|
|
Styringsanalysen – analyse af uddannelsesområdets styringssystemKolofonTitel: Styringsanalysen – analyse af uddannelsesområdets styringssystem 1. Indledning 2. Rapportens opbygning og hovedkonklusioner 3. Præsentation af uddannelses- og institutionsområderne 4. Målsætninger og principper i det selvejebaserede
styringssystem 5. Styringsredskaber i det selvejebaserede styringssystem 6. Eksterne delundersøgelser 7. Uddannelsessektorens erfaringer og synspunkter 8. Vurdering af styringssystemet i forhold til uddannelsespolitiske og
generelle målsætninger 9. Konklusion 10. Konklusion om de nye selvejende institutionsområder 11. Forslag til ændringer og justeringer af styringssystemet Bilag Bilag 1: Kommissorium for analyse af uddannelsesområdets styringssystem Bilag 2: Deltagere i udvalget for analyse af uddannelsesområdets styringssystem Bilag 3: Styringsanalysens referencegrupper
Kolofon Publikationen er kun udgivet i elektronisk form.
ForordI forbindelse med den politiske aftale om en kommunalreform (Aftale om strukturreform, juni 2004) blev det besluttet at gennemføre en analyse af Undervisningsministeriets styringssystem på det selvejende
institutionsområde, hvor der udbydes kompetencegivende uddannelse. Denne publikation indeholder afrapporteringen fra det embedsmandsudvalg, som blev nedsat til at gennemføre analysen. Udvalget skulle i sin analyse tilvejebringe et grundlag for politiske drøftelser af behov for moderniseringer af det nuværende styringssystem. Herunder skulle det vurderes, hvordan styringen inden for de nye
selvejende institutionsområder, som efter kommunalreformen overgår fra amtskommunerne til statslig selveje, kan tilrettelægges. Udvalget har været sammensat af repræsentanter fra Undervisningsministeriet, Finansministeriet, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling samt Indenrigs- og Sundhedsministeriet.
Undervisningsministeriet har varetaget formandskabet og, i samarbejde med Finansministeriet, sekretariatsfunktionen for udvalget. Uddannelsessektoren har bidraget til analysen via referencegrupper for henholdsvis bestyrelsesforeninger, lederforeninger og lærerorganisationer. Publikationen indeholder udvalgets rapport og enkelte bilag hertil. På Undervisningsministeriets websted, under Kommunalreform, er der adgang til en række baggrundsmaterialer for udvalgets arbejde,
herunder referencegruppernes skriftlige bidrag og rapporter om eksterne delundersøgelser. Lars Mortensen 1. Indledning1.1 Analysens baggrund og formålAftale om kommunalreformen Kommunalreformen indebærer, at de amtslige institutioner, som udbyder kompetencegivende ungdomsuddannelser, videregående uddannelser og voksenuddannelse, skal overføres til staten fra 1. januar
2007. I den forbindelse overgår institutionerne til statsligt selveje. Kommunalreformen vil betyde, at styringen af det samlede kompetencegivende uddannelsesområde, hvor uddannelserne fører til et nationalt anerkendt niveau, både hvad angår uddannelsesstyringen og
institutionsstyringen, placeres samlet i staten som selvejende institutioner med taxameterfinansiering. Uddannelsesregler og tilsyn er for de amtslige institutioners uddannelser og undervisning allerede i dag placeret under Undervisningsministeriet. Hensigten med at samle uddannelsesinstitutionerne er dels at give mulighed for bedre sammenhænge i ungdomsuddannelserne og i uddannelsestilbuddene til voksne, dels at sikre gode og tilgængelige
uddannelsestilbud til alle. Ensartede styrings- og rammevilkår på uddannelsesområdet skal endvidere give mulighed for et mere vidtgående samarbejde mellem institutionsformerne, når faglige og lokale
forhold taler til fordel herfor. De nye selvejende institutionsformer fra 2007 omfatter: Gymnasieskoler og hf-kurser, social- og sundhedsskoler, sygepleje- og radiografskoler samt voksenuddannelsescentre. De nuværende selvejende institutionsformer på Undervisningsministeriets område, der udbyder kompetencegivende uddannelser, omfatter: Institutioner for erhvervsrettede uddannelser, herunder
handelsskoler, tekniske skoler, AMU-centre, kombinationsskoler og landbrugsskoler, centre for videregående uddannelser og enkeltstående institutioner, som udbyder mellemlange videregående
uddannelser. Analysen af uddannelsesområdets styringssystem Analysen skal omfatte en vurdering af selvejet, taxameterfinansieringen og samspillet med uddannelsesregler og tilsyn ud fra en betragtning om, at disse fire styringsdimensioner tilsammen skal udgøre et
hensigtsmæssigt og sammenhængende styringssystem. Analysen skal tilvejebringe et grundlag for, at der politisk kan træffes beslutning om, hvordan det nuværende styringssystem kan moderniseres, herunder hvordan styringen inden for de nye selvejende
institutionsområder kan tilrettelægges. Kommissorium for analysen vedlægges som bilag 1. Analysens vurderinger skal tage afsæt i de overordnede uddannelsespolitiske målsætninger om
Det forudsættes, at styringssystemet skal sikre hensigtsmæssige rammebetingelser, som giver institutioner mulighed for at udmønte disse målsætninger konkret i forhold til lokale uddannelsesbehov og
løsningsmuligheder. Som resultat af den samlede vurdering kan der stilles anbefalinger til ændringer og justeringer af styringssystemet, herunder anbefalinger til rammer for det fremtidige bestyrelsesarbejde på institutionerne.
Resultaterne af analysen indgår i forberedelsen af lovforslag til opfølgning af kommunalreformen, der skal fremsættes i folketingsåret 2005/2006. 1.2 Analysens organiseringAnalysen er gennemført af et tværministerielt embedsmandsudvalg med repræsentanter fra Undervisningsministeriet, Finansministeriet, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling og Indenrigs- og
Sundhedsministeriet. Undervisningsministeriet har varetaget formandskabet for udvalget og i samarbejde med Finansministeriet, sekretariatsfunktionen. Sektorens interessenter er inddraget i analysearbejdet via referencegrupper med repræsentanter fra henholdsvis bestyrelsesforeninger, lederforeninger og lærerorganisationer inden for de relevante
uddannelses- og institutionsområder. Udvalget har endvidere inddraget eksterne eksperter og konsulenter i forbindelse med gennemførelsen af delanalyser vedrørende udvalgte problemstillinger, jf. afsnit 1.6. Sammensætningen af udvalg og sekretariat samt referencegrupper fremgår af vedlagte bilag 2 og 3. 1.3 Definition af styringssystemVed styringssystemet forstås i denne analyse helheden af de rammer, som er fastsat for institutionernes virksomhed, og de samlede administrative processer mv., som anvendes systematisk i forhold til
institutionssektoren med henblik på fremme af erklærede politisk eller administrativt fastsatte mål, sikring af fastlagte standarder mv. Styringssystemet omfatter således hele den Undervisningsministerielle regelstyring af udbud, optag, dimensionering, uddannelsernes indhold og tilrettelæggelse, undervisning, eksamen, censur, evaluering og
decentral kvalitetssikring, samt rammerne for de selvejende institutioners organisering og virksomhed, uddannelsernes finansiering, herunder regnskabsaflæggelse og rapportering, og det centrale tilsyn. Styringssystemet bygger på en række grundlæggende principper, herunder princippet om decentralisering med selvstændig beslutningskompetence hos de enkelte institutioners bestyrelser, mål- og
rammestyring af uddannelserne, tilskudsudmåling efter objektive kriterier for aktivitetsomfang via taxametersystemet og et aktivitetsuafhængigt grundtilskud. Disse forhold fastlægges i form af overordnede og generelle bestemmelser i institutionslovgivningen for de enkelte sektorområder, der udgør de formelle rammer for institutionernes virksomhed. Herudover
bestemmes en del af de samlede rammevilkår, som gælder for institutionerne, af Undervisningsministeriets praksis og administrative afgørelser, f.eks. de krav, som stilles til institutionernes dokumentation i
forbindelse med ministeriets tilsyn. Nærværende analyse behandler alene styringssystemets grundlæggende principper og styringsredskaber, jf. ovenfor. Udmøntningen af disse principper ud fra politiske prioriteringer, f.eks. i konkrete bevillingsniveauer eller kvalitetsstandarder, er derimod ikke en del af styringssystemet og som sådan ikke omfattet af denne
analyse. I relation hertil er kravene til styringssystemets grundlæggende udformning, at det er så fleksibelt og robust, at det kan imødekomme varierende politiske prioriteringer uden grundlæggende ændringer
i selve styringssystemet, f.eks. i form af tilføjelse af nye redskaber. Styringssystemet skal med andre ord vurderes ud fra, om det er velegnet som redskab til at understøtte den løbende politiske prioritering,
som kan variere over tid, og ikke ud fra resultatet af de konkrete politiske prioriteringer, f.eks. om bevillingsniveau. 1.4 Analysens karakter og fokusGenerel analyse Ifølge kommissoriet skal analysen omfatte nuværende og kommende selvejende institutionsformers styringssystem. De uddannelsespolitiske målsætninger, som vurderingen af styringssystemet skal tage afsæt i, er af overordnet karakter og gælder generelt på tværs af de specifikke uddannelsesområder. Analysen behandler alene de enkelte uddannelses- og institutionsområder i det omfang, der kan konstateres principielle styringsmæssige variationer på områderne eller særlige områdespecifikke behov og hensyn, som skal tilgodeses ved tilrettelæggelsen af styringen. I forhold til analysens afsæt i den uddannelsespolitiske målsætning om høj kvalitet i uddannelserne og en høj gennemførselsfrekvens, er der foretaget en afgrænsning af kvalitetsbegrebet, der i analysen
behandles som det faglige niveau, som skabes på institutionerne, og ikke som relevansen af uddannelsessystemet i forhold til de samfundsmæssige behov. Tilsvarende er hensynet til en høj
gennemførselsfrekvens afgrænset til alene at behandle de effekter, som kan henføres til selve styringssystemet. Analysen inddrager således ikke gennemførelse i det omfang, den er betinget af
uddannelsesstrukturelle, pædagogiske og sociale forhold. Som et specifikt delformål skal analysen give svar på, hvordan styringen inden for de nye statslige institutionsområder kan tilrettelægges. Resultaterne af analysen skal indgå i forberedelsen af lovforslag til
opfølgning på kommunalreformen. Analysen skal således også indgå i det politiske beslutningsgrundlag om de nye selvejende institutionsområders generelle rammevilkår. Hvad angår de nye selvejende institutionsområder, kan det nævnes, at Undervisningsministeriet gennemfører særskilte konkrete analyser inden for de enkelte uddannelsesområders økonomi. Disse
analyser er igangsat i foråret 2005. Analyserne skal danne grundlag for politisk fastlæggelse af vilkårene for uddannelsesområdernes overgang til taxameterfinansiering, herunder områdernes takststruktur og
takststørrelser, således at der med udgangspunkt i de enkelte institutioners økonomiske stilling kan udfærdiges overgangsordninger, som kan lette overgangen til det fremtidige statslige bevillingsniveau. Ovenstående betyder bl.a., at styringsanalysen ikke belyser økonomiske og andre konsekvenser, herunder omfordelingsmæssige konsekvenser, på enkeltinstitutionsniveau. Disse spørgsmål behandles i de
konkrete økonomiske analyser. I afsnit 4.6 gøres nærmere rede for de ændringer, overgangen til selveje vil betyde for de amtslige institutioner, og for den proces og de initiativer, der er igangsat i forbindelse med implementeringen. 1.5 Overordnede hensyn i analysenDet fremgår af analysens kommissorium, at vurderingerne skal tage hensyn til, at de nye selvejende institutioner i forbindelse med overgangen til taxameterfinansiering og aktivitetsstyrede bevillinger vil være
særligt sårbare over for udsving i tilgang og aktivitet, fordi de kun udbyder én eller få uddannelser og ofte er relativt små. Der skal ligeledes tages hensyn til, at de specifikke uddannelsespolitiske
målsætninger, som gælder for de enkelte uddannelsesområder, f.eks. bredt dækkende geografisk tilgængelighed på ungdomsuddannelsesområdet, og som den konkrete udformning og tilrettelæggelse af
styringen skal tage højde for. Det er samtidig en forudsætning, at analysen gennemføres i et helhedsperspektiv, således at konkrete forslag til ændringer og justeringer af styringssystemet tager højde for, at styringssystemet fortsat skal sikre ensartede styringsvilkår for de forskellige uddannelses- og institutionsområder og en høj grad af sammenlignelighed på tværs af områderne. Det er i den forbindelse også et væsentligt hensyn, at forslag til ændringer ikke får utilsigtede eller uhensigtsmæssige afledte effekter i forhold til styringen på andre områder, herunder andre ressortområder. 1.6 Analysens grundlagDet fremgår af kommissoriet, at analysen skal inddrage hidtidige erfaringer med styringen, og at udvalget desuden kan inddrage foreliggende kilder og tidligere analyser af styringsdimensionerne og
styringssystemet. Udvalget skal endvidere inddrage konkret viden om institutionsdrift i analysen, og udvalget kan herudover rekvirere bidrag til analysen fra særlige eksperter til belysning af forskellige
problemstillinger. Vurderingen af styringens egenskaber og funktionalitet foretages i hovedsagen på grundlag af en systematisk gennemgang af styringens enkelte elementer og hidtidige erfaringer hermed samt en vurdering af
deres indbyrdes samspil og incitamentsstrukturer vurderet i forhold til de givne uddannelsespolitiske og generelle målsætninger, styringen skal opfylde. Hovedelementer i analysens grundlag I grundlaget for vurderingen af styringssystemet indgår følgende hovedelementer:
I kapitel 8-11 følger udvalgets samlede vurderinger, konklusioner og forslag til forbedringer af styringssystemet. Udvalgets samlede rapportudkast har været sendt i høring hos analysens referencegrupper, som også undervejs i processen har bidraget til udvalgsarbejdet. Som bilag 0 vedlægges resumé af
referencegruppernes kommentarer til udvalgets forslag. Det skal bemærkes, at der med nærværende rapport er valgt en rapporteringsform, hvor der ikke er foretaget ændringer i udvalgets forslag på baggrund af referencegruppernes kommentarer.
Referencegruppernes kommentarer indgår i stedet i rapporten som et supplement til udvalgets forslag i form af et bilag med resumé af høringssvarene. De enkelte høringssvar kan læses på webadressen
http://www.uvm.dk/kommunalreform/styringsanalyse/forside.htm?menuid=40. I kapitel 2 redegøres nærmere for opbygningen af den samlede rapport. Ad 1 Redegørelse for styringssystemets enkelte elementer Blandt de væsentligste foreliggende kilder til analysen skal fremhæves følgende:
Ad 2 Eksterne delanalyser
Ad 3. Inddragelse af uddannelsessektorens erfaringer og synspunkter Inddragelsen er sket via møder og referencegruppernes skriftlige bidrag til udvalget. 1.7 Sammenhæng til igangværende og kommende analyser og udviklingsarbejderStyringsanalysen skal ses i sammenhæng med de tidligere analyser om enkeltstående styringsinstrumenter på uddannelsesområdet jf. ovenstående afsnit om kilder og tidligere analyser. Specielt skal der i den
forbindelse peges på rapporten fra Undervisningsministerens Idé og Perspektivgruppe om taxametersystemet for de videregående uddannelser, der bl.a. forholder sig til samspillet mellem taxametersystemet
og uddannelseskvalitet og dermed understøtter formålet med indeværende styringsanalyse. Parallelt med arbejdet med styringsanalysen pågår en række tilgrænsende analyse- og udviklingsarbejder internt i Undervisningsministeriet med fokus på styringsparametre, hvor der specielt skal peges på igangværende arbejde med at omlægge det centrale tilsyn, det gennemførte taksteftersyn af fællesudgiftsområdet, evalueringen af flerårsaftalemodellen samt det igangværende arbejde i Trepartsudvalget om livslang opkvalificering og uddannelse for alle på arbejdsmarkedet. Det centrale tilsyn. Undervisningsministeriet arbejder aktuelt med at videreudvikle tilsynets overvågning, især ved indførelse af indikatorer for resultater og kvalitet, samt opfølgningen i forhold til
probleminstitutioner, herunder anvendelsen af sanktioner. Der er i den forbindelse udarbejdet et udkast til sanktionspolitik, der har været sendt i høring. Taksteftersynet af fællesudgiftstaxameterordningerne omfatter erhvervsskoler og de mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner. Taksteftersynet koncentrerer sig om den del af fællesområdet,
som finansieres af fællesudgiftstaxameter- og grundtilskudsordningerne, dvs. de ordninger, som fastsætter institutionernes tilskud til udgiftsområder, såsom udvikling og markedsføring, ledelse og
administration, samt bygningsdrift. I rapporten belyses økonomien på fællesudgiftsområdet set i lyset af institutionernes rammebetingelser, og rapporten indeholder en række anbefalinger om bl.a.
iværksættelse af en ekstern analyse af mulige administrative forenklinger samt bedre informationsgrundlag. Konsulentfirmaet Rambøll har gennemført en samlet evaluering af fleråsaftalen for de korte og mellemlange videregående uddannelser for perioden 2001-2004. Evalueringen har til formål at belyse og
evaluere den samlede effekt af flerårsaftalen. Rapporten indeholder en analyse af, i hvilket omfang flerårsaftalen har fremmet de overordnede og konkrete uddannelses- og institutionspolitiske målsætninger
for sektoren, en vurdering af, om det havde været muligt for institutionerne at opnå de samme institutions- og uddannelsesmæssige resultater uden en flerårsaftale, samt en vurdering af afrapporteringsformen.
