disse uddannelser.

Et konkret eksempel på elementer i et internt kvalitetssystem

5.3.1 Særlige fokuspunkter vedrørende decentral kvalitetssikring og -udvikling

Udvalget konstaterer, at der på nuværende tidspunkt er kvalitetssikrings- og udviklingssystemer inden for arbejdsmarkedsuddannelserne, erhvervsuddannelserne, de gymnasiale uddannelser og de korte videregående uddannelser, samt at systemerne fungerer som et vigtigt omdrejningspunkt for institutionernes arbejde med at omsætte mål til tilfredsstillende resultater. Udvalget konstaterer endvidere, at der fortsat er uddannelsesområder, hvor der ikke er tilsvarende krav om kvalitetssystemer. Udvalget bemærker i denne sammenhæng, at det nævnes i “Bedre institutioner til bedre uddannelser”, at kravene om kvalitetssystemer skal udbredes til at omfatte alle relevante uddannelsesområder, samt at institutionernes kvalitetsarbejde med fordel kan udbredes til andre områder, som f.eks. det fysiske undervisningsmiljø, udstyr, ledelse, administration og indkøb i det omfang, institutionerne ikke selv har taget initiativ til kvalitetssikring af disse områder. Udvalget vurderer, at denne målsætning med fordel kan fastholdes, jf. også udvalgets vurderinger vedrørende auditeringer af de enkelte institutioners kvalitetssystemer i afsnit 5.2.

5.4 Styring af institutionsstruktur, kapacitet og udvikling

5.4.1 Styring af institutionsstruktur

Institutionsstrukturen skal opfylde en række politiske krav vedrørende geografisk dækning og faglig og økonomisk bæredygtighed. De overordnede mål for de seneste års institutionsstrukturreformer og hermed for institutionspolitikken har været at skabe:

• Fagligt brede, økonomisk bæredygtige og regionalt forankrede uddannelsesinstitutioner, som samler grund-, efter- og videreuddannelsesaktiviteter i samme institution.
• Institutioner, som fungerer som videncentre ved i løbende samspil med bruger- og aftagersiden at levere relevante uddannelsesudbud af høj kvalitet og deltage i udvikling af professioner og erhvervsliv.
• Institutioner, som gennem samarbejde og arbejdsdeling opbygger fagligt stærke miljøer.
• Institutioner, som gennem kompetente ledelser og effektive administrative og økonomiske systemer er i stand til at formulere, implementere og realisere visioner og målsætninger.

Styringsredskaberne omfatter i den forbindelse:

• Central godkendelse af oprettelse, sammenlægning og nedlæggelse af institutioner.
• Økonomiske incitamenter, herunder via grundtilskud.
• Dimensionering af uddannelserne og regler om optag (se afsnit 5.4.2).
• Udbudsstyring af uddannelserne (se afsnit 5.4.3).

Godkendelser
Lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse og lov om Centre for Videregående Uddannelse giver begge undervisningsministeren hjemler til at godkende institutioner, der indgår som et hensigtsmæssigt led i en landsdækkende eller regional planlægning af det samlede uddannelsesudbud.

Hjemlerne anvendes især i forbindelse med godkendelse af sammenlægninger og spaltninger af institutioner. I disse tilfælde gives godkendelsen efter indstilling fra institutionernes bestyrelser og på grundlag af en samlet vurdering af institutionens udbud, kapacitet og kompetencer, herunder bl.a. den faglige bredde og bæredygtighed, aktivitetsgrundlag, uddannelses- og institutionskvalitet og det økonomiske grundlag for institutionens drift. Ved sammenlægninger overtager den sammenlagte institution såvel forpligtelser som rettigheder fra de institutioner, der indgår i sammenlægningen.

Tilsvarende kan undervisningsministeren tilbagetrække en godkendelse, hvis der ikke længere skønnes at være behov for institutionen, eller hvis institutionens økonomiske situation ikke muliggør en videreførelse. Bortset fra håndarbejdsseminarierne er dette kun sket i enkeltstående tilfælde.

For så vidt angår mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner, er der i institutionslovgivningen givet mulighed for forskellige institutionsformer, hvortil der knytter sig forskellige vilkår og betingelser. Institutionerne kan således vedblive med at være enkeltstående, eller de kan vælge at indgå i betingede eller ubetingede centre for videregående uddannelse, som kan etableres og godkendes efter følgende tre modeller:

• Godkendelsen gives til en selvejende institution, som er dannet ved sammenlægning af flere institutioner (ubetinget CVU).
• Godkendelsen gives i en afgrænset periode til en ny selvejende institution, som stiftes af flere selvstændige institutioner med henblik på senere opløsning af de stiftende selvejende institutioner ved sammenlægning med den nye institution (betinget CVU). Den tidsbegrænsede godkendelse hviler på forudsætningen om et stadigt tættere samarbejde om opgaveløsningen og sammenlægning efter senest fem år. Den midlertidige periode kan imidlertid forlænges i op til to gange tre år, således at den midlertidige periode samlet set vil kunne udstrækkes til 11 år.
• Godkendelsen gives (undtagelsesvis) til en enkeltstående institution, som vurderes at have tilstrækkelig tyngde, faglig bredde og udviklingspotentiale. Dette har været gældende for ingeniørhøjskolerne.

Oprettelse og nedlæggelse af institutioner er i nyere tid kun forekommet undtagelsesvis. Der er til gengæld gennemført et stort antal sammenlægninger på baggrund af de overordnede institutionspolitiske målsætninger og i forbindelse med etableringen af den enstrengede institutionsstruktur blandt institutioner for erhvervsrettet uddannelse og dannelsen af centre for videregående uddannelse.

Grundtilskud
Principperne for grundtilskud kan udformes, så politisk prioriterede institutionsformer og -størrelser og hensynet til et regionalt dækkende uddannelsesudbud prioriteres.

Grundtilskud til institutionerne ydes med hjemmel i lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse og lov om Centre for Videregående Uddannelse. Hjemlen udmøntes i de årlige finanslove i form af konkrete fordelingsmodeller og takstfastsættelser.

Grundtilskudsmodellen på området for erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner afspejler, at der i forbindelse med etableringen af den enstrengede institutionsstruktur blev lagt op til en ændring af institutionsstrukturen på tværs af de hidtidige institutionsformer.

Til institutioner for erhvervsrettet uddannelse ydes derfor et basisgrundtilskud og eventuelt et tillæg til såkaldte lokalskoler, byskolefællesskaber og/eller kombinationsskoler, hvor

• Lokalskoler defineres som en institution, der er beliggende i et geografisk lokalområde, som ikke er naturligt henhørende under hovedskolen, og som tidligere har været en selvstændig juridisk enhed.
• Byskoler defineres som en institution, der er opstået ved sammenlægning af en teknisk skole eller en kombinationsskole (jf. nedenfor) og et AMU-center eller en udspaltet AMU-afdeling.
• Kombinationsskoler defineres som sammenlagte handelsskoler og tekniske skoler eller skoler, som udbyder både tekniske og merkantile hovedforløb.

Såvel basisgrundtilskuddet som tillæg er aktivitetsafhængige og beregnes på grundlag af et nærmere defineret tilskudsgrundlag.

Retten til lokalskoletillæg kan kun opretholdes, så længe skolen bevares som lokalt uddannelsessted. Der kan desuden ydes lokalskoletillæg efter konkret vurdering, selv om vilkårene for at modtage tilskud i udgangspunktet ikke er opfyldt, hvis det skønnes at udgøre en forudsætning for etableringen af et nyt institutionsfællesskab.

Grundtilskud til mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner ydes som et fast tilskud uafhængigt af institutionsformen. Tilskuddets størrelse er fastsat i de årlige finanslove. For at fremme udviklingen af centre for videregående uddannelse er der dog etableret en overgangsordning, som indebærer, at det samlede grundtilskud til et CVU i en periode på fem år efter stiftelsen samlet set vil svare til de grundtilskud, som de sammenlagte institutioner i samme periode ville have modtaget som selvstændige institutioner.

Tilskud til institutionsudvikling
Der ydes endvidere tilskud til institutionsudvikling til både institutioner for erhvervsrettet uddannelse og mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner. Tilskud ydes med hjemmel i lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse og lov om Centre for Videregående Uddannelse med henblik på finansiering af ekstraordinære udgifter i forbindelse med sammenlægninger og spaltninger af institutioner, herunder f.eks. udgifter til advokat og revision i forbindelse med udarbejdelse af sammenlægnings- og spaltningsredegørelser. Tilskuddet skal således minimere kortsigtede omkostningsbarrierer for ellers hensigtsmæssige institutionsstrukturelle ændringer og sikre, at de fusionerede eller spaltede institutioners driftsøkonomi ikke påvirkes negativt af sammenlægningen eller spaltningen.

Retningslinjerne for udbetaling af tilskud til institutionsudvikling fastlægges administrativt, og tilskud ydes efter konkret skøn på grundlag af ansøgning fra institutionerne.

5.4.2 Dimensionering og optag

Der er som udgangspunkt frit optag til uddannelser, som udbydes af institutioner for erhvervsrettet uddannelse og mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner, dvs. institutionerne fastsætter selv deres kapacitet under hensyntagen til muligheden for at sikre en forsvarlig undervisning med kvalificerede undervisere og tilstrækkelig bygningskapacitet. Det frie optag indebærer principielt, at alle uddannelsessøgende, der som udgangspunkt opfylder adgangskravene, har krav på at blive optaget.

I visse situationer giver uddannelseslovene dog mulighed for central styring af kapaciteten i form af dimensionering af antallet af uddannelsespladser. Dimensioneringen sker primært af hensyn til antallet af praktikpladser og beskæftigelsesmulighederne for færdiguddannede, men kan også have til formål at sikre en regional fordeling af uddannelsespladserne. I sidstnævnte tilfælde sker dimensioneringen i forhold til den enkelte institution, således at en given uddannelse ikke nødvendigvis vil være dimensioneret på alle institutioner med samme udbud. Dimensioneringen kan endelig være begrundet i, at uddannelserne er meget udstyrstunge eller stiller særlige krav til faciliteterne, der gør, at uddannelserne enten er meget omkostningstunge eller kun kan udbydes med en begrænset kapacitet.

På erhvervsuddannelsesområdet er der adgangsbegrænsning til ni af de i alt 124 hovedforløb, herunder visse medieuddannelser (bl.a. fotograf), ædelsmed, frisør, beklædningshåndværker, teater- og udstillingstekniker og veterinærsygeplejerske. Der er ligeledes adgangsbegrænsning til skolepraktik inden for syv hovedforløb, mens i alt 73 uddannelser ikke kan udbydes med skolepraktik (negativlisten).

På området for korte videregående uddannelser er der kun enkelte eksempler på dimensionering. Det gælder bl.a. e-designeruddannelsen, designteknologuddannelsen, tandplejeruddannelsen og uddannelsen til klinisk tandtekniker.

På området for mellemlange videregående uddannelser er det typisk uddannelser, som retter sig mod beskæftigelse i den offentlige sektor, der er dimensioneret. Det gælder bl.a. en række pædagogiske og sundhedsfaglige uddannelser. Desuden bliver nye tekniske og merkantile uddannelser ofte dimensioneret ved oprettelsen, ligesom særlige specialer i visse tilfælde dimensioneres. Generelt dimensioneres nye uddannelser ud fra et forsigtighedsprincip, da praktikplads- og beskæftigelsessituationen ofte ikke er kendt.

For studieåret 2005/2006 er der dimensionering for i alt 19 mellemlange videregående uddannelser og et speciale (klinisk diætist). I tabel 5.1 nedenfor er der givet eksempler på dimensioneringen af visse af disse uddannelser og de væsentligste motiver herfor.

Tabel 5.1. Dimensionering af visse mellemlange videregående uddannelser

For pædagoguddannelsen foretages den centrale dimensionering på grundlag af indberetninger og forslag fra de amtslige praktikpladsudvalg, mens det for læreruddannelsen sker efter indstilling fra Lærerseminariernes Rektorforsamling.

5.4.3 Styring af udbud

Udbudsstyringen har til hensigt at sikre bæredygtige faglige miljøer samt en hensigtsmæssig geografisk uddannelsesdækning set i relation til uddannelsernes målgrupper.

I forhold til den geografiske uddannelsesdækning på de forskellige uddannelsesområder skal udbudsstyringen især sikre, at:

• Ungdomsuddannelserne udbydes lokalt som ligeværdige og attraktive valgmuligheder for de unge og således, at der sikres størst mulig lokal og regional uddannelsesdækning.
• Der er attraktive videregående uddannelsesmuligheder for unge i alle regioner.
• Der er relevante uddannelsesmiljøer i hver region til at understøtte den regionale erhvervsudvikling.
• Efter- og videreuddannelse forankres regionalt i sammenhæng med grunduddannelserne og institutionernes kompetenceudvikling i forhold til virksomhederne.

For at styrke den geografiske tilgængelighed til uddannelser er der mulighed for, at institutioner kan udlægge undervisning til lokale uddannelsessteder. Reglerne om Undervisningsministeriets kompetence til at godkende institutioner og evt. private til udbud af godkendte og tilskudsberettigede uddannelser findes i uddannelseslovgivningen.

Uddannelseslovene indeholder også hjemmel til at trække udbudsgodkendelser tilbage. Det kan ske under henvisning til manglende kvalitet, men også manglende efterspørgsel eller behov kan begrunde, at Undervisningsministeriet trækker en godkendelse tilbage. Som eksempel herpå kan nævnes, at Undervisningsministeriet i 2003 besluttede at nedlægge den tidligere håndarbejdslæreruddannelse og erstatte den med en professionsbacheloruddannelse i tekstile fag. Den nye uddannelse blev dimensioneret på et væsentligt lavere niveau, hvorfor kun to af de hidtidige uddannelsessteder blev godkendt til udbud. Beslutningen blev truffet på baggrund af EVA's evaluering af håndarbejdslæreruddannelsen, der viste, at uddannelsens kvalitet ikke levede op til de faglige krav til en mellemlang videregående uddannelse, og at uddannelsen havde en ringe beskæftigelsesgrad.

På områderne for arbejdsmarkedsuddannelser og erhvervsuddannelser fremgår det specifikt af de konkrete godkendelser til udbud, at godkendelse kan bortfalde, hvis ikke institutionen gennemfører et vist minimum af aktivitet i to år. Trækkes en udbudsgodkendelse tilbage, eller bortfalder godkendelsen, skal det sikres, at det sker på en sådan måde, at de elever/kursister, som er i gang med uddannelsen, kan afslutte den.

Udbudsplaceringerne af arbejdsmarkedsuddannelser, erhvervsuddannelser og de korte videregående uddannelser sker typisk i forbindelse med landsdækkende udbudsrunder, som styres centralt af Undervisningsministeriet. Udbudsplaceringer af mellemlange videregående uddannelser sker typisk i forbindelse med åben eller en begrænset udbudsrunde af enkelte uddannelser.

For arbejdsmarkedsuddannelserne og erhvervsuddannelserne er det fastsat i uddannelseslovene, at henholdsvis Rådet for Erhvervsrettet Voksen- og Efteruddannelse (REVE) og Rådet for de grundlæggende Erhvervsrettede uddannelser (REU) skal høres med hensyn til placeringen af uddannelserne. Rådene høres typisk også om Undervisningsministeriets principper for udbudsplaceringerne. I den efterfølgende behandling af de konkrete udbudsplaceringer inddrager de to råd henholdsvis efteruddannelsesrådene og de faglige udvalg i deres rådgivning af Undervisningsministeriet. Undervisningsministeriet er dog ikke forpligtet til at følge rådenes indstillinger.

Erhvervsakademirådet og rådet for mellemlange videregående uddannelser har ikke tilsvarende lovregulerede beføjelser. Rådene vil i lighed med REVE og REU typisk blive hørt om Undervisningsministeriets principper for udbudsplacering, men der er ikke udviklet en praksis for forelæggelse af konkrete udbudsplaceringer for de to råd. Rådene har dog i enkelte tilfælde på eget initiativ udtalt sig om de konkrete udbudsplaceringer.

For så vidt angår GVU, grunduddannelsen for voksne, godkender ministeriet udbud efter høring af det rådgivende organ for den tilsvarende ungdomsuddannelse.

Udbudsstyring findes i dag på følgende uddannelsesområder:

• Erhvervsuddannelsesområdet.
• Korte videregående uddannelser.
• Mellemlange videregående uddannelser.
• Voksenuddannelsesområdet (grundlæggende voksenuddannelser, videregående voksenuddannelser, diplomuddannelser og åben uddannelse).
• Arbejdsmarkedsuddannelserne/fælles kompetencebeskrivelser.

Erhvervsuddannelsesområdet
Hvad angår grundforløbene skal udbudsstyringen sikre, at disse uddannelser er tilgængelige for alle unge, så disse kan påbegynde og så vidt muligt gennemføre uddannelsen uden at være tvunget til at flytte hjemmefra.

I hovedforløbene er en del af uddannelserne meget specialiserede og har et begrænset volumen, hvorfor de faglige kompetencer samles på få uddannelsessteder. Det forudsættes derfor, at de unge er mobile og gennemfører (dele af) uddannelsen på institutioner, hvor de faglige kompetencer er tilstede. Sådanne uddannelser kræver derfor skolehjemstilbud til de unge.

Korte videregående uddannelser
Udbudsstyringen hviler på forudsætningen om, at målgruppen er mobil, men der lægges samtidig vægt på regional spredning af udbuddet, dels af hensyn til mulighederne for at opretholde attraktive uddannelsestilbud for unge i alle regioner, dels for at understøtte den regionale erhvervsudvikling.

Målsætningen har været, at der i hver region udbydes mindst en teknisk, en merkantil og en informationsteknologisk videregående uddannelse. Regionsbegrebet er i den forbindelse typisk synonymt med den geografiske udstrækning af et erhvervsakademi. Udbudsplaceringen af korte videregående uddannelser sker desuden under hensyntagen til udbuddet af mellemlange og lange videregående uddannelser i området.

Mellemlange videregående uddannelser
De mellemlange videregående uddannelser er typisk samlet på færre institutioner end de korte videregående uddannelser. Udbudsgodkendelserne baseres på beskæftigelsessituationen, aftagerinteresser, praktikpladssituationen, evalueringer, samt at der er en passende regional spredning af uddannelsestilbuddet.

Voksenuddannelser
Der har i de seneste år været en kraftig vækst i udbuddet af diplomuddannelser især på det pædagogiske område. I henhold til lov om Danmarks Pædagogiske Universitet har Undervisningsministeriet en særlig forpligtelse til at sikre et landsdækkende og fortsat udbud inden for alle folkeskolens fag og funktionsområder. CVU'er, som har status som kerne-CVU'er, har derfor pligt og ret til indbyrdes at koordinere og tilrettelægge udbuddet af pædagogiske diplomuddannelser.

På de øvrige uddannelsesområder er der for udbud af diplomuddannelserne lagt til grund, at søgningen på grund af deltagerbetaling i højere grad er markedsreguleret, og at der primært er tale om efteruddannelse af personer i beskæftigelse. Der gennemføres derfor som hovedregel lempeligere udbudspolitik på disse områder, der primært er baseret på vurdering af det faglige miljø, herunder samarbejdsrelationer.

I forhold til VVU følges de samme udbudsprincipper som på KVU.

GVU – grunduddannelse for voksne – kan udbydes af en institution, som udbyder den tilsvarende erhvervsrettede ungdomsuddannelse eller i øvrigt har faglig kompetence inden for det relevante fagområde. Institutionen skal ansøge om godkendelse til at udbyde et GVU-forløb.

Voksenerhvervsuddannelser – VEUD – er erhvervsuddannelsesforløb særligt tilrettelagt for voksne. Institutioner, som er godkendt til at udbyde en erhvervsuddannelse, er også godkendt til at udbyde uddannelsen som VEUD.

Der kan udbydes kompetencegivende enkeltfag efter reglerne om åben uddannelse fra de grunduddannelser, som institutionen er godkendt til at udbyde. Der kan endvidere udbydes enkeltfag fra deltidsuddannelser i det omgang, institutionen er godkendt hertil jf. ovenfor. Endelig kan institutioner for videregående uddannelser udbyde ikkekompetencegivende fagspecifikke kurser (delelementer fra kompetencegivende uddannelser) i det omfang, institutionen er godkendt til at udbyde den tilgrundliggende grunduddannelse.

For så vidt angår arbejdsmarkedsuddannelserne, gives godkendelse til at udbyde de arbejdsmarkedsuddannelser, som er optaget på de såkaldte fælles kompetencebeskrivelser. Udbud af enkeltfag fra erhvervsuddannelserne, der indgår i de fælles kompetencebeskrivelser, følger institutionernes godkendelse til at udbyde de erhvervsuddannelser, som enkeltfaget stammer fra.

Nye selvejende institutioner inden for voksenuddannelser
For de almene voksen- og efteruddannelser er amtsrådet i dag forpligtet til at sikre, at alle, som er fyldt 18 år, kan modtage FVU og AVU inden for en rimelig geografisk afstand.

I forhold til hf-enkeltfag skal amtsrådene sikre, at kvalificerede ansøgere inden for rimelig tid og rimelig geografisk afstand kan optages til den ønskede undervisning.

På VUC-området tilrettelægger amtsrådet centerstrukturen. Den skal sikre undervisning i henhold til VUC-loven og lovgivningen for studieforberedende enkeltfagsundervisning mv. Centerrådet fastsætter inden for de givne rammer fagudbudet. Et VUC samarbejder med andre VUC'ere og andre uddannelsesinstitutioner i et lokalt fællesskab med henblik på samordning af det samlede uddannelsesudbud. På selvstændige hf-kurser er det amtsrådet, som godkender fagudbuddet efter indstilling fra kursets leder.

Med kommunalreformen omdannes VUC'erne til selvejende institutioner, og driftsansvaret overtages af staten, som godkender institutionernes udbud. Samtidig tillægges regionerne en koordinerende opgave. Ordblindeundervisning for voksne overgår til FVU-loven, og begge uddannelsestilbud forankres på VUC. Det vil fortsat være en ret for alle, som er fyldt 18 år, at kunne modtage undervisning efter VUC-loven og FVU- loven, ligesom FVU og ordblindeundervisning for voksne fortsat vil blive udbudt af flere institutionstyper.

Private udbydere
Inden for erhvervsuddannelseslovens område og inden for lov om arbejdsmarkedsuddannelser mv. (AMU) kan der gives udbudsgodkendelse til private institutioner mv. Disse udbudsgodkendelser omfatter ikke en institutionsgodkendelse, men alene en godkendelse til udbud af bestemte grundforløb, hovedforløb eller arbejdsmarkedsuddannelser, der er optaget i fælles kompetencebeskrivelser med statstilskud.

I modsætning til institutioner godkendt efter institutionsloven, der skal være organiseret som uafhængige selvejende institutioner for at opnå retten til at udbyde uddannelsen, er der ikke noget krav om en bestemt organisationsform for andre udbydere.

Inden for erhvervsuddannelsesområdet kan der således gives godkendelse til at udbyde bestemte grundforløb eller hovedforløb til institutioner og virksomheder, som ikke er godkendte i henhold til lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse.

En udbudsgodkendelse til arbejdsmarkedsuddannelser kan gives til private uddannelsesinstitutioner. Ved uddannelsesinstitution forstås i denne forbindelse, at der skal være tale om en juridisk enhed med egen administration, som skal have et fast tilknyttet lærerkorps, samt have opbygget et fagligt relevant lærer- og uddannelsesmiljø. Institutionen skal have en daglig leder, som forestår den daglige drift, og institutionen skal derudover have råderet over relevant udstyr. Endvidere skal undervisningen kunne gennemføres i egnede lokaler/bygninger.

Udlagt undervisning
Som et element i udbudsdækningen er der endelig mulighed for, at en godkendt uddannelsesinstitution kan udlægge undervisningen til en anden uddannelsesinstitution godkendt inden for Undervisningsministeriets område. Det er et krav, at udlagt undervisning ikke må være til gene for andre godkendte uddannelsesinstitutioner på området.

Inden for erhvervsuddannelserne og de videregående uddannelser kan udlagt undervisning kun gennemføres med Undervisningsministeriets godkendelse, mens der inden for arbejdsmarkedsuddannelserne er tale om en decentral aftale institutionerne imellem, hvor kompetencen til at udlægge er placeret hos den godkendte udbyder.

5.4.4 Særlige fokuspunkter vedrørende styring af institutionsstruktur, kapacitet og udvikling

Udvalget konstaterer, at der i praksis ikke sker ændringer i institutionsstrukturen ved brug af hjemler til oprettelse og nedlæggelse af institutioner. Ændringer i institutionsstrukturen sker således primært via sammenlægninger af eksisterende institutioner til større og fagligt bredere enheder.

Undervisningsministeriet spiller i den forbindelse en vigtig rolle i forhold til at sikre, at sammenlægningerne gennemføres under hensyntagen til på den ene side behovet for at sikre udviklingen af fagligt og økonomisk bæredygtige institutioner og på den anden side behovet for at sikre en vis geografisk spredning og bevarelsen af lokale uddannelsessteder af hensyn til den geografiske tilgængelighed til uddannelse.

Blandt de væsentligste styringsredskaber til påvirkning af institutionsstrukturen er forskellige former for økonomiske incitamenter. Udvalget konstaterer i den forbindelse, at institutionsstrukturelle ændringer tidligere især er søgt fremmet via grundtilskudsmodeller og overgangsordninger, som har kompenseret institutionerne i de tilfælde, hvor grundtilskud er bortfaldet ved sammenlægning. Disse overgangsordninger er imidlertid administrativt tunge, og for de CVU'er, der blev etableret som de første, vil overgangsordningerne udløbe i 2005 og dermed aktualisere behovet for en ny grundtilskudsmodel.

Det er på den baggrund udvalgets vurdering, at der er behov for udvikling af en ny grundtilskudsmodel, som kan understøtte målsætningerne på de enkelte uddannelsesområder, herunder sikre geografisk tilgængelighed til uddannelse ved at understøtte opretholdelsen af små institutioner med få uddannelser og understøtte den fremtidige udvikling i institutionsstrukturen med sammenlægninger på tværs af institutionsområder. Udvalget vurderer på baggrund af hidtidige erfaringer, at disse behov vil kunne imødekommes ved udvikling af grundtilskudsmodellen.

Et andet væsentligt styringsredskab til at sikre kravet om bevarelse af og geografisk tilgængelighed til lokale uddannelsesmiljøer er udbudsstyring. Udvalget konstaterer, at udbudsstyringen i dag er bestemt af en række forskellige hensyn, og at rammerne for udbudsgodkendelser på de enkelte institutionsområder er forskellige. Herunder er der forskelle på, i hvilket omfang rådgivende organer og interessenter inddrages i beslutningsprocessen. Disse forskelle er i visse tilfælde velbegrundede og kan henføres til lovgivning mv. på området, mens de i andre tilfælde er udtryk for uegal praksis.

Udvalget vurderer i den forbindelse, at der bl.a. som følge af disse forskelle kan være behov for at videreudvikle modellen for udbudsplaceringer, herunder for at styrke vurderingerne af det faglige miljø som grundlag for beslutninger om udbudsplaceringer. Dette behov skal også ses i sammenhæng med, at der i lovgivningen er givet mulighed for at udlægge undervisning til lokale uddannelsesinstitutioner og godkendelse af private udbydere.

For så vidt angår de nye selvejende institutionsområder og deres muligheder for at opretholde et lokalt udbud, konstaterer udvalget, at undervisningsministeren på det almengymnasiale område har fået bemyndigelse til at gribe ind over for institutioner, som fastsætter en så høj elevkapacitet, at der samlet set er tale om en uhensigtsmæssig kapacitetsudnyttelse til skade for bl.a. mindre gymnasier i udkantsområder.

5.5 Styring af økonomi

I de følgende afsnit beskrives forskellige elementer i styringen af institutionernes økonomi, herunder institutionernes forskellige indtægtskilder i form af statslige taxametertilskud, deltagerbetaling og indtægtsdækket virksomhed, samt de krav til regnskab, rapportering og revision, der foruden taxametersystemet udgør centrale elementer i Undervisningsministeriets økonomistyring.

5.5.1. Institutionernes indtægter og aktivitet

Finansieringen af uddannelserne inden for taxametersystemet sker grundlæggende via tre typer af taxametre: Undervisningstaxameter (til ordinær og åben uddannelse), bygningstaxameter og fællesudgiftstaxameter. Dertil kommer særlige aktivitetsbestemte tilskud som f.eks. færdiggørelsestaxametret, som blev indført i 2004 i forbindelse med regeringens politik om “noget for noget”. Taxametertilskuddene suppleres af grundtilskud, puljemidler og aftalemodeller.

Tabel 5.2 nedenfor viser de selvejende institutioners samlede indtægtsgrundlag i 2003 i form af statslige taxametertilskud, øvrige statstilskud som f.eks. puljemidler og flerårsaftalemidler samt indtægter fra bl.a. deltagerbetaling og indtægtsdækket virksomhed:

Tabel 5.2. Selvejende institutioners indtægtsgrundlag i 2003 (2003-prisniveau)

Kilde: CØSA-forbrugsoplysninger (IEU) og sektorregnskab for 2003 (MVU). På MVU-området ekskl. visse enkeltstående institutioner.

Af tabellen fremgår, at de selvejende institutioner i 2003 modtog mere end 80 pct. af deres samlede indtægter som statstilskud, og at undervisningstaxametret udgjorde ca. 50 pct. af det samlede indtægtsgrundlag. Institutioner for erhvervsrettet uddannelse modtager en relativt større andel af bevillingerne som fællesudgifts- og bygningstaxameter i forhold til de mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner, hvilket primært kan henføres til forskelle i takstfastsættelsen, som afspejler, at erhvervsuddannelserne generelt er udstyrskrævende mv. Til gengæld modtager mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner en relativt større andel af bevillingerne som øvrige statstilskud, hvilket især kan henføres til flerårsaftalen for de videregående uddannelser, der tilførte sektoren 108 mio. kr. i 2003.

Uddannelsesinstitutionerne har to indtægtskilder til finansiering af deres udbudte uddannelsesaktiviteter: statstilskud og egne indtægter fra indtægtsdækket virksomhed, deltagerbetaling og betaling for aktiverede mv. Det statslige tilskud udgør ca. 80 pct. og er således institutionernes primære indtægtsgrundlag. Heraf udgør aktivitetsbestemte tilskud (undervisnings-, bygnings eller fællesudgiftstaxametre) ca. 92 pct., således at langt hovedparten af det statslige tilskud består af taxametertilskud.

Taxametersystemet er dermed den bærende bevillingsmodel til fordeling af statslige tilskud, men det er nødvendigt at supplere taxameterstyringen med en række supplerende styringsredskaber i form af grundtilskud, målrettede forsøgs- og udviklingsmidler, flerårsaftalemodeller etc. for at sikre, at den samlede økonomiske styring indeholder tilstrækkelig fleksibilitet til at kunne imødekomme forskellige politiske, administrative og institutionelle behov. Den statslige økonomiske styring skal således både opfylde kravet om effektiv fordeling af midlerne og samtidig understøtte de uddannelsespolitiske målsætninger om bl.a. geografisk tilgængelighed til uddannelse og udvikling af særlige indsatsområder, hvilket forudsætter flere forskellige styringsredskaber, som i samspil kan anvendes til at realisere målsætningerne.

Samspillet mellem forskellige styringsredskaber og finansieringskilder, herunder især forholdet mellem aktivitetsstyrede og rammestyrede bevillinger har samtidig væsentlig betydning for institutionernes aktivitetsafhængighed og budgetsikkerhed.

Den bevillingsudløsende aktivitet, som lå til grund for de aktivitetsafhængige bevillinger fremgår af tabel 5.3 nedenfor.

Tabel 5.3. Optag og studieaktivitet på selvejende institutioner i 2003

Kilde: Finansloven for 2005

Tabellen viser, at langt størstedelen af aktiviteten på institutioner for erhvervsrettet uddannelse er koncentreret om tekniske og merkantile erhvervsuddannelser og den 3-årige højere handelseksamen, der i 2003 udgjorde i alt ca. 70 pct. af den samlede ordinære uddannelsesaktivitet. På de mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner var der tilsvarende en koncentration af studieaktivitet inden for det pædagogiske hovedområde, som i 2003 tegnede sig for ca. 68 pct. af den samlede aktivitet inden for de ordinære uddannelser.

For de amtskommunale institutioner har amtsrådene det overordnede driftsansvar for institutionerne, herunder beslutter amtsrådene den enkelte institutions økonomiske ramme og har det personalemæssige ansvar. Bortset fra bevillings- og arbejdsgiverkompetencen kan amtsrådet delegere sin kompetence eller dele heraf til institutionernes ledelse. I praksis varierer det betydeligt fra amt til amt, i hvilket omfang amtsrådet har delegeret kompetence til den enkelte institution.

Ved fastsættelsen af årets rammebevilling for den enkelte institution tages udgangspunkt i det historiske og det forventede aktivitetsniveau. Dette indebærer, at større aktivitet kan give sig udslag i, at amtsrådet bevilger en højere ramme, mens en lavere aktivitet kan indebære en tilsvarende mindre bevilling. Denne regulering sker dog ikke automatisk som i taxametersystemet, men efter konkret vurdering. På det gymnasiale område tager den udmeldte rammebevilling udgangspunkt i timestyringsmodellen kombineret med oplysninger om overenskomstforhold, fællesudgifter osv. Timestyringsmodellen betød også, at minimumstimekravet til valgfag automatisk blev reguleret ved stigende/faldende elevtal, hvilket typisk blev afspejlet i ressourcetildelingen.

På VUC blev med virkning fra 1. august 2000 indført en økonomistyringsmodel baseret på efterspørgselsstyring og taxameterfinansiering kombineret med differentieret deltagerbetaling. Taxametrene udbetales typisk i forhold til årskursister og fastsættes på uddannelsesniveau af det enkelte amtsråd. Amtet udbetaler tilskuddet til VUC'et, som selv refordeler til eventuelle underliggende afdelinger.

I det enkelte amt er der nedsat en fællesbestyrelse for social- og sundhedsuddannelserne, der har en lang række opgaver knyttet til institutionernes drift af uddannelserne. Fællesbestyrelsen skal blandt andet godkende uddannelsesordningerne på den enkelte institution, praktiksteder og den enkelte institutions budget.

Amternes samlede nettodriftsudgifter til uddannelser på amtskommunale institutioner i 2003, der samtidig udgjorde institutionernes indtægtsgrundlag, samt tilgang og bestand i 2002/2003 fremgår af tabel 5.4 nedenfor.

Tabel 5.4. Amternes nettodriftsudgifter til undervisning 2003 (2003-prisniveau) samt tilgang og bestand 2002/2003

Kilde: ARF's statistikdatabase, Uddannelse på kryds og tværs (Undervisningsministeriet, 2004) og FFL06.

5.5.2 Taxametersystemet

Indledningsvis henvises til tidligere beskrivelser af taxametersystemets egenskaber og funktionalitet i bl.a. “Taxametersystemet for de videregående uddannelser – Rapport fra undervisningsministerens Idé- og Perspektivgruppe” (Undervisningsministeriet, 2001) og “Rapport om taxameterstyring” (Undervisningsministeriet, Finansministeriet og Arbejdsministeriet, 1998).

Taxameterstyring indebærer grundlæggende, at der inden for statens samlede økonomiske ramme til uddannelsesformål, der er bestemt af en række overordnede udgiftspolitiske prioriteringer, fordeles aktivitetsafhængige bevillinger til de enkelte uddannelsesinstitutioner ud fra

• objektive mål for aktivitet og
• politisk fastsatte takster pr. aktivitetsenhed.

Bevillingerne ydes som bloktilskud, som institutionerne frit kan disponere over inden for rammerne af gældende bevillingsforudsætninger og dispositionsregler og i overensstemmelse med de formål, som er fastsat for de enkelte uddannelser og institutioner.

Såvel taxameterprincippet som bloktilskudsprincippet er lovfæstet i institutionslovgivningen, som ligeledes fastlægger, at statslige tilskud ydes i henhold til takster, som fastsættes i de årlige finanslove, således at institutionernes krav på finansiering af uddannelsesaktiviteterne dermed også er lovbestemt.

Koblingen mellem aktivitet og politisk fastsatte takster indebærer således helt centralt, at institutionerne har sikkerhed for, at stigende aktivitet inden for bestående uddannelser vil blive takstfinansieret. I en situation med stabil aktivitet vil institutionerne (og staten) derfor alt andet lige have god budgetsikkerhed. Taxameterstyringen er udviklet ud fra en række overordnede hensyn:

For det første var hensigten at indføre en økonomistyringsmodel, der i højere grad var orienteret mod resultater og incitamenter. Med taxameterstyring sammenkædes tilskuddenes størrelse derfor med institutionernes umiddelbare resultater målt som antal årselever eller studenterårsværk. Institutionerne får dermed også incitamenter til at tilpasse kapaciteten til efterspørgslen og til løbende økonomisering og effektiviseringer.

For det andet har hensigten været at sikre, at der effektivt omflyttes midler fra uddannelser i aktivitetsmæssig tilbagegang til uddannelser i fremgang bl.a. for at understøtte det frie uddannelsesvalg og give institutionerne bevillingssikkerhed ved frit optag eller fri adgang. Aktivitetsafhængigheden indebærer, at denne omflytning sker “automatisk” uden elementer af forhandling eller administrative omfordelinger.

For det tredje skal den direkte produktivitetsstyring via taksterne forhindre, at aktivitetsudsving fører til udgiftsdrivende standardglidninger og stigende enhedsomkostninger i situationer med faldende aktivitet. De grundlæggende systemmæssige egenskaber ved taxametersystemet er sammenfattet i figur 5.5.

Figur 5.5. Egenskaber ved taxametersystemet

Udarbejdet efter: Taxametersystemet for de videregående uddannelser. Rapport fra undervisningsministerens Idé- og Perspektivgruppe, tabel 5.1, side 41 (Undervisningsministeriet 2001).

Udformningen af taxametersystemet er sket under hensyntagen til, at Undervisningsministeriets institutionsområde er meget stort og omfatter både meget store og organisatorisk komplekse institutioner, som udbyder mange forskellige uddannelser, og mindre institutioner, som ofte udbyder få uddannelser. Taxametersystemet og økonomistyringen i øvrigt skal derfor være så tilpas fleksibelt, at det kan rumme disse institutionelle forskelle og samtidig være fleksibelt i forhold til løbende institutionsstrukturelle ændringer. Fleksibiliteten inden for rammerne af taxametersystemet er i den forbindelse især knyttet til takststrukturer og tælleprincipper, mens fleksibiliteten i bevillingstildelingen generelt søges opnået ved anvendelsen af aktivitetsuafhængige tilskud.

Det er en præmis i systemet, at institutionerne ved årets start kender det økonomiske grundlag for det kommende år, idet taksterne fastsættes direkte i finansloven. Denne præmis i sammenhæng med taxametersystemets automatik betyder imidlertid også, at der ikke er mulighed for at tage særlige hensyn ved bevillingstildelingen, da der ikke er mulighed for individuelle forhandlinger mellem konkrete institutioner og Undervisningsministeriet.

Der er imidlertid situationer og forhold, som bør tilgodeses økonomisk, hvilket sker uden for rammerne af taxametersystemet i form af grundtilskud, forsøgs- og udviklingsmidler etc. For eksempel bliver små institutioner tilgodeset gennem et relativt større aktivitetsuafhængigt grundtilskud. For en opgørelse over den relative andel af hhv. aktivitetsafhængige og ikke-aktivtetsafhængige tilskud henvises til tabel 5.2.

Som nævnt ovenfor er de aktivitetsuafhængige tilskud et vigtigt supplement til taxametersystemet for at sikre den nødvendige fleksibilitet ved bevillingstildelingen. De konkrete egenskaber ved hhv. taxametersystemet, grundtilskud og øvrige aktivitetsuafhængige tilskud er beskrevet nedenfor.

Takstsystemet
Takstsystemet, som anvendes på institutioner for erhvervsrettet uddannelse og de mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner, er baseret på tre grundtakster:

• Undervisningstaxametre, som forudsættes at give dækning for direkte undervisningsrelaterede udgifter til lønninger, undervisningsudstyr og materialer.
• Bygningstaxametre, som er tilskud til institutionens kapitaludgifter, herunder husleje, renter og afdrag på prioritetsgæld og udgifter til bygningsvedligeholdelse.
• Fællesudgiftstaxametre, der skal give dækning for udgiftsarter, som ikke hensigtsmæssigt kan henføres til enkelte uddannelser, herunder bl.a. administration og ledelse, bygningsdrift og forsyning.

Der er dog visse forskelle på, hvad taxametrene forudsættes at give dækning for på de enkelte institutionsområder. Som eksempel kan nævnes, at bygningstaxametret til institutioner for erhvervsrettet uddannelse forudsættes at dække alle udgifter til bygningsvedligeholdelse, mens tilskuddet på området for mellemlange videregående uddannelser kun skal dække den indvendige vedligeholdelse. Disse forskelle medfører, at det ikke umiddelbart er muligt at sammenligne tilskud og forbrug på tværs af institutionsområder.

Undtagelsen fra ovennævnte takststruktur er åben uddannelse, hvor der også opkræves deltagerbetaling. På dette område anvendes i lighed med hele det frie skoleområde en såkaldt driftstakstmodel bestående af to grundtakster:

• Taxametertilskud til undervisning, administration og fællesudgifter (driftstakst).
• Taxametertilskud til bygningsvedligeholdelse og -investeringer.

Taksterne er resultatet af en politisk prioritering i den forstand, at de fastsættes med vedtagelsen af de årlige finanslove, og takstfastsættelsen er dermed uafhængig af den enkelte institutions konkrete udgiftsdispositioner og omkostningsforhold. Vedvarende eller systematiske ubalancer mellem takster og forbrug kan dog føre til takstreguleringer. Det gælder især for institutioner, som kun udbyder én eller få uddannelser, hvorfor der løbende er behov for i et kortsigtet perspektiv at sikre balance mellem taksterne og enhedsomkostningerne.

Taksttyperne og antallet af takster afspejler grundlæggende et valg mellem en grovmasket eller en finmasket takststruktur. Takststrukturen skal således være så tilpas finmasket, at institutionerne sikres en rimelig dækning for deres udgifter, men omvendt bør antallet af takster begrænses for at forhindre, at takstsystemet bliver ugennemsigtigt.

Af hensyn til gennemsigtigheden i takststrukturen er hovedparten af uddannelserne derfor opdelt og indplaceret i takstgrupper med fælles takst, som bl.a. gør det muligt at sammenligne uddannelsernes økonomiske vilkår på tværs. Indplaceringen skal principielt kunne begrundes i reelle og grundlæggende forskelle i kravene til uddannelserne og i undervisnings- og tilrettelæggelsesformerne. Netop udviklingen i undervisnings- og tilrettelæggelsesformer og udviklingen af nye og mere fleksible uddannelser skaber løbende et pres for at få omplaceret uddannelser mellem takstgrupper eller for indførelse af nye takststørrelser. I praksis er det dog kun sket i få tilfælde.

Ministeriet gennemførte i 2000 et taksteftersyn af udvalgte uddannelser og af bygningstaxameterordningerne. I 2004 blev der endvidere gennemført et taksteftersyn af fællesudgiftsområdet.

Tælleprincipper
Inden for rammerne af taxametersystemet er der lavet en række områdespecifikke tilpasninger baseret på de forskellige institutions- og uddannelsesområders særlige forhold. Et eksempel på dette er anvendelsen af forskellige tælleprincipper – dvs. hvorledes den ressourceudløsende aktivitet opgøres. Her skelnes primært mellem metoden inden for de videregående uddannelser, hvor der tælles gennemført aktivitet (STÅ), mens der på ungdomsuddannelsesniveau primært tælles på grundlag af, hvor mange der påbegynder og fortsat deltager i uddannelsesdelen på fastlagte tælledage (årselever).

Baggrunden for denne forskel er, at der i de videregående uddannelser typisk er tale om længere fag af et til to semestres varighed, hvorfor tællesystemet understøtter institutionens incitament til progression, ved at de studerende først bliver ressourceudløsende, når fag er bestået/godkendt.

På ungdomsuddannelsesniveau er der typisk tale om kortere uddannelsesforløb (skoleperioder), hvor adgangen til næste skoleperiode forudsætter afslutning af det forrige forløb. En tæt tælling fremmer institutionernes effektivitetstænkning og mindsker risikoen for vilkårlige udsving i institutionernes indtægtsgrundlag, som følge af f.eks. et målgruppebetinget højt frafald.

Samme tælleprincip er anvendt i de erhvervsgymnasiale uddannelser trods lidt længere uddannelsesforløb, da der også for disse uddannelser er tale om en klart defineret progression i uddannelsesforløbet, og der også her kan være risiko for at ramme de institutioner økonomisk, som af udefra kommende grunde har et højt frafald.

Det skal bemærkes, at tælleprincippet for de korte videregående uddannelser i 2003 overgik fra årselever til STÅ efter anbefaling fra Undervisningsministeriets Idé og Perspektivgruppe i 2001 for at ligestille de videregående uddannelser.

Supplerende økonomiske styringsredskaber
Som beskrevet ovenfor udgør taxametersystemet den bærende bevillingsmodel ved fordelingen af ressourcer til uddannelsesinstitutioner, men der kan peges på nogle centrale hensyn, som ikke opfyldes via taxametersystemet. Som supplement til taxametersystemet eksisterer der derfor en række muligheder for at supplere de aktivitetsafhængige taxametertilskud med aktivitetsuafhængige tilskud, som samlet set bidrager til at skabe den nødvendige fleksibilitet i bevillingstildelingen i forhold til forskellige behov.

For det første skal bevillingssystemet kunne understøtte en regional spredning af uddannelsesudbuddet og eksistensen af institutioner med få uddannelser, der er særligt sårbare over for aktivitetsudsving. Taxametersystemet giver imidlertid ikke mulighed for at tage særlige hensyn til dette ved bevillingstildelingen, og der er derfor etableret en grundtilskudsordning, som specielt tilgodeser små institutioner økonomisk.

For det andet kan der være behov for at fremme specifikke uddannelsespolitiske målsætninger inden for en begrænset tidshorisont, hvilket ikke kan imødekommes via taxametersystemet. Der gives derfor en række øremærkede ikke-aktivitetsafhængige tilskud i form af bl.a. puljebevillinger og aftalebaserede bevillingsmodeller.

Begge typer tilskud er beskrevet nærmere nedenfor.

Grundtilskud
På alle områder kombineres taxametertilskud med et grundtilskud til finansiering af institutionernes basisomkostninger. Der findes i dag to forskellige grundtilskudsmodeller:

• Et aktivitetsuafhængigt grundtilskud, som budgetteres som en enhedstakst.
• Et aktivitetsafhængigt grundtilskud, som har til hensigt at virke understøttende for institutionsstrukturen. I den nuværende form er grundtilskud således ikke knyttet til den enkelte hovedinstitution, men til de lokale uddannelsessteder, som institutionen opretholder.

Førstnævnte model anvendes på området for mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner, mens den anden model finder anvendelse i forhold til institutioner for erhvervsrettet uddannelse (jf. afsnit 5.4.1 om institutionsstruktur).

I praksis har de aktivitetsuafhængige tilskud dog kun betydning for institutioner med færre end 166 årselever årligt, og hovedreglen for både mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner og institutioner for erhvervsrettet uddannelse er derfor, at der ydes et fast nominelt grundtilskud.

Grundtilskud – især i den aktivitetsuafhængige form – bevirker, at der foretages en omfordeling til fordel for mindre institutioner som kompensation for deres relativt højere enhedsomkostninger. Tilskuddet kan således have relativ stor økonomisk betydning for disse institutioner og medvirke til at sikre deres fortsatte drift. Grundtilskud får dermed også en regionalpolitisk dimension, idet mange mindre institutioner er lokaliseret i geografiske udkantsområder, og grundtilskud er dermed en fleksibel måde at understøtte en regional spredning af udbuddet.

I tabel 5.6 er vist en række nøgletal for tre konkrete uddannelsesinstitutioner af vidt forskellig størrelse for at illustrere, hvorledes et fast nominelt grundtilskud tilgodeser mindre institutioner og dermed kan medvirke til at sikre f.eks. mindre institutioner i udkantsområder.

På den lille uddannelsesinstitution med kun 170 årselever udgør grundtilskuddet godt 10 pct. af det samlede tilskud svarende til
11.765 kr. pr. årselev, hvilket er et væsentligt indtægtsbidrag set i forhold til de aktuelle takstniveauer, og grundtilskuddet er dermed helt centralt for institutionens mulighed for at dække de basale aktivitetsuafhængige driftsudgifter. Alternativt vil en mindre institution være meget sårbar over for selv små aktivitetsudsving, idet tilskuddet til de resterende elever/studerende ville skulle finansiere udgifter til f.eks. administrativt personale og fællesområder, hvilket på kort sigt kan give en uheldig balance mellem drift og uddannelse til eleverne/de studerendes ugunst.

På en mellemstor uddannelsesinstitution med f.eks. 1150 årselever udgør grundtilskuddet kun 3 pct. af det samlede tilskud og er dermed af begrænset betydning for institutionens økonomi. Den større elev-/studentermasse gør institutionen betydeligt mindre følsom over for udsving i tilgangen til de enkelte uddannelser, dels fordi institutionen har mulighed for at “tjene på gyngerne, hvad der mistes på karrusellen”, dels fordi der er mulighed for stordriftsfordele.

Endeligt er medtaget et eksempel med en meget stor uddannelsesinstitution med et stort og varieret udbud. Institutionen er en fusion af to tidligere institutioner og modtager derfor et dobbelt grundtilskud. Til trods herfor udgør grundtilskuddet kun 1 pct. af det samlede tilskud, fordi en institution af denne størrelse har bedre muligheder for at effektivisere, sammenkøre hold etc. ved aktivitetsnedgang.

Tabel 5.6 Eksempler på betydningen af grundtilskud

Tilskudsordningen kan teoretisk set varieres af hensyn til de politiske mål, som ordningen er målrettet imod ved f.eks. at ændre beløbsstørrelserne eller ændre den tilskudsudløsende faktor, som ikke nødvendigvis er bundet til institutionsstrukturen.

Grundtilskudsordningerne vil principielt kunne indrettes mere eller mindre fintmasket i forhold til dels at sikre en økonomisk balance mellem store og små institutioner, dels at skabe strukturbevarende eller strukturudviklende incitamenter.

Midler til nødlidende institutioner
I lovgivningen er der hjemmel til at yde lån eller tilskud til institutioner for erhvervsrettet uddannelse og mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner, der er kommet i en særlig vanskelig situation, og på de årlige finanslove er der bevilget midler hertil. Det er hovedreglen, at Undervisningsministeriet yder hjælp til sådanne institutioner, som har akutte likviditetsmæssige vanskeligheder, i form af lån, som forrentes og afdrages over en periode på maksimalt fem år. Ydelse af lån vil være betinget af, at institutionen følger ministeriets krav til omlægning af virksomheden med henblik på en økonomisk genopretning. Institutionen underlægges et skærpet økonomisk tilsyn og skal normalt afrapportere kvartalsvis til ministeriet om udviklingen. I særlige tilfælde kan lån konverteres til tilskud. Et skærpet økonomisk tilsyn ophæves ved låneperiodens udløb, eller når institutionens økonomi igen er stabiliseret.

Fusioner som styringsredskab
Nogle få uddannelsesinstitutioner er så små, at de efter Undervisningsministeriets opfattelse har svært ved at have en bæredygtig økonomi. De udbyder oftest kun én type uddannelse og er også derfor sårbare over for selv mindre udsving i antallet af studerende. Undervisningsministeriet har i sådanne tilfælde anbefalet institutionen at søge at lægge sig sammen med en anden og økonomisk mere bæredygtig institution. I visse tilfælde har ministeriet endog stillet en fusion med en bedre funderet institution som krav for at yde tilskud af midlerne til nødlidende institutioner. Det er i sådanne tilfælde afgørende for ministeriet at sikre, at de fusionerende institutioner er likvide og solvente før fusionen, således at den fusionerede institution ikke pålægges økonomiske problemer. Ministeriet følger op på, at institutionen realiserer de økonomiske og administrative perspektiver, som lå til grund for ministeriets godkendelse af fusionen, idet ministeriet i disse tilfælde stiller særlige krav om, at institutionen rapporterer til ministeriet om udviklingen.

Ikke-aktivitetsafhængige tilskud
Foruden grundtilskud ydes en række formålsbestemte eller “øremærkede” tilskud som f.eks. flerårsaftalemodeller og puljemidler bl.a. i form af forsøgs- og udviklingsmidler.

Disse tilskudsformer afspejler dels, at taxametersystemet som bevillingsmodel primært understøtter eksisterende uddannelser og ikke direkte rummer incitamenter til udvikling af nye uddannelser og til kvalitetsudvikling af eksisterende uddannelser, dels at taxametersystemet som udgangspunkt er neutralt over for særlige uddannelsespolitiske behov og prioriteringer. Der er derfor udviklet en række supplerende bevillingsmodeller til taxametersystemet, der understøtter kvalitetsudviklingen og kvalitetssikringen af uddannelserne og tilgodeser behovet for at kunne fremme politisk prioriterede indsatsområder.

Flerårsaftalekonceptet indebærer generelt, at institutionerne tildeles bevillinger ud fra objektive kriterier mod krav om kvalitetsudvikling inden for en række politisk definerede indsatsområder, som institutionerne kan vægte forskelligt afhængigt af deres udgangspunkter. Det er samtidig et krav, at institutionerne er i stand til at dokumentere de opnåede resultater og afrapporterer midlernes anvendelse.

Flerårsaftaler giver mulighed for at fremme kvalitative indsatsområder og synliggøre udviklingsarbejde. Omvendt indebærer modellen også en risiko for overstyring, idet konceptet medfører en meget detaljeret styring på relativt marginale midler, og der er en risiko for, at der tages midler fra grunduddannelserne med henblik på at fremme tværgående kvalitative mål og indsatsområder.

Det kan være vanskeligt at definere tilstrækkeligt klare indikatorer for, hvornår målene er opfyldt, og dermed at opnå tilstrækkelig dokumentation af midlernes effekt. Anvendelsen af flerårsaftalemidler afrapporteres med fokus på gennemførte aktiviteter og opnåede resultater inden for de kvalitative indsatsområder.

Forsøgs- og udviklingsmidler (puljebevillinger) anvendes ligeledes til at fremme specifikke politisk prioriterede formål, som ligger uden for institutionernes normale formål og ikke kan rummes inden for rammerne af taxametersystemet, herunder forsøgs- og udviklingsarbejde i forbindelse med bl.a. udvikling af nye uddannelser.

Midlerne tildeles typisk som engangstilskud til enkeltinstitutioner til fremme af specifikke og velafgrænsede formål. Tildelingen sker på grundlag af konkrete ansøgninger og ledsages af krav om detaljeret rapportering som følge af de almindelige bevillingsregler. Da denne type midler er adskilt fra den ordinære virksomhed, har institutionerne ikke mulighed for at omdisponere til andre formål.

Midler tildeles kun til institutioner, som opfylder betingelser og formål for puljen, hvilket dels medfører en ressourcekrævende ansøgnings- og tildelingsproces, dels medfører risiko for skævvridning mellem store institutioner, som har professionaliseret projektarbejde, og mindre institutioner med begrænsede ressourcer.

Det skal afslutningsvist bemærkes, at ovenstående afsnit om hhv. flerårsaftalemodellen og forsøgs- og udviklingsmidler er beskrevet som isolerede styringsinstrumenter. Samspillet med det øvrige finansieringssystem behandles i afsnit 8.3.

Indtægtsdækket virksomhed. Institutionslovgivningen giver desuden mulighed for, at institutionerne kan udføre indtægtsdækket virksomhed i åben konkurrence med private virksomheder. Hensigten er dels at sikre en fleksibel og effektiv udnyttelse af kapacitet og ressourcer, dels at udnytte faglige synergieffekter og mulighederne for kompetenceudvikling i samspillet mellem ordinære uddannelsesaktiviteter og de konkurrenceudsatte aktiviteter. Overskud fra indtægtsdækket virksomhed kan desuden anvendes til finansiering af nye behov f.eks. i forbindelse med udvikling af nye uddannelser.

Institutionerne er underlagt de betingelser for udførelse af indtægtsdækket virksomhed, der er fastsat i Finansministeriets budgetvejledning. Det fremgår bl.a. af vejledningen, at:

• De indtægtsdækkede aktivitetsområder skal være naturlige udløbere af institutionens almindelige virksomhed.
• Institutionen skal kunne adskille den produktion af varer eller tjenesteydelser, der søges udført med indtægtsdækning, fra institutionens øvrige opgaver.
• Overskud eller underskud i et finansår kan videreføres til et senere finansår.
• Det akkumulerede resultat i den indtægtsdækkede virksomhed må ikke være negativt fire år i træk.

Herudover fastsætter Budgetvejledningen regler for prisfastsættelse af varer og tjenesteydelser, som udbydes som indtægtsdækket virksomhed. Prisfastsættelsen skal som hovedregel ske således, at der ikke sker konkurrenceforvridning over for private eller offentlige konkurrenter, og således at de langsigtede gennemsnitsomkostninger dækkes.

Af institutionslovgivningen fremgår endvidere, at institutioner ved udførelse af indtægtsdækket virksomhed skal følge god markedsføringsskik og ikke må påføre andre ubillig priskonkurrence.

Undervisningsministeriet fører tilsyn med institutionernes indtægtsdækkede virksomhed og har pligt til at underrette Finansministeriet, hvis en institution ikke opfylder ovennævnte resultatkrav. Principielt vil et negativt akkumuleret resultat kunne føre til, at der udstedes påbud om ophør af de konkrete underskudsgivende aktiviteter, men praksis i tidligere sager har været, at Undervisningsministeriet har orienteret Finansministeriet om de besluttede initiativer til genopretning af forholdene.

Ministeriet tog i 2003 en række initiativer til at øge gennemsigtigheden i institutionernes udførelse af indtægtsdækket virksomhed. Der blev bl.a. udstedt nye regnskabs- og revisions- bekendtgørelser, hvori kravene til såvel institutionernes regnskabsaflæggelse som til revisionen af den indtægtsdækkede virksomhed blev skærpet.

Institutionernes årsrapport skal således nu indeholde en særskilt specifikation af resultatet af den indtægtsdækkede virksomhed for de seneste fire regnskabsår. Det indebærer, at revisor som led i revisionspåtegningen af årsrapporten skal efterprøve rigtigheden af resultatet af den indtægtsdækkede virksomhed. Revisor skal endvidere som led i revisionen af årsrapporterne påse, om de etablerede forretningsgange og interne kontroller er betryggende, herunder om der foreligger et tilstrækkeligt og dokumenteret kalkulationsgrundlag for prisfastsættelsen.

5.5.3 Regnskabsaflæggelse

Som konsekvens af, at institutionerne modtager offentlige tilskud, stilles krav om regnskabsaflæggelse med henblik på at sikre, at de offentlige midler anvendes i overensstemmelse med institutionens formål.

Retten til offentlige tilskud er i visse tilfælde også betinget af, at institutionerne anvender de af Undervisningsministeren fastsatte administrative systemer og andre former for systemmæssige myndighedskrav, som skal sikre, at beregningen og tildelingen af tilskud sker på et korrekt, ensartet og dokumenteret grundlag.

Årsrapporter for institutioner på det regulerede institutionsområde aflægges med visse undtagelser efter principperne i årsregnskabsloven, som er gældende for erhvervsdrivende virksomheder, og i henhold til specifikke krav til regnskabsaflæggelsen, som er reguleret i Undervisningsministeriets regnskabsbekendtgørelser. Kravene til regnskabsaflæggelsen er defineret i bekendtgørelser om regnskab på de enkelte institutionsområder, herunder er der defineret en standardårsrapport med tilhørende modeller for regnskabsopstillinger, som institutionerne er forpligtet til at følge i deres regnskabsaflæggelse.

Af principperne i årsregnskabsloven følger bl.a., at årsrapporterne skal indeholde en ledelsesberetning, resultatopgørelse, balance, pengestrømsopgørelse, notespecifikationer og nøgletal i modsætning til principperne i statsregnskabet, der er koncentreret om driftsresultatet.

Det generelle rapporteringsniveau afspejler desuden en balance mellem rapporteringskrav, som på den ene side er afvejet i forhold til institutionernes udstrakte selvstyre og dispositionsfrihed, og på den anden side imødekommer Undervisningsministeriets behov for som tilsynsmyndighed at kunne overvåge enkeltinstitutioners og institutionssektorers økonomiske situation og lave tværgående sammenligninger af ressourceforbrug mv. Det er desuden et særligt hensyn at sikre gennemsigtighed i regnskabsaflæggelsen i forhold til eksterne interessenter som f.eks. kreditforeninger, bankforbindelser og andre offentlige myndigheder.

Ministeriet fastsætter desuden løbende specifikke krav til regnskabsaflæggelsen i regnskabsbekendtgørelser. Som eksempler herpå er der senest indført krav til de regnskabsmæssige specifikationer af momskompensationsordningen og institutionernes indtægtsdækket virksomhed.

Der har i de seneste år været tendens til, at der i stigende grad er stillet mere detaljerede krav til institutionernes regnskabsaflæggelse bl.a. med henblik på at kunne måle effekterne og foretage opfølgning af særlige administrative (tilskuds)ordninger (f.eks. momskompensationsordningen og statens selvforsikringsordning) og følge pengestrømme ved bevillinger til politisk prioriterede områder. Som følge heraf indeholder årsrapporterne i dag en række oplysninger på et relativt højt specifikationsniveau.

Kontoplaner
Undervisningsministeriet udarbejder obligatoriske formåls- og artskontoplaner, som skal sikre, at institutionernes kontering tilgodeser Undervisningsministeriets rapporteringskrav. De obligatoriske kontoplaner suppleres af vejledende kontoplaner, som bl.a. skal virke understøttende i forhold til institutionernes interne økonomistyring.

At Undervisningsministeriets retningslinier for kontering er delvist vejledende medfører, at der i praksis er stor forskel i institutionernes konteringspraksis, og det kan derfor være vanskeligt at sammenligne udgifter på tværs. Undervisningsministeriet har bl.a. i taksteftersynet af fællesudgiftstaxametret (Undervisningsministeriet 2004) kortlagt en række af disse forskelle i institutionernes konteringspraksis og i kravene til institutionernes rapporteringer.

Myndighedskrav
Undervisningsministeriet har i en årrække finansieret udvikling/tilpasning og vedligehold af to forskellige integrerede økonomiog studieadministrative systemer. Der stilles i bekendtgørelserne krav om at anvende det ene af disse økonomisystemer på hele det regulerede område. Institutioner for erhvervsrettet uddannelse er samtidig pålagt at benytte det studieadministrative system, som er integreret med økonomisystemet. IEU'ernes administrative system har grænseflader til Undervisningsministeriets interne tilskudssystem og får bl.a. overført de obligatoriske kontoplaner og takstkataloget elektronisk.

De fælles studieadministrative systemer på det regulerede område skal opfylde en række myndighedskrav. De kan sammenfattende beskrives med krav til:

• Betryggende systemer og forretningsgange,
• Registrering og indberetning af regnskaber, studieaktivitet, optagelsestal.

Kravene til systemerne tilpasses i samme takt som de nye politiske initiativer og de generelle krav til anvendelse af nye styringsredskaber. I de senere år har kravene til standardisering af funktioner og data været stigende, og detaljeringsgraden bliver større, således at regnskabs- og aktivitetsdata kan danne grundlag for sammenligninger på tværs inden for sektoren.

På det frie område er der ingen specifikke myndighedskrav til anvendelse af bestemte systemer. De forskellige sektorområder anvender administrative systemer fra nogle få it-leverandører.

5.5.4 Institutionsrevision

Institutionslovgivningen indeholder krav om, at institutionerne skal antage en registreret eller statsautoriseret revisor til revision af årsregnskaber og til kontrol af oplysninger til brug for beregning af statstilskud.

Kravet om ekstern revision af selvejende institutioner skal ses i sammenhæng med, at bestyrelserne inden for rammerne af selvejemodellen er givet et betydelig selvstændigt ansvar med tilhørende beslutningskompetence i forhold til institutionens drift og virksomhed og forvaltningen af offentlige midler.

Institutionsrevisionen har derfor til formål at understøtte bestyrelsens forvaltning af det økonomiske ansvar gennem tilvejebringelsen af et eksternt og uafhængigt styringsgrundlag i form af bl.a. revisionsprotokollater, som også kan give indblik i institutionslederens varetagelse af den daglige drift, og ved at yde økonomisk rådgivning og vejledning, samtidig med at revisorerne udfører basale, regelorienterede kontrolopgaver for Undervisningsministeriet i forbindelse med revision af årsregnskaberne og kontrol af tilskudsgrundlaget.

Det påhviler Undervisningsministeriet som tilsynsmyndighed at gennemgå revisors indberetninger og følge op på (potentielle) problemer. Opfølgningen sker som led i varetagelsen af det økonomiske tilsyn, som er koncentreret om gennemgang af samtlige institutioners årsregnskaber med tilhørende revisionsprotokollater.

I henhold til lov om revisionen af statens regnskaber m.m. revideres regnskaber for Centre for Videregående Uddannelse og andre selvejende institutioner for videregående uddannelser mv. af rigsrevisor. Det indebærer, at institutionen udpeger en statsautoriseret eller registreret revisor, som reviderer institutionens regnskaber efter aftale mellem rigsrevisor og Undervisningsministeriet (§ 9 i lov om revisionen af statens regnskabsvæsen m.m.). Regnskaberne for de nye selvejende institutioner, som overgår til staten pr. 1. januar 2007, vil ligeledes blive revideret af rigsrevisor i henhold til lov om revisionen af statens regnskabsvæsen m.m. og de såkaldte § 9-aftaler.

Årsrapporter og tilskudsgrundlag revideres i henhold til Undervisningsministeriets udstedte bekendtgørelser om revision og tilskudskontrol m.m. og i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik. Undervisningsministeriet fastsætter løbende specifikke krav til revisionen i bekendtgørelserne. Senest er der i forbindelse med regnskabsaflæggelsen for 2003 indført krav om revision af institutionernes indtægtsdækkede virksomhed samt krav om udfyldelse af revisortjeklister, som indarbejdes i revisionsprotokollen.

Formålet med revisortjeklisterne er at etablere en klarere og mere konsekvent arbejdsdeling mellem Undervisningsministeriet og institutionernes revisorer, således at dobbelt kontrol undgås. Tjeklisterne skal således på en systematisk måde dokumentere, hvilke revisionshandlinger og kontroller revisor har udført som led i revisors påtegning af årsregnskabet/årsrapporten og identificere problemområder, som kræver opfølgning i Undervisningsministeriet som led i tilsynet.

Som følge af institutionsrevisionens centrale rolle i forhold til tilsynet påhviler det også Undervisningsministeriet at sikre, at der er kvalitet i revisors arbejde. Undervisningsministeriet har som led i omlægningen af tilsynet og i tilknytning til indførelsen af revisortjeklister iværksat et arbejde med at udvikle metoder til vurdering af kvaliteten i revisors arbejde som grundlag for mere konsekvent sanktionering af dårlig revisorkvalitet.

Såfremt revisor ikke vurderes at efterleve kravene til revision eller tilsidesætter sine pligter som revisor, har undervisningsministeren bemyndigelse til at pålægge institutionen at antage en anden revisor inden for en nærmere angiven frist. Denne sanktionsmulighed er tidligere kun anvendt i få tilfælde.

5.5.5 Særlige fokuspunkter vedrørende styring af økonomi

Udvalget konstaterer, at taxametersystemet er den bærende bevillingsmodel til fordeling af de statslige tilskud, som udgør institutionernes primære indtægtsgrundlag. Udvalget konstaterer endvidere, at taxametersystemet har en række grundlæggende styringsmæssige fordele og egenskaber, som er væsentlige at bevare i forhold til behovet for at sikre en effektiv økonomistyring på både centralt og decentralt niveau.

Taxametersystemet må dog fortsat suppleres af enkelte aktivitetsuafhængige tilskud for at sikre den nødvendige fleksibilitet i bevillingstildelingen i forhold til forskellige økonomiske, politiske og institutionelle behov, som et bevillingssystem må kunne tilgodese. Det gælder især behovet for at kunne imødekomme særlige politisk prioriterede målsætninger og indsatsområder og eksistensen af en institutionsstruktur, som sikrer geografisk tilgængelighed til uddannelse.

Udvalget konstaterer endvidere, at der i takstsystemets indretning og i kravene til institutionernes regnskabsaflæggelse og kontering er en række forskelle, som vanskeliggør sammenligning af institutionernes tilskud og forbrug på tværs af institutionsområder. Denne uegalitet forstærkes af betydelige variationer i institutionernes konteringspraksis. Det er derfor heller ikke muligt at foretage systematisk benchmarking af institutionernes ressourceanvendelse.

Udvalget vurderer således, at der er behov for at harmonisere og styrke informationsgrundlaget i forhold til den økonomiske styring, således at der fremover vil være bedre muligheder for at udarbejde tværgående analyser mv.

I den forbindelse konstaterer udvalget også, at der kan være behov for at indrette rapporteringssystemerne således, at det i højere grad er muligt at måle effekterne af særlige tilskudsordninger eller i forhold til særlige politisk prioriterede indsatsområder.

Udvalget konstaterer desuden, at kravene til institutionernes regnskabsaflæggelse og revision af indtægtsdækket virksomhed er blevet skærpet, men vurderer samtidig, at der kan være behov for at foretage opfølgning af, hvorvidt disse ændringer er effektive og tilstrækkelige i forhold til at sikre den nødvendige gennemsigtighed i institutionernes udførelse af indtægtsdækket virksomhed.

For så vidt angår de nye selvejende institutionsområder konstaterer udvalget, at mindre institutioner med få uddannelser, der er særligt sårbare over for aktivitetsudsving, i det nuværende styringssystem primært tilgodeses via grundtilskudsordningen. Det er udvalgets vurdering, at denne tilskudsordning fremover kan indrettes fleksibelt, således at den også vil kunne imødekomme de særlige behov, som vil være gældende for de nye institutionsområder.

Udvalget konstaterer samtidig, at der for institutioner med få uddannelser kan være et særligt behov for i et kortsigtet perspektiv at overvåge balancen mellem takster og enhedsomkostninger.

Endvidere konstaterer udvalget, at der i de tilfælde, hvor mindre institutioner måtte vælge at fusionere med større og økonomisk mere bæredygtige enheder, kan ydes tilskud til sammenlægninger med henblik på at sikre institutionernes likviditet og soliditet og kompensere for ekstraordinære fusionsafledte udgifter.

Udvalget konstaterer endelig, at der er velbegrundede forskelle i de tælleprincipper, som ligger til grund for opgørelsen af den ressourceudløsende aktivitet, idet tælleprincipperne tager højde for uddannelsernes forskellige målgrupper, progression og tilrettelæggelse mv.

5.6 Tilsyn

5.6.1 Tilsynets formål og opgaver

Tilsynet har som hovedformål at overvåge, om institutionerne forvalter deres lokale, selvstændige ansvar i overensstemmelse med de politiske målsætninger på området og i overensstemmelse med reglerne på området.

I situationer, hvor enkeltinstitutioner ikke lever op til kravene, skal tilsynet sikre, at der iværksættes initiativer, som kan rette op på forholdene, og tilsynet skal følge op på, at dette sker. Tilsynets overvågning af institutionernes undervisning, ressourcemæssige dispositioner og virksomhed i øvrigt skal endvidere danne grundlag for løbende at justere styringens incitamenter og regelgrundlag for at øge graden af målopfyldelse.

Tilsynets principielle rolle i det samlede styringssystem
I et decentralt styringssystem spiller tilsynet en meget væsentlig rolle.

Mens den generelle styring består i at etablere rammer og incitamenter for institutionernes adfærd og i sagens natur ikke rummer en garanti for, at institutionernes adfærd i praksis vil leve op til regelgrundlaget og fastsatte mål, skal tilsynet være baseret på eksakt viden om institutionernes faktiske adfærd og resultater. Tilsynet skal være undersøgende og konstaterende, og det er således alene gennem et effektivt tilsyn, at der i praksis kan opnås sikkerhed for, at institutionernes adfærd er som tilsigtet.

Mens den øvrige styring er af generel styrende karakter og tilrettelagt for samlede institutionssektorer, er tilsynet af kontrollerende karakter og har sigte på at identificere de enkelte institutioner, som “falder igennem” i den generelle styring.

Det er tilsynets målsætning at tilrettelægge en overvågning, som gør det muligt at identificere problemer tidligt i processen og hurtigt iværksætte initiativer, som kan rette op på forholdene.

Den viden, som tilsynet tilvejebringer skal endvidere samles systematisk op og danne grundlag for løbende vurderinger af hensigtsmæssigheden af institutionernes rammebetingelser.

Tilsynets opgaver
Uddannelsesområdet, som er omfattet af nærværende analyse, består samlet af meget forskelligartede institutions- og uddannelsesområder med principielle forskelle i tilsynsforpligtelsen:

• Uddannelsestilsynet
  omfatter overvågning af, om institutionerne opfylder uddannelsespolitiske mål og yder tilstrækkelig uddannelseskvalitet. Tilsynet omfatter endvidere et grundlæggende regelorienteret tilsyn med, at uddannelsesregler overholdes.
  
  Alle uddannelserne omfattet af analysen styres fra centralt hold. Med det sigte, at uddannelserne skal opretholde en fælles national standard, lovgives fra centralt politisk hold om uddannelsernes mål og indhold, og tilsynet med uddannelserne er ligeledes som hovedregel placeret i Undervisningsministeriet (f.eks. for AVU omfatter tilsynet alene prøverne). Kommunalreformen indebærer derfor ingen ændringer i det uddannelsesvendte tilsyn.
  
  
• Det institutionsvendte tilsyn.
  Hvad angår styringen af institutioner og finansiering, har ansvaret hidtil været delt mellem amterne, som ejer og driver de amtslige institutioner, og det centrale politiske niveau (Folketinget og Undervisningsministeriet), som fastlægger lovgivningsmæssige og økonomiske rammer for selvejende uddannelsesinstitutioner, og efterfølgende fører tilsyn med institutionernes virksomhed, herunder økonomi og løn- og ansættelsesforhold.
  
  Efter de amtslige institutioners overgang til statsligt selveje, vil institutionerne blive omfattet af Undervisningsministeriets institutionsvendte tilsyn.
  
  Det økonomiske tilsyn omfatter sikring af forsvarlig forvaltning af statens midler, varetagelse af statens kreditorrolle over for institutionerne og overvågning af institutionernes økonomi på grundlag af institutionernes årsregnskaber og revisorindberetninger og indgriben, hvis en institutions overlevelse er truet.
  
  Det er af væsentlig betydning for Undervisningsministeriets institutionstilsyn, at der er tale om institutioner, der indgår som led i Undervisningsministeriets tilrettelæggelse af et landsdækkende udbud af offentligt godkendte kompetencegivende uddannelser. På grund af statens “forsyningspligt” er Undervisningsministeriet forpligtet til at sikre fortsat udbud ved svigtende økonomi eller andre forhold, som kan true en institutions overlevelse.
  
  Tilsynet omfatter endvidere et grundlæggende regelorienteret tilsyn, som bl.a. omfatter tilsyn på de enkelte institutioner med selvejekrav og løn- og ansættelsesregler.

I det decentrale styringskoncept baseret på mål- og rammestyring er Undervisningsministeriets logiske rolle i stigende omfang blevet at sikre resultater og kvalitet. Hvor tilsynet i traditionel forstand var karakteriseret ved kontrol af regeloverholdelse og baseret på dialog om institutionernes interne processer, forudsættes tilsynet i det decentrale system med mål- og rammestyring at fokusere på resultater og kvalitet, at være systematisk overvågende på grundlag af nøgletal og indikatorer og analytisk og udviklingsorienteret.

Det bør være et krav til tilsynets konkrete tilrettelæggelse og arbejdsmetoder, at det indgår som et integreret element i den samlede styring af et uddannelsesområde.

Der er imidlertid store forskelle på, i hvilken grad de enkelte uddannelsesområder er målog rammestyrede. Eksempelvis er gymnasieområdet styret via et regelgrundlag karakteriseret ved en høj detaljeringsgrad, og tilsynet bliver derfor tilsvarende orienteret mod at sikre regeloverholdelse. Inden for erhvervsuddannelserne er uddannelsesreglerne derimod karakteriseret ved en høj grad af mål- og rammestyring, og et tilsyn med fokus på “output” er derfor relevant.

Kvalitetstilsynets mere konkrete opgaver inden for de enkelte uddannelsesområder varierer således i lyset af den valgte uddannelsesstyring på området, herunder uddannelsesreglernes karakter.

Andre tilsynsaktører og forhold af betydning for sikkerhed/risiko
Det er også af væsentlig betydning for den konkrete tilrettelæggelse af tilsynsopgaverne, at dele af tilsynsopgaverne er henlagt til andre aktører.

Undervisningsministeriets basale kontrolopgaver på de selvejende institutioner udføres i vidt omfang af institutionsrevisorerne, som således udgør en uafhængig, fremrykket kontrolfunktion (beskrives også i afsnit 5.5.4). Revisor er bl.a. forpligtet til at påse, at institutionens bestyrelse inden for nærmere fastsatte frister orienterer Undervisningsministeriet, hvis der konstateres uforsvarlig forvaltning af institutionens midler eller er risiko for den fortsatte drift.

Blandt andre tilsynsaktører kan nævnes Evalueringsinstituttet, som foruden evalueringer af uddannelserne på eget initiativ, gennemfører akkrediteringer for Undervisningsministeriet inden for MVU-området.

På erhvervsuddannelsesområdet udgør arbejdsmarkedets parter et integreret element i styringen af uddannelsernes indhold både på centralt og decentralt niveau. De bidrager herigennem til overvågningen af området og supplerer den indsigt, Undervisningsministeriet har med området via tilsynet. De faglige udvalg, som er sammensat af arbejdsgiver- og arbejdstagerrepræsentanter og tilsammen dækker alle de enkelte erhvervsuddannelser, bestemmer uddannelsernes indhold inden for de fastlagte mål og rammer, og udvalgene udgør en tilsynsmyndighed, hvad angår den del af undervisningen, som foregår på virksomhederne.

I relation til sikkerheds- og risikoforhold er det også relevant at nævne, at samspillet mellem de mange lokale aktører og interessenter på institutionsniveau med forskellige roller, ansvar og interesser er tænkt at skulle spille en sikkerhedsmæssig rolle ved at holde hinanden i skak og fastholde institutionerne på deres ansvar for at løse undervisningsopgaverne bedst muligt og inden for de fastlagte lovgivningsmæssige og økonomiske rammer (i afsnit 4.5 er en nærmere beskrivelse af styringssystemets aktører). En helt afgørende forudsætning for, at dette interessenttilsyn kan virke, er, at der er tilstrækkelig og relevant information om institutionernes kvalitet. Se også afsnit 5.7, hvor der redegøres for loven om gennemsigtighed og åbenhed.

Med til at synliggøre – og dermed formentlig også forebygge – enkeltinstitutioners fejldispositioner er også, at enkeltinstitutionerne er grupperet med andre sammenlignelige institutioner i sektorer med fælles rammebetingelser. Institutionerne vil have en interesse i at observere hinandens virksomhed og udøve en vis intern selvjustits, bl.a. fordi institutionerne er indbyrdes afhængige pga. samarbejder og i nogen grad også indbyrdes konkurrence om udbud, optag og ressourcer. Det forventes også, at institutionerne har interesse i, at sektoren som sådan bevarer et godt omdømme. Jo højere grad af enkelhed og gennemskuelighed i styringssystemet og åbenhed om institutionernes forhold, jo bedre grundlag for at udøve selvjustits i institutionssektorerne.

Det er også relevant for risikoforholdet, at flere og flere af de små og sårbare institutioner er blevet sammenlagt med større og stærkere institutioner, som har bredere faglige undervisningsmiljøer og er mere økonomisk bæredygtige. Disse institutioners administrative funktioner omfatter endvidere typisk en række hovedfunktioner med en højere grad af professionalisering inden for hver af funktionerne.

5.6.2 Udviklingstræk i det decentrale styringskoncept og tilsynet

Den udvikling af styringssystemet, der er sket, siden decentraliseringsreformerne blev påbegyndt i slutningen af 1980'erne, er præget af, at de selvejende institutioner er blevet tillagt en meget stor handlefrihed, uden at der samtidig er blevet satset på en tilsvarende systematisk udvikling af tilsynets principper og metoder.

Inden for hvert enkelt uddannelsesområde er der på forskellig vis og i forskellig omfang i løbet af 1990'erne blevet arbejdet med at forbedre tilsynsmetoderne, men uden at der var udviklet en overordnet referenceramme for udviklingen af tilsynet på tværs af områderne.

Der var således ikke udviklet en overordnet tilsynspolitik for Undervisningsministeriets tilsyn, der kunne sikre en sammenhængende og systematisk udvikling af principper og metoder på tværs af uddannelsesområder og sikre overensstemmelse med den decentralisering, som var under udvikling i den øvrige del af styringssystemet.

Det var baggrunden for det såkaldte Tilsynsprojekt, som blev igangsat i 2000. Tilsynsprojektet blev igangsat i forbindelse med den strukturændring i Undervisningsministeriet, som fandt sted i 1998. Et væsentligt sigte med strukturændringen – der efterfølgende udstak sigtet med Tilsynsprojektet – var at organisere opgavevaretagelsen funktionsopdelt. Ensartede opgaver, som i den tidligere sektoropdelte organisation blev varetaget i forskellige afdelinger og uden overordnet fælles referenceramme, blev således samlet i styrelser/kontorer for at muliggøre optimal professionalisering af de enkelte funktioner på tværs af institutionssektorerne.

I Tilsynsprojektet blev indledningsvist formuleret en overordnet tilsynspolitik, og der blev gennemført en kortlægning og analyse af tilsynspraksis inden for de enkelte uddannelses- og institutionsområder.

Det blev konstateret, at tilsynets praksis generelt var præget af metoder og prioriteringer, som hidrørte fra den tidligere forvaltningsmodel. Der blev endvidere konstateret væsentlige forskelle af en række grunde i tilsynspraksis mellem de forskellige uddannelses- og institutionsområder.

Tilsynet med ungdomsuddannelserne baserede sig traditionelt på tilsynsbesøg på de enkelte institutioner som overvejende overvågningsmetode. Denne tilsynsmetode er en tæt opsøgende indsats på såvel kontrol af regeloverholdelse som overvågning af undervisningsprocesser og dialog om udviklingsmuligheder. Undervisningsministeriets fagkonsulenter spillede en væsentlig rolle i dette tilsyn. Grundet metodens meget høje ressourcekrav blev i praksis kun gennemført et begrænset antal besøg og ofte efter stikprøvemetoden, dvs. uden sikkerhed for at opfange væsentlige problemer. Tilsynsprojektet vurderede, at besøgsmetoden – især i en periode med generelle effektiviseringskrav inden for den offentlige sektor – ikke var optimal i forhold til at tilvejebringe et tilstrækkeligt overblik som grundlag for overvågning af forholdene inden for samlede uddannelses- og institutionsområder.

Metoden blev også vurderet uhensigtsmæssig i forhold til den målsætning og retning, som gjaldt for den videre udvikling af tilsynet. I det decentrale styringssystem har tilsynet en mindre grad af fokus på kontrol af regeloverholdelse og på enkeltinstitutioners interne processer, men øget fokus på institutionernes resultater og kvalitet. Det indebærer et øget behov for at tilrettelægge overvågningen mere systematisk på grundlag af foruddefinerede nøgletal og indikatorer og omfattende samtlige institutioner inden for en sektor. Også i det økonomiske tilsyn var fokus på det basale, regelorienterede tilsyn med enkelte institutioner. Dette til trods for, at store dele af det regelorienterede tilsyn ifølge revisionsmodellen formelt varetages af institutionsrevisorer, og at der derfor i praksis utilsigtet var tale om store overlap mellem tilsynet og revisors kontrol.

Generelt var tilsynet præget af ikke at have været underkastet en systematisk analyse med henblik på kvalitetsudvikling af principper og praksis. Styringssystemet i øvrigt var blevet udviklet i retning af øget mål- og rammestyring, og den tidligere omfattende enkeltsagsbehandling erstattet af rammebetingelser, som er fælles for samlede institutionssektorer. Trods denne standardisering af styringsinstrumenterne inden for styringssystemet i øvrigt var tilsynet fortsat med fokus på enkeltinstitutioner, og kontaktformen til institutionssiden var kendetegnet ved at være én-til-én-relationer snarere end sektororientering med de muligheder for standardisering og systembasering af tilsynet, som sektororientering indebærer.

En meget væsentlig del af Tilsynsprojektets strategi blev derfor at omlægge tilsynet, så det i højere grad blev bragt i overensstemmelse med det decentrale styringskonceptet.

At tilsynet ikke er blevet udviklet i takt med decentraliseringen af det øvrige styringssystem er af meget afgørende betydning for sikkerheden i det samlede styringssystem. Tilsyn er viden, og svagheder i tilsynet er ensbetydende med mangelfuld viden om, hvordan de styringsmæssige rammer udmøntes lokalt i praksis.

Tilsynsprojektet blev afsluttet i 2003, men er endnu ikke fuldt implementeret, især hvad angår kvalitetstilsynet.

5.6.3 Udvikling og modernisering af tilsynet

Opbygning af viden om institutionernes resultater og kvalitet
Kvalitetstilsynet inden for ungdomsuddannelsesområdet har traditionelt baseret sig på “bløde” informationer indhentet gennem dialog mellem Undervisningsministeriet og institutioner typisk ved tilsynsbesøg og omhandlende institutionernes input, f.eks. oplysninger om kvalitetsudvikling på institutionen, lærerkvalifikationer og klagesager.

Tilsynet har ikke hidtil på en systematisk måde baseret sig på konkrete indikatorer for kvalitet (output), f.eks. elevernes/de studerendes karakterresultater, fuldførelsesfrekvenser og videre færd efter afsluttet uddannelse.

I 2004 blev igangsat et arbejde med at omlægge tilsynets overvågning, så fokus i højere grad rettes mod den kvalitet og de resultater, der ydes. Overvågningen skal endvidere i højere grad basere sig på objektivt konstaterbare indikatorer i sammenhæng med andre relevante oplysninger og med en højere grad af systematik. Tilsynsbesøg, som er en meget ressourcekrævende tilsynsmetode, skal forbeholdes de tilfælde, hvor det vurderes, at der er behov for et tilsynsbesøg som led i undersøgelserne af de potentielle problemsager, som screeningstilsynet eller andre informationskilder indikerer.

Undervisningsministeriet har derfor igangsat et arbejde med at indføre systematiske screeningsmetoder i tilsynet: I kvalitetstilsynet indføres screening på grundlag af kvalitetsindikatorer som et helt nyt element, og i det økonomiske tilsyn videreudvikles det indikatorberedskab, som blev indført for nogle få år siden.

De kvalitetsindikatorer, der arbejdes med i dag omfatter:

1. Prøve- og eksamensresultater.
2. Fuldførelsesfrekvenser.
3. Fuldførelsestider.
4. Frafaldstidspunkter.
5. Overgangsfrekvens til anden uddannelse.
6. Overgangsfrekvens til beskæftigelse.

I praksis operationaliseres indikatorerne på forskellig måde inden for de forskellige uddannelsesområder, således at udmøntningen bedst muligt belyser relevante vinkler og udsving på områderne. Det skal bemærkes, at indikatorerne i udgangspunktet har forskellig relevans på de forskellige uddannelsesområder.

Overvejelserne om relevante indikatorer og analysemetoder i screeningen er endnu i en indledende fase i Undervisningsministeriet. Institutionssiden, som endnu ikke har været inddraget i arbejdet, skal inviteres til et samarbejde om den videre udvikling af relevante indikatorer, når Undervisningsministeriet er nået videre i arbejdet og har indhentet nogle analysemæssige og metodiske erfaringer.

Det er ikke tanken, at screeningsresultaterne i sig selv kan danne grundlag for en afgørelse om en institutions kvalitet. Anvendelsen af screeningsmetoder skal derimod på en systematisk måde tilvejebringe et samlet overblik som grundlag for at kunne prioritere den videre tilsynsindsats. Sigtet er at målrette tilsynsressourcerne ud fra kriterier om væsentlighed og risiko ved at prioritere uddybende undersøgelser af de potentielle problemer, som screeningerne giver et fingerpeg om.

Der er endvidere taget skridt til at systematisere selve opbygningen af viden i tilsynet og at indbygge feedbackmekanismer/refleksion i tilsynet. Fra sommeren 2004 er tilsynet tilrettelagt som en årlig fortløbende proces med følgende faser:

1. Planlægning af det kommende års tilsyn, hvor behovene for tilsyn – ud over naturligvis det screeningsbaserede tilsyn – prioriteres i en samlet tilsynsplan.
2. Overvågning og undersøgelse primært med afsæt i screening af indikatorer.
3. Reaktion i forhold til enkeltsager.
4. Status for tilsynets problemstillinger i tilsynsberetninger for hvert enkelt uddannelses- og institutionsområde.

Med de fire faser sluttes “ringen” ved årets udgang, og processen fortsættes året efter med en ny fase 1 på grundlag af resultaterne af tilsynsberetningerne.

Status for kvalitetstilsynet
I en opgørelse af status for tilsynet er det centrale spørgsmål: Hvilken viden tilvejebringer tilsynet om enkeltinstitutioners præstationer og forhold af relevans herfor?

Nedenfor vises en samlet oversigt over kvalitetstilsynets metoder og kilder til information som grundlag for overvågningen. Der er også medtaget aktiviteter, som ikke har egentligt tilsynsformål, men som alligevel bidrager til indhentning af tilsynsrelevant information om forhold på de enkelte institutioner, og derfor er et led i den samlede overvågning af institutionerne. Det skal bemærkes, at der er store variationer mellem tilsynspraksis på de forskellige uddannelsesområder, og at ikke alle metoder anvendes inden for alle uddannelsesområder.

Løbende overvågning:

• Screening på grundlag af generelle og overordnede kvalitetsindikatorer: Prøve- og eksamensresultater, fuldførelsesfrekvens, fuldførelsestidspunkter, frafaldstidspunkter og overgangsfrekvens til videreuddannelse og til beskæftigelse. Metoden er endnu under udvikling. Potentielle problemer afdækket i screeningen undersøges nærmere, f.eks. indkaldes nærmere redegørelser fra institutionen, og der gennemføres tilsynsbesøg afhængigt af behov.
  
  
• Akkreditering: Uafhængig faglig evaluering, som bygger på foruddefinerede standarder eller kriterier. En akkreditering udtrykker godkendelse eller ikke-godkendelse af et bestemt niveau, som en uddannelse udbydes på af en specifik institution. Akkreditering kan også vedrøre selve institutionen, dvs. dens faglige grundlag, herunder ledelsesmæssige rammer og kvalitetssystemer.
  
  
• Institutionernes interne kvalitetssystemer til kvalitetsudvikling og resultatvurdering: Det er på flere områder et bekendtgørelseskrav, at institutionerne etablerer et kvalitetssystem, der bl.a. indebærer, at der gennemføres årlige selvevalueringer, hvori studerende og aftagere inddrages, og i øvrigt tilvejebringes oplysninger af relevans for uddannelsernes kvalitet (f.eks. lærerkompetencer og samarbejdsaftaler med andre institutioner). UVM kan indhente ønskede oplysninger herfra.
  
  
• Censorindberetninger
  
  
• Klagesager: Elever/studerende kan indbringe klager inden for nærmere angivne områder for Undervisningsministeriet.

Enkeltstående undersøgelser mv.:

• Tematisk tilsyn af områdespecifikke og tværgående problemstillinger. Som led i sidstnævnte blev i 2004 eksempelvis gennemført tilsyn med, om institutionerne opfylder kravene om offentliggørelse af kvalitetsoplysninger i lov om gennemsigtighed og åbenhed.
  
  
• Undersøgelser og analyser af generelle områdespecifikke og tværgående problemstillinger. Som led i sidstnævnte skal i 2005 eksempelvis gennemføres en undersøgelse af kvalitetssikring af uddannelserne i forbindelse med fjernundervisning.
  
  
• Uddannelsesevalueringer: Evalueringsinstituttet gennemfører på eget initiativ og efter anmodning fra Undervisningsministeriet uafhængige, faglige evalueringer af uddannelseskvaliteten.
  
  
• Flerårsaftaler: De enkelte institutioner omfattet af en flerårsaftale rapporterer om anvendelsen af midler til kvalitetsudvikling inden for de politisk prioriterede indsatsområder.
  
  
• Udbudsrunder: Som led i ansøgning om udbud rapporterer de enkelte institutioner om en række forhold af relevans for kvalitet, herunder undervisningsmiljøet og fagligheden på institutionen mht. udbudsprofil, lærernes kompetencer, virksomhedssamarbejde, samarbejde med andre institutioner, udstyr og lokaler, interne kvalitetssystemer og resultater heraf.

Anden løbende tilvejebringelse af information:

• Offentliggørelseskrav til institutionerne (lov om gennemsigtighed og åbenhed): Uddannelsesudbud, værdigrundlag og pædagogiske udgangspunkt, karaktergivning, fuldførelsestid, fuldførelsesfrekvens, frafald, overgangsfrekvens til anden uddannelse eller beskæftigelse og gennemførte evalueringer af institutionens undervisning. Informationerne svarer til de kvalitetsindikatorer, som der arbejdes med at implementere i tilsynet.

Som nævnt anvendes ikke alle metoder inden for alle uddannelsesområderne. I bilag på webadressen: http://www.uvm.dk/kommunalreform/styringsanalyse/forside.htm?menuid=40 findes for de største af uddannelsesområderne (de mellemlange videregående uddannelser, de korte videregående uddannelser, erhvervsuddannelserne, de gymnasiale uddannelser og arbejdsmarkedsuddannelserne) oversigter over, hvilke metoder der anvendes i praksis.

Status for det økonomiske tilsyn
Tilsynet med institutionernes økonomi er af principiel ensartet karakter for alle de politisk regulerede selvejende institutionsområder.

I de seneste år er det økonomiske tilsyn blevet omlagt. Samtlige selvejende institutioners årsregnskaber samles i én fælles database, og der er blevet implementeret en række nye procedurer for bl.a. screening og prioritering af årsregnskaberne. Blandt andet gennemføres systematiske screeninger af nøgletal mv. for samtlige institutioner, der belyser institutionernes økonomiske stilling, for at kunne identificere probleminstitutioner. Screeningerne inddeler institutionerne i farekategorier, og (potentielle) probleminstitutioner bliver underlagt nærmere analyse og behandling efter et fastlagt paradigme.

Institutioner med alvorlige økonomiske problemer sættes under skærpet tilsyn eller under observation. Det indebærer, at den videre sagsbehandling af institutionen følger en nøje fastlagt procedure, som sikrer, at sagerne behandles ensartet og systematisk under inddragelse af alle relevante sagsforhold. Processen dokumenteres i regnskabsdatabasen.

Proceduren indebærer bl.a., at der indkaldes handlingsplaner og budgetmateriale og på det grundlag iværksættes en overvågning af udviklingen i institutionens økonomiske forhold. Institutionen pålægges at indsende økonomirapporter, som hovedregel kvartalsvist. Ved ydelse af lån underlægges institutionen i alle tilfælde skærpet tilsyn.

Undervisningsministeriet har i en periode arbejdet med at videreudvikle opgavefordelingen mellem revisorerne og Undervisningsministeriets tilsyn. Sigtet har været at udvikle kvaliteten af revisors arbejde og rapporteringer, både fordi revisors rapporteringer udgør en meget væsentlig informationskilde til brug for det centrale tilsyn og for at undgå dobbeltarbejde. Som led i arbejdet er indført revisortjeklister, som systematiserer revisors rapporteringer til Undervisningsministeriet, så de får et indhold og en form, der gør dem egnede som systematisk informationskilde (én blandt flere) for det centrale tilsyn.

I bilag på webadressen: http://www.uvm.dk/ kommunalreform/styringsanalyse/forside.htm?menuid=40 findes en oversigt over metoder og informationsgrundlag i det økonomiske tilsyn.

5.6.4 Reaktion og sanktion

Det følger som et logisk krav af selve systematiseringen af overvågningen, at der også skal følges op på konstaterede problemer på en systematisk og konsekvent måde.

Det er en målsætning for det igangværende arbejde med at udvikle tilsynet, at Undervisningsministeriet skal reagere, herunder sanktionere mere konsekvent og konstruktivt på grundlag af en overordnet sanktionspolitik, som skal være tværgående og bl.a. bygge på et fælles værdigrundlag og en bevidst anvendelse af lovgivningens sanktionsregler.

Der er i sommeren 2004 udarbejdet et udkast til sanktionspolitik. De centrale budskaber i oplægget er, at der er behov for mere bevidst anvendelse af de eksisterende sanktioner, og at der er behov for nye sanktionsformer, som ligger mellem de eksisterende sanktioner, som enten er meget vidtgående eller meget lidt vidtgående.

Undervisningsministeriet har i den nugældende lovgivning hjemmel til at tage en lang række sanktioner i anvendelse. Sanktionerne kan grupperes i følgende hovedkategorier:

• Påbud/pålæg.
• Tilskudssanktioner.
• Krav om skift af revisor.
• Indgreb over for bestyrelser.
• Tilbagekaldelse af godkendelse af institutioner eller uddannelser.

Disse sanktionsformer tager ifølge lovgivningen hovedsagelig sigte på egentlige regelovertrædelser og må generelt betragtes som velegnede til dette formål. Der synes imidlertid at være behov for nye reaktionsmuligheder. De skal dels kunne give en større fleksibilitet i sanktionsanvendelsen, dels kunne anvendes i tilknytning til outputstyring, hvor der specielt er fokus på institutions- og uddannelseskvalitet og på resultater i form af
f.eks. karakterniveau mv.

De nye reaktionsmuligheder, som overvejes at skulle supplere de eksisterende sanktionsformer, omfatter:

• Krav om indsatsaftaler med mulig indbygget sanktion for manglende overholdelse af aftalen.
• Iværksættelse af eksterne undersøgelser.
• Offentliggørelse af konkrete afgørelser om sanktionsanvendelse/offentliggørelse af resultater.

Indsatsaftaler indgås mellem Undervisningsministeriet og institutionsbestyrelser med det formål at forpligte en bestyrelse til at iværksætte nærmere angivne foranstaltninger for at rette op på utilfredsstillende uddannelseseller institutionskvalitet, utilfredsstillende resultater eller dårlig økonomi. I en indsatsaftale skal blandt andet fastsættes de mål og initiativer, som institutionen skal iværksætte for at udvikle undervisnings- og uddannelseskvaliteten, og i aftalen skal ligeledes fastsættes de reaktioner/sanktioner, Undervisningsministeriet vil tage i anvendelse, hvis institutionen ikke efterlever aftalen.

De eksisterende sanktioner og de nye reaktionsmuligheder vil således kunne kombineres i forbindelse med manglende opfyldelse af en indsatsaftale og ved regelovertrædelser, således at der kan opbygges en mere konsekvent – og dermed virkningsfuld – progression i sanktionsanvendelsen.

En ekstern undersøgelse af en uddannelsesinstitution vil som udgangspunkt kunne komme på tale, hvis der konstateres lav uddannelseskvalitet, og institutionen ikke har formået at ændre på dette. Sigtet med pålagte eksterne undersøgelser vil dels være at få fastslået problemets art, dels at udpege hensigtsmæssige initiativer til at afhjælpe det definerede problem. Eksterne undersøgelser vil være mulige at gennemføre som led i en indsatsaftale.

Offentliggørelse af konkrete afgørelser synes mest hensigtsmæssig, hvis den enten har et præventivt eller oplysende sigte. Derfor skal formen nøje gennemtænkes i de tilfælde, hvor metoden tages i anvendelse.

På de amtslige gymnasieskoler har det særlige forhold, at Undervisningsministeriet har kunnet afskedige rektor, hidtil gjort sig gældende. Ved gymnasiernes overgang til selveje bortfalder denne sanktionsmulighed. Dette skyldes selve selvejet, som er konstitueret ved institutionsbestyrelsen som øverste ledelse og ansvarlig over for undervisningsministeren. Det er bestyrelsens hovedopgave at varetage den øverste ledelse, herunder at ansætte/ afskedige den daglige leder/rektor og at føre tilsyn med den daglige ledelse.

Hvad angår Undervisningsministeriets tilsyn og opfølgning på eventuelle konstaterede problemer, betyder det, at Undervisningsministeriet skal rette eventuel reaktion/sanktion mod bestyrelsen. Eksempelvis skal indsatsaftaler indgås mellem bestyrelsen og Undervisningsministeriet. Det er således bestyrelsens ansvar at drage konsekvenserne af en given sanktion,
f.eks. ved at afskedige rektor/lederen.

5.6.5 Særlige fokuspunkter vedrørende tilsynet

Udvalget konstaterer, at Undervisningsministeriet har igangsat et arbejde med at videreudvikle det centrale tilsyn. Det er formålet dels at flytte tilsynets fokus og i højere grad overvåge institutionernes resultater og kvalitet ved brug af indikatorovervågning, dels at gennemføre en generel effektivisering og kvalitetsudvikling gennem videreudvikling af arbejdsmetoder. Der er i den forbindelse konstateret behov for at udvikle mere systematik og konsekvens i såvel tilsynets informationsgrundlag, sagsbehandlingen som opfølgningen, herunder eventuel sanktionering.

Tilsynets informationer har hidtil langt overvejende haft karakter af “bløde” informationer, som ikke let lader sig systematisere, opsamle og dele med andre tilsynsfunktioner på samme institution, eller bygge op til et overblik som grundlag for og input til det videre tilsyn. Der er nu igangsat et arbejde med at udvikle mere systematisk viden i form af foruddefinerede objektivt målbare indikatorer/kriterier. Arbejdet omfatter seks tværgående kvalitetsindikatorer, som endnu er under implementering.

Hvad angår reaktions-/sanktionsmuligheder i situationer med utilstrækkelig kvalitet eller ledelsesmæssige problemer, råder Undervisningsministeriet ikke over tilstrækkelig konstruktive og fleksible muligheder. Udvalget vurderer i den forbindelse, at der er behov for videre udvikling, bl.a. af supplerende sektorspecifikke indikatorer.

Udvalget kan endvidere konstatere, at institutionssektorernes viden om kvalitet og forhold af relevans herfor ikke har været inddraget i arbejdet med at udvikle kvalitetsindikatorerne. Heri ligger et uudnyttet potentiale.

I tilsynet er endvidere udviklet indikatorer for institutionernes økonomiske status. Det er udvalgets vurdering, at der udestår et arbejde med at kombinere informationerne om henholdsvis kvalitet og økonomi, herunder analysere sammenhænge mellem kvalitet og økonomi og ressourceanvendelse som forudsætning for kvalitet.

De nye selvejende institutionsområder efter kommunalreformen er allerede i dag underkastet Undervisningsministeriets tilsyn med uddannelserne. Som statslige selvejende institutioner vil de blive omfattet af Undervisningsministeriets institutionsvendte tilsyn, herunder muligheden for, at tilsynet kan udvikles til et mere helhedsorienteret tilsyn.

5.7 Styring via interessenter og gennemsigtighed og åbenhed

Det er en aktuel politisk målsætning, at uddannelsesinstitutionerne i højere grad end hidtil skal dokumentere deres resultater og kvalitetsniveau over for omverdenen.

Med lov om gennemsigtighed og åbenhed i uddannelserne mv., som trådte i kraft 1. juli 2003, blev institutioner, kommuner og amtskommuner forpligtet til på deres websted at offentliggøre oplysninger af relevans for kvaliteten. Loven omfatter alle uddannelser, som er reguleret ved lov med undtagelse af Forsvarets uddannelser.

Det overordnede formål med kravet om gennemsigtighed og åbenhed er, at undervisningssystemets mange brugere, aftagere og øvrige interessenter skal spille en større og mere aktiv rolle i vurderingen af de ydelser, som institutionerne leverer. Åbenheden og eksponeringen over for omverdenen af institutionens resultater og kvalitet forudsættes i sig selv at udgøre et incitament til at prioritere kvalitetsarbejde.

Åbenhed og gennemsigtighed om institutionernes resultater er samtidig en forudsætning for brugerindflydelse. Hvis åbenheden er tilstrækkelig stor og informationerne relevante for de enkelte målgrupper, kan indflydelsen fra interessenter supplere det centrale tilsyn ved at udgøre et interessenttilsyn, hvor brugerne, aftagerne, organisationer, institutionens ansatte og andre interessenter reagerer på god og dårlig kvalitet på institutionerne og holder institutionerne op på deres ansvar.

Brugerne får dermed også et grundlag for at vælge mellem forskellige institutioner. I praksis har eleverne i ungdomsuddannelserne dog ofte kun relativt få institutioner i lokalområdet at vælge imellem, og eleverne vil derfor snarere kunne opnå indflydelse på kvaliteten via formulering af krav og dialog f.eks. gennem elevernes repræsentant i bestyrelsen end gennem frit valg. Relevante informationer kan give grundlag for dialog med aftagersiden om fornyelse og videreudvikling af uddannelserne.

Offentliggørelseskravet i lov om gennemsigtighed og åbenhed omfatter oplysninger om institutionens uddannelsesudbud, værdigrundlag og pædagogiske udgangspunkt, karaktergivning og gennemførte aktuelle evalueringer af institutionens undervisning. Kravet omfatter også andet, som institutionen finder væsentligt for belysning af kvaliteten af institutionens undervisning.

Som led i opfølgningen på det supplerende regeringsgrundlag fra august 2003 er kravene til oplysninger, der skal offentliggøres, blevet udvidet. De nye oplysningskrav angår bl.a. institutionernes mål for uddannelserne og deres resultater i form af fuldførelsestid, fuldførelsesfrekvens, frafald og overgangsfrekvens til anden uddannelse eller beskæftigelse.

Da lov om gennemsigtighed og åbenhed i uddannelserne mv. blandt andet skal give borgerne forbedrede muligheder for at sammenligne uddannelser og uddannelsesinstitutioner, forudsættes alle nøgletal tilvejebragt i Undervisningsministeriets centrale databaser og leveret herfra direkte til institutionerne. Dette sikrer sammenlignelighed mellem uddannelser og uddannelsesinstitutioner.

Oplysningerne vil samtidig blive anvendt og indgå i det resultatorienterede tilsyn med uddannelser inden for Undervisningsministeriets område.

5.7.1 Særlige fokuspunkter vedrørende gennemsigtighed og åbenhed

Udvalget finder, at udvidelsen af kravene til de kvalitetsinformationer, institutionerne skal offentliggøre, vil indebære en markant forbedring af omverdenens mulighed for indsigt i de enkelte institutioners kvalitet og forhold af relevans herfor.

Udvalget vurderer, at det for at tegne et retvisende billede af institutionernes kvalitet kan være relevant at videreudvikle sektorspecifikke kvalitetsindikatorer som supplement til de tværgående, overordnede kvalitetsindikatorer.

Der er endvidere ikke fra centralt hold fastlagt rammer, som sikrer information målrettet eleverne/de studerende som grundlag for at indgå i en reel og forpligtende dialog med institutionen om kvalitet. Det er udvalgets vurdering, at indførelse af brugerdeklarationer kan være et hensigtsmæssigt redskab til at fastholde institutionernes fokus på kvalitet og resultater.

Ovenstående gælder generelt for institutionsområderne. Kommunalreformen indebærer ingen ændring på dette område, idet de nye selvejende institutioners uddannelser allerede i dag er omfattet af Undervisningsministeriets styring af uddannelserne, herunder kravene om gennemsigtighed og åbenhed.

5.8 Styringssystemets informationsgrundlag

Informationsgrundlaget er centralt for, at aktørerne i styringssystemet kan udfylde deres respektive roller ved bl.a. at udgøre et beslutningsgrundlag for politiske prioriteringer, danne grundlag for Undervisningsministeriets centrale tilsyn og muliggøre aktiv inddragelse af interessenterne, herunder brugere og aftagere af institutionernes ydelser.

Informationsgrundlaget for den nuværende styring af uddannelser og institutioner afspejler, at der i forbindelse med overgangen fra central til decentral styring er sket en funktionsopdeling af styringen med en adskillelse af de enkelte styringsdimensioner, således at der i dag anvendes et antal forskellige styringsredskaber, som hver især er målrettet mod bestemte styringsopgaver og styringsgenstande. Som konsekvens heraf har formuleringen af krav til indberetninger og rapporteringer mv. i høj grad været præget af de konkrete behov for informationer, der er udsprunget direkte af de enkelte styringsredskaber, dvs. ud fra partielle hensyn i forhold til den samlede styring.

Der er således ikke tidligere i forbindelse med overgangen til decentral styring sket en samlet vurdering af eller taget principiel stilling til det samlede informationsbehov i styringssystemet med henblik på at sikre, at der ud fra en helhedsbetragtning ville være tale om systematiske og relevante indberetninger og rapporteringskrav, der samlet set kunne imødekomme behovet, og som ville være konsekvente i forhold til rationalet bag styringskonceptet.

I takt med videreudviklingen af styringskonceptet og den løbende udvikling og professionalisering af de enkelte styringsredskaber, herunder det øgede fokus på resultatstyring, er der med tiden desuden opstået en række nye behovsbestemte rapporteringskrav som knopskydninger til det samlede informationsgrundlag. Det gælder f.eks. krav om rapporteringer af anvendelsen af flerårsaftalemidler og kvalitetsudviklingsmidler. Denne udvikling har heller ikke givet anledning til, at der er foretaget vurderinger af hensigtsmæssigheden og relevansen af disse indberetninger og rapporteringer i et bredere styringsmæssigt perspektiv, herunder vurderinger af, hvilken merværdi de enkelte informationer tilfører det samlede styringssystem.

Parallelt hermed har indførelsen af nye teknologier og udviklingen i den systemmæssige understøtning af arbejdsgange i Undervisningsministeriet og på institutionerne bevirket, at indberetningsformerne og tilgængeligheden til informationer tilsvarende er blevet udviklet i lighed med mulighederne for videndeling på tværs af styringssystemet. Denne udvikling har på den ene side skabt nye muligheder for effektivisering af indberetningsformer og for administrative forenklinger, mens der på den anden side er opstået pres for, at informationerne spredes hurtigere og til en bredere kreds af interessenter.

Tabellen herunder viser eksempler på, hvordan informationsbehov og rapporteringskrav i dag er knyttet til enkelte elementer i styringssystemet:

Eksemplerne i tabellen viser, at der findes mange forskellige kilder til information, og at informationerne typisk anvendes til forskellige, afgrænsede styringsformål. Tilkomsten af nye indberetninger og rapporteringskrav har ikke på systematisk vis givet anledning til overvejelser om, hvorvidt alle rapporteringer fortsat er relevante, og i visse tilfælde har der været eksempler på, at rapporteringskrav på forskellige områder har været overlappende, således at de har medført en unødvendig administrativ belastning for institutionerne. Der er således ikke sket en systematisk koordinering af indberetninger og rapporteringskrav på tværs af Undervisningsministeriets organisation.

Blandt disse overordnede rapporteringskrav er der samtidig betydelige forskelle mellem uddannelses- og institutionsområderne på, hvilke typer af information der indhentes på institutionerne. Som eksempel herpå kan nævnes forskelle på, hvilke aktivitets- og økonomioplysninger og på hvilket detaljeringsniveau der indberettes fra henholdsvis institutioner for erhvervsrettet uddannelse og mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner til trods for, at Undervisningsministeriet har samme myndighedsansvar på de to områder. Denne uegalitet, der bl.a. har konsekvenser i forhold til mulighederne for at foretage tværgående sammenligninger mellem områderne, kan bl.a. henføres til historisk betingede forskelle og Undervisningsministeriets tidligere afdelingsopdelte struktur.

Der er endvidere forskelle på, med hvilken hyppighed informationerne indhentes, og hvilke krav der f.eks. stilles til revision og validering af informationer.

Som følge af disse behovsbestemte og ofte ukoordinerede rapporteringskrav er det i dag kun muligt at give et fragmenteret billede af institutionernes ressourceprioriteringer og resultaterne heraf, og ofte har de tilgængelige informationer vist sig at være utilstrækkelige, upræcise eller direkte irrelevante i forhold til behovene for dokumentation, etablering af grundlag for politiske beslutningsprocesser mv.

Det er således ikke muligt på tværs af styringssystemet at dokumentere processen fra optaget af elever/studerende, til eleverne/de studerende afslutter uddannelsen, herunder hvordan institutionernes interne prioriteringer påvirker denne proces. Samlet set er der derfor behov for at revurdere informationsgrundlaget med henblik på forenkling og sikring af, at informationerne er relevante i forhold til styringsbehovet, herunder om udviklingen i styringssystemet har affødt nye behov for informationer.

5.8.1 Særlige fokuspunkter vedrørende styringens informationsgrundlag

Udvalget vurderer, at et utilstrækkeligt informationsgrundlag udgør en af styringssystemets væsentligste problemstillinger aktuelt. Årsagen skal findes i den udvikling, som systemet er gennemløbet, siden decentraliseringsreformerne blev påbegyndt ved indgangen til 1990'erne, hvor der ikke har været foretaget en overordnet vurdering og samordning af styringens samlede informationsbehov.

I takt med, at der er opstået nye styrings- og informationsbehov, er der i stedet løbende blevet udviklet og føjet nye styringsredskaber med tilhørende rapporteringskrav til det eksisterende styringssystem. Især er der kommet en del nye styringsredskaber til i det seneste år som led i at realisere den generelle målsætning om at øge fokus i styringen på kvalitet og resultater.

Der har ikke hidtil været foretaget en konsekvent koordinering mellem disse nye outputorienterede redskaber eller i forhold til de allerede eksisterende ud fra en overordnet vurdering af det samlede styrings- og informationsbehov. Der eksisterer således ikke i dag ét samlet system som grundlag for den centrale overvågning af kvalitet og resultater, men en række enkeltstående rapporteringskrav til institutionerne, der ikke indbyrdes er koordineret konsekvent. Ud fra en samlet betragtning vurderes informationsgrundlaget på flere punkter at være utilstrækkeligt.

Der er således på én gang behov for at forenkle de meget ressourcekrævende rapporteringskrav og behov for at nyskabe et mere tilstrækkeligt og relevant vidensgrundlag.

Behovet for at vurdere og tilrettelægge informationstilvejebringelsen ud fra et overordnet og helhedsorienteret perspektiv gælder generelt for institutionsområderne, både nuværende og kommende selvejende institutioner.

Denne side indgår i publikationen "Styringsanalysen – analyse af uddannelsesområdets styringssystem" som kapitel 5 af 11
© Undervisningsministeriet 2005