1. Indledning

1.1 Analysens baggrund og formål

Aftale om kommunalreformen
Analysen af uddannelsesområdets styringssystem indgår som et element i opfølgningen af den politiske aftale mellem regeringen og Dansk Folkeparti i juni 2004 om en kommunalreform.

Kommunalreformen indebærer, at de amtslige institutioner, som udbyder kompetencegivende ungdomsuddannelser, videregående uddannelser og voksenuddannelse, skal overføres til staten fra 1. januar 2007. I den forbindelse overgår institutionerne til statsligt selveje.

Kommunalreformen vil betyde, at styringen af det samlede kompetencegivende uddannelsesområde, hvor uddannelserne fører til et nationalt anerkendt niveau, både hvad angår uddannelsesstyringen og institutionsstyringen, placeres samlet i staten som selvejende institutioner med taxameterfinansiering.

Uddannelsesregler og tilsyn er for de amtslige institutioners uddannelser og undervisning allerede i dag placeret under Undervisningsministeriet.

Hensigten med at samle uddannelsesinstitutionerne er dels at give mulighed for bedre sammenhænge i ungdomsuddannelserne og i uddannelsestilbuddene til voksne, dels at sikre gode og tilgængelige uddannelsestilbud til alle. Ensartede styrings- og rammevilkår på uddannelsesområdet skal endvidere give mulighed for et mere vidtgående samarbejde mellem institutionsformerne, når faglige og lokale forhold taler til fordel herfor.

De nye selvejende institutionsformer fra 2007 omfatter: Gymnasieskoler og hf-kurser, social- og sundhedsskoler, sygepleje- og radiografskoler samt voksenuddannelsescentre.

De nuværende selvejende institutionsformer på Undervisningsministeriets område, der udbyder kompetencegivende uddannelser, omfatter: Institutioner for erhvervsrettede uddannelser, herunder handelsskoler, tekniske skoler, AMU-centre, kombinationsskoler og landbrugsskoler, centre for videregående uddannelser og enkeltstående institutioner, som udbyder mellemlange videregående uddannelser.

Analysen af uddannelsesområdets styringssystem
I forbindelse med den forestående styringsmæssige ændring på uddannelsesområdet skal der gennemføres en generel analyse af uddannelsesområdets styringssystem. Analysen omfatter det samlede område af såvel de nuværende som kommende selvejende institutioner under Undervisningsministeriet, hvis primære opgave er at udbyde uddannelser, som fører til en nationalt anerkendt kompetence.

Analysen skal omfatte en vurdering af selvejet, taxameterfinansieringen og samspillet med uddannelsesregler og tilsyn ud fra en betragtning om, at disse fire styringsdimensioner tilsammen skal udgøre et hensigtsmæssigt og sammenhængende styringssystem.

Analysen skal tilvejebringe et grundlag for, at der politisk kan træffes beslutning om, hvordan det nuværende styringssystem kan moderniseres, herunder hvordan styringen inden for de nye selvejende institutionsområder kan tilrettelægges. Kommissorium for analysen vedlægges som bilag 1.

Analysens vurderinger skal tage afsæt i de overordnede uddannelsespolitiske målsætninger om

• høj kvalitet i uddannelserne og høj gennemførelsesfrekvens,
• geografisk tilgængelighed til et bredt og varieret uddannelsesudbud og
• effektiv ressourceanvendelse.

Det forudsættes, at styringssystemet skal sikre hensigtsmæssige rammebetingelser, som giver institutioner mulighed for at udmønte disse målsætninger konkret i forhold til lokale uddannelsesbehov og løsningsmuligheder.

Som resultat af den samlede vurdering kan der stilles anbefalinger til ændringer og justeringer af styringssystemet, herunder anbefalinger til rammer for det fremtidige bestyrelsesarbejde på institutionerne. Resultaterne af analysen indgår i forberedelsen af lovforslag til opfølgning af kommunalreformen, der skal fremsættes i folketingsåret 2005/2006.

1.2 Analysens organisering

Analysen er gennemført af et tværministerielt embedsmandsudvalg med repræsentanter fra Undervisningsministeriet, Finansministeriet, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling og Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Undervisningsministeriet har varetaget formandskabet for udvalget og i samarbejde med Finansministeriet, sekretariatsfunktionen.