Endelig indeholder rapporten en række anbefalinger til udvikling af afrapporteringsformen, herunder en anbefaling om, at kommende aftaler i højere grad integreres i Undervisningsministeriets generelle tilsyn. Trepartsudvalget om livslang opkvalificering og uddannelse for alle på arbejdsmarkedet har til opgave at analysere og vurdere den nuværende voksen- og efteruddannelsesindsats i forhold til de fremtidige udfordringer og på den baggrund opstille og vurdere forskellige modeller for, hvordan den nødvendige udvikling af arbejdsstyrkens kompetencer kan styrkes i et samspil mellem arbejdsgivere, lønmodtagere og det offentlige. Da voksen- og efteruddannelse behandles i dette regi med arbejdsmarkedets parter, er styringsanalysen afgrænset til alene at omfatte det ordinære uddannelsessystem, hvorfor voksen- og efteruddannelse kun omtales perifert. 2. Rapportens opbygning og hovedkonklusionerRapporten består af tre hoveddele:
I det følgende redegøres for indholdet i de enkelte af rapportens kapitler. Del I. Redegørelse og delanalyser Kapitel 3. Præsentation af uddannelses- og institutionsområderne Kapitlet indeholder en overordnet beskrivelse af analysens uddannelser og institutioner og de generelle rammebetingelser, der gælder herfor. Kapitel 4. Målsætninger og principper i det selvejebaserede styringssystem I kapitlet redegøres for målsætninger og principper i det selvejebaserede styringssystem, herunder styringssystemets rationale samt aktører, rollefordeling og redskaber. I kapitlets sidste afsnit redegøres for de ændringer, som vil ske i de amtslige institutioners opgaver, efter overgangen til selveje. Der redegøres endvidere kort for selve overgangen, herunder præmisserne for
omlægningen. Kapitel 5. Styringsredskaber i det selvejebaserede styringssystem I kapitlet gives en samlet beskrivelse af de enkelte redskaber i styringen af uddannelser og institutioner. Beskrivelserne omfatter de enkelte styringsredskaber, som anvendes inden for nedenstående områder. Afslutningsvist redegøres for de informationer, som samlet set udgør grundlaget for styringen. Det skal understreges, at kapitlet har fokus på styringssystemets enkeltelementer og delproblemstillinger, og at der derfor ikke kan konkluderes på grundlag af kapitlet. I hvert underafsnit findes imidlertid en
delkonklusion, som opsummerer de udviklingsbehov for de enkelte styringsredskaber, som udvalget foreløbigt kan konstatere på baggrund af redegørelsen: Central styring af uddannelser
Central styring af kvalitet
Decentral kvalitetssikring og -udvikling
Styring af institutionsstruktur, kapacitet og udvikling
Styring af økonomi
Tilsyn:
Styring via interessenter og gennemsigtighed og åbenhed
Styringens informationsgrundlag
Kapitel 6. På en række områder har udvalget vurderet, at det foreliggende kildemateriale ikke har været tilstrækkeligt, og udvalget har derfor inddraget eksterne eksperter og konsulenter i forbindelse med
gennemførelsen af delanalyser vedrørende udvalgte problemstillinger: Resultaterne, som alle kan findes på denne webadresse: http://www.uvm.dk/kommunalreform/styringsanalyse/forside.htm?menuid=40, er indgået som grundlag for udvalgets drøftelser, konklusioner og
anbefalinger. Juridisk vurdering af institutionernes selveje (Kammeradvokaten) Undersøgelse af bestyrelsernes udviklingspotentiale (konsulentfirmaet Pluss i samarbejde med professor Steen Thomsen, Copenhagen Business School) Undersøgelse af censorinstitutionen (Danmarks Evalueringsinstitut) Undersøgelsen har bl.a. baggrund i den kritik af taxametersystemet, som har været rejst i den offentlige debat, og hvor argumentet bl.a. har været, at systemet rummede negative kvalitetsincitamenter til at
sænke det faglige niveau i eksamenssituationen for at lade flere ressourceudløsende studerende bestå. Den kritik rummer samtidig en indirekte kritik af censorinstitutionen og stiller spørgsmålstegn ved
censorinstitutionens funktion som et blandt flere redskaber til kvalitetssikring af uddannelserne. Undersøgelsens hovedkonklusion er, at censorinstitutionerne generelt medvirker til at sikre det faglige niveau, og at det er faglig integritet og ansvarlighed – og ikke økonomiske incitamenter – der er
afgørende for karakterfastsættelsen. Responsum om mulige sammenhænge mellem taxametersystemet og uddannelsernes kvalitet (Danmarks Evalueringsinstitut) Rapporten er udarbejdet med baggrund i den offentlige debat om
sammenhænge mellem taxametersystemet og uddannelsernes kvalitet. Formålet er dels at klarlægge de forskellige problemstillinger, som har været bragt op i debatten, dels at belyse såvel positive som negative kvalitetsincitamenter
i taxametersystemet i et kritisk perspektiv på grundlag af foreliggende kildemateriale, herunder tidligere analyser af taxametersystemet. Af rapporten fremgår, at en lang række styringsredskaber og
enkeltfaktorer på forskellige niveauer i uddannelsessystemet – herunder taxametersystemet – har betydning for uddannelseskvaliteten, hvorfor der er risiko for, at der i den offentlige debat om uddannelsernes
kvalitet er for partielt fokus på taxametersystemet og dets kvalitetsmæssige virkninger. Taxametersystemet skal derfor vurderes i sammenhæng med en række andre styringsredskaber, som tilsammen skal
sikre, at kvaliteten af uddannelserne kan fastholdes og udvikles. På den baggrund er den overordnede konklusion i rapporten, at det er vanskeligt at påvise en entydig sammenhæng mellem enkelte faktorer i styringen og uddannelsernes kvalitet, og der findes i rapporten
ikke belæg for, at taxametersystemet ud fra en isoleret betragtning skulle skabe incitamenter til at sænke det faglige niveau. Det fremgår i den forbindelse, at incitamentsstrukturerne i taxametersystemet ikke er entydigt negative eller positive, og der kan derfor også argumenteres for, at taxametersystemets fokus på output bl.a.
skaber incitamenter til at sikre høj gennemførelse og reduceret frafald og dermed også skaber incitamenter til kvalitetsforbedringer af uddannelserne. Rapporten fremhæver, at der er overordnet tilfredshed med taxametersystemet som styringsredskab blandt de interviewede institutionsledere. Dette skyldes især, at taxametersystemet i sammenhæng med selvejemodellen har givet institutionerne et større ledelsesrum til at prioritere og disponere over ressourcerne i forhold til de lokale ønsker og behov. Utilfredsheden, som den bl.a. har været udtrykt i den offentlige debat, går således ikke på taxametersystemet som princip og styringsredskab, men har baggrund i den politiske takstfastsættelse og utilfredshed med de faktiske bevillingsniveauer. Undersøgelse af institutionernes indtægtsdækkede virksomhed (IV) (konsulentfirmaet KPMG) Undersøgelsen havde bl.a. til formål at kortlægge omfanget og karakteren af institutionernes
IV-aktiviteter og adfærd med henblik på at afdække, om IV-virksomheden indebærer en risiko for, at institutionernes ordinære virksomhed fortrænges f.eks. ved, at institutionens ressourcer systematisk
prioriteres til fordel for konkurrenceudsatte og markedsorienterede aktiviteter. Undersøgelsen konkluderer, at der ikke kan konstateres problemer vedrørende fortrængning, men at der snarere er positive synergieffekter mellem IV-aktiviteterne og den ordinære virksomhed.
Undersøgelsen viser, at IV-omsætningen på flertallet af institutionerne udgør en marginal del af den samlede omsætning. Undersøgelsen konkluderer endvidere, at der er behov for mere klare retningslinjer både i forhold til regler vedrørende kalkulation og regnskabspraksis og i forhold til definitionerne af, hvilke aktiviteter der kan betragtes som naturlige udløbere af institutionernes almindelige virksomhed. Kapitel 7. Uddannelsessektorens erfaringer og synspunkter Udvalget har modtaget skriftlige bidrag udarbejdet af de enkelte referencegrupper eller af de enkelte parter, som er repræsenteret i referencegrupperne. Generelt giver uddannelsessektorerne udtryk for en høj grad af tilslutning til den grundlæggende indretning af Undervisningsministeriets styringssystem med decentraliseret beslutningskompetence til de enkelte
institutioners bestyrelser og central styring via mål og rammer, taxameterfinansiering samt tilsyn. Holdningen i uddannelsessektorerne er overvejende, at man ønsker den nuværende styringsmodel fastholdt, men at der er behov for justeringer og videreudvikling på visse punkter. Der peges især på behov
for at sikre taxametersystemets enkelhed og undgå unødigt bureaukrati i form af omfattende og mangelfuldt koordinerede rapporteringskrav. Endvidere er det et ønske, at der satses på videreudvikling af
relevant information om kvalitet i form af kvalitetsindikatorer som grundlag for tilsynet. Der er en høj grad af enighed mellem uddannelsessektorernes forskellige parter om, hvori styringssystemets styrker og svagheder består. Opfattelsen af taxameterfinansieringen udgør dog en undtagelse, idet der hersker forskellige opfattelser hos lederorganisationer og lærerorganisationer af, hvorvidt taxameterfinansieringen rummer overvejende positive eller negative kvalitetsincitamenter. Del II. Samlet vurdering af styringssystemet i forhold til uddannelsespolitiske målsætninger samt konklusion Kapitel 8. Vurdering af styringssystemet i forhold til uddannelsespolitiske og generelle målsætninger I de foregående kapitler har fokus været på styringssystemets enkeltelementer og delproblemstillinger. Den samlede vurdering af styringssystemet og dets redskaber må imidlertid ske ud fra en helhedsbetragtning og i forhold til de målsætninger, det er styringens sigte at opfylde. Det kendetegner
styringssystemet, at der indgår flere styringsredskaber i forhold til hver enkelt målsætning. I kapitel 8 vurderes den samlede styring i forhold til en række grundlæggende og principielle krav til styringssystemer og i forhold til de uddannelsespolitiske målsætninger:
De spørgsmål, som søges besvaret i vurderingerne, er, om det nuværende styringssystem råder over tilstrækkelige og hensigtsmæssige styringsredskaber til at realisere de enkelte målsætninger, om
styringsredskaberne bruges hensigtsmæssigt i praksis, og om styringsredskaberne spiller hensigtsmæssigt sammen. Blandt udvalgets hovedkonklusioner skal fremhæves følgende: Ad 1. Høj uddannelseskvalitet og høj gennemførelse Koordineringen mellem de enkelte redskaber med tilhørende rapporteringskrav har imidlertid været mangelfuld, og der eksisterer derfor ikke i dag et samlet system som grundlag for den centrale overvågning
af kvalitet og resultater. Det er udvalgets vurdering, at styringens informationsgrundlag er utilstrækkeligt, og at der er behov for at nyskabe sammenhængende, tilstrækkelige og relevante informationer om
kvalitet og resultater. Dette gælder især tilsynet, som også omtalt i kapitel 5. Givet institutionernes handlingsrum for selvstændige dispositioner er det centralt at sikre, at tilsynets overvågning er systematisk og baseret på relevante
indikatorer og procedurer for behandling af problemsager. Dette kan sikre, at eventuelle problemsager opdages tidligt og håndteres effektivt. Der er samtidig behov for mere effektive redskaber til brug i
opfølgningen. Bl.a. bør Undervisningsministeriet iværksætte indsatsaftaler med institutioner, som yder utilstrækkelige resultater og kvalitet. Der er ligeledes behov for at udvikle relevant information om kvalitet som ledelsesinformation for bestyrelserne, og det vurderes hensigtsmæssigt at udvikle målrettet information om kvalitet til eleverne/de
studerende i form af brugerdeklarationer, som både kan kvalificere elevernes/de studerendes forventninger og tydeliggøre institutionernes forventninger til eleverne/de studerende. Et forbedret informationsgrundlag er en forudsætning for, at uddannelsessystemets aktører bliver i stand til at handle rationelt og på et fælles anerkendt grundlag af viden, hvilket igen er en forudsætning for, at decentraliseringen fungerer hensigtsmæssigt. Ad 2. Særlige politisk prioriterede målsætninger Udvalget vurderer, at der er behov for at udvikle mere formaliserede og ansvarliggørende rammer for dialog mellem Undervisningsministeriet og
institutionssiden. Institutionssiden bør endvidere inddrages mere systematisk og forpligtende i gennemførelse af udviklingsopgaver. Dette skal sikre klare udmeldinger om politisk prioriterede målsætninger og
indsatsområder, og at der drages optimal nytte af den viden, uddannelsessektoren besidder lokalt. I takt med, at fokus på kvalitet og resultater er øget i de seneste år, er der udviklet en række nye enkeltstående styringsredskaber, som løbende er blevet føjet til det hidtidige styringssystem. Der kan i dag
konstateres et stort antal enkeltstående, men mangelfuldt koordinerede, styringsredskaber med selvstændige rapporteringskrav. Det vanskeliggør optimal målstyring, som snarere forudsætter få og klare mål.
Den styringsmæssige udfordring i dag er derfor især at videreudvikle styringen i retning af en mere afbalanceret og gennemsigtig styring, som dels respekterer institutionernes dispositionsfrihed inden for deres
formål, dels imødekommer behov for politisk prioritering. Den løbende udvidelse af styringssystemet med nye redskaber og tilhørende rapporteringskrav har været nødvendiggjort af, at informationsgrundlaget om institutionernes ressourceanvendelse og sammenhængen mellem ressourcemæssige prioriteringer og kvalitet er utilstrækkelig. Udvalget stiller derfor forslag om, at der indføres et særligt ressourceregnskab med henblik på at skabe øget gennemsigtighed i institutionernes interne prioriteringer og dispositioner. Behovet for supplerende styringsredskaber i form af f.eks. øremærkede tilskud forventes at blive reduceret ved klarere udmeldinger om politisk prioriterede målsætninger og indsatsområder, større
gennemsigtighed i institutionernes kvalitet via ressourceregnskaber og et mere effektivt centralt tilsyn, hvor der iværksættes indsatsaftaler med de institutioner, som yder utilstrækkelige resultater og kvalitet.
