4. Målsætninger og principper i det selvejebaserede styringssystem

I kapitlet redegøres for målsætninger og principper i det selvejebaserede styringssystem, herunder styringssystemets rationale samt aktører, rollefordeling og redskaber.

I kapitlets sidste afsnit redegøres for de ændringer, der vil ske i de amtslige institutioners opgaver, efter overgangen til selveje. Der redegøres endvidere kort for selve overgangen, herunder præmisserne for omlægningen.

4.1 Definition

Ved styringssystemet forstås her helheden af de rammer, der er fastsat for institutionernes virksomhed, og de samlede administrative processer mv., som anvendes systematisk i forhold til institutionssektoren med henblik på fremme af erklærede politisk eller administrativt fastsatte mål, sikring af fastlagte standarder mv.

Styringssystemet omfatter således hele den omfattende undervisningsministerielle regelstyring af udbud, optag, dimensionering, uddannelsernes indhold og tilrettelæggelse, undervisning, eksamen, censur, evaluering og decentral kvalitetssikring samt rammerne for de selvejende institutioners organisering og virksomhed, uddannelsernes finansiering, herunder regnskabsaflæggelse og rapportering, og det centrale tilsyn.

4.2 Styringssystemets overordnede mål

Uddannelsesområdets styringssystem skal samlet set understøtte realiseringen af de politisk fastsatte mål om at sikre uddannelser af høj faglig kvalitet, der er relevante i forhold til arbejdsmarkedets behov, og som udvikler faglige, almene og personlige kompetencer til gavn for den enkelte elev/studerende og til gavn for samfundet som helhed.

Den primære opgave for styringssystemet er derfor at sikre, at de politisk fastlagte mål for uddannelserne opfyldes, at uddannelsernes kvalitet fastholdes og udvikles, og at eleverne/de studerende gennemfører uddannelserne og kommer så hurtigt igennem uddannelsessystemet som muligt, herunder at der sikres en høj gennemførelsesfrekvens. Uddannelsesinstitutionerne spiller som opgaveudførende enheder en helt central rolle i indfrielse af disse mål, hvorfor det samtidig er en væsentlig opgave for styringssystemet at sikre hensigtsmæssige strukturer og rammer om institutionernes virksomhed.

Styringssystemets hovedopgaver er således, at:

• Styre uddannelsesinstitutionernes resultater via faglige mål og krav til indhold og kvalitet.
• Sikre hensigtsmæssige rammebetingelser for uddannelsesinstitutionernes virksomhed, herunder for bestyrelsernes arbejde, institutionernes ledelse og opgavevaretagelsen i øvrigt.
• Sikre en hensigtsmæssig infrastruktur af uddannelsesinstitutioner i forhold til at sikre fagligt og økonomisk bæredygtige institutioner og et samlet udbud af uddannelser, som imødekommer landsdækkende, regionale og lokale behov.

Det er samtidig en grundlæggende forudsætning, at styringssystemet opfylder en række grundlæggende krav til offentlig forvaltning og myndighedsudøvelse, herunder at der etableres systemer og procedurer, som sikrer basal regeloverholdelse, retssikkerhed for borgerne, forsvarlig forvaltning af offentlige midler samt effektiv økonomisk og administrativ drift.

Realiseringen af de overordnede mål beror dog ikke kun på styringssystemet, men også på en række faktorer, som direkte eller indirekte har deres udgangspunkt uden for styringssystemet. For eksempel er uddannelsernes samfundsmæssige relevans i udgangspunktet et resultat af beslutninger vedrørende formål eller faglige mål, der opstilles ud fra overordnede uddannelsespolitiske rationaler og målsætninger, herunder af aktører, som ikke er en del af selve styringssystemet.

Tilsvarende beror gennemførelsesfrekvensen i meget høj grad på andre forhold end selve styringssystemets udformning, Således er en afgørende forudsætning for at opnå en høj gennemførelse, at der findes en varieret uddannelsesstruktur, hvilket i sidste ende er et politisk spørgsmål, og et varieret udbud, som matcher mange forskellige gruppers forudsætninger, ønsker og interesser. Foruden de faglige forudsætninger har også elevernes/de studerendes sociale forhold og baggrund i den forbindelse væsentlig betydning, men det vil i den konkrete situation være svært at afgøre, hvilke faktorer der er afgørende for gennemførelsen. På grund af disse forhold må styringssystemets muligheder for at påvirke gennemførslen siges at være begrænset til at give incitamenter til en høj gennemførelse.

4.3 Styringssystemets rationale

Det nuværende decentrale styringssystem på uddannelsesområdet er indført gradvist siden slutningen af 1980'erne og er baseret på princippet om selvforvaltning, som giver institutionerne store frihedsgrader i forvaltningen af opgaverne, men samtidig pålægger dem et ansvar for at realisere de uddannelses- og institutionspolitiske målsætninger inden for de rammebetingelser, der er givet for deres virksomhed.

Rationalet bag decentraliseringen af beslutningskompetence og ansvar til de enkelte institutioner er dels, at institutionerne har den viden om uddannelsesforhold, arbejdsmarked og lokale forhold i øvrigt, der er nødvendig for at kunne imødekomme lokale/regionale behov og præferencer, dels at sikre en optimal ressourceudnyttelse og økonomisering ved at give institutionerne incitamenter til effektiv økonomisk adfærd.