Sektorens interessenter er inddraget i analysearbejdet via referencegrupper med repræsentanter fra henholdsvis bestyrelsesforeninger, lederforeninger og lærerorganisationer inden for de relevante uddannelses- og institutionsområder.

Udvalget har endvidere inddraget eksterne eksperter og konsulenter i forbindelse med gennemførelsen af delanalyser vedrørende udvalgte problemstillinger, jf. afsnit 1.6.

Sammensætningen af udvalg og sekretariat samt referencegrupper fremgår af vedlagte bilag 2 og 3.

1.3 Definition af styringssystem

Ved styringssystemet forstås i denne analyse helheden af de rammer, som er fastsat for institutionernes virksomhed, og de samlede administrative processer mv., som anvendes systematisk i forhold til institutionssektoren med henblik på fremme af erklærede politisk eller administrativt fastsatte mål, sikring af fastlagte standarder mv.

Styringssystemet omfatter således hele den Undervisningsministerielle regelstyring af udbud, optag, dimensionering, uddannelsernes indhold og tilrettelæggelse, undervisning, eksamen, censur, evaluering og decentral kvalitetssikring, samt rammerne for de selvejende institutioners organisering og virksomhed, uddannelsernes finansiering, herunder regnskabsaflæggelse og rapportering, og det centrale tilsyn.

Styringssystemet bygger på en række grundlæggende principper, herunder princippet om decentralisering med selvstændig beslutningskompetence hos de enkelte institutioners bestyrelser, mål- og rammestyring af uddannelserne, tilskudsudmåling efter objektive kriterier for aktivitetsomfang via taxametersystemet og et aktivitetsuafhængigt grundtilskud.

Disse forhold fastlægges i form af overordnede og generelle bestemmelser i institutionslovgivningen for de enkelte sektorområder, der udgør de formelle rammer for institutionernes virksomhed. Herudover bestemmes en del af de samlede rammevilkår, som gælder for institutionerne, af Undervisningsministeriets praksis og administrative afgørelser, f.eks. de krav, som stilles til institutionernes dokumentation i forbindelse med ministeriets tilsyn.

Nærværende analyse behandler alene styringssystemets grundlæggende principper og styringsredskaber, jf. ovenfor.

Udmøntningen af disse principper ud fra politiske prioriteringer, f.eks. i konkrete bevillingsniveauer eller kvalitetsstandarder, er derimod ikke en del af styringssystemet og som sådan ikke omfattet af denne analyse. I relation hertil er kravene til styringssystemets grundlæggende udformning, at det er så fleksibelt og robust, at det kan imødekomme varierende politiske prioriteringer uden grundlæggende ændringer i selve styringssystemet, f.eks. i form af tilføjelse af nye redskaber. Styringssystemet skal med andre ord vurderes ud fra, om det er velegnet som redskab til at understøtte den løbende politiske prioritering, som kan variere over tid, og ikke ud fra resultatet af de konkrete politiske prioriteringer, f.eks. om bevillingsniveau.

1.4 Analysens karakter og fokus

Generel analyse
Analysen er en generel styringssystemanalyse, der fokuserer på de grundlæggende styringsprincipper og styringsredskaber, som indgår i den generelle styring af institutionerne. Analysen skal primært vurdere styringssystemet ud fra et helhedsperspektiv. Spørgsmålet er, hvorvidt styringsredskaberne isoleret set er hensigtsmæssige, om de set under et er tilstrækkelige, om de indgår i en hensigtsmæssig indbyrdes balance, og i hvilken grad styringsredskaberne i deres indbyrdes samspil er velegnede til at realisere de ovennævnte uddannelsespolitiske målsætninger.

Ifølge kommissoriet skal analysen omfatte nuværende og kommende selvejende institutionsformers styringssystem. De uddannelsespolitiske målsætninger, som vurderingen af styringssystemet skal tage afsæt i, er af overordnet karakter og gælder generelt på tværs af de specifikke uddannelsesområder. Analysen behandler alene de enkelte uddannelses- og institutionsområder i det omfang, der kan konstateres principielle styringsmæssige variationer på områderne eller særlige områdespecifikke behov og hensyn, som skal tilgodeses ved tilrettelæggelsen af styringen.