Indsatsaftalerne vil på den måde få karakter af udviklingskontrakter målrettet institutionernes særlige problemområder, og styringen vil på den måde i højere grad få formaliseret aftalekarakter. Ad 3. Effektiv institutionsdrift og finansiering Udvalget er enigt i Idé- og Perspektivgruppens konklusion om, at taxametersystemet fortsat bør være den bærende bevillingsmodel i finansieringen af
uddannelsesinstitutionerne, idet taxametersystemet i samspil med selvejeformen bl.a. sikrer effektiv institutionsdrift og optimal ressourceanvendelse i forhold til lokale behov og muligheder. Som omtalt ovenfor, tegner de eksisterende informationskilder et fragmenteret billede af institutionernes ressourceanvendelse, som kun i begrænset omfang muliggør central og decentral resultatovervågning
og -opfølgning. Indførelse af ressourceregnskaber forventes at kunne styrke informationsgrundlaget og bl.a. muliggøre sammenligninger af ressourceforbruget og spredning af best practice på tværs af
institutionerne som grundlag for, at der kan foretages yderligere effektiviseringer af institutionsdriften og fremme af kvaliteten. En forenkling af rapporteringskrav og -former vil endvidere i sig selv reducere
bureaukratiet og skabe rum for effektiviseringer For at fremme muligheden for effektiv opgaveløsning og styrke det faglige miljø på det administrative område er der i lovgivningen skabt mulighed for at etablere administrative fællesskaber, f.eks. inden for områder som lønadministration, it og indkøb. Endvidere er der åbnet for, at institutionerne vil kunne løse administrative opgaver for hinanden som indtægtsdækket virksomhed. Disse muligheder vil også kunne bidrage til effektiviseringer, ligesom de vil kunne lette de nuværende amtslige institutioners overgang til selveje. Ad 4. Geografisk tilgængelighed til udbud af høj kvalitet Udfordringen er, at målsætningerne om henholdsvis geografisk spredning af uddannelserne og forankring af uddannelserne i effektive og tilstrækkeligt brede, fagligt bæredygtige miljøer kan være indbyrdes modstridende. Der må i disse tilfælde foretages en konkret politisk afvejning af de to målsætninger med de deraf mulige afledte konsekvenser for uddannelsernes geografiske tilgængelighed, kvalitet og omkostninger. Kapitel 9. Generel konklusion om styringssystemet I kapitel 9 sammenfattes konklusionerne. Der er i hovedsagen tale om en sammenfatning på grundlag af delkonklusioner fra kapitel 8, hvor den samlede styring er vurderet i forhold til de uddannelsespolitiske
målsætninger, som styringssystemet skal opfylde. Der henvises også til delkonklusionerne i kapitel 5, hvor de enkelte styringsredskaber er vurderet. Kapitel 10. Konklusion særligt vedrørende de nye selvejende institutionsområder I kapitel 10 sammenfattes konklusionerne særligt vedrørende de nye selvejende institutionsområder. Del III. Forslag Kapitel 11. Forslag til ændringer og justeringer af styringssystemet I kapitel 11 uddybes udvalgets forslag til forbedringer af styringssystemet. Der er valgt en rapporteringsform, hvor referencegruppernes kommentarer til forslagene ikke er indarbejdede i selve rapporten, men er vedlagt som supplement til udvalgets forslag i et bilag (bilag 0) med
resumé af høringssvarene. De enkelte høringssvar kan læses på webadressen: http://www.uvm.dk/kommunalreform/styringsanalyse/forside.htm?menuid=40. Forslagskatalogets sigte er at danne grundlag for politisk drøftelse af behov for modernisering af styringssystemet generelt og for den endelige fastlæggelse af rammerne for selvejet på de i dag amstlige institutionsområder. Udvalgets forslag, der som sådan er uprioriterede, omfatter: Forslag til bedre sikring af kvalitet og resultater
Forslag til sikring af geografisk tilgængelighed til udbud af høj kvalitet
Forslag vedrørende finansiering
Forslag vedrørende selvejemodel
3. Præsentation af uddannelses- og institutionsområderneKapitlet indeholder en overordnet beskrivelse af analysens uddannelser og institutioner, dvs. nuværende og kommende selvejende institutioner under Undervisningsministeriet, hvis primære opgave er at
udbyde undervisning, som fører til nationalt anerkendt kompetence. Institutionerne er i dag undergivet meget forskellige vilkår i henholdsvis den amtskommunale styring og den statslige styring via selvejende institutioner. Uddannelsesregler og tilsyn er derimod for alle
institutionernes uddannelser og undervisning placeret samlet under Undervisningsministeriet. I afsnit 4.6 gøres nærmere rede for de ændringer, overgangen til selveje vil betyde for de amtslige institutioner, og
for den proces og de initiativer, der er igangsat i forbindelse med implementeringen. I nærværende kapitel gives først en overordnet beskrivelse af institutionerne med hensyn til antal, opgaveprofil mv. Dernæst gives en kort beskrivelse af de enkelte uddannelsesområder, institutionerne
varetager. Endelig uddybes institutionernes generelle rammebetingelser, herunder styring af optag og kapacitet, styring af institutionsstrukturer samt selvejemodellen. 3.1 Institutionernes karakteristikaAnalysens institutioner er meget forskelligartede, bl.a. med hensyn til de enkelte uddannelsesområders karakteristika og målgrupper, opgaveprofil i øvrigt, størrelse og institutionernes interne organisering med
et eller flere udbudssteder. De nye statslige institutionsområder fra 2007 består overvejende af institutioner med et udbud af kun én eller få uddannelser. Samtidig er de ofte relativt små og vil i forbindelse med overgangen til
taxameterfinansiering og aktivitetsstyrede bevillinger derfor erfaringsmæssigt være særligt sårbare over for udsving i tilgang og aktivitet. Inden for de selvejende institutionsområder er i de seneste år gennemført institutions- strukturreformer, som gennem sammenlægninger af mindre, enkeltstående institutioner har skabt et institutionsbillede
bestående af store institutionsenheder med brede uddannelsesmiljøer og flere lokale udbudssteder. I samme forbindelse er de tidligere statsinstitutioner nu overgået til selveje.[1] Det gælder både institutionerne for videregående uddannelse og for erhvervsrettet uddannelse, at institutionerne nu i vidt omfang indgår i centre for videregående uddannelser eller store erhvervsskoler med et bredt fagligt uddannelsesudbud og herunder også med et vertikalt sammenhængende udbud af grund-, efter- og videreuddannelse. Institutionsstrukturreformerne uddybes i afsnit 3.4. Tabel 3.1. Uddannelsesinstitutionernes antal, ejerforhold, størrelse og udbud
En del af institutionerne for videregående uddannelse og for erhvervsrettet uddannelse er ikke indgået i fusioner, og der består fortsat en række institutioner med et udbud af få uddannelser, hvoraf en del
også er relativt små, bl.a. handelsskoler, landbrugsskoler, lærer- og pædagogseminarier, sociale højskoler og efter- og videreuddannelsesinstitutioner. Der er således stadig en vis spredning i institutionernes
størrelse, uddannelsesprofil og faglige bredde inden for sektorerne (der henvises også til afsnit 3.4). I tabellen 3.2 nedenfor vises institutionernes størrelsesfordeling efter omsætning. Tabel 3.2 Antal institutioner fordelt efter omsætning
Kilde: Regnskabsportalen. Der kan være afvigelser i forhold til det samlede antal institutioner i tabel 3.1, hvilket dels skyldes, at ikke alle udbydere aflægger regnskab til Undervisningsministeriet, dels at
ubetingede CVU er medtaget både som selvstændige institutioner og i form af partnerinstitutionerne i denne oversigt i modsætning til tabel 3.2. I tabel 3.3 nedenfor vises de amstlige institutioner fordelt efter størrelse (antal elever/studerende). Tabel 3.3 Antal institutioner fordelt efter ordinære studerende*
Kilde: Institutionsregistret. Der kan være afvigelse i forhold til det samlede antal institutioner i tabel 3.1, hvilket dels skyldes ændringer i institutionsstrukturen, dels at afdelinger er medtaget i varierende
omfang. 3.2 Beskrivelse af uddannelserneUddannelserne omfatter kompetencegivende ungdomsuddannelser, videregående uddannelser samt voksen- og efteruddannelse på Undervisningsministeriets område. De enkelte uddannelsesområder
beskrives kort i det følgende. 3.2.1 Ungdomsuddannelserne
Elever, som ønsker at begynde i en social- og sundhedsuddannelse efter 9. klasse, eller som har behov for at forberede sig til det videre uddannelsesforløb, skal gennemføre et grundforløb, der normalt
varer 20 uger. Grundforløbet kan forlænges op til 40 uger. Mellem ca. halvdelen og 2/3 af uddannelsen foregår på skole.
3.2.2 De videregående uddannelser
3.2.3 Voksen- og efteruddannelser
3.3 Styring af optag og kapacitetDen nuværende styring På gymnasieområdet fastsætter amtsrådet hver enkelt institutions kapacitet, dvs. det maksimale antal klasser, institutionen kan optage, og det mindste antal elever, institutionen er forpligtet til at optage efter
ansøgning. Optagelse sker på den institution, eleven ønsker, såfremt der er plads, men der skal ske koordinering af optagelsen af elever, som på grund af pladsmangel ikke kan få deres 1. prioritet opfyldt.
Hvis der er flere ansøgere med 1. prioritet til en uddannelse eller studieretning, end institutionen har kapacitet til at optage, afgør et af amtet nedsat fordelingsudvalg, hvilke ansøgere der af kapacitetsmæssige
grunde skal henvises til en anden institution. Amtet koordinerer endvidere institutionernes udbud af studieretninger og sikrer, at der ved mindst én af amtets gymnasieskoler sker udbud af mere specialiserede studieretninger. Alle offentlige institutioner skal udbyde mindst fire forskellige studieretninger. Amtet koordinerer endvidere udbuddet af valgfag. Inden for hvert amt skal der være et bredt udbud af valgfag, som dækker de tre hovedområder humaniora, naturvidenskab og samfundsvidenskab. Undervisningsministeren har efter aftale med amterne fastlagt, at hver institution skal oprette to bestemte typer studieretninger og oprette valghold, hvis et bestemt antal elever har tilmeldt sig.
Kommunalreformen lægger ikke op til at ændre på disse forhold. Institutionens oprettelse af valghold fastlægges på institutionsniveau af rektor inden for de amtsligt fastsatte rammer. Baggrunden for den eksisterende kapacitetsfastsættelse og koordinering af optagelsen af elever er et ønske om dels at sikre en optimal kapacitetsudnyttelse, dels at sikre opretholdelse af eksisterende
gymnasier i udkantsområder med lille søgning. På VUC varetages den daglige ledelse af forstanderen, mens centerrådet bestående af repræsentanter fra amtsrådet, kommunalbestyrelser, LO, DA, lærere og kursister afgør en række administrative forhold
af betydning for det enkelte VUC's virke. Centerrådet afgiver f.eks. indstilling om centrets udbud af AVU-tilbudsfag og fagudbuddet inden for hf-enkeltfag. Hvis VUC'et er opdelt i afdelinger, nedsættes
lokalråd med begrænsede beføjelser. Amtsrådet godkender overordnet det samlede udbud på VUC, og det enkelte VUC kan på grundlag heraf frit oprette hold og bestemme holdstørrelsen, når kursistgrundlaget er til stede. Dialogmøder med amtsrådet danner grundlaget for amtsrådets godkendelse af det samlede fagudbud i amtet og på det enkelte VUC. For de grundlæggende social- og sundhedsuddannelser dimensionerer amtsrådet og kommunalbestyrelserne uddannelsespladserne i grundforløbet og praktikpladserne i uddannelserne i overensstemmelse
med dels egne behov, dels det samlede behov for færdiguddannede i amtet. Hvis undervisningsministeren finder, at dimensioneringsforpligtelsen ikke er opfyldt, kan undervisningsministeren dimensionere et
årligt minimumsantal praktikpladser på social- og sundhedshjælperuddannelsen og social- og sundhedsassistentuddannelsen. Amtsrådet er forpligtet til at stille den nødvendige skolekapacitet til rådighed for
grundforløbet og uddannelserne. På sygeplejerskeområdet er det de enkelte amtsråd, som fastsætter dimensioneringen i overensstemmelse med behovet for færdiguddannede i amtskommunen. Amtsrådet skal stille skolekapacitet til
rådighed og skal i samarbejde med kommunalbestyrelserne stille de nødvendige kliniske undervisningssteder til rådighed. Inden for de selvejende institutionsområder varetages opgaver vedrørende dimensionering som hovedprincip af den enkelte selvejende institution inden for nærmere centralt fastlagte rammer.
Institutionerne har som hovedprincip frit optag inden for de uddannelser, de er godkendt til at udbyde, og eleverne/de studerende har frit valg af institution. I uddannelsesreglerne fastlægges regler for
institutionernes optagelseskriterier, og på enkelte uddannelser dimensioneres optaget ud fra bl.a. beskæftigelsesmæssige hensyn. Som eksempel på optagelsesreglerne på ungdomsuddannelsesområdet kan nævnes, at alle, som opfylder visse, nærmere fastsatte betingelser, har krav på at blive optaget på et grundforløb til en erhvervsuddannelse på en institution efter eget valg. Institutionen har tilsvarende, inden for de grundforløb institutionen udbyder, pligt til at optage alle ansøgere, som opfylder betingelserne, eller sørge for, at de optages på en anden institution eller andre institutioner med samme grundforløb. Institutionen kan i tilfælde af særlige kapacitetsproblemer optage eleven med virkning fra institutionens næste optagelsestermin. Regionsråd, samarbejdsfora og fordelingsudvalg Med kommunalreformen etableres der i hver region et råd, som i et samarbejde med ungdomsuddannelsesinstitutionerne i regionen bl.a. har til opgave at
sikre sammenhæng i udbuddet af ungdomsuddannelser, både med hensyn til placering, kapacitet og bredde i udbuddet, således at der i hver region er et tilstrækkeligt og varieret udbud til alle unge. Samme
forpligtelse har regionsrådet i forhold til voksenuddannelsestilbud på VUC. Regionsrådenes koordinerende rolle på ungdomsuddannelses- og voksenuddannelsesområdet skal ses i sammenhæng med den rolle, der er givet til rådene om at udarbejde en samlet overordnet vision for
regionens udvikling af områderne natur og miljø, erhverv, turisme, beskæftigelse, uddannelse og kultur samt udviklingen i regionens udkantsområder og landdistrikter. Denne rolle understøttes yderligere af
regionernes mulighed for at yde tilskud til f.eks. uddannelsesinstitutioner til opfyldelse af udviklingsplanen. Regionsrådet bliver dog ikke tillagt nogen egentlig kompetence i forhold til de selvejende institutioner. For stx og hf er kompetencen til at træffe beslutning om kapacitet og udbud på den enkelte institution således tillagt institutionernes bestyrelse. Forpligtelsen til at sikre den samlede gymnasiekapacitet påhviler undervisningsministeren, som efter indstilling fra et regionsråd og efter høring af de berørte institutioner, som udbyder stx og hf, kan beslutte midlertidigt at lægge loft over en institutions kapacitet. Med kommunalreformen etableres der endvidere forpligtende samarbejder mellem de institutioner, som udbyder stx og hf. Disse samarbejdsfora nedsættes af institutionerne selv, dog således at regionsrådet
skal godkende de enkelte forpligtende samarbejder, og rådet kan pålægge enkeltinstitutioner at indgå i et samarbejde. Regionsrådet har i samarbejde med de forpligtende samarbejder mellem de institutioner, som udbyder stx og hf, til opgave at koordinere fordelingen af stx- og hf-elever på de enkelte institutioner. I denne
sammenhæng nedsætter regionsrådet et fordelingsudvalg, som ud fra en række kriterier om elevernes ønsker om institution og studieretning og om geografisk nærhed, fordeler de elever, som ikke kan
optages på institutioner med oversøgning. Den nærmere form for udmøntning af samarbejdet mellem regionsrådet og de selvejende institutioner er ikke centralt reguleret og må ske under hensyn til den pågældende regions udviklingsplan og lokale
behov og vilkår. Bl.a. må institutionerne og regionsrådet samarbejde om prognoser og behovsvurderinger med henblik på kapacitetsfastsættelser. Til at løfte opgaven i forhold til statsligt selvejende gymnasier og hf-kurser har regionsrådet følgende særlige beføjelser:
De statsligt selvejende institutioner for stx og hf skal indgå i et forpligtende samarbejde, og forpligtelsen omfatter koordinering af institutionernes kapacitet, udbud af studieretninger, valgfag og elevfordeling
samt i øvrigt samarbejde med regionsrådet m.fl. 3.4 Styring af institutionsstrukturerHensyn bag institutionsstrukturerne Hvad angår ungdomsuddannelserne skal udbudsstyringen sikre, at disse uddannelser er tilgængelige for alle unge lokalt, så de unge kan påbegynde og så vidt muligt gennemføre uddannelsen uden at være
tvunget til at flytte hjemmefra. I erhvervsuddannelsernes hovedforløb er en del af uddannelserne meget specialiserede og har et begrænset volumen, hvorfor de faglige kompetencer samles på få
uddannelsessteder. Det forudsættes derfor, at de unge er mobile og gennemfører (dele af) uddannelsen på institutioner, hvor de faglige kompetencer er tilstede. Sådanne uddannelser kræver til gengæld et
botilbud til de unge i form af skolehjem eller lignende i tilknytning til institutionen. Inden for de videregående uddannelser forudsættes det i højere grad, at målgruppen er mobil. Uddannelsernes volumen er generelt mere begrænset end ungdomsuddannelsernes. Der lægges dog samtidig
vægt på at opnå en regional dækning af udbuddet, dels af hensyn til mulighederne for at opretholde attraktive uddannelsestilbud for unge i alle regioner, dels for at understøtte den regionale erhvervsudvikling. Det har stor betydning for den erhvervsmæssige udvikling, at der er uddannelsesinstitutioner i yderkantsområderne. Det skal også medvirke til at understøtte den politiske målsætning om, at flest mulige unge