Det decentrale styringssystem hviler samtidig på forudsætningen om, at den lokale ledelse på institutionerne agerer ud fra visse grundlæggende institutionelle egeninteresser, som også virker som regulerende mekanismer. Institutionens ledelse forudsættes således at have en naturlig egeninteresse i at sikre institutionen et positivt omdømme i forhold til brugere og aftagere af institutionens ydelser. Tilsvarende forudsættes det, at institutionernes ledelser har en egeninteresse i at sikre institutionerne en sund økonomi og et økonomisk råderum, som giver større handlefrihed i forvaltningen af det uddannelses- og institutionspolitiske ansvar.

Disse grundlæggende principper og rationaler i styringssystemet indebærer, at den centrale styring inden for rammerne af det decentrale styringssystem overordnet består i på den ene side at udforme mål og rammebetingelser for den lokale styring og på den anden side, bl.a. via tilsynet, at foretage opfølgning på, hvorvidt institutionerne opfylder de fastsatte mål og krav.

Det er væsentligt at understrege, at det nuværende decentrale styringssystem ikke er udviklet i en sammenhængende og koordineret proces, men er resultatet af en gradvis udvikling og implementering af redskaber over en lang periode. Udgangspunktet har været en række grundlæggende principielle og strategiske valg om styringssystemets indretning og egenskaber, men styringssystemet er samtidig udviklet på grundlag af en lang række mere eller mindre bevidste valg foranlediget af konkrete styringsmæssige behov, hensyn og interesser. Det samlede styringssystem er derfor resultatet af mange forskellige beslutningsprocesser, der er gennemført i en langvarig proces med mange involverede aktører og interessenter.

For en grundigere gennemgang af udviklingen fra central til decentral styring henvises til “Bedre institutioner til bedre uddannelse – baggrund og analyse” (Undervisningsministeriet, 2003) og “Taxametersystemet for de videregående uddannelser – rapport fra undervisningsministerens Idé- og Perspektivgruppe” (Undervisningsministeriet, 2001).

4.4 Resultatstyring, gennemsigtighed og åbenhed

Med baggrund i regeringens handlingsplan “Bedre uddannelser” fra 2002 er det decentrale styringssystem i de seneste år videreudviklet i retning mod øget resultatstyring.

Resultatbegrebet rummer i denne sammenhæng to dimensioner, nemlig kvalitet og relevans. Det primære mål er således at sikre uddannelser af høj kvalitet, der giver mulighed for relevant beskæftigelse i overensstemmelse med det lokale og/eller regionale arbejdsmarkeds behov.

Udgangspunktet har været, at styringskonceptet som helhed og de enkelte styringsredskaber allerede er resultatorienterede i forskellig grad, men styringens primære formål har været at sikre produktivitet og regeloverholdelse via input og processtyring. Som eksempel på elementer af resultatorienterede styringsredskaber kan f.eks. nævnes taxameterfinansieringen, hvor tilskud udbetales på grundlag af resultater i form af ressourceudløsende aktivitetsenheder. Med resultatstyring er fokus udvidet til også at omfatte institutionernes samlede resultater og kvaliteten og relevansen af uddannelsesindsatsen. Resultatstyringen er dermed baseret på og fungerer som supplement til de styringsredskaber, som i forvejen indgår i styringssystemet.

Som eksempler på nye, resultatorienterede styringsredskaber kan f.eks. nævnes aftalebaserede bevillingsmodeller i form af bl.a. “noget for noget”-tilskud og flerårsaftalemodeller, hvor objektive fordelingskriterier kædes sammen med definerede indsatsområder og krav om særskilt rapportering af midlernes anvendelse.

Der er imidlertid stadig store forskelle mellem de enkelte uddannelsesområder med hensyn til graden af resultatstyring. Således er åben uddannelse udpræget efterspørgselsstyret, idet den afgørende styringsparameter er erlæggelsen af en deltagerbetaling, mens gymnasieområdet er et eksempel på et meget processtyret område, hvor detaljerede regler for undervisningens tilrettelæggelse og gennemførelse udgør en væsentlig del af styringen.

Resultatstyringen indebærer en mere aktiv inddragelse af interessentniveauet, der ved hjælp af øget åbenhed og gennemsigtighed forudsættes at få mere direkte indflydelse på institutionernes udbud, tilrettelæggelse af undervisningen og kvaliteten af uddannelserne. Dette forudsætter samtidig, at institutionerne er i stand til at dokumentere deres resultater og kvalitet.

Resultatstyringen er fortsat under udvikling og stiller i den forbindelse en række nye krav til styringssystemet, herunder krav om systematisk og konsekvent resultatopfølgning og krav om et mere resultatorienteret tilsyn, som er bedre integreret med den øvrige styring. Udfordringen er i denne situation at opstille målbare resultatindikatorer for uddannelsernes kvalitet og sikre den nødvendige sammenhæng mellem de politiske prioriteringer og resultatindikatorerne.

4.5 Styringssystemets aktører, rollefordeling og redskaber

Rollefordelingen mellem det centrale og decentrale niveau, hvor det centrale niveau har ansvaret for at definere mål og rammebetingelser for de opgaveudførende enheder på det decentrale niveau, udgør en grundlæggende forudsætning for det decentrale styringssystem.

De overordnede uddannelsespolitiske mål fastsættes således på det politiske niveau af regering og Folketing, og disse mål udmøntes på systemniveauet af Undervisningsministeriet som ressortmyndighed, dels som konkrete mål for f.eks. uddannelsernes indhold, dels som generelle rammebetingelser for institutionerne i form af uddannelses- og institutionslovgivning og økonomiske rammer og vilkår.

Udmøntningen af mål og rammebetingelser sker dels under påvirkning af de overordnede udgiftspolitiske prioriteringer, som foretages af Finansministeriet som led i varetagelsen af regeringens økonomiske politik, og som bl.a. er bestemmende for de bevillingsmæssige rammer til uddannelsesformål, dels af de krav, der som led i den parlamentariske kontrol stilles af Rigsrevisionen til revision af institutioner, der helt eller overvejende er statsligt finansierede, og til forsvarlig forvaltning af offentlige midler.

På systemniveauet findes en række styringsredskaber, som er rettet dels mod institutionernes rammebetingelser, dels mod de processer, som finder sted på institutionerne fra optag af elever/studerende til færdiguddannelse, og som er omfattet af det centrale tilsyn. Der henvises til kapitel 5 for en nærmere beskrivelse af de enkelte styringsredskaber. Til systemniveauet kan også henføres Danmarks Evalueringsinstitut og censorinstitutionen som selvstændige og uafhængige institutioner, der har til formål at evaluere og sikre kvaliteten af uddannelser og undervisning.

På institutionsniveauet har bestyrelserne for de selvejende institutioner ansvaret for den overordnede ledelse af institutionernes drift og virksomhed. Ansvaret omfatter både de uddannelses- og undervisningsaktiviteter, som institutionen varetager i henhold til det vedtægtsbestemte formål, og institutionens økonomi og administration, herunder har bestyrelsen ansvar for at sikre, at institutionens drift og virksomhed udøves i overensstemmelse med gældende love og regler. Det er samtidig en hovedopgave for bestyrelsen at sikre optimale rammer lokalt for uddannelses- og undervisningsaktiviteter af høj kvalitet ved bl.a. at sikre kvalificerede lærerkræfter, gode fysiske rammer og et økonomisk råderum, der giver de fornødne handlemuligheder i forhold til prioritering af den samlede ressourceanvendelse.

Ansvaret for institutionernes daglige drift er forankret hos institutionens leder, som varetager den pædagogiske ledelse og har ansvar for, at de undervisningsmæssige forhold og den daglige drift i øvrigt er forsvarlig og i overensstemmelse med gældende regler og de beslutninger og prioriteringer, som er foretaget af bestyrelsen.

Opfølgningen på, hvorvidt institutionernes virksomhed er i overensstemmelse med regelgrundlaget, og om bestyrelserne efterlever deres ansvar i ledelsen af institutionens drift sker via det centrale tilsyn, som på ene side skal opfange problemsager og på den anden side overvåge, om rammebetingelserne er hensigtsmæssige for institutionernes virksomhed og i forhold til realiseringen af de politisk fastsatte mål.

Revisorer ansat af bestyrelserne udfører kontrol med institutionernes regnskabsaflæggelse og tilskudsgrundlag og sikrer dermed bestyrelserne et eksternt, uafhængigt grundlag for varetagelsen af det overordnede økonomiske ansvar samtidig med, at revisorerne udfører offentlig kontrol med institutionernes forvaltning af det økonomiske ansvar.

Interessentniveauet repræsenterer en række forskellige aktører, som agerer i samspil med institutionerne på det lokale og regionale niveau og som derfor medvirker til at definere visse institutionsspecifikke rammebetingelser, som også har betydning for prioriteringerne og beslutningerne på institutionsniveauet. Det gælder ikke mindst i forhold til behovet for at skabe sammenhæng mellem det lokale og regionale arbejdsmarkeds efterspørgsel efter uddannelse og institutionernes udbud af uddannelser. Brugere og aftagere af uddannelser er således formelt repræsenteret af arbejdsmarkedets parter i institutionernes bestyrelser samtidig med, at brugerne i kraft af bl.a. lov om gennemsigtighed og åbenhed og øget fokus på institutionernes resultater fremover er tiltænkt en mere aktiv rolle i forhold til at sikre kvaliteten i uddannelserne, jf. regeringens handlingsplan for “Bedre uddannelser”.

På institutions- og individniveauet gennemføres undervisnings- og læringsprocesser, som er selve genstanden for styringssystemet. Disse processer kan principielt betragtes som en produktionsfunktion, hvor der kan skelnes mellem input (elever/studerende), proces (indhold), output (ressourceudløsende aktivitet) og resultater (bl.a. i form af uddannelse og senere beskæftigelse) i forhold til de målsætninger og rammebetingelser, der er fastsat på det politiske niveau og systemniveauet, og på grundlag af den prioritering af ressourceanvendelsen, som institutionens ledelse foretager.

Økonomistyringen sker primært gennem taxametersystemet, jf. nedenfor. Hertil kommer supplerende økonomistyringsredskaber, som bl.a. omfatter de aftalebaserede bevillingsmodeller, der på institutionsniveauet sammenkæder indholdsmæssige prioriteringer med output i form af ressourceudløsende aktivitet og resultatkrav. Som eksempel herpå kan nævnes flerårsaftalemodellen på det mellemlange videregående institutionsområde, hvor bevillingerne fordeles efter objektive, aktivitetsafhængige kriterier i lighed med taxametermodellen med henblik på fremme af prioriterede indsatsområder.

Sammenfattende er styringssystemet således indrettet på at styre forskellige genstandsfelter ved brug af styringsredskaber, som er målrettede i forhold til de konkrete styringsbehov, og som relaterer sig til forskellige styringsmæssige niveauer.

Tabel 4.1 indeholder en samlet oversigt over de væsentligste styringsområder og tilhørende redskaber.

Tabel 4.1. Styringsområder og tilhørende redskaber

4.6 De amtslige institutioners opgaver og ansvar efter overgang til statsligt selveje

Som følge af kommunalreformen overgår gymnasierne, hf-kurserne, VUC'erne, SOSU- skolerne og radiograf- og sygeplejeskolerne pr.
1. januar 2007 fra amtseje til selveje.

Rammerne for selvejet fra 2007 er endnu ikke fastlagt endeligt, jf. også afsnit 3.5. Som opfølgning på nærværende analyse vil der i folketingsåret 2005/2006 blive fremsat lovforslag, som præciserer selveje- og tilskudsmodellen.

I oversigten (side 50) redegøres overordnet for hovedprincipper for den nuværende placering af styringsmæssige opgaver for selvejende hhv. amtskommunale institutioner. Det skal understreges, at der er tale om hovedprincipper og ikke en konkret gennemgang af placeringen af styringsopgaver inden for de enkelte institutionsområder med tilhørende uddannelsesområder, og som i dag udbydes af henholdsvis amtslige og selvejende institutioner.

De kommende selvejende institutioner er allerede i dag som amtslige institutioner undergivet Undervisningsministeriets uddannelsesregler, og den indholdsmæssige styring foregår i det væsentlige på samme måde som indholdsstyringen på de eksisterende selvejende institutioner. Undervisningen ved de amtslige institutioner er således reguleret gennem bekendtgørelsesfastlagte bestemmelser om mål, struktur, eksamen, lærerkvalifikationer mv. og er i varierende grad underlagt ministeriets tilsyn. De amtslige institutioners overgang til selveje vil således i forhold til den nuværende centrale styring af uddannelsernes mål og undervisningens gennemførelse ikke i sig selv medføre større ændringer.

Hvad angår ejerforholdet til institutionerne og ansvaret for økonomi og drift, er der derimod markante forskelle mellem de amtslige institutioner, der i vidt omfang drives af den amtslige administration, og de selvejende institutioner, som har selvstændigt ansvar for institutionens samlede virksomhed.

De amtslige institutioners overgang til selveje vil således ændre institutionernes ansvarsområder og opgaveprofiler markant. Det øgede selvstændige ansvar indebærer principielle ledelsesmæssige forandringer på institutionerne, ligesom også opgaveprofilen og ledelsesansvaret på de i dag selvejende institutioner generelt er blevet ændret fundamentalt efter decentraliseringsreformerne i 1990'erne. Her havde lederen tidligere typisk ingen professionel ledelsesbaggrund og rådede kun over en administration af en meget beskeden størrelse, oftest kun bogholderi og sekretærfunktion. Fra at have været overvejende administratorer af Undervisningsministeriets regler i den tidligere forvaltningsmodel fik lederne af de selvejende institutioner det samlede ansvar for institutionens drift og udvikling.

Som opgaveudførende enhed er den selvejende institution tillagt vidtgående dispositionsfrihed og et tilsvarende selvstændigt ansvar for institutionens dispositioner og resultater. Det indebærer, at institutionen, med de begrænsninger der følger af andre regler, selv skal træffe beslutning om bl.a. optagelse af elever/studerende, ansættelse og afskedigelse af personale, tilrettelæggelse og gennemførelse af undervisningen, indkøb af materialer, udstyr og inventar samt lokaleforsyning gennem egne bygninger eller lejemål. Løsningen af disse og en lang række afledte opgaver er for de fleste amtslige institutioners vedkommende hidtil blevet løst af de amtslige forvaltninger. For mange af de nye selvejende institutioner kræves derfor opbygning af en mere professionel ledelse og administration på den enkelte institution eller i fællesskab mellem institutioner. Muligheden for at etablere administrative fællesskaber uddybes i afsnit 4.6.1.

For de nuværende selvejende institutioner har institutionssammenlægninger og udviklingen i institutionernes opgaveprofil endvidere indebåret øgede krav til institutionsledelserne, og varetagelsen af ledelsesopgaverne forudsætter i vidt omfang professionalisering i en i øget grad kompleks ledelsesstruktur på institutionerne. I dag omfatter den selvejende institutions administrative funktioner således typisk en række hovedfunktioner med en højere grad af professionalisering inden for hver af funktionerne afhængigt af institutionens størrelse og kompleksitet.

Figur 4.2 Hovedprincipper for den nuværende placering af styringsmæssige opgaver for selvejende hhv. amtskommunale institutioner

4.6.1 Ledelsesmæssige og administrative opgaver

Institutionernes administrative og ledelsesmæssige opgaver vil som nævnt undergå betydelige ændringer for alle de ca. 230 nye selvejende institutioner. På webadressen http://www.uvm.dk/kommunalreform/styringsanalyse/forside.htm?menuid=40 findes bilag med en oversigt over de mange administrative opgaver mv., som påhviler den selvejende institution.

Omfanget og karakteren af ændringerne vil dog blive oplevet ret forskelligt institutionerne imellem, bl.a. fordi der er stor forskel på de styringsmæssige vilkår som institutionerne er underlagt i amterne i dag. I visse amter er en meget betydelig del af administrationen således lagt ud til institutionerne, hvorved institutionsledelserne allerede i dag har betydeligt råderum administrativt såvel som økonomisk, mens andre amter er præget af detailstyring med meget centraliseret administration og økonomistyring af institutionerne. Der vil ligeledes være betydelige forskelle mellem institutionstyper, idet VUC i modsætning til de andre nye selvejeinstitutioner allerede i dag er underlagt et taxameterstyringsprincip.

Med ovennævnte forbehold in mente oplistes i det følgende de ledelsesmæssige og administrative opgaver, som knytter sig til overgangen fra amtseje til selveje for de enkelte institutioner.

Generel ledelse og administration
Betjening af bestyrelserne vil være en væsentlig ny opgave for institutionerne, idet de nuværende bestyrelser på de amtslige uddannelsesinstitutioner har en meget begrænset kompetence. Således bliver en række ledelsesmæssige opgaver af strategisk karakter i dag varetaget i samarbejde med de amtslige forvaltninger, f.eks. samarbejdsflader med andre institutioner, investeringsplanlægning og organisationsudvikling.

Analyse, forberedelse og gennemførelse af strategiske beslutninger med konsekvens for institutionens profil og/eller struktur
Overgangen til selveje indebærer, at den enkelte institution har mulighed for at foretage strategiske valg vedrørende institutionens profil samt iværksætte en proces med sigte på at sammenlægge institutionen med andre selvejende institutioner eller opnå udbudsgodkendelse til andre uddannelser.

Økonomiforvaltning
Overgangen til selveje medfører et øget selvstændigt ansvar for at udarbejde budgetter, forelægge disse for bestyrelsen til godkendelse, foretage løbende budgetopfølgning og aflægge regnskab. Herunder skal alle institutioner indgå aftale med en revisor, der skal attestere alle vigtige tilskudsudløsende indberetninger til Undervisningsministeriet, gennemgå alle administrative forretningsgange på institutionen (institutionsinstruks, dvs. fastlæggelse af ret til at foretage dispositioner mv.) og gennemgå årsregnskabet og udarbejde et protokollat til bestyrelsen herom. Et væsentligt element vil også være opstilling af likviditetsbudgetter og løbende overvågning af likviditeten.

Institutionslederne skal kunne foretage økonomiske prioriteringer og sikre, at institutionen drives økonomisk optimalt – mht. indkøbspolitik, personaleanvendelse, bygningsdrift osv. Endelig skal mulighederne for at supplere aktiviteterne med indtægtsdækket virksomhed indgå i ledelsens overvejelser.

Løn- og personaleadministration
I dag varetages en stor del af lønadministrationsopgaverne i amtsforvaltningerne. Ansvaret for disse opgaver vil i fremtiden være institutionernes. På samme vis vil institutionerne i fremtiden få øget ansvar i forhold til kompetenceudvikling, forhandling af arbejdstidsaftaler, sager med personalejuridisk indhold, herunder ansættelses- og afskedigelsessager, udarbejdelse af personalepolitik mv.

It
På dette felt er der meget stor variation i amternes betjening af institutionerne. I hovedparten af amterne vil der dog være meget betydelige it-opgaver, der i dag løses i centralt amtsligt regi, herunder it-infrastruktur (serverprogrammel og serverdrift, netværkskabler og opkobling), etablering af kontorpakker, e-mail og kalender, it-sikkerhed, mv. Visse amter driver endvidere supportcentre, som både er rettet mod de administrative og pædagogiske net. Med overgangen til selveje vil disse opgaver skulle varetages af de enkelte institutioner eller administrative fællesskaber.

Andre administrative opgaver
Udover de nævnte opgaver vil der være en række administrative opgaver af mere teknisk karakter, f.eks. indkøb, journalisering, udlicitering af rengøring og kantinedrift, udarbejdelse af informationsmateriale, etc. som amtsforvaltningerne i større eller mindre grad er involveret i, og som ved overgangen til selveje vil overgå til institutionerne.

Administrative fællesskaber og udlicitering af administrative opgaver
Størstedelen af de nye selvejende institutioner er ret små, hvorfor de administrative opgaver relativt set vil kunne komme til at fylde meget. Der er derfor i lovgivningen åbnet mulighed for, at institutionerne indgår i administrative fællesskaber, hvor den del af administrative opgaver, der ikke er myndighedsopgaver, kan løses på tværs af institutionerne. Et administrativt fællesskab indebærer, at én institution påtager sig værtskabet for opbygning af en administrativ enhed, der kan løse veldefinerede administrative opgaver på tværs af institutionerne. Målet er både at sikre en mere effektiv opgavevaretagelse samt at styrke det faglige miljø på det administrative område. Oplagte områder for administrative fællesskaber vil f.eks. være lønadministration, it og indkøb. Både institutioner for erhvervsrettet uddannelse og CVU'erne vil kunne deltage i et administrativt fællesskab.

For at fremme muligheden for effektiv opgaveløsning på det administrative område er der endvidere i lovgivningen åbnet for, at regulerede selvejende institutioner vil kunne løse administrative opgaver for hinanden som indtægtsdækket virksomhed. Det indebærer, at f.eks. en stor erhvervsskole vil kunne påtage sig et lille gymnasiums lønadministration og it-opgaver på IV-vilkår. Ved udlicitering skal institutionerne overholde de almindelige udbudsregler, herunder EU- regler.

Processen i forbindelse med overgangen til selveje

Rådgivning i hele overgangsprocessen
Som det fremgår af det ovenstående vil overgangen til selveje for institutionerne medføre en betydelig vækst i ledelses- og administrationsmæssige opgaver. For at sikre, at institutionerne kommer så hensigtsmæssigt igennem denne overgangsproces som muligt, er der i Undervisningsministeriet oprettet en særlig enhed, Center for Strukturreform, som skal iværksætte og koordinere initiativer til støtte for institutionerne i deres overgang til selveje. Med oprettelsen af Center for Strukturreform har institutionerne én fælles indgang til Undervisningsministeriet. Centret vil i hele overgangsprocessen yde faglig sparring og bistand til institutionsledelserne, både når det gælder konkret vejledning i forbindelse med praktisk-administrative spørgsmål, og når det gælder spørgsmål af mere strategisk og ledelsesmæssig karakter.

Proces- og handlingsplaner for delelementer i overgangsprocessen
Et meget væsentligt formål med Center for Strukturreform er over for institutionerne at skabe klarhed og koordinere overgangsprocessen, og der er derfor udarbejdet proces- og handlingsplaner for alle væsentlige delprocesser i overgangsprocessen. Planerne ligger på centrets webside. Med udgangspunkt i disse planer kan institutionerne opnå overblik og strukturere den del af overgangsprocessen, som skal varetages på den enkelte institution.

Etablering af midlertidige bestyrelser I lovgivningen er det fastsat, at der på hver institution skal nedsættes en midlertidig bestyrelse, som i 2006 skal varetage institutionernes langsigtede interesser i forhold til amtsrådene samt træffe beslutninger af strategisk betydning for institutionernes fremtidige virke som selvejende institutioner. Formanden for de midlertidige bestyrelser skal have erfaring med selvejende institutioner. Med nedsættelsen af de midlertidige bestyrelser er det fra lovgivers side tilstræbt, at institutionerne på hensigtsmæssig vis får sig forberedt til selveje.

Initiativer med sigte på styrkelse af institutionsledelserne
For at ruste institutionsledelserne til at påtage sig de nye roller og opgaver, som følger af overgangen til selveje, tages der fra Undervisningsministeriets side initiativ til at udvikle og udbyde en række målrettede ledelsesudviklingsforløb. Ledelsesudviklingsforløbene vil indholdsmæssigt koncentrere sig om de ledelsesmæssige udfordringer, som er nye i forhold til de nuværende ledelsesopgaver på de amtslige uddannelsesinstitutioner, herunder f.eks. økonomistyring og samarbejde med bestyrelsen.

I forhold til de midlertidige bestyrelser udarbejder Undervisningsministeriet en såkaldt “startpakke”, som bl.a. indeholder en præcis rolle- og opgavebeskrivelse med det formål, at bestyrelserne får prioriteret deres indsats fra begyndelsen af deres virksomhedsperiode. Startpakkematerialet følges op på bestyrelsesseminarer, hvor både bestyrelsesformænd og institutionslederne deltager. Når de permanente bestyrelser er indtrådt i 2007 påtænker ministeriet at iværksætte kursusvirksomhed målrettet disse.

Overførsel af amtslige medarbejdere
Som led i nedlæggelsen af amterne er det i lovgivningen fastsat, at det amtslige personale følger deres opgaver. I praksis betyder det, at institutionerne vil modtage langt den overvejende del af de amtslige forvaltningsmedarbejdere, som har specifikke administrative kompetencer inden for de relevante uddannelsesområder. En meget stor del af institutionerne må derfor forventes at modtage amtsligt personale, der besidder nogle af de administrative kompetencer, som matcher de nye opgaver i forbindelse med overgangen til selveje.

Implementering af diverse it-administrative systemer
Det er forventningen, at alle de nye selvejende institutioner fortsat anvender de nuværende studieadministrative systemer. På dette felt vil institutionerne derfor ikke opleve ændring i krav og opgaver.

Vedrørende økonomistyringssystem, vil institutionerne overgå til Navision Stat. UNI•C vil varetage implementeringen af systemet, herunder sikre tilstrækkelig uddannelsestilbud til de administrative medarbejdere på institutionerne.

Det er endnu ikke endelig fastlagt, hvilket lønadministrativt system de nye selvejende institutioner skal benytte. Når dette er fastlagt, vil Undervisningsministeriet, ligesom på økonomistyringsområdet, sikre en systematisk implementering af systemet på institutionerne, herunder sikre relevant efteruddannelsestilbud.

Specielt vedrørende bygningsforsyning
Med overgangen den 1. januar 2007 af hidtidige amtskommunale uddannelsesinstitutioner til statsligt selvejende institutioner overtager undervisningsministeren ansvaret for institutionernes lokaleforsyning og de faste ejendomme, som huser institutionerne. Ejendommene vil blive stillet til rådighed for de selvejende institutioner på nærmere fastsatte vilkår. Gymnasieskoler, studenter- og hf-kurser, kostafdelinger ved gymnasier og voksenuddannelsescentre forudsættes i første omgang finansieret via en rammebevilling, idet staten yder tilskud til institutionernes drift, herunder til bygningsdrift og lokaleforsyning. Fra 1. januar 2008 forudsættes indført en taxameterordning, der dog ikke omfatter bygningstaxameter, som af praktiske grunde tidligst forventes indført 2-3 år senere.

Social- og sundhedsskoler, radiografskoler og sygeplejeskoler forudsættes at overgå til taxameterstyring fra 1. januar 2007, bygningsområdet dog først fra 1. januar 2008. Opgaven som centre for uddannelsesmidler forudsættes varetaget af CVU'er.

Der er iværksat et samarbejde med Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling med henblik på at undersøge muligheden for, at det tidligere Byggedirektorat, nu Statens Forsknings- og Uddannelsesbygninger (S-FoU) på Undervisningsministeriets vegne kan overtage de arbejdsopgaver, som hidtil er blevet varetaget i amtskommunalt regi, med at sikre lokaleforsyningen til de statsligt selvejende institutioner.

Ejendommene forventes udlejet til institutionerne, som til gengæld vil modtage et bygningstilskud til dækning af lejeudgifterne. Herved skabes incitament til at økonomisere med bygningsforbruget, f.eks. ved at reducere forbruget eller ved at forsøge at finde billigere lejemål.

Efter en overgangsperiode forudsættes institutionerne at overgå til endelig bygningstaxameterstyring, evt. med mulighed for at overtage de statslige ejendomme på vilkår, som fastsættes efter forelæggelse for de bevilgende myndigheder med sigte på at muliggøre køb og finansiering inden for rammerne af de gældende bygningstaxameterordninger. Samtidig forudsættes institutioner, som ønsker at forblive lejere, i givet fald at få mulighed herfor.

Målet er således, at institutionerne får økonomiske vilkår svarende til øvrige selvejende institutioner på det regulerede område under Undervisningsministeriet med et øget økonomisk incitament til at optimere den samlede ressourceanvendelse med tilpasning af kapacitet og udgifter i forhold til aktivitet og indtægter og med større ansvar, råderum og frihedsgrader i opgaveløsningen

Samlet vurdering Overgangen til selveje for de amtslige uddannelsesinstitutioner indebærer på det administrative og ledelsesmæssige område en række store udfordringer. Helt grundlæggende er det en omstillingsproces, hvor institutionerne skal lære at anvende de nye frihedsgrader, som selvejet giver dem.

Erhvervsskolerne, som alt andet lige har en noget mere kompleks virksomhed end de nuværende amtslige institutioner, har gennemgået en tilsvarende proces i begyndelsen af 1990'erne med et godt resultat. På den baggrund, og fordi de amtslige institutioner har relativt god tid til at forberede sig på omstillingen, og der fra Undervisningsministeriets side arbejdes systematisk med at styre og koordinere processen, er det forventningen, at institutionerne vil komme gennem denne omstillingsproces på en hensigtsmæssig måde. Muligheden for at indgå i administrative fællesskaber, udlicitere administrative opgaver eller sammenlægge sig med andre selvejende institutioner stiller institutionerne meget frit med hensyn til at organisere løsningen af de administrative og ledelsesmæssige opgaver på en måde, som ud fra lokale behov og ønsker skønnes at være optimal.

4.6.2 Overgangen til taxameterfinansiering

Med vedtagelsen af de nye institutionslove er der taget principiel stilling til, at institutionerne skal overgå til taxameterstyring. Dette indebærer, at institutionerne skal have tilskud ud fra deres aktivitet og takster knyttet til aktiviteten. Det er endvidere fastsat, at overgangen til taxameterstyring skal være udgiftsneutral.

Ministeriet er i gang med et omfattende dataindsamlings- og analysearbejde med henblik på at få fastsat definitioner for aktivitetsmålene, niveauer for taxametertaksterne, prognoser for aktivitetsudviklingen og opgørelse af de enkelte institutioners økonomi under den nuværende styring.

Aktivitetsmål
De institutions- og uddannelsesområder, som overgår til statsligt selveje, omfatter både ungdoms-, videregående og voksen efteruddannelse.

For ungdomsuddannelserne, som er karakteriseret ved fuldtidsuddannelse, forventes aktiviteten at blive opgjort på samme måde som for de øvrige ungdomsuddannelser, nemlig i årselever, der bygger på optællinger af aktive elever på bestemte tidspunkter i skoleåret, jf. anbefalingen herom i kapitel 11.

Der overgår også to mellemlange videregående uddannelser inden for sundhedsområdet, nemlig sygeplejeuddannelsen og radiografuddannelsen. Disse uddannelser, som skal gennemføres på institutioner godkendt efter loven om Centre for Videregående Uddannelse og andre mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner, forventes opgjort efter STÅ-princippet, dvs. efter beståede/godkendte semestre i uddannelsen.

For voksenuddannelserne, som er karakteriseret ved, at deltagerne følger et eller flere enkeltfag fra de almene uddannelser på forskellige niveauer, skal der ske en tidsvurdering af de enkelte fag, der kan omsættes til en årselevvægt. Tilsvarende skal foretages for Forberedende Voksenundervisning og for ordblindeundervisningen.

Taxametermodeller
De nye selvejende institutioner skal taxameterstyres som de øvrige regulerede institutioner. Det vil sige, at de skal have tilskud efter aktivitet og takster. For at muliggøre såvel sammenligninger af takstniveauer på tværs af institutionsformer som anvendelsen af de fusionsmuligheder, der er mellem gymnasier, VUC'er og institutioner for erhvervsrettet uddannelse, er det en forudsætning, at taxametermodellerne er parallelle mellem disse institutionsformer. Der arbejdes derfor med taxametermodeller, som omfatter grundtilskud, undervisningstaxameter (inkl. færdiggørelsestaxameter) og fællesudgiftstaxameter. Det sidste element i taxameterhovedmodellen, bygningstaxameter, som indebærer et selvstændigt ansvar for bygningsforsyning og -finansiering, vil først blive indført, når institutionerne har opnået en vis erfaring med taxameterstyring. Samme gradvise indfasning af taxameterstyringen har været anvendt for Undervisningsministeriets øvrige regulerede institutionsområder.

Indfasning af de forskellige taxametermodeller på de forskellige institutionsformer
For gymnasier, hf-kurser og studenterkurser vil der i 2007 blive fastsat rammetilskud til undervisnings- og fællesområdet. Det fremgår af anmærkningerne til loven, at institutionerne ikke vil få reguleret deres tilskud efter den faktiske aktivitet i dette overgangsår, samt at deres tilskud i overgangsåret skal afspejle de hidtidige tilskudsniveauer i amterne.

Da der er forskelle i de nuværende bevillingsmodeller og bevillingsniveauer fra amt til amt, vil overgang til landsdækkende takstmodeller betyde, at der vil være institutioner, som vil få bedre økonomiske rammer, end de har været vant til, mens andre institutioner vil få strammere økonomiske rammer end hidtil. Det er en almindelig erfaring fra de selvejende regulerede uddannelsesinstitutionsområder, at institutionerne skal have tid til at tilpasse sig nye bevillingsniveauer, da de tiltag, som er nødvendige for tilpasningen, først slår fuldt igennem med en vis forsinkelse. Det har derfor været sædvanligt med tilpasningsperioder, hvor årets løbende taxametertilskud blev suppleret med et tillæg eller fradrag, der udlignede for ændringen i tilskudsniveau ud fra aktiviteten i grundlagsperioden.

Oprindeligt blev anvendt overgangsperioder på 10 år, hvor udligningsgraden aftog jævnt over perioden. Det er dog erfaringen, at en 10 års horisont er så lang, at der kan nå at ske væsentlige ændringer i institutionernes vilkår i overgangsperioden. I de senere år er derfor i stedet anvendt 3- eller 4-årige overgangsperioder, og det er hensigten at operere med samme tidshorisont for de nye institutionsområder. Det er derfor tanken, at der skal beregnes tilskud for alle institutioner efter henholdvis den hidtidige amtslige model og den nye taxametermodel med samme elevtal, og at forskellen udlignes gradvist som et tillæg til eller et fradrag i de løbende taxametertilskud i årene 2008-2010.

For VUC'erne er der i loven åbnet for, at de kan overgå til aktivitetsbestemte undervisningstilskud for enkeltfagsundervisningen med virkning allerede fra sommeren 2007. De skal i givet fald allerede da have overgangsordninger efter samme hovedprincipper, som efterfølgende vil gælde for gymnasierne.

SOSU-skolerne, som godkendes iht. loven om institutioner for erhvervsrettet uddannelse, og sygepleje- og radiografskolerne, som godkendes som mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner, går direkte ind i de modeller for taxametertilskud, som er gældende på de respektive institutionsområder. Dette vil dog blive kombineret med en forventelig 3- eller 4-årig overgangsordning med aftagende udligning.

Processen i forbindelse med overgangen til taxameterfinansiering

Der er på alle institutions- og uddannelsesområder nedsat følgegrupper med repræsentanter for lederforeninger, amterne og eventuelle andre relevante interessenter, hvor disse sammen med Undervisningsministeriet drøfter datagrundlag, særlige problemstillinger og forslag til aktivitetsopgørelsesmodeller, grundtilskudsmodeller, taxameterfordelinger og taxameterstrukturer samt analyser af de økonomiske konsekvenser af omlægningerne på de enkelte institutioner med tilhørende forslag til overgangsordninger.

Det er vigtigt, at ikke kun de nye selvejende institutioner, men også de afgivende institutionsejere, nemlig amterne, deltager, da en del af det hidtidige ressourceforbrug på institutionsområderne ikke har været en del af institutionernes drift, men har været bundet i administrative, it-mæssige og planlægningsmæssige fællesfunktioner på amtsgården. Ved opgørelsen af institutionernes hidtidige økonomi er det derfor nødvendigt at foretage en fordeling af dette fællesforbrug ud på den enkelte institution, for at få udarbejdet en retfærdig udligning i overgangsperioden. Det er i den forbindelse vigtigt at have adgang til den bevillingsmæssige ekspertise, som ligger i amtsforvaltningerne.

Samlet vurdering
Ud fra det hidtidige forberedelsesarbejde med besøgsrunder til amterne, og en særlig møderunde i forbindelse med indhentning af en lang række økonomi- og aktivitetsoplysninger fra amterne, der netop er ved at være afsluttet, tyder alt på, at det vil være muligt at fastlægge aktivitetsopgørelses- og taxametermodeller inden for den ramme for taxameterstrukturer, som anvendes på de øvrige regulerede områder, herunder ved anvendelse af den anbefalede ændrede grundtilskudsmodel, som er omtalt andetsteds.

Der er en række særlige, afgrænsede problemstillinger, som vil kræve grundigere analyse. Dette gælder afdækning af behovet for eventuelle tillægstakster, f.eks. for særlige uddannelsesforløb, og for særlige geografisk betingede grundtilskud (særlige udkantsgrundtilskud). Det er dog vurderingen, at de hensyn, der stilles i opdrag, vil kunne rummes inden for de muligheder, som de kendte modeller giver.

Denne side indgår i publikationen "Styringsanalysen – analyse af uddannelsesområdets styringssystem" som kapitel 4 af 11
© Undervisningsministeriet 2005