I forhold til analysens afsæt i den uddannelsespolitiske målsætning om høj kvalitet i uddannelserne og en høj gennemførselsfrekvens, er der foretaget en afgrænsning af kvalitetsbegrebet, der i analysen behandles som det faglige niveau, som skabes på institutionerne, og ikke som relevansen af uddannelsessystemet i forhold til de samfundsmæssige behov. Tilsvarende er hensynet til en høj gennemførselsfrekvens afgrænset til alene at behandle de effekter, som kan henføres til selve styringssystemet. Analysen inddrager således ikke gennemførelse i det omfang, den er betinget af uddannelsesstrukturelle, pædagogiske og sociale forhold.

Som et specifikt delformål skal analysen give svar på, hvordan styringen inden for de nye statslige institutionsområder kan tilrettelægges. Resultaterne af analysen skal indgå i forberedelsen af lovforslag til opfølgning på kommunalreformen. Analysen skal således også indgå i det politiske beslutningsgrundlag om de nye selvejende institutionsområders generelle rammevilkår.

Hvad angår de nye selvejende institutionsområder, kan det nævnes, at Undervisningsministeriet gennemfører særskilte konkrete analyser inden for de enkelte uddannelsesområders økonomi. Disse analyser er igangsat i foråret 2005. Analyserne skal danne grundlag for politisk fastlæggelse af vilkårene for uddannelsesområdernes overgang til taxameterfinansiering, herunder områdernes takststruktur og takststørrelser, således at der med udgangspunkt i de enkelte institutioners økonomiske stilling kan udfærdiges overgangsordninger, som kan lette overgangen til det fremtidige statslige bevillingsniveau.

Ovenstående betyder bl.a., at styringsanalysen ikke belyser økonomiske og andre konsekvenser, herunder omfordelingsmæssige konsekvenser, på enkeltinstitutionsniveau. Disse spørgsmål behandles i de konkrete økonomiske analyser.

I afsnit 4.6 gøres nærmere rede for de ændringer, overgangen til selveje vil betyde for de amtslige institutioner, og for den proces og de initiativer, der er igangsat i forbindelse med implementeringen.

1.5 Overordnede hensyn i analysen

Det fremgår af analysens kommissorium, at vurderingerne skal tage hensyn til, at de nye selvejende institutioner i forbindelse med overgangen til taxameterfinansiering og aktivitetsstyrede bevillinger vil være særligt sårbare over for udsving i tilgang og aktivitet, fordi de kun udbyder én eller få uddannelser og ofte er relativt små. Der skal ligeledes tages hensyn til, at de specifikke uddannelsespolitiske målsætninger, som gælder for de enkelte uddannelsesområder, f.eks. bredt dækkende geografisk tilgængelighed på ungdomsuddannelsesområdet, og som den konkrete udformning og tilrettelæggelse af styringen skal tage højde for.

Det er samtidig en forudsætning, at analysen gennemføres i et helhedsperspektiv, således at konkrete forslag til ændringer og justeringer af styringssystemet tager højde for, at styringssystemet fortsat skal sikre ensartede styringsvilkår for de forskellige uddannelses- og institutionsområder og en høj grad af sammenlignelighed på tværs af områderne. Det er i den forbindelse også et væsentligt hensyn, at forslag til ændringer ikke får utilsigtede eller uhensigtsmæssige afledte effekter i forhold til styringen på andre områder, herunder andre ressortområder.

1.6 Analysens grundlag

Det fremgår af kommissoriet, at analysen skal inddrage hidtidige erfaringer med styringen, og at udvalget desuden kan inddrage foreliggende kilder og tidligere analyser af styringsdimensionerne og styringssystemet. Udvalget skal endvidere inddrage konkret viden om institutionsdrift i analysen, og udvalget kan herudover rekvirere bidrag til analysen fra særlige eksperter til belysning af forskellige problemstillinger.

Vurderingen af styringens egenskaber og funktionalitet foretages i hovedsagen på grundlag af en systematisk gennemgang af styringens enkelte elementer og hidtidige erfaringer hermed samt en vurdering af deres indbyrdes samspil og incitamentsstrukturer vurderet i forhold til de givne uddannelsespolitiske og generelle målsætninger, styringen skal opfylde.

Hovedelementer i analysens grundlag I grundlaget for vurderingen af styringssystemet indgår følgende hovedelementer:

• Redegørelse for styringssystemets enkelte elementer, incitamenter og indbyrdes sammenhænge, og for den forvaltningsmæssige praksis på centralt niveau i Undervisningsministeriet i forbindelse med styringen. (Rapportens kapitel 3-5).
• Resultater fra eksterne eksperter og konsulenter, som udvalget har inddraget i forbindelse med gennemførelsen af delanalyser vedrørende udvalgte problemstillinger. (Rapportens kapitel 6).
• Erfaringer og synspunkter hos uddannelsessektorerne, som har viden om praktisk institutionsdrift. (Rapportens kapitel 7).

I kapitel 8-11 følger udvalgets samlede vurderinger, konklusioner og forslag til forbedringer af styringssystemet.

Udvalgets samlede rapportudkast har været sendt i høring hos analysens referencegrupper, som også undervejs i processen har bidraget til udvalgsarbejdet. Som bilag 0 vedlægges resumé af referencegruppernes kommentarer til udvalgets forslag.

Det skal bemærkes, at der med nærværende rapport er valgt en rapporteringsform, hvor der ikke er foretaget ændringer i udvalgets forslag på baggrund af referencegruppernes kommentarer. Referencegruppernes kommentarer indgår i stedet i rapporten som et supplement til udvalgets forslag i form af et bilag med resumé af høringssvarene. De enkelte høringssvar kan læses på webadressen http://www.uvm.dk/kommunalreform/styringsanalyse/forside.htm?menuid=40.

I kapitel 2 redegøres nærmere for opbygningen af den samlede rapport.

Ad 1 Redegørelse for styringssystemets enkelte elementer
Undervisningsministeriet har for udvalget udarbejdet en redegørelse for det nuværende styringssystem.

Blandt de væsentligste foreliggende kilder til analysen skal fremhæves følgende:

• Regeringens handlingsplan for “Bedre uddannelser” (juni 2002), som definerer en række uddannelsespolitiske målsætninger og indsatsområder.
• Regeringens publikation “Bedre uddannelser – fra ord til handling” (oktober 2004), som indeholder en status på de opnåede resultater på uddannelsesområdet i de seneste tre år.
• Publikationen “Bedre institutioner til bedre uddannelse” (Undervisningsministeriet, 2003), som redegør for den institutionspolitik, der skal bidrage til realiseringen af de uddannelsespolitiske målsætninger.
• Publikationen “Taxametersystemet for de videregående uddannelser – rapport fra undervisningsministerens Idé- og Perspektivgruppe” (Undervisningsministeriet, 2001), som indeholder en analyse af taxametersystemets egenskaber og funktionalitet som bevillings- og økonomistyringsmodel, herunder af samspillet med forskellige styringsredskaber til kvalitetssikring og kvalitetsudvikling.
• Den tværministerielle “Rapport om taxameterstyring” (Undervisningsministeriet, Finansministeriet og Arbejdsministeriet, 1998), som dels belyser taxametersystemet i forhold til den statslige rammestyring og de overordnede udgiftspolitiske prioriteringer, dels belyser de adfærdsmæssige effekter af taxameterstyring på institutionsniveauet.
• Taxameterudvalgets rapport: Forenkling af bevillingssystemet på universitetsområdet (Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, 2004).
  

Ad 2 Eksterne delanalyser
Som supplement til disse kilder har udvalget iværksat en række delanalyser forestået af eksterne eksperter og konsulenter vedrørende udvalgte problemstillinger:

• Juridisk vurdering af institutionernes selveje (Kammeradvokaten).
• Undersøgelse af bestyrelsernes udviklingspotentiale (konsulentfirmaet Pluss i samarbejde med professor Steen Thomsen, Copenhagen Business School).
• Undersøgelse af censorinstitutionen (Danmarks Evalueringsinstitut).
• Responsum om mulige sammenhænge mellem taxametersystemet og uddannelsernes kvalitet (Danmarks Evalueringsinstitut).
• Undersøgelse af institutionernes indtægtsdækkede virksomhed (konsulentfirmaet KPMG).
  

Ad 3. Inddragelse af uddannelsessektorens erfaringer og synspunkter
Uddannelsessektorerne er inddraget i analysearbejdet via referencegrupper med repræsentanter fra henholdsvis bestyrelsesforeninger, lederforeninger og lærerorganisationer inden for de relevante uddannelses- og institutionsområder.

Inddragelsen er sket via møder og referencegruppernes skriftlige bidrag til udvalget.

1.7 Sammenhæng til igangværende og kommende analyser og udviklingsarbejder

Styringsanalysen skal ses i sammenhæng med de tidligere analyser om enkeltstående styringsinstrumenter på uddannelsesområdet jf. ovenstående afsnit om kilder og tidligere analyser. Specielt skal der i den forbindelse peges på rapporten fra Undervisningsministerens Idé og Perspektivgruppe om taxametersystemet for de videregående uddannelser, der bl.a. forholder sig til samspillet mellem taxametersystemet og uddannelseskvalitet og dermed understøtter formålet med indeværende styringsanalyse.

Parallelt med arbejdet med styringsanalysen pågår en række tilgrænsende analyse- og udviklingsarbejder internt i Undervisningsministeriet med fokus på styringsparametre, hvor der specielt skal peges på igangværende arbejde med at omlægge det centrale tilsyn, det gennemførte taksteftersyn af fællesudgiftsområdet, evalueringen af flerårsaftalemodellen samt det igangværende arbejde i Trepartsudvalget om livslang opkvalificering og uddannelse for alle på arbejdsmarkedet.

Det centrale tilsyn. Undervisningsministeriet arbejder aktuelt med at videreudvikle tilsynets overvågning, især ved indførelse af indikatorer for resultater og kvalitet, samt opfølgningen i forhold til probleminstitutioner, herunder anvendelsen af sanktioner.

Der er i den forbindelse udarbejdet et udkast til sanktionspolitik, der har været sendt i høring.

Taksteftersynet af fællesudgiftstaxameterordningerne omfatter erhvervsskoler og de mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner. Taksteftersynet koncentrerer sig om den del af fællesområdet, som finansieres af fællesudgiftstaxameter- og grundtilskudsordningerne, dvs. de ordninger, som fastsætter institutionernes tilskud til udgiftsområder, såsom udvikling og markedsføring, ledelse og administration, samt bygningsdrift. I rapporten belyses økonomien på fællesudgiftsområdet set i lyset af institutionernes rammebetingelser, og rapporten indeholder en række anbefalinger om bl.a. iværksættelse af en ekstern analyse af mulige administrative forenklinger samt bedre informationsgrundlag.

Konsulentfirmaet Rambøll har gennemført en samlet evaluering af fleråsaftalen for de korte og mellemlange videregående uddannelser for perioden 2001-2004. Evalueringen har til formål at belyse og evaluere den samlede effekt af flerårsaftalen. Rapporten indeholder en analyse af, i hvilket omfang flerårsaftalen har fremmet de overordnede og konkrete uddannelses- og institutionspolitiske målsætninger for sektoren, en vurdering af, om det havde været muligt for institutionerne at opnå de samme institutions- og uddannelsesmæssige resultater uden en flerårsaftale, samt en vurdering af afrapporteringsformen. Endelig indeholder rapporten en række anbefalinger til udvikling af afrapporteringsformen, herunder en anbefaling om, at kommende aftaler i højere grad integreres i Undervisningsministeriets generelle tilsyn.

Trepartsudvalget om livslang opkvalificering og uddannelse for alle på arbejdsmarkedet har til opgave at analysere og vurdere den nuværende voksen- og efteruddannelsesindsats i forhold til de fremtidige udfordringer og på den baggrund opstille og vurdere forskellige modeller for, hvordan den nødvendige udvikling af arbejdsstyrkens kompetencer kan styrkes i et samspil mellem arbejdsgivere, lønmodtagere og det offentlige. Da voksen- og efteruddannelse behandles i dette regi med arbejdsmarkedets parter, er styringsanalysen afgrænset til alene at omfatte det ordinære uddannelsessystem, hvorfor voksen- og efteruddannelse kun omtales perifert.

Denne side indgår i publikationen "Styringsanalysen – analyse af uddannelsesområdets styringssystem" som kapitel 1 af 11
© Undervisningsministeriet 2005