gennemfører en uddannelse. Erfaringen med små institutioner i lokalområderne med udbud af få uddannelser har dog vist, at de lokale uddannelsesinstitutioner har haft svært ved at tiltrække unge, som hellere
søger de store og flerfaglige uddannelsesmiljøer i storbyerne og ofte ikke vender tilbage til lokalområdet efter afsluttet uddannelse. På de små institutioner med et begrænset uddannelsesfelt og en lille
lærergruppe, hvor enkelte fag typisk kun bliver dækket af en enkelt lærer [5], er det endvidere ofte vanskeligt at udvikle alsidige faglige miljøer: Der kan ikke dannes lærerteam til at udvikle eksisterende og
nye fag, institutionens mulighed for at inddrage ny viden og erfaringer fra andre fagområder er begrænset, og de studerendes valgmuligheder ligeledes begrænsede. Da videregående uddannelsesinstitutioner
har et selvstændigt fagligt ansvar for udvikling af egne uddannelser, indebærer en institutionsstruktur med mange små og institutioner med få uddannelser en risiko for atomisering af den samlede
udviklingsindsats. Hvad angår selve institutionsbegrebet skal det bemærkes, at der i takt med den løbende udvikling af den decentrale styringsform og de selvejende institutioners rolle som lokal og regional erhvervspolitisk aktør, er sket en redefinering af begrebet. Institutionerne har i stigende omfang fået nye opgaver og roller og er ikke længere konstitueret af en bygning, men af et undervisningsmiljø, som internt er organiseret med en række lokale afdelinger til hovedinstitutionen, og som sammen med andre uddannelsesinstitutioner indgår i én sammenhængende og fleksibel regional infrastruktur. Inden for de amtskommunale institutionsområder findes ikke en tilsvarende politisk styring af institutionsstrukturen på nationalt plan. Det er de enkelte amtsråd, som har ansvar for at sikre tilstrækkelig
kapacitet i amtet, og etablering, placering og evt. udbygning af institutioner er derfor en regionalpolitisk beslutning. Udviklingen i de enkelte sektorers institutionsstrukturer Siden vedtagelsen af loven om institutioner for erhvervsrettet uddannelse i 2002 er i alt 124 erhvervsskoler og AMU-centre blevet reduceret til 105 institutioner for erhvervsrettet uddannelse. Også forud for
denne periode er der gennemført indbyrdes sammenlægninger af institutioner inden for institutionstyperne. Hovedreglen har været, at de lokale udbudssteder er blevet opretholdt, uanset at institutionerne har organiseret sig i større enheder. Med udviklingen i institutionsstrukturen er institutionernes rolle som regionalt ansvarlige aktører i forhold til at sikre de uddannelsessøgendes og erhvervslivets behov for uddannelse og kompetenceudvikling
blevet understreget. Herunder stilles der bl.a. krav om, at institutionerne indgår i et lokalt samarbejde med andre uddannelsesinstitutioner. På trods af harmoniseringen af institutionsstrukturen er der dog fortsat en rimelig stor spredning i institutionernes størrelse, uddannelsesprofil og faglige bredde. Der skelnes i den forbindelse mellem fire
hovedfunktioner for institutionerne, hvor samme institution kan varetage flere funktioner:
Institutioner for erhvervsrettet uddannelse kan desuden indgå i et organiseret og forpligtende samarbejde i erhvervsakademier, der primært omfatter institutioner godkendt til at udbyde korte videregående uddannelser, men som principielt også kan omfatte øvrige erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner. Der er godkendt i alt 16 erhvervsakademier og et uddannelsesnetværk for designteknologuddannelsen. Formålet med erhvervsakademier er dels at sikre faglig bredde i og kvalitetsudvikling af de regionale uddannelsesmiljøer, dels at sikre et regionalt dækkende udbud af erhvervsrettede korte videregående
uddannelser og erhvervsrettet voksenuddannelse i forhold til virksomhedernes behov. Målsætningen har været, at der i hver region udbydes mindst en teknisk, en merkantil og en informationsteknologisk
videregående uddannelse. Erhvervsakademierne skal desuden varetage videncenter- og udviklingsfunktioner i samspil med det regionale erhvervsliv og ved etablering af netværk med andre uddannelsesinstitutioner og erhvervspolitiske
aktører. De amtskommunale gymnasieskolers institutionsstruktur har ikke ændret sig væsentligt siden statsskolernes overgang til amterne i 1985. Der er sket en udbygning med etablering af nye gymnasier i de
større byer i takt med den stigende søgning til området. Samtidig er der især af regionalpolitiske hensyn oprettet en række små gymnasier uden for de store byer. Institutionsstrukturen for de amtskommunale social- og sundhedsskoler har været relativt uforandret. Der findes i dag 23 social- og sundhedsskoler. Inden for de selvejende mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner har institutionsstrukturen også været under omfattende forandring i de senere år, ligesom det også gælder de øvrige selvejende
institutionsområder. Med det formål at skabe fagligt bredere, selvstændige og profilerede videregående uddannelsesmiljøer, som kan sikre grundlaget for regionale udbud i hele landet, er der i dag dannet en række Centre for Videregående Uddannelser (CVU). Hovedparten af de mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner indgår nu i et CVU. Sektoren består af 22 CVU'er, som alle er flerfaglige videregående uddannelsesinstitutioner. CVU-sektoren er
dannet af ca. 100 enkeltstående MVU-institutioner under Undervisningsministeriet, der tidligere hver for sig udbød én af de i alt ca. 20 mellemlange videregående uddannelser, som nu benævnes
professionsbacheloruddannelser. Der er endvidere 22 enkeltstående MVU-institutioner. Godkendelsen som CVU og enkeltstående MVU-institution indebærer et selvstændigt regionalt ansvar for varetagelsen af efter- og videreuddannelse til og med diplomniveau i sammenhæng med
grunduddannelserne. Institutionerne er desuden pålagt en forpligtelse dels til forskningstilknytning gennem en tættere og formaliseret kontakt med relevante forskningsmiljøer, dels til udviklingsbasering i form
af krav om løbende fornyelse af uddannelserne og samarbejde med det regionale erhvervsliv mv. om udvikling af praksis og professioner. Endelig skal CVU'erne i lighed med erhvervsakademierne fungere
som regionale videncentre. Et CVU kan som udgangspunkt have enten betinget eller ubetinget status. Et ubetinget CVU dannes ved sammenlægning af flere institutioner (efter sammenlægningen kaldet partnere), som herefter formelt udgør én juridisk og økonomisk enhed. Ved et betinget CVU stifter flere selvejende institutioner i fællesskab en ny selvejende institution med henblik på varetagelsen af de opgaver, som følger af godkendelsen som CVU. Foruden ovennævnte opgaver bør de stiftende institutioner også henlægge fællesopgaver til CVU'et med henblik på realisering af det ubetingede CVU. En betinget godkendelse af et CVU gives for en tidsbegrænset periode på fem år, der maksimalt kan forlænges til i alt 11 år, hvorefter institutionen må overgå til ubetinget status eller opløses. Amtslige sygepleje- og radiografskoler kan indtræde i et CVU gennem indgåelse af driftsoverenskomst mellem amtet og det pågældende CVU. Herved samles forskellige uddannelser inden for beslægtede
fagområder under samme institution. 13 amter har indgået aftale om henlæggelse af uddannelsen til et CVU. Det er forventningen, at de resterende sygepleje- og radiografskolerne efter overgangen til staten i
2007 i vidt omfang vil indgå i den eksisterende CVU-sektor og dermed blive en integreret del af den eksisterende institutionsstruktur. Ved lovændring i 2004 blev titlen “University College” indført som kvalitetsbetegnelse for CVU'erne. Titlen kan tildeles af undervisningsministeren til ubetingede CVU'er, som vurderes at være kvalificerede
hertil på baggrund af en akkrediteringsproces, som gennemføres af Danmarks Evalueringsinstitut (EVA). Der henvises til afsnit 5.2.5 for en nærmere beskrivelse af betegnelsen University College. Det
forventes, at der ultimo 2005 kan træffes afgørelser i de første ansøgninger om godkendelse. Institutionsstrukturen for de amtslige voksenuddannelsescentre (VUC) har undergået visse strukturelle forandringer i de senere år, idet de enkelte centre i mange amter er samlet i større enheder og ofte med underliggende afdelinger efter amtsrådets beslutning. Dette er især sket for at etablere større og fagligt og pædagogisk stærkere uddannelsesmiljøer for voksne, men også i et vist omfang ud fra effektiviseringshensyn. Der findes i dag 29 centre mod ca. 70 primo 2000. Afslutningsvis skal det nævnes, at der inden for erhvervsuddannelseslovens område og inden for lov om arbejdsmarkedsuddannelser mv. (AMU) kan gives udbudsgodkendelse til private udbydere m.fl.
Disse udbudsgodkendelser omfatter ikke en institutionsgodkendelse, men alene en godkendelse til udbud af bestemte grundforløb, hovedforløb eller arbejdsmarkedsuddannelser samt enkeltfag, der er
optaget i af de ovennævnte fælles kompetencebeskrivelser med statstilskud. 3.5 SelvejemodellenSelvejemodellen er lovfæstet i lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse og i lov om centre for videregående uddannelse og andre selvejende institutioner for videregående uddannelse. [6]
Undervisningsministerens bemyndigelser Undervisningsministerens kompetence i forhold til de selvejende institutioner er reguleret i institutionslovgivningen, og der er derfor ikke adgang til at give
institutionerne påbud om at træffe en bestemt afgørelse, medmindre denne kompetence følger direkte af loven. Undervisningsministeren har ifølge lovgivningen følgende bemyndigelser og forpligtelser:
Bestyrelsens opgaver og ansvar
Institutioner, som indgår som partnere i dannelsen af et ubetinget CVU (jf. ovenfor), kan oprette særlige studiebestyrelser eller faglige råd, som kan overlades nærmere bestemte beføjelser vedrørende
partnerens uddannelse, bl.a. beføjelse til at godkende studieordningerne for grunduddannelserne. Hver partner ledes af en studierektor, som varetager den daglige ledelse af uddannelsesstedet. Oprettelsen af
studiebestyrelser og faglige råd ændrer ikke ved CVU-bestyrelsens overordnede ledelseskompetence og ansvaret for institutionens drift og virksomhed. Bestyrelsessammensætning For institutioner for erhvervsrettet uddannelse er regler om bestyrelsens sammensætning reguleret i institutionslovens § 5, stk. 2, som har følgende ordlyd: “Bestyrelsen skal normalt bestå af 6-12 medlemmer, hvoraf et medlem udpeges af et eller flere amtsråd og mindst et medlem af en eller flere kommunalbestyrelser. Bestyrelsens øvrige
medlemmer skal så vidt muligt tilsammen dække institutionens aktuelle og fremadrettede virkefelt. Arbejdsgiver- og arbejdstagerrepræsentanterne skal være ligeligt repræsenterede og have
tilknytning til det geografiske område og til det arbejdsmarked, som institutionen dækker.” Det præciseres i bemærkningerne til loven, at antallet af bestyrelsesmedlemmer kan variere afhængigt af institutionens virkefelt. Idet der er en overgrænse for bestyrelsens størrelse, kan hvert uddannelses- og aktivitetsområde dog ikke forvente en særlig repræsentant i bestyrelsen. Efter praksis tillades kun bestyrelser med mere end 12 medlemmer i en overgangsperiode i forbindelse med sammenlægning af institutioner. Arbejdsgiver- og arbejdstagerrepræsentanter i bestyrelsen skal forstås i bred forstand, idet der f.eks. både kan være tale om traditionelle arbejdsgiver- og arbejdstagerorganisationer og lokale
handelsstandsforeninger. Undervisningsministeriet har således en liberal praksis i forhold til godkendelse af bestyrelsessammensætningen. Det er desuden fastsat i institutionsloven, at institutionens lærere og teknisk-administrative personale repræsenteres i bestyrelsen uden stemmeret med hver en repræsentant, og at deltagerne i uddannelse af
over seks måneders varighed repræsenteres i bestyrelsen uden stemmeret med to repræsentanter. Institutionens leder er bestyrelsens sekretær og deltager i bestyrelsens møder uden stemmeret. Institutionsloven giver mulighed for, at undervisningsministeren i særlige tilfælde kan fravige § 5, stk. 2, som er citeret ovenfor, om bestyrelsens sammensætning og § 5, stk. 6, 2. pkt., om at deltagere i
uddannelse af over seks måneders varighed repræsenteres i bestyrelsen med to repræsentanter uden stemmeret. Denne dispensationsmulighed er især anvendt i forhold til landbrugsskolerne. En række landbrugsskoler adskiller sig således væsentligt for så vidt angår bestyrelsens sammensætning, idet landbrugsskolerne bevarede de hidtidige bestyrelser, da de i 1992 blev omfattet af den daværende erhvervsskolelov. Det er historisk betinget, at der ikke er lagt samme vægt på paritet på landbrugsskolerne, som der er på erhvervsskolerne. Bestyrelsens sammensætning er for institutioner for videregående uddannelse reguleret i selvejelovens § 8, stk. 2, som har følgende ordlyd: “Bestyrelsen sammensættes således, at flertallet af medlemmer samt formanden kommer fra aftagerkredse og andre kredse uden for institutionen, der har en væsentlig interesse i institutionens
virksomhed. De studerendes råd, jf. § 26 a, udpeger to repræsentanter til institutionens bestyrelse. Institutionens leder deltager i bestyrelsens møder uden stemmeret.” CVU-bestyrelsens sammensætning fremgår af institutionens vedtægt. Det kan heri bestemmes, at studiebestyrelserne for hver partner, jf. ovenfor, udpeger et medlem til CVU-bestyrelsen. Efter Undervisningsministeriets praksis godkendes ikke nye bestyrelser med mere end 13 medlemmer. Dog godkendes bestyrelser for de såkaldte kerne-CVU'er (CVU'er, som har fået udlagt afdelinger i
den daværende Danmarks Lærerhøjskole), der bl.a. har pligt til at varetage efter- og videreuddannelsesaktiviteter for lærere i folkeskolen og for pædagoger, med op til 15 medlemmer, idet der stilles særlige
krav til repræsentationen i disse bestyrelser. Efter praksis tillades større bestyrelser i en overgangsperiode i forbindelse med sammenlægning af institutioner, ligesom enkelte ældre institutioner har fået godkendt bestyrelser med flere end 13 medlemmer af f.eks. historiske grunde. De eksterne medlemmer af bestyrelsen skal repræsentere aftagerkredse og andre kredse uden for institutionen, der har en væsentlig interesse i institutionens virksomhed. For kerne-CVU'er stilles desuden
krav om, at der er to repræsentanter for de færdiguddannedes organisationer i bestyrelsen og tre repræsentanter, hvis CVU'et tillige udbyder en sundhedsuddannelse. I begge tilfælde skal Danmarks
Lærerforening udpege den ene af repræsentanterne. Det fremgår af bemærkningerne til selvejeloven, at det fastansatte personale kan få en, eventuelt to, repræsentanter med stemmeret i bestyrelsen. I praksis har en lang række af institutionerne benyttet denne
mulighed til at lade medarbejderne udpege to medlemmer af bestyrelsen. Det skal bemærkes, at tre ingeniørhøjskoler adskiller sig væsentligt for så vidt angår bestyrelsens sammensætning, idet de ved dannelsen af CVU'er fik godkendt en model, hvorefter den siddende bestyrelse
efter høring af relevante interessenter (der er konkret beskrevet i vedtægten) udpeger de eksterne medlemmer af den nye bestyrelse. Bestyrelsernes faktiske størrelse Tabel 3.4: Oversigt over bestyrelsernes størrelse efter institutionstype 1)
1) Kun medlemmer med stemmeret. Krav til habilitet For bestyrelsen gælder, at personer ikke kan være medlem af bestyrelsen, hvis de enten har et nærmere beskrevet forhold til udlejer eller dennes repræsentant af en væsentlig del af institutionens ejendomme
m.m. eller sidder i bestyrelsen for en tilsvarende uddannelsesinstitution. Bestyrelsen og institutionens ansatte er desuden omfattet af forvaltningslovens regler om inhabilitet. Endvidere gælder, at institutionens revisor ikke samtidig må være revisor for udlejer af en væsentlig del af institutionens ejendom(me) m.m. Revisor skal desuden opfylde uafhængighedsreglerne i revisorlovgivningen. Det er afgørende, at revisor i forbindelse med revision af institutionsregnskaberne og andre kontrolfunktioner er helt uafhængig af interesser, som kan modvirke en uvildig kontrol med institutionernes dispositioner. Institutionens leder Institutionens leder har ansvaret for den daglige pædagogiske, administrative og økonomiske ledelse af institutionen, herunder ansvaret for, at undervisningen er tilrettelagt i
overensstemmelse med gældende regler. Lederen er desuden ansvarlig for, at institutionens virksomhed er i overensstemmelse med bestyrelsens beslutninger og retningslinier. Institutionens vedtægt Det følger af institutionslovgivningen, at undervisningsministeren skal godkende institutionens vedtægt, hvis en uddannelsesinstitution skal godkendes efter loven. Vedtægtens formål er af ordensmæssig karakter, idet den selvstændigt regulerer institutionens daglige liv ved at fastlægge procedureregler for ledelsens adfærd og beslutningstagen og i forbindelse med
ophør. Vedtægtens formål er derfor i forhold til Undervisningsministeriet primært at sikre en saglig proces i forbindelse med ledelsens varetagelse af sine ledelsesopgaver. Herudover indeholder vedtægten
især bestemmelser om institutionens identitet, bestyrelsens sammensætning og om hjemsted (værneting). Vedtægten har også betydning i forhold til tredje mand, idet den fastlægger, hvem der f.eks. kan handle på institutionens vegne i form af tegningsret. Vedtægten er bindende for institutionens ledelse og ansatte. Vedtægternes øvrige indhold er normeret i institutionslovgivningen. Det gælder især institutionsformålet, bestyrelsens sammensætning og størrelse, bestyrelseshabiliteten, de centrale bestyrelsesopgaver,
bestyrelsens ansvar, anbringelse af midler, forholdet til forvaltningsloven, regler om regnskab og revision og formueopgørelsesreglerne ved ophør. Undervisningsministeriet påser ved vedtægtsgodkendelsen, herunder godkendelse af forslag til ændring af vedtægterne, at vedtægten ligger inden for lovgivningens rammer. Et typisk problemområde er
sammensætningen og størrelsen af bestyrelsen, hvor institutionen ønsker en anden sammensætning end forudsat i loven eller flere medlemmer, end loven tillader. Sanktioner
I praksis er påbud den hyppigst anvendte reaktion på ulovligheder. Overtrædes dette, kan tilskudsmæssige reaktioner og reaktioner mod bestyrelserne iværksættes. Reaktioner mod bestyrelser forudsættes
dog kun brugt undtagelsesvist, ligesom tilbagekaldelse af institutionsgodkendelsen også kun vil være relevant i meget sjældne tilfælde. Undervisningsministeriet udarbejdede som led i omlægningen af tilsynet i juni 2004 et udkast til ny sanktionspolitik over for de selvejende uddannelsesinstitutioner bl.a. med det formål at sikre, at sanktioner anvendes mere egalt og konsekvent. Udmøntningen forventes at ske fra 2005 og frem. 3.6 Selvejeformer efter kommunalreformenEfter kommunalreformen vil der findes følgende selvejeformer opdelt efter forholdet til den offentlige forvaltning:
Nedenfor beskrives kort status på nogle centrale områder: A. Forholdet til forvaltningsloven, offentlighedsloven, persondataloven og ombudsmandsloven De under bullet 1 og 2 nævnte institutioner vil i stor udstrækning være undergivet samme vilkår. Institutioner, som er omfattet af forvaltnings- og offentlighedsloven, vil være en del af den offentlige forvaltning. Disse institutioner er derfor alle omfattet af forvaltningsloven, offentlighedsloven, ombudsmandsloven og reglerne i persondataloven for offentlige myndigheder. De under 3. bullet nævnte institutioner er oprettet på et privatretligt grundlag, og de er kun i begrænset omfang (habilitet og tavshedspligt) omfattet af de nævnte fire love. For eleverne/de studerende er retsstillingen med hensyn til deres status som uddannelsessøgende normalt ikke påvirket af institutionens selvejeform, f.eks. med hensyn til optagelse og retten til at klage i
pædagogiske anliggender. Dog vil der kunne opstå tvivlsspørgsmål på institutioner, hvor forvaltningsloven ikke gælder, se punkt 3, f.eks. om omfanget af en handelsskoles pligt til at følge forvaltningsloven i
en bortvisningssag. Ansatte på institutionerne kan kun påberåbe sig forvaltningslovens regler, hvis dette følger af den overenskomst, de er ansat efter. B. Arkivloven En umiddelbar vurdering er, at de statsligt selvejende institutioner som hovedregel vil være omfattet af arkivloven. Derimod vil der for de øvrige institutioners vedkommende skulle foretages en konkret
vurdering. Dog er vurderingen, at det er tvivlsomt, om de under C. Formue og ejendomsret D. Forholdet til Undervisningsministeriet E. Løn- og ansættelsesvilkår F. Forholdet til budgetvejledningen G. Revision Fodnoter [1] En undtagelse herfra er f.eks. Danmark Journalisthøjskole, der fortsat eksisterer som statsinstitution med hjemmel i selvstændig lov. [2] Ved institutioner for erhvervsrettet uddannelse, centre for videregående uddannelse, enkeltstående MVU-institutioner og voksenuddannelsescentre (VUC) er der oplyst gennemsnitligt antal årselever/STÅ ekskl. aktiverede fra 2004. Ved VUC er dog anvendt aktivitetstal fra 2001/2002. Ved de øvrige er angivet gennemsnitlig bestand i 2002/2003. [3] Der er medtaget institutioner, som indberettede aktivitet i 2004. [4] Udover MVU-institutioner udbydes MVU-aktiviteter også på universiteterne. [5] Redegørelse om de videregående uddannelsers institutionelle struktur, Undervisningsministeriet, 1998. [6] Afsnittet omhandler alene nuværende selvejende institutioner under Undervisningsministeriet, da rammerne for selvejet fra 2007 på de i dag amtslige skoler endnu ikke er fastlagt endeligt. Ved lov nr. 590 af 24. juni 2005 om ændring af en række love på Undervisningsministeriets område indføres for de gymnasiale institutioner og voksenuddannelsescentrene statsligt selveje, der træder i kraft samtidigt med amtskommunernes nedlæggelse. Disse institutioner er selvejende inden for den offentlige forvaltning, og deres formue tilfalder statskassen i tilfælde af ophør. Herudover er lovens selvejemodel så vidt muligt samstemt med den selvejemodel, som kendes for erhvervsskoler, CVU'er m.fl. I 2005 vil der blive fremsat lovforslag, som præciserer selveje- og tilskudsmodellen som opfølgning på nærværende styringsanalyse. Social- og sundhedsskolerne og sygepleje- og radiografskolerne er blevet omfattet af henholdsvis loven om institutioner for erhvervsrettet uddannelse og loven om centre for videregående uddannelse og andre selvejende institutioner for videregående uddannelse. Der henvises også til afsnit 4.6 om ændringer i de amtslige institutioners opgaver og ansvar efter overgang til selveje. 4. Målsætninger og principper i det selvejebaserede styringssystemI kapitlet redegøres for målsætninger og principper i det selvejebaserede styringssystem, herunder styringssystemets rationale samt aktører, rollefordeling og redskaber. I kapitlets sidste afsnit redegøres for de ændringer, der vil ske i de amtslige institutioners opgaver, efter overgangen til selveje. Der redegøres endvidere kort for selve overgangen, herunder præmisserne for
omlægningen. 4.1 DefinitionVed styringssystemet forstås her helheden af de rammer, der er fastsat for institutionernes virksomhed, og de samlede administrative processer mv., som anvendes systematisk i forhold til institutionssektoren
med henblik på fremme af erklærede politisk eller administrativt fastsatte mål, sikring af fastlagte standarder mv. Styringssystemet omfatter således hele den omfattende undervisningsministerielle regelstyring af udbud, optag, dimensionering, uddannelsernes indhold og tilrettelæggelse, undervisning, eksamen, censur,
evaluering og decentral kvalitetssikring samt rammerne for de selvejende institutioners organisering og virksomhed, uddannelsernes finansiering, herunder regnskabsaflæggelse og rapportering, og det centrale
tilsyn. 4.2 Styringssystemets overordnede målUddannelsesområdets styringssystem skal samlet set understøtte realiseringen af de politisk fastsatte mål om at sikre uddannelser af høj faglig kvalitet, der er relevante i forhold til arbejdsmarkedets behov, og som udvikler faglige, almene og personlige kompetencer til gavn for den enkelte elev/studerende og til gavn for samfundet som helhed. Den primære opgave for styringssystemet er derfor at sikre, at de politisk fastlagte mål for uddannelserne opfyldes, at uddannelsernes kvalitet fastholdes og udvikles, og at eleverne/de studerende
gennemfører uddannelserne og kommer så hurtigt igennem uddannelsessystemet som muligt, herunder at der sikres en høj gennemførelsesfrekvens. Uddannelsesinstitutionerne spiller som opgaveudførende
enheder en helt central rolle i indfrielse af disse mål, hvorfor det samtidig er en væsentlig opgave for styringssystemet at sikre hensigtsmæssige strukturer og rammer om institutionernes virksomhed. Styringssystemets hovedopgaver er således, at:
Det er samtidig en grundlæggende forudsætning, at styringssystemet opfylder en række grundlæggende krav til offentlig forvaltning og myndighedsudøvelse, herunder at der etableres systemer og procedurer,
som sikrer basal regeloverholdelse, retssikkerhed for borgerne, forsvarlig forvaltning af offentlige midler samt effektiv økonomisk og administrativ drift. Realiseringen af de overordnede mål beror dog ikke kun på styringssystemet, men også på en række faktorer, som direkte eller indirekte har deres udgangspunkt uden for styringssystemet. For eksempel er
uddannelsernes samfundsmæssige relevans i udgangspunktet et resultat af beslutninger vedrørende formål eller faglige mål, der opstilles ud fra overordnede uddannelsespolitiske rationaler og målsætninger,
herunder af aktører, som ikke er en del af selve styringssystemet. Tilsvarende beror gennemførelsesfrekvensen i meget høj grad på andre forhold end selve styringssystemets udformning, Således er en afgørende forudsætning for at opnå en høj gennemførelse, at der findes
en varieret uddannelsesstruktur, hvilket i sidste ende er et politisk spørgsmål, og et varieret udbud, som matcher mange forskellige gruppers forudsætninger, ønsker og interesser. Foruden de faglige
forudsætninger har også elevernes/de studerendes sociale forhold og baggrund i den forbindelse væsentlig betydning, men det vil i den konkrete situation være svært at afgøre, hvilke faktorer der er
afgørende for gennemførelsen. På grund af disse forhold må styringssystemets muligheder for at påvirke gennemførslen siges at være begrænset til at give incitamenter til en høj gennemførelse. 4.3 Styringssystemets rationaleDet nuværende decentrale styringssystem på uddannelsesområdet er indført gradvist siden slutningen af 1980'erne og er baseret på princippet om selvforvaltning, som giver institutionerne store frihedsgrader i forvaltningen af opgaverne, men samtidig pålægger dem et ansvar for at realisere de uddannelses- og institutionspolitiske målsætninger inden for de rammebetingelser, der er givet for deres virksomhed. Rationalet bag decentraliseringen af beslutningskompetence og ansvar til de enkelte institutioner er dels, at institutionerne har den viden om uddannelsesforhold, arbejdsmarked og lokale forhold i øvrigt, der
er nødvendig for at kunne imødekomme lokale/regionale behov og præferencer, dels at sikre en optimal ressourceudnyttelse og økonomisering ved at give institutionerne incitamenter til effektiv økonomisk
adfærd. Det decentrale styringssystem hviler samtidig på forudsætningen om, at den lokale ledelse på institutionerne agerer ud fra visse grundlæggende institutionelle egeninteresser, som også virker som regulerende
mekanismer. Institutionens ledelse forudsættes således at have en naturlig egeninteresse i at sikre institutionen et positivt omdømme i forhold til brugere og aftagere af institutionens ydelser. Tilsvarende
forudsættes det, at institutionernes ledelser har en egeninteresse i at sikre institutionerne en sund økonomi og et økonomisk råderum, som giver større handlefrihed i forvaltningen af det uddannelses- og
institutionspolitiske ansvar. Disse grundlæggende principper og rationaler i styringssystemet indebærer, at den centrale styring inden for rammerne af det decentrale styringssystem overordnet består i på den ene side at udforme mål og
rammebetingelser for den lokale styring og på den anden side, bl.a. via tilsynet, at foretage opfølgning på, hvorvidt institutionerne opfylder de fastsatte mål og krav. Det er væsentligt at understrege, at det nuværende decentrale styringssystem ikke er udviklet i en sammenhængende og koordineret proces, men er resultatet af en gradvis udvikling og implementering af redskaber over en lang periode. Udgangspunktet har været en række grundlæggende principielle og strategiske valg om styringssystemets indretning og egenskaber, men
styringssystemet er samtidig udviklet på grundlag af en lang række mere eller mindre bevidste valg foranlediget af konkrete styringsmæssige behov, hensyn og interesser. Det samlede styringssystem er derfor
resultatet af mange forskellige beslutningsprocesser, der er gennemført i en langvarig proces med mange involverede aktører og interessenter. For en grundigere gennemgang af udviklingen fra central til decentral styring henvises til “Bedre institutioner til bedre uddannelse – baggrund og analyse” (Undervisningsministeriet, 2003) og
“Taxametersystemet for de videregående uddannelser – rapport fra undervisningsministerens Idé- og Perspektivgruppe” (Undervisningsministeriet, 2001). 4.4 Resultatstyring, gennemsigtighed og åbenhedMed baggrund i regeringens handlingsplan “Bedre uddannelser” fra 2002 er det decentrale styringssystem i de seneste år videreudviklet i retning mod øget resultatstyring. Resultatbegrebet rummer i denne sammenhæng to dimensioner, nemlig kvalitet og relevans. Det primære mål er således at sikre uddannelser af høj kvalitet, der giver mulighed for relevant beskæftigelse i
overensstemmelse med det lokale og/eller regionale arbejdsmarkeds behov. Udgangspunktet har været, at styringskonceptet som helhed og de enkelte styringsredskaber allerede er resultatorienterede i forskellig grad, men styringens primære formål har været at sikre produktivitet og regeloverholdelse via input og processtyring. Som eksempel på elementer af resultatorienterede styringsredskaber kan f.eks. nævnes taxameterfinansieringen, hvor tilskud udbetales på grundlag af resultater i form af ressourceudløsende aktivitetsenheder. Med resultatstyring er fokus udvidet til også at omfatte institutionernes samlede resultater og kvaliteten og relevansen af uddannelsesindsatsen. Resultatstyringen er dermed baseret på og fungerer som supplement til de styringsredskaber, som i forvejen indgår i styringssystemet. Som eksempler på nye, resultatorienterede styringsredskaber kan f.eks. nævnes aftalebaserede bevillingsmodeller i form af bl.a. “noget for noget”-tilskud og flerårsaftalemodeller, hvor objektive
fordelingskriterier kædes sammen med definerede indsatsområder og krav om særskilt rapportering af midlernes anvendelse. Der er imidlertid stadig store forskelle mellem de enkelte uddannelsesområder med hensyn til graden af resultatstyring. Således er åben uddannelse udpræget efterspørgselsstyret, idet den afgørende
styringsparameter er erlæggelsen af en deltagerbetaling, mens gymnasieområdet er et eksempel på et meget processtyret område, hvor detaljerede regler for undervisningens tilrettelæggelse og gennemførelse
udgør en væsentlig del af styringen. Resultatstyringen indebærer en mere aktiv inddragelse af interessentniveauet, der ved hjælp af øget åbenhed og gennemsigtighed forudsættes at få mere direkte indflydelse på institutionernes udbud,
tilrettelæggelse af undervisningen og kvaliteten af uddannelserne. Dette forudsætter samtidig, at institutionerne er i stand til at dokumentere deres resultater og kvalitet. Resultatstyringen er fortsat under udvikling og stiller i den forbindelse en række nye krav til styringssystemet, herunder krav om systematisk og konsekvent resultatopfølgning og krav om et mere resultatorienteret tilsyn, som er bedre integreret med den øvrige styring. Udfordringen er i denne situation at opstille målbare resultatindikatorer for uddannelsernes kvalitet og sikre den
nødvendige sammenhæng mellem de politiske prioriteringer og resultatindikatorerne. 4.5 Styringssystemets aktører, rollefordeling og redskaberRollefordelingen mellem det centrale og decentrale niveau, hvor det centrale niveau har ansvaret for at definere mål og rammebetingelser for de opgaveudførende enheder på det decentrale niveau, udgør en
grundlæggende forudsætning for det decentrale styringssystem. De overordnede uddannelsespolitiske mål fastsættes således på det politiske niveau af regering og Folketing, og disse mål udmøntes på systemniveauet af Undervisningsministeriet som ressortmyndighed,
dels som konkrete mål for f.eks. uddannelsernes indhold, dels som generelle rammebetingelser for institutionerne i form af uddannelses- og institutionslovgivning og økonomiske rammer og vilkår. Udmøntningen af mål og rammebetingelser sker dels under påvirkning af de overordnede udgiftspolitiske prioriteringer, som foretages af Finansministeriet som led i varetagelsen af regeringens økonomiske
politik, og som bl.a. er bestemmende for de bevillingsmæssige rammer til uddannelsesformål, dels af de krav, der som led i den parlamentariske kontrol stilles af Rigsrevisionen til revision af institutioner, der
helt eller overvejende er statsligt finansierede, og til forsvarlig forvaltning af offentlige midler. På systemniveauet findes en række styringsredskaber, som er rettet dels mod institutionernes rammebetingelser, dels mod de processer, som finder sted på institutionerne fra optag af elever/studerende til færdiguddannelse, og som er omfattet af det centrale tilsyn. Der henvises til kapitel 5 for en nærmere beskrivelse af de enkelte styringsredskaber. Til systemniveauet kan også henføres Danmarks Evalueringsinstitut og censorinstitutionen som selvstændige og uafhængige institutioner, der har til formål at evaluere og sikre kvaliteten af uddannelser og undervisning. På institutionsniveauet har bestyrelserne for de selvejende institutioner ansvaret for den overordnede ledelse af institutionernes drift og virksomhed. Ansvaret omfatter både de uddannelses- og
undervisningsaktiviteter, som institutionen varetager i henhold til det vedtægtsbestemte formål, og institutionens økonomi og administration, herunder har bestyrelsen ansvar for at sikre, at institutionens drift og
virksomhed udøves i overensstemmelse med gældende love og regler. Det er samtidig en hovedopgave for bestyrelsen at sikre optimale rammer lokalt for uddannelses- og undervisningsaktiviteter af høj
kvalitet ved bl.a. at sikre kvalificerede lærerkræfter, gode fysiske rammer og et økonomisk råderum, der giver de fornødne handlemuligheder i forhold til prioritering af den samlede ressourceanvendelse. Ansvaret for institutionernes daglige drift er forankret hos institutionens leder, som varetager den pædagogiske ledelse og har ansvar for, at de undervisningsmæssige forhold og den daglige drift i øvrigt er
forsvarlig og i overensstemmelse med gældende regler og de beslutninger og prioriteringer, som er foretaget af bestyrelsen. Opfølgningen på, hvorvidt institutionernes virksomhed er i overensstemmelse med regelgrundlaget, og om bestyrelserne efterlever deres ansvar i ledelsen af institutionens drift sker via det centrale tilsyn, som på ene side skal opfange problemsager og på den anden side overvåge, om rammebetingelserne er hensigtsmæssige for institutionernes virksomhed og i forhold til
realiseringen af de politisk fastsatte mål. Revisorer ansat af bestyrelserne udfører kontrol med institutionernes regnskabsaflæggelse og tilskudsgrundlag og sikrer dermed bestyrelserne et eksternt, uafhængigt grundlag for varetagelsen af det
overordnede økonomiske ansvar samtidig med, at revisorerne udfører offentlig kontrol med institutionernes forvaltning af det økonomiske ansvar. Interessentniveauet repræsenterer en række forskellige aktører, som agerer i samspil med institutionerne på det lokale og regionale niveau og som derfor medvirker til at definere visse institutionsspecifikke
rammebetingelser, som også har betydning for prioriteringerne og beslutningerne på institutionsniveauet. Det gælder ikke mindst i forhold til behovet for at skabe sammenhæng mellem det lokale og regionale
arbejdsmarkeds efterspørgsel efter uddannelse og institutionernes udbud af uddannelser. Brugere og aftagere af uddannelser er således formelt repræsenteret af arbejdsmarkedets parter i institutionernes
bestyrelser samtidig med, at brugerne i kraft af bl.a. lov om gennemsigtighed og åbenhed og øget fokus på institutionernes resultater fremover er tiltænkt en mere aktiv rolle i forhold til at sikre kvaliteten i
uddannelserne, jf. regeringens handlingsplan for “Bedre uddannelser”. På institutions- og individniveauet gennemføres undervisnings- og læringsprocesser, som er selve genstanden for styringssystemet. Disse processer kan principielt betragtes som en produktionsfunktion, hvor der kan skelnes mellem input (elever/studerende), proces (indhold), output (ressourceudløsende aktivitet) og resultater (bl.a. i form af uddannelse og senere beskæftigelse) i forhold til de målsætninger og rammebetingelser, der er fastsat på det politiske niveau og systemniveauet, og på grundlag af den prioritering af ressourceanvendelsen, som institutionens ledelse foretager. Økonomistyringen sker primært gennem taxametersystemet, jf. nedenfor. Hertil kommer supplerende økonomistyringsredskaber, som bl.a. omfatter de aftalebaserede bevillingsmodeller, der på
institutionsniveauet sammenkæder indholdsmæssige prioriteringer med output i form af ressourceudløsende aktivitet og resultatkrav. Som eksempel herpå kan nævnes flerårsaftalemodellen på det
mellemlange videregående institutionsområde, hvor bevillingerne fordeles efter objektive, aktivitetsafhængige kriterier i lighed med taxametermodellen med henblik på fremme af prioriterede indsatsområder. Sammenfattende er styringssystemet således indrettet på at styre forskellige genstandsfelter ved brug af styringsredskaber, som er målrettede i forhold til de konkrete styringsbehov, og som relaterer sig til
forskellige styringsmæssige niveauer. Tabel 4.1 indeholder en samlet oversigt over de væsentligste styringsområder og tilhørende redskaber. Tabel 4.1. Styringsområder og tilhørende redskaber
4.6 De amtslige institutioners opgaver og ansvar efter overgang til statsligt selvejeSom følge af kommunalreformen overgår gymnasierne, hf-kurserne, VUC'erne, SOSU- skolerne og radiograf- og sygeplejeskolerne pr. Rammerne for selvejet fra 2007 er endnu ikke fastlagt endeligt, jf. også afsnit 3.5. Som opfølgning på nærværende analyse vil der i folketingsåret 2005/2006 blive fremsat lovforslag, som præciserer selveje- og tilskudsmodellen. I oversigten (side 50) redegøres overordnet for hovedprincipper for den nuværende placering af styringsmæssige opgaver for selvejende hhv. amtskommunale institutioner. Det skal understreges, at der er
tale om hovedprincipper og ikke en konkret gennemgang af placeringen af styringsopgaver inden for de enkelte institutionsområder med tilhørende uddannelsesområder, og som i dag udbydes af henholdsvis
amtslige og selvejende institutioner. De kommende selvejende institutioner er allerede i dag som amtslige institutioner undergivet Undervisningsministeriets uddannelsesregler, og den indholdsmæssige styring foregår i det væsentlige på samme
måde som indholdsstyringen på de eksisterende selvejende institutioner. Undervisningen ved de amtslige institutioner er således reguleret gennem bekendtgørelsesfastlagte bestemmelser om mål, struktur,
eksamen, lærerkvalifikationer mv. og er i varierende grad underlagt ministeriets tilsyn. De amtslige institutioners overgang til selveje vil således i forhold til den nuværende centrale styring af uddannelsernes
mål og undervisningens gennemførelse ikke i sig selv medføre større ændringer. Hvad angår ejerforholdet til institutionerne og ansvaret for økonomi og drift, er der derimod markante forskelle mellem de amtslige institutioner, der i vidt omfang drives af den amtslige administration, og de
selvejende institutioner, som har selvstændigt ansvar for institutionens samlede virksomhed. De amtslige institutioners overgang til selveje vil således ændre institutionernes ansvarsområder og opgaveprofiler markant. Det øgede selvstændige ansvar indebærer principielle ledelsesmæssige forandringer på institutionerne, ligesom også opgaveprofilen og ledelsesansvaret på de i dag selvejende institutioner generelt er blevet ændret fundamentalt efter decentraliseringsreformerne i 1990'erne. Her havde lederen tidligere typisk ingen professionel ledelsesbaggrund og rådede kun over en administration af en meget beskeden størrelse, oftest kun bogholderi og sekretærfunktion. Fra at have været overvejende administratorer af Undervisningsministeriets regler i den tidligere forvaltningsmodel fik lederne af de selvejende institutioner det samlede ansvar for institutionens drift og udvikling. Som opgaveudførende enhed er den selvejende institution tillagt vidtgående dispositionsfrihed og et tilsvarende selvstændigt ansvar for institutionens dispositioner og resultater. Det indebærer, at institutionen,
med de begrænsninger der følger af andre regler, selv skal træffe beslutning om bl.a. optagelse af elever/studerende, ansættelse og afskedigelse af personale, tilrettelæggelse og gennemførelse af
undervisningen, indkøb af materialer, udstyr og inventar samt lokaleforsyning gennem egne bygninger eller lejemål. Løsningen af disse og en lang række afledte opgaver er for de fleste amtslige institutioners
vedkommende hidtil blevet løst af de amtslige forvaltninger. For mange af de nye selvejende institutioner kræves derfor opbygning af en mere professionel ledelse og administration på den enkelte institution
eller i fællesskab mellem institutioner. Muligheden for at etablere administrative fællesskaber uddybes i afsnit 4.6.1. For de nuværende selvejende institutioner har institutionssammenlægninger og udviklingen i institutionernes opgaveprofil endvidere indebåret øgede krav til institutionsledelserne, og varetagelsen af ledelsesopgaverne forudsætter i vidt omfang professionalisering i en i øget grad kompleks ledelsesstruktur på institutionerne. I dag omfatter den selvejende institutions administrative funktioner således typisk en række hovedfunktioner med en højere grad af professionalisering inden for hver af funktionerne afhængigt af institutionens størrelse og kompleksitet. Figur 4.2 Hovedprincipper for den nuværende placering af styringsmæssige opgaver for selvejende hhv. amtskommunale institutioner
4.6.1 Ledelsesmæssige og administrative opgaverInstitutionernes administrative og ledelsesmæssige opgaver vil som nævnt undergå betydelige ændringer for alle de ca. 230 nye selvejende institutioner. På webadressen http://www.uvm.dk/kommunalreform/styringsanalyse/forside.htm?menuid=40 findes bilag med en oversigt over de mange administrative opgaver mv., som påhviler den selvejende institution. Omfanget og karakteren af ændringerne vil dog blive oplevet ret forskelligt institutionerne imellem, bl.a. fordi der er stor forskel på de styringsmæssige vilkår som institutionerne er underlagt i amterne i dag. I
visse amter er en meget betydelig del af administrationen således lagt ud til institutionerne, hvorved institutionsledelserne allerede i dag har betydeligt råderum administrativt såvel som økonomisk, mens andre
amter er præget af detailstyring med meget centraliseret administration og økonomistyring af institutionerne. Der vil ligeledes være betydelige forskelle mellem institutionstyper, idet VUC i modsætning til de
andre nye selvejeinstitutioner allerede i dag er underlagt et taxameterstyringsprincip. Med ovennævnte forbehold in mente oplistes i det følgende de ledelsesmæssige og administrative opgaver, som knytter sig til overgangen fra amtseje til selveje for de enkelte institutioner. Generel ledelse og administration Analyse, forberedelse og gennemførelse af strategiske beslutninger med konsekvens for institutionens profil og/eller struktur Økonomiforvaltning Institutionslederne skal kunne foretage økonomiske prioriteringer og sikre, at institutionen drives økonomisk optimalt – mht. indkøbspolitik, personaleanvendelse, bygningsdrift osv. Endelig skal mulighederne
for at supplere aktiviteterne med indtægtsdækket virksomhed indgå i ledelsens overvejelser. Løn- og personaleadministration It Andre administrative opgaver Administrative fællesskaber og udlicitering af administrative opgaver For at fremme muligheden for effektiv opgaveløsning på det administrative område er der endvidere i lovgivningen åbnet for, at regulerede selvejende institutioner vil kunne løse administrative opgaver for hinanden som indtægtsdækket virksomhed. Det indebærer, at f.eks. en stor erhvervsskole vil kunne påtage sig et lille gymnasiums lønadministration og it-opgaver på IV-vilkår. Ved udlicitering skal institutionerne overholde de almindelige udbudsregler, herunder EU- regler. Processen i forbindelse med overgangen til selveje Rådgivning i hele overgangsprocessen Proces- og handlingsplaner for delelementer i overgangsprocessen Etablering af midlertidige bestyrelser I lovgivningen er det fastsat, at der på hver institution skal nedsættes en midlertidig bestyrelse, som i 2006 skal varetage institutionernes langsigtede interesser i forhold
til amtsrådene samt træffe beslutninger af strategisk betydning for institutionernes fremtidige virke som selvejende institutioner. Formanden for de midlertidige bestyrelser skal have erfaring med selvejende
institutioner. Med nedsættelsen af de midlertidige bestyrelser er det fra lovgivers side tilstræbt, at institutionerne på hensigtsmæssig vis får sig forberedt til selveje. Initiativer med sigte på styrkelse af institutionsledelserne I forhold til de midlertidige bestyrelser udarbejder Undervisningsministeriet en såkaldt “startpakke”, som bl.a. indeholder en præcis rolle- og opgavebeskrivelse med det formål, at bestyrelserne får prioriteret
deres indsats fra begyndelsen af deres virksomhedsperiode. Startpakkematerialet følges op på bestyrelsesseminarer, hvor både bestyrelsesformænd og institutionslederne deltager. Når de permanente
bestyrelser er indtrådt i 2007 påtænker ministeriet at iværksætte kursusvirksomhed målrettet disse. Overførsel af amtslige medarbejdere Implementering af diverse it-administrative systemer Vedrørende økonomistyringssystem, vil institutionerne overgå til Navision Stat. UNI•C vil varetage implementeringen af systemet, herunder sikre tilstrækkelig uddannelsestilbud til de administrative
medarbejdere på institutionerne. Det er endnu ikke endelig fastlagt, hvilket lønadministrativt system de nye selvejende institutioner skal benytte. Når dette er fastlagt, vil Undervisningsministeriet, ligesom på økonomistyringsområdet, sikre en
systematisk implementering af systemet på institutionerne, herunder sikre relevant efteruddannelsestilbud. Specielt vedrørende bygningsforsyning Social- og sundhedsskoler, radiografskoler og sygeplejeskoler forudsættes at overgå til taxameterstyring fra 1. januar 2007, bygningsområdet dog først fra 1. januar 2008. Opgaven som centre for
uddannelsesmidler forudsættes varetaget af CVU'er. Der er iværksat et samarbejde med Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling med henblik på at undersøge muligheden for, at det tidligere Byggedirektorat, nu Statens Forsknings- og
Uddannelsesbygninger (S-FoU) på Undervisningsministeriets vegne kan overtage de arbejdsopgaver, som hidtil er blevet varetaget i amtskommunalt regi, med at sikre lokaleforsyningen til de statsligt
selvejende institutioner. Ejendommene forventes udlejet til institutionerne, som til gengæld vil modtage et bygningstilskud til dækning af lejeudgifterne. Herved skabes incitament til at økonomisere med bygningsforbruget, f.eks. ved
at reducere forbruget eller ved at forsøge at finde billigere lejemål. Efter en overgangsperiode forudsættes institutionerne at overgå til endelig bygningstaxameterstyring, evt. med mulighed for at overtage de statslige ejendomme på vilkår, som fastsættes efter forelæggelse for de bevilgende myndigheder med sigte på at muliggøre køb og finansiering inden for rammerne af de gældende bygningstaxameterordninger. Samtidig forudsættes institutioner, som ønsker at forblive lejere, i givet fald at få mulighed herfor. Målet er således, at institutionerne får økonomiske vilkår svarende til øvrige selvejende institutioner på det regulerede område under Undervisningsministeriet med et øget økonomisk incitament til at optimere
den samlede ressourceanvendelse med tilpasning af kapacitet og udgifter i forhold til aktivitet og indtægter og med større ansvar, råderum og frihedsgrader i opgaveløsningen Samlet vurdering Overgangen til selveje for de amtslige uddannelsesinstitutioner indebærer på det administrative og ledelsesmæssige område en række store udfordringer. Helt grundlæggende er det en
omstillingsproces, hvor institutionerne skal lære at anvende de nye frihedsgrader, som selvejet giver dem. Erhvervsskolerne, som alt andet lige har en noget mere kompleks virksomhed end de nuværende amtslige institutioner, har gennemgået en tilsvarende proces i begyndelsen af 1990'erne med et godt resultat. På den baggrund, og fordi de amtslige institutioner har relativt god tid til at forberede sig på omstillingen, og der fra Undervisningsministeriets side arbejdes systematisk med at styre og koordinere processen, er det forventningen, at institutionerne vil komme gennem denne omstillingsproces på en hensigtsmæssig måde. Muligheden for at indgå i administrative fællesskaber, udlicitere administrative opgaver eller sammenlægge sig med andre selvejende institutioner stiller institutionerne meget frit med hensyn til at organisere løsningen af de administrative og ledelsesmæssige opgaver på en måde, som ud fra lokale behov og ønsker skønnes at være optimal. 4.6.2 Overgangen til taxameterfinansieringMed vedtagelsen af de nye institutionslove er der taget principiel stilling til, at institutionerne skal overgå til taxameterstyring. Dette indebærer, at institutionerne skal have tilskud ud fra deres aktivitet og
takster knyttet til aktiviteten. Det er endvidere fastsat, at overgangen til taxameterstyring skal være udgiftsneutral. Ministeriet er i gang med et omfattende dataindsamlings- og analysearbejde med henblik på at få fastsat definitioner for aktivitetsmålene, niveauer for taxametertaksterne, prognoser for aktivitetsudviklingen
og opgørelse af de enkelte institutioners økonomi under den nuværende styring. Aktivitetsmål For ungdomsuddannelserne, som er karakteriseret ved fuldtidsuddannelse, forventes aktiviteten at blive opgjort på samme måde som for de øvrige ungdomsuddannelser, nemlig i årselever, der bygger på
optællinger af aktive elever på bestemte tidspunkter i skoleåret, jf. anbefalingen herom i kapitel 11. Der overgår også to mellemlange videregående uddannelser inden for sundhedsområdet, nemlig sygeplejeuddannelsen og radiografuddannelsen. Disse uddannelser, som skal gennemføres på institutioner godkendt efter loven om Centre for Videregående Uddannelse og andre mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner, forventes opgjort efter STÅ-princippet, dvs. efter beståede/godkendte semestre i uddannelsen. For voksenuddannelserne, som er karakteriseret ved, at deltagerne følger et eller flere enkeltfag fra de almene uddannelser på forskellige niveauer, skal der ske en tidsvurdering af de enkelte fag, der kan
omsættes til en årselevvægt. Tilsvarende skal foretages for Forberedende Voksenundervisning og for ordblindeundervisningen. Taxametermodeller Indfasning af de forskellige taxametermodeller på de forskellige institutionsformer Da der er forskelle i de nuværende bevillingsmodeller og bevillingsniveauer fra amt til amt, vil overgang til landsdækkende takstmodeller betyde, at der vil være institutioner, som vil få bedre økonomiske
rammer, end de har været vant til, mens andre institutioner vil få strammere økonomiske rammer end hidtil. Det er en almindelig erfaring fra de selvejende regulerede uddannelsesinstitutionsområder, at
institutionerne skal have tid til at tilpasse sig nye bevillingsniveauer, da de tiltag, som er nødvendige for tilpasningen, først slår fuldt igennem med en vis forsinkelse. Det har derfor været sædvanligt med
tilpasningsperioder, hvor årets løbende taxametertilskud blev suppleret med et tillæg eller fradrag, der udlignede for ændringen i tilskudsniveau ud fra aktiviteten i grundlagsperioden. Oprindeligt blev anvendt overgangsperioder på 10 år, hvor udligningsgraden aftog jævnt over perioden. Det er dog erfaringen, at en 10 års horisont er så lang, at der kan nå at ske væsentlige ændringer i
institutionernes vilkår i overgangsperioden. I de senere år er derfor i stedet anvendt 3- eller 4-årige overgangsperioder, og det er hensigten at operere med samme tidshorisont for de nye institutionsområder.
Det er derfor tanken, at der skal beregnes tilskud for alle institutioner efter henholdvis den hidtidige amtslige model og den nye taxametermodel med samme elevtal, og at forskellen udlignes gradvist som et
tillæg til eller et fradrag i de løbende taxametertilskud i årene 2008-2010. For VUC'erne er der i loven åbnet for, at de kan overgå til aktivitetsbestemte undervisningstilskud for enkeltfagsundervisningen med virkning allerede fra sommeren 2007. De skal i givet fald allerede da have overgangsordninger efter samme hovedprincipper, som efterfølgende vil gælde for gymnasierne. SOSU-skolerne, som godkendes iht. loven om institutioner for erhvervsrettet uddannelse, og sygepleje- og radiografskolerne, som godkendes som mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner, går
direkte ind i de modeller for taxametertilskud, som er gældende på de respektive institutionsområder. Dette vil dog blive kombineret med en forventelig 3- eller 4-årig overgangsordning med aftagende
udligning. Processen i forbindelse med overgangen til taxameterfinansiering Der er på alle institutions- og uddannelsesområder nedsat følgegrupper med repræsentanter for lederforeninger, amterne og eventuelle andre relevante interessenter, hvor disse sammen med
Undervisningsministeriet drøfter datagrundlag, særlige problemstillinger og forslag til aktivitetsopgørelsesmodeller, grundtilskudsmodeller, taxameterfordelinger og taxameterstrukturer samt analyser af de
økonomiske konsekvenser af omlægningerne på de enkelte institutioner med tilhørende forslag til overgangsordninger. Det er vigtigt, at ikke kun de nye selvejende institutioner, men også de afgivende institutionsejere, nemlig amterne, deltager, da en del af det hidtidige ressourceforbrug på institutionsområderne ikke har været en del af institutionernes drift, men har været bundet i administrative, it-mæssige og planlægningsmæssige fællesfunktioner på amtsgården. Ved opgørelsen af institutionernes hidtidige økonomi er det derfor nødvendigt at foretage en fordeling af dette fællesforbrug ud på den enkelte institution, for at få udarbejdet en retfærdig udligning i overgangsperioden. Det er i den forbindelse vigtigt at have adgang til den bevillingsmæssige ekspertise, som ligger i amtsforvaltningerne. Samlet vurdering Der er en række særlige, afgrænsede problemstillinger, som vil kræve grundigere analyse. Dette gælder afdækning af behovet for eventuelle tillægstakster, f.eks. for særlige uddannelsesforløb, og for særlige geografisk betingede grundtilskud (særlige udkantsgrundtilskud). Det er dog vurderingen, at de hensyn, der stilles i opdrag, vil kunne rummes inden for de muligheder, som de kendte modeller giver. 5. Styringsredskaber i det selvejebaserede styringssystemI kapitlet gives en beskrivelse af de enkelte redskaber, som indgår i den samlede styring af uddannelser og institutioner. Kapitlets beskrivelser er opdelt i følgende hovedområder:
Afslutningsvis redegøres for de informationer, som samlet set udgør grundlaget for styringen. Informationsgrundlaget er centralt for, at aktørerne i styringssystemet kan udfylde deres respektive roller ved bl.a.
at udgøre et beslutningsgrundlag for politiske prioriteringer, danne grundlag for Undervisningsministeriets centrale tilsyn og muliggøre aktiv inddragelse af interessenterne, herunder brugere og aftagere af
institutionernes ydelser. I hvert underafsnit findes en delkonklusion, som opsummerer de udviklingsbehov for de enkelte styringsredskaber, som udvalget foreløbigt kan konstatere på baggrund af redegørelsen. I dette kapitel er det sigtet at vurdere de enkelte styringsredskaber på egne præmisser. Den endelige vurdering af styringsredskaberne og styringssystemet må herudover inddrage et helhedsperspektiv, og vurderingen må foretages i forhold til de uddannelsespolitiske og generelle målsætninger, det er styringens sigte at opfylde. Dette er formålet i kapitel 8, hvor det for en række væsentlige uddannelsespolitiske og generelle målsætninger vurderes, hvorvidt styringsredskaberne i det indbyrdes samspil, de indgår i, er velegnede og tilstrækkelige til at realisere målsætningerne. 5.1 Central styring af uddannelserStyringen af uddannelserne er grundlæggende baseret på princippet om mål- og rammestyring, som udmøntes gennem love og bekendtgørelser, og hvor de enkelte uddannelsesinstitutioner har ansvaret for
den konkrete tilrettelæggelse og gennemførelse af undervisningen. Eksempelvis er erhvervsuddannelserne reguleret i en uddannelseslov, som gælder for alle uddannelser inden for området, og som fastsætter fælles formål samt overordnede rammer for uddannelsernes
struktur, indhold, bedømmelse af elevernes præstationer, klageregler, regler om kvalitetssystemer og rådgivning om uddannelserne mv. Reglerne vil ofte også være udmøntet i fælles regler på
bekendtgørelsesniveau. Inden for disse fælles mål og rammer fastsættes specifikke formål og indhold mv. for hver enkelt uddannelse i en uddannelsesbekendtgørelse eller anden forskrift med retsvirkning.
Samlet set indebærer denne styringsform, at der er fastsat en national standard for hver uddannelse. I fastlæggelsen af uddannelsernes indhold inddrages relevante interessenter på forskellig vis inden for de forskellige uddannelsesområder. Således spiller arbejdsmarkedets parter inden for erhvervsuddannelserne en væsentlig rådgivende og, inden for nærmere fastlagte rammer, bestemmende rolle. Det gymnasiale område er karakteriseret ved, at fagligheden styres relativt tæt af Undervisningsministeriet, mens amterne varetager den institutionelle styring. Indholdsstyringen omfatter en række
bekendtgørelser, hvor undervisningsministeren fastlægger uddannelsernes faglighed gennem regler om struktur, timetal, faglige mål, stofområder mv. og ved regler, der regulerer undervisningsprocessen,
undervisningsmetoder og evalueringsformer mv. Styringsrationalet på det gymnasiale område har baggrund i behovet for at sikre et landsdækkende ensartet niveau som baggrund for optagelse i de
videregående uddannelser. Indholdsstyringen på VUC-området følger principperne fra det gymnasiale område. Inden for sygeplejerske- og radiografuddannelserne, som er reguleret i bekendtgørelser med hjemmel i autorisationslove under Indenrigs- og Sundhedsministeriet, inddrages Sundhedsstyrelsen i
forbindelse med godkendelse af studieordninger. For de grundlæggende social- og sundhedsuddannelser fastsættes reglerne efter forhandling med socialministeren og sundhedsministeren for at sikre, at
uddannelserne står mål med den besluttede social- og sundhedspolitik. Den enkelte uddannelsesinstitution har, inden for de fælles regler, ansvar for den konkrete tilrettelæggelse og gennemførelse af undervisningen. I det centrale tilsyn overvåger Undervisningsministeriet, om
institutionerne lever op til uddannelsernes regelgrundlag og målsætninger om kvalitet. Den konkrete vægtning mellem styringsredskaberne, som spænder fra mål og rammer til mere finmaskede eller detaljerede uddannelsesregler samt tilsyn, varierer mellem uddannelsesområderne efter arten af områdets indholdsstyring. Undervisningsministeriets hovedstyringskoncept er baseret på princippet om mål- og rammestyring og tilsyn, der i overensstemmelse hermed er under udvikling i retning af øget fokus på resultater og kvalitet. På gymnasieområdet bygger samspillet mellem styring gennem uddannelsesregler og tilsyn dog på en særlig variant, som bl.a. bærer præg af en særlig politisk interesse for området og den detaljerede udformning af reglerne. Udvalget kan konstatere, at den indholdsmæssige styring af uddannelserne er udformet under hensyn til de enkelte uddannelsers karakteristika og deres placering i det samlede uddannelsesbillede:
Ungdomsuddannelser, videregående uddannelser eller voksenuddannelser. Rollefordelingen mellem de enkelte uddannelsers interessenter og uddannelsernes formål har tilsvarende betydning for
indholdsstyringens art og omfang. For så vidt angår de nye selvejende institutionsområder, konstaterer udvalget, at overgang til selveje ikke i sig selv giver behov for ændringer i de berørte uddannelsers
indholdsmæssige styring. I forlængelse heraf er det dog udvalgets vurdering, at indholdsstyringen løbende bør udvikles i takt med udviklingen af tilsynet og institutionernes brug af kvalitetssikringsinstrumenter. Samtidig er det udvalgets
vurdering, at udviklingen af indholdsstyringen fortsat bør ske inden for rammerne af de eksisterende styringsrationaler, som knytter sig til de enkelte uddannelsesområder. 5.2 Central styring af kvalitetDette afsnit fokuserer på de styringsredskaber, som Undervisningsministeriet på centralt niveau råder direkte over, og som er særligt rettet mod at bidrage til at sikre, dels at undervisningens kvalitet og
resultaterne heraf lever op til de nationale mål, dels at institutionerne har forudsætninger for og forfølger nationale kvalitetsmålsætninger. De omtalte styringsredskaber er eksamensregler, censor- institutionen, krav til lærerkvalifikationer, mulighed for akkreditering og auditering samt rammer for
institutionsudvikling og institutionskvalitet. Afsnittet indledes med en kort redegørelse for kvalitetsbegrebet, herunder sammenhænge til politiske målsætninger. 5.2.1 KvalitetsbegrebetDen øgede fokus på resultatstyring giver samtidig øget fokus på kvalitet forstået som den kvalitet, uddannelsesinstitutionerne leverer, når en given uddannelses faglige mål (standarder) og formål omsættes til
undervisning og til resultater. Det aspekt af kvalitet, som omfatter relevansen af den enkelte uddannelse, er i sammenhæng med en analyse af styring i forhold til uddannelsesinstitutionerne ikke aktuel, og den
indgår derfor ikke i beskrivelsen nedenfor. For yderligere uddybning af kvalitetsbegrebet og dets dimensioner henvises til Idé- og perspektivgruppens rapport. Et nutidigt kvalitetsbegreb omfatter både proces og resultat. Kvalitet i processen beror snævert set på institutionens evne til at sikre opfyldelsen af de faglige mål, mens et bredere kvalitetsbegreb også
omfatter resultaterne af processen, herunder især opfyldelse af uddannelsens overordnede formål. Kvalitetsbegrebet er både mangefacetteret og dynamisk. Vurderingen af, hvad der er god kvalitet, har både sammenhæng med politiske målsætninger, som ifølge sagens natur er omskiftelige, og med den enkelte uddannelses art og formål, som ændres over tid i takt med ændringer i samfundets behov. Samtidig har opfattelsen af, hvad der er god kvalitet, sammenhæng med de ressourcer, der er til rådighed for en given uddannelse. Inden for de seneste ca. 10 år har der både på et centralt og et decentralt niveau været stor fokus på kvalitet og på, hvordan kvaliteten kan sikres og udvikles. Det er karakteristisk, at kvalitetsbegrebet i
denne proces ikke er blevet fastlagt ved generelle definitioner, men at begrebet snarere er blevet indkredset ved hjælp af indikatorer og metoder til kvalitetssikring og -udvikling. Det er således karakteristisk,
at publikationer om emnet har titler som: “Tegn på kvalitet” eller “Kvalitet der kan ses”, men aldrig “Hvad er kvalitet”. Selvom det således ikke er muligt eller ønskeligt at fastlægge og afgrænse et generelt kvalitetsbegreb, er der i de konkrete undervisningssituationer behov for at kunne fastlægge, hvad der er god kvalitet, og
hvad der ikke er. I den praktiske dagligdag foregår der da også løbende vurderinger af undervisningsprocesser og vurderinger af resultater ud fra et kvalitetsbegreb, som fastsættes lokalt af de involverede
aktører. Nedenfor følger en række nøglefaktorer, som universelt er forudsætninger for kvaliteten i en uddannelse:
De ovenfor nævnte faktorer vil altid i praksis fungere i et samspil, hvor det kan være vanskeligt at isolere enkeltfaktorers indflydelse på kvaliteten. Faktorerne vil også delvist kunne substituere hinanden,
f.eks. vil højt kvalificerede undervisningsformer i en række sammenhænge kunne kompensere for ringe input i form af utilstrækkelige undervisningsmaterialer eller elever/studerende med et dårligt fagligt
udgangspunkt. Tilsvarende vil et godt og velfungerende fagligt og socialt miljø i en vis grad kunne kompensere for andre kvalitative eller kvantitative problemer i forbindelse med undervisningen. Spørgsmålet om virkningen af de betydende faktorer i forhold til kvalitet er således komplekst, og kvalitet har som nævnt sammenhæng med den konkrete kontekst både fagligt og politisk. Generelle
funktionssammenhænge, ud fra hvilke kvalitet kan beregnes eller forudsiges, er aldrig blevet påvist. Uddannelsessystemet er ikke en maskine, som entydigt kan reguleres med forskellige håndtag og forsynes
med input (elever/studerende, ressourcer mv.) i bestemte forhold med sikkerhed for bestemte resultater med en forudberegnet effekt. Der er en sammenhæng, men ikke nødvendigvis proportionalitet, mellem
input og output, og der er ikke generel forudsigelighed om effekten af en given indsats. I forlængelse af ovenstående hviler den overordnede styring af de eksisterende uddannelsesinstitutioner på et rationale, som med hensyn til kvalitet tager udgangspunkt i den konkrete situation, og som især sætter god institutionsledelse, herunder systematisk brug af kvalitetssikrings og -udviklingsværktøjer i centrum. Styringen vedrører herved uddannelsesprocessernes rammevilkår frem for processerne selv, og styringen inddrager på den måde kvalitetsbegrebets dynamiske natur. Det indgår i styringsrationalet, at den samlede institutionsledelse, herunder bestyrelsen, har kompetencer, dispositionsmuligheder og vilkår, som understøtter kvalitetshensynet. Herunder er såvel bestyrelsens
sammensætning, funktionsmåde mv. som den daglige ledelses kompetencer af væsentlig betydning for den kvalitet, uddannelsesinstitutionerne leverer, når en given uddannelses faglige mål, standarder og
formål – inden for uddannelsesreglernes rammer – omsættes til undervisning og til resultater. Det indgår tilsvarende i styringen, at der er krav om systematisk brug af kvalitetssikringsog -udviklingsværktøjer baseret på selvevalueringer. Disse værktøjer har stor betydning for, at der på institutionen
fastholdes en løbende opmærksomhed på kvalitetsaspektet, og at der systematisk arbejdes med justeringer og forbedringer af uddannelsesprocesserne. Samtidig muliggør løbende selvevalueringer, at
institutionerne kan anvende benchmarkning som et kvalitetsværktøj. 5.2.2 EksamensreglerHidtil har hvert enkelt uddannelsesområde haft sine egne eksamensregler, som er blevet udviklet over tid primært på baggrund af tradition inden for området. Herved har der udviklet sig en forskellig praksis
mellem områderne og forskellige administrative rutiner. Nogle områder har været meget centralt styret, mens andre kendetegnes ved en meget høj grad af decentral styring. Fælles for eksamensreglerne for alle områder er en overordnet skelnen mellem centralt stillede prøver (for eksempel skriftlige prøver med et centralt stillet opgavesæt) og lokalt stillede prøver (for eksempel
mundtlige prøver med spørgsmål udarbejdet af læreren). De centralt stillede opgaver er velegnede til at sikre en pålidelig og ensartet bedømmelse af eksaminanderne. De lokalt stillede prøver har tilsvarende
høj validitet. Rationalet bag brugen af skriftlige og mundtlige prøver findes i målene for de enkelte fag, der for eksempel kan fokusere på mundtlig udtryksfærdighed og skriftlig fremstilling. Fastlæggelsen af prøveformerne foretages forskelligt for de enkelte uddannelsesområder. For de almene uddannelser og de grundlæggende erhvervsrettede uddannelser fremgår prøveformerne af
uddannelsesbekendtgørelserne, og for de videregående erhvervsrettede uddannelser er prøveformerne ofte fastlagt i den enkelte institutions studieplan. Som opfølgning på regeringens oplæg om modernisering af prøver, eksamener og karakterer og i tilknytning til reformen af de gymnasiale uddannelser er de forskellige eksamensregler sammenskrevet i to
bekendtgørelser (en for de almene uddannelser og en for de erhvervsrettede uddannelser). Herved er der opnået en meget høj grad af ensartethed på regelsiden, idet der er en stor indholdsmæssig
overensstemmelse mellem de to bekendtgørelser. Detaljeringsgraden er for nogle uddannelser mindsket – for eksempel på det almengymnasiale område – mens den centrale styring er øget på andre – for
eksempel når det gælder censurpålægning på det erhvervsgymnasiale område. Det overordnede princip i reglerne er, at institutionens leder er ansvarlig for den praktiske afholdelse af prøverne, hvorimod Undervisningsministeriet – som led i sikringen af den nationale standard på de store prøveområder – fastlægger, hvilke prøver der skal afholdes, og hvilke censorer, der skal knyttes til den enkelte prøve. I tilknytning til regeringsgrundlaget fastsættes endvidere begrænsninger i brugen af gruppeprøver (i de erhvervsrettede uddannelser), således at gruppeprøve ikke kan anvendes, medmindre det fremgår
eksplicit af uddannelsesbekendtgørelsen. Ændringen i reglerne følges samtidig op med udviklingen af et nyt centralt eksamensadministrativt system, som vil dække samtlige af Undervisningsministeriets prøveområder. 5.2.3 CensorinstitutionenHovedformålet med censorinstitutionen er dels at sikre en ensartet bedømmelse af eksamenspræstationer på landsplan, dels at sikre muligheden for, at det centrale niveau kan få tilbagemeldinger om den
enkelte uddannelse og den enkelte uddannelsesinstitution. Censortilbagemeldingerne kan anvendes i forbindelse med justeringer af uddannelsen og i forbindelse med Undervisningsministeriets tilsyn med
institutionerne. For at kunne opnå disse mål for censorinstitutionen er det vigtigt, at der oprettes landsdækkende censorkorps, i det omfang det er muligt for den enkelte uddannelse. Det er ligeledes vigtigt, at anvendelse af
censorer udbredes mest muligt, og at tilknytningen af en censor til en konkret prøve i videst muligt omfang foretages uden den eksamensafholdende institutions medvirken. Censors faglige kvalitet er
naturligvis afgørende for, at censor kan udføre opgaven forsvarligt. Det er derfor nødvendigt – hvilket fremgår af eksamensbekendtgørelserne – at censor har et indgående kendskab til uddannelsen og det konkrete fag, og som hovedregel har undervisnings- og eksamenserfaring fra uddannelsesområdet. Afhængigt af det enkelte prøveområdes størrelse, er der forskellig tradition for, hvorledes censorkorps dannes og benyttes. På store uddannelsesområder (folkeskolen, gymnasiet etc.) styres censorkorpsene
fra centralt hold. På små områder med meget specialiserede censorkorps styres dette ofte af en censorformand. Organiseringen med censorformænd kendes især inden for de videregående uddannelser. I
erhvervsuddannelserne anvendes særlige censorer, der foretager indberetning til ministeriet om eksamensforløbet. Som en del af den i 5.5.2 beskrevne sammenskrivning af eksamensreglerne i to bekendtgørelser for hhv. de almene og de erhvervsrettede uddannelser indgår censorinstitutionen som et særligt punkt.
Hovedlinjen i ændringerne er primært, at censorinstitutionens uafhængighed af den prøveafholdende institution har fået særligt fokus. Ændringerne har udgangspunkt i regeringsoplægget “Modernisering af
prøver, eksamener og karakterer”, januar 2004. I tilknytning hertil skal det bemærkes, at udviklingen af et nyt eksamensadministrativt system gør det muligt at indføre en central styring af censorkorps på områder, hvor det tidligere ikke har været anset for
hensigtsmæssigt. Således overgår censorkorps og censurpålægning bl.a. på lærerseminarierne til den centrale styring, som kendes for eksempel på det gymnasiale område. 5.2.4 LærerkvalifikationskravFastsættelse af krav til lærernes kvalifikationer skal overordnet set sikre, at undervisningen gennemføres på et forsvarligt fagligt og pædagogisk grundlag. Lærerkvalifikationskravene er forskellige på de forskellige uddannelsesområder, idet lærerens faglige niveau i princippet skal følge uddannelsens faglige niveau. På det principielle niveau forholder det sig omvendt med kravet til lærernes pædagogiske baggrund. Her stilles der overordnet set de største krav til lærere, som underviser i ungdomsuddannelserne, mens der stilles færre krav til lærere, som underviser i de videregående uddannelser. Rationalet bag disse forskelligheder er, at faglighed på et højt og ofte specialiseret niveau bærer sig selv ved formidlingen til modne og fagligt set velfunderede studerende, mens faglighed formidlet til unge elever i brede uddannelser forudsætter gode pædagogiske kompetencer hos læreren. I det følgende gives en overordnet beskrivelse af lærerkvalifikationskravene på de enkelte uddannelsesområder: Inden for de gymnasiale ungdomsuddannelser skal lærerne have en kandidatuddannelse eller – i en række fag i hhx og htx – et niveau, som svarer hertil. Lærerne har også undervisningskompetence i deres
bifag/sidefag. Lærerne skal have bestået pædagogikum, dvs. en ca. 18 ugers teoretisk og praktisk uddannelse. På stx-området er der et særskilt krav om, at det praktiske pædagogikum skal gennemføres i
undervisningsfaget. På erhvervsuddannelsesområdet skal læreren have en uddannelse inden for fagområdet og skal herudover have en relevant efter- eller videreuddannelse samt relevant erhvervserfaring af en vis varighed.
På det almene område skal faglæreren have en bred almen baggrund mindst svarende til den erhvervsgymnasiale fagrække. Lærere ved erhvervsuddannelserne skal have en pædagogisk uddannelse, som
mindst svarer til den grundlæggende pædagogiske uddannelse, der gælder for lærere, som skal undervise ved erhvervsuddannelserne. Til lærere, der underviser i de almene fag i erhvervsuddannelserne, stilles der i det væsentlige samme formelle krav som til lærere, der underviser i de direkte erhvervsrettede områder. Det påhviler institutionen i samråd med lærerne at tilrettelægge lærergruppens og den enkelte lærers faglige og pædagogiske videreog efteruddannelse med henblik på nødvendige fornyelser og tilpasning af
lærernes kvalifikationer På SOSU–området er der hjemmel i loven til at fastsætte krav til lærernes kvalifikationer, men der er ikke udstedt nærmere bestemmelser. Området forvaltes således af institutionerne selv. På landbrugsuddannelsesområdet er der ikke fastsat formelle krav til lærernes kompetence. Landbrugsskoleområdet har sit udspring i de frie skoler, hvor der traditionelt anvendes en meget bred og lokal
tilgang ved læreransættelser. På AMU-området skal læreren som minimum have kvalifikationer, som normalt svarer til erhvervsuddannelsesniveau samt relevant erhvervserfaring. Læreren skal have en pædagogisk uddannelse, som
mindst svarer til den pædagogiske uddannelse for lærere inden for erhvervsuddannelserne. På KVU- og MVU-området er kravene til lærernes faglige kvalifikationer i princippet, at læreren skal have ét niveau højere end uddannelsens niveau. Det vil sige, at lærerne skal have et kandidat- eller
masterniveau. Der er ingen formelle krav om pædagogisk uddannelse. 5.2.5 Akkreditering og auditeringSom et element i kvalitetssikringen og kvalitetsudviklingen af uddannelserne anvendes forskellige former for eksterne evalueringer. Der har tidligere været praksis for at evaluere de videregående uddannelser
i forhold til uddannelsernes formål og mål beskrevet i bekendtgørelser, studieordninger mv., men i de senere år er der i takt med den stigende internationalisering af uddannelserne taget nye
evalueringsmetoder i anvendelse i form af bl.a. akkrediteringer og auditeringer. Akkrediteringer Akkreditering som evalueringspraksis er organiseret omkring følgende elementer:
Akkreditering bygger således på en vurdering i forhold til eksterne og forud definerede kriterier for kvalitet. Resultatet af akkrediteringen er en vurdering af, i hvilket omfang de evaluerede uddannelser eller
institutioner lever op til disse kriterier. Akkrediteringen udtrykker dermed en godkendelse eller en ikke-godkendelse af et forud defineret niveau. Kriterierne kan være mere eller mindre rummelige og kan
også i varierende grad inkludere uddannelsernes målsætninger. Kendetegnende for de kriterier, som anvendes i dansk sammenhæng, er, at de er myndighedsrelaterede, dvs. at de er formuleret på baggrund
af gældende lovgivning og administrativ praksis på området. Akkrediteringsprocessen er typisk organiseret på to niveauer: Et udøvende niveau, som udfører evalueringen og udarbejder en indstilling om, hvorvidt en uddannelse/institution skal akkrediteres, og et
besluttende niveau, som træffer den endelige afgørelse på baggrund af indstillingen. I et statsligt akkrediteringssystem vil det således være en uafhængig institution, som udfører evalueringen og udarbejder indstillingen, mens det vil være Undervisningsministeriet (eller anden myndighed), som
foretager den endelige beslutning om akkreditering. På den måde sikres en klarhed om beslutningsgrundlaget, herunder særligt om det faglige grundlag for beslutningen. Der kan grundlæggende skelnes mellem akkrediteringer af uddannelser, fagområder og institutioner. Akkrediteringer af uddannelser fokuserer på kvaliteten af specifikke uddannelser, mens akkrediteringer af fagområder fokuserer på institutionens faglige grundlag for at udbyde uddannelser inden for et bestemt område. Akkrediteringer af institutioner fokuserer på de ledelsesmæssige og organisatoriske rammer samt kvalitetssikringsmekanismer mv. på institutionen. På det mellemlange videregående uddannelsesområde anvendes akkreditering som grundlag for godkendelse af professionsbacheloruddannelser og retten til at bære betegnelsen “University College”. I forhold til professionsbacheloruddannelserne anvendes akkreditering til at vurdere, om institutionerne kan levere kvalitet i forhold til udbud af professionsbacheloruddannelser. Akkrediteringerne fører til,
at institutionerne opnår godkendelse eller betinget godkendelse til at udbyde professionsbacheloruddannelser og tildele de studerende titlen professionsbachelor. Kriterierne for godkendelse er defineret med baggrund i lov om mellemlange videregående uddannelser, der indførte professionsbachelortitlen, og i professionsbachelorbekendtgørelsen, hvori kravene til
uddannelserne er udmøntet. Der er i forbindelse med indførelsen af titlen sket tilpasninger af uddannelserne, og på det grundlag er alle mellemlange videregående uddannelser som udgangspunkt blevet
godkendt som professionsbacheloruddannelser. Akkreditering anvendes ved, at EVA efterfølgende gennemfører kvalitetsvurderinger af samtlige professionsbacheloruddannelser på alle de institutioner, som udbyder uddannelserne. Fra EVA modtager
Undervisningsministeriet indstilling om godkendelse eller betinget godkendelse til fortsat at udbyde uddannelsen. I tilfælde af en betinget godkendelse aftaler Undervisningsministeriet en opfølgningsplan med
institutionen med fastsatte frister. Hvis institutionen ikke følger op på en måde, så EVA i en efterfølgende vurdering af opfølgningsaktiviteter kan konkludere, at der nu leves op til kriterierne, kan Undervisningsministeriet beslutte at fratage institutionen udbudsretten. Dette er endnu ikke forekommet. Akkreditering anvendes endvidere ved tildeling af kvalitetsbetegnelsen University College til CVU'er. Formålet hermed har været at indføre en internationalt anerkendt og sammenlignelig betegnelse for
institutioner i den mellemlange videregående uddannelsessektor. Der er i dette tilfælde tale om en institutionsakkreditering, hvor der tages udgangspunkt i målsætningerne fra CVU- loven, og hvor
institutionerne måles på deres samlede “kapacitet” i forhold til bl.a. lovens krav om udviklingsbasering, forskningstilknytning, regionale videncenterfunktioner, sammenhæng i faglige miljøer og samspil mellem
grund-, efter- og videreuddannelse. Kriterierne omfatter bl.a. strategi og visioner, udvikling af uddannelserne, kvalitetssikring og -udvikling, organisation og ledelse samt økonomi og samarbejdspartnere. Kun ubetingede CVU'er kan godkendes som “University College”, idet betingede CVU'er i kraft af selve den betingede CVU-godkendelse ikke vurderes at give den nødvendige institutionelle kapacitet. Auditering En auditering er en eksternt gennemført analyse med fokus på institutionens forudsætninger for løbende selv at sikre og udvikle kvaliteten af uddannelserne på grundlag af eksternt definerede kriterier. Auditering giver altså et udtryk for, hvor kvalificeret og effektivt professionelt institutionerne overvåger deres egne præstationer, og hvorvidt institutionen på en systematisk og strategisk måde anvender denne viden til planlægning og forbedring af det interne kvalitetsarbejde. I denne proces afdækkes bl.a., hvilke metoder institutionerne, deres bestyrelser og daglige ledelse anvender for at sikre kvalitet og resultater, og hvorvidt der er etableret procedurer for opfølgning mv.
Auditering anvendes dermed både som et redskab til dokumentation og som redskab til at sikre løbende kvalitetsudvikling af institutionens uddannelsesaktiviteter. Auditeringen afsluttes i lighed med
akkrediteringerne med en godkendelse eller ikke godkendelse. De organisatoriske rammer om auditeringer er de samme, som gælder for akkrediteringer. De danske erfaringer med auditeringer er foreløbig begrænset til universitetsområdet. Principielt vil auditeringer dog også kunne anvendes på alle øvrige uddannelses- og institutionsområder, hvor der centralt
stilles krav til institutionernes interne kvalitetsarbejde og kvalitetssikring. Kvalitetsbekendtgørelsen for de korte videregående uddannelser er således et eksempel på, at der centralt er formuleret krav til
kvalitetssikring, som vil kunne danne grundlag for auditering. 5.2.6 Institutionsudvikling og institutionskvalitetI takt med, at opmærksomheden på uddannelserne og undervisningens kvalitet er øget i de senere år, er der også kommet øget opmærksomhed på institutionernes betydning for uddannelseskvaliteten og den institutionelle infrastrukturs betydning for både kvalitet og regional fokus. Der er derfor taget en række nye styringsredskaber i anvendelse til sikring af institutionernes udvikling generelt, herunder institutionskvalitet og effektivisering, og til sikring af, at institutionerne arbejder med kvalitetsudvikling inden for politisk særligt prioriterede indsatsområder. Styringsredskaber antager meget forskellig karakter: Generelle procesunderstøttende udviklingsinitiativer, etablering af økonomiske incitamenter og udviklingspuljer, faglige kvalitetskriterier og akkreditering
af institutioner, institutionsstrukturpolitiske initiativer og egentlige krav i lovgivningen til institutionerne om at varetage særlige opgaver, som ligger ud over selve uddannelsesvirksomheden som f.eks.
videncenterfunktioner. I det følgende redegøres for nogle eksempler på sådanne redskaber. Understøtning af processer på institutionerne Et eksempel på Undervisningsministeriets rolle som proceskonsulent er det institutionsvendte indkøbs- og effektiviseringsprojekt, som siden 1999 er gennemført i et samarbejde mellem Undervisningsministeriet, institutionerne og institutionsforeningerne. Projektets formål er at identificere og formidle viden om og udvikle redskaber til effektivisering af indkøb samt administrative driftsopgaver og støttefunktioner på institutionsniveauet til størst mulig nytte for alle uddannelsesinstitutioner. Et centralt element i forbindelse med projektet er at beskrive og formidle best practice på institutioner, som er spydspidser vedrørende effektiv institutionsforvaltning, og formidle disse erfaringer til institutioner, der ikke er så langt fremme med effektivisering af institutionsdriften. Rationalet bag det institutionsvendte effektiviseringsprojekt er at fremme og yde støtte til initiativer, som den enkelte institution ikke vil kunne løfte alene. Undervisningsministeriets rolle er at yde økonomisk
støtte til projekter, koordinere arbejdet samt formidle resultaterne, mens den praktiske forankring af projekter vedrørende implementeringen af de forskellige indsatsområder i vidt omfang er forankret hos de
deltagende institutioner i samarbejde med institutionsforeningerne. Et andet eksempel er Undervisningsministeriets LedelsesUdviklingsinitiativ (ULI). I samarbejde med lederorganisationerne gennemføres en række initiativer, som skal understøtte institutionernes arbejde med
lederudvikling. Baggrunden skal ses i uddannelsesinstitutionernes opgaveprofil, der i det seneste årti er blevet stadig mere kompleks og stiller øgede krav til ledelsen. Noget-for-noget-princippet Aftalemodellen – en ny bevillingsmodel som supplement til taxameterstyring med tilskud, der mere målrettet skal fremme arbejde med kvalitetsudvikling inden for politisk prioriterede indsatsområder – blev
introduceret på de videregående uddannelsesområder i 2001. I 2003 blev også erhvervsskoleområdet omfattet af en aftalemodel. Som led heri blev indført særlige tillægstaxametre, som skal fremme politisk prioriterede mål, bl.a. at uddannelser færdiggøres. Aftalemodellerne uddybes i afsnit 5.5. om styring af økonomi. Resultatløn Sigtet med at indføre resultatkontrakter er at understøtte dialogen mellem bestyrelse og ledelse samt mellem ledelse og medarbejdere om formulering af væsentlige kort- og langsigtede mål. Sigtet er også at
støtte en højere grad af konkretisering og gensidig forpligtelse, hvor hele institutionen inddrages. Kontrakten består dels af en institutionsspecifik, frivillig del, dels en ministerieudmeldt, obligatorisk del, som vedrører særlige politisk prioriterede indsatsområder. Den obligatoriske del blev indført i 2004
som et yderligere element i den hidtidige ordning, hvor den institutionsspecifikke del dog fortsat udgør den væsentligste del af resultatlønsordningen. Institutionerne skal indsende resultatlønskontrakten til Undervisningsministeriet med bestyrelsens indstilling om den samlede resultatløn på baggrund af de opnåede resultater. Bestyrelsen er forpligtet til at
offentliggøre hovedpunkter i eller temaer fra kontrakten med den øverste leder. For så vidt angår institutioner, som er under skærpet tilsyn, kræver Undervisningsministeriet, at de forhold, som har forårsaget tilsynet, indgår i resultatlønskontrakten med den øverste leder. Institutionerne
skal i disse tilfælde udarbejde den obligatoriske del af kontrakten efter særlige retningslinier. Der lægges vægt på, at der er få mål, at disse har udgangspunkt i institutionens mål og udfordringer, og at de er en del af institutionens samlede politik. Selv om kontrakten er etårig, ses det gerne, at milepæle i en mere langsigtet politik indgår i kontrakten. Af de obligatoriske mål vælger bestyrelsen mindst to ud af fire af Undervisningsministeriets udmeldte mål. For den ikke-obligatoriske del anbefales, at bestyrelsen udvælger tre til fem mål. Målene i resultatlønskontraktens obligatoriske del tager udgangspunkt i de politisk prioriterede indsatsområder i flerårsaftalen for de korte og mellemlange videregående uddannelser og flerårsaftalen og
kvalitetsudviklingstilskuddet til ungdomsuddannelserne (landbrugsuddannelser, EUD, hhx og htx):
I resultatlønskontrakten skal indgå mindst to af ovennævnte indsatsområder. Det er bestyrelsen, som vælger indsatsområderne, og det forudsættes, at der sker en tilpasning og udformning af disse to
initiativer på baggrund af de mål- og forudsætninger, som institutionen har. Kontrakten skal indeholde en kort statusbeskrivelse af de fire indsatsområder og en kvalitativ beskrivelse af de initiativer og konkrete projekter, som bestyrelsen og den øverste leder har aftalt skal have
særlig opmærksomhed i kontraktperioden. Nye løn- og arbejdstidsaftaler Overgang til Ny Løn har sammen med hel eller delvis afskaffelse af centrale arbejdstidsaftaler, der regulerer, hvad arbejdstiden kan/skal bruges til, givet institutionerne reel mulighed for løndifferentiering i
forhold til indsatsen, idet der ikke mere er centrale aftaler om, hvor meget en lærer eller gruppe af lærere skal præstere inden for arbejdstiden. Det er dog begrænset, i hvilket omfang disse muligheder indtil
nu er blevet udnyttet. Arbejdstidsaftalerne er en integreret del af lærernes arbejdskultur, og denne kultur lader sig kun langsomt ændre. Dette ses f.eks. også af, at der på næsten alle CVU-/MVU-institutioner er indgået
lokalaftaler om arbejdstid til trods for, at det ikke er nødvendigt ifølge den centrale overenskomst. Arbejdstidsaftaler er ofte formuleret på en måde, der binder en fast forberedelsestid til hver enkelt undervisningslektion. Aftalerne rummer dels ikke mulighed for en ledelsesmæssig omdisponering af tiden, og rummer dels ikke incitament til og mulighed for, at læreren kan forberede sig mere effektivt og kan benytte den overskydende tidsmæssige ressource til andre opgaver. I tilfælde af en effektivisering eller mindre tidskrævende måde at tilrettelægge og forberede undervisningen på, tilfalder effektiviseringsgevinsten derfor den enkelte lærer, ikke institutionen. Aftalerne lægger dermed en øvre grænse for den enkelte lærers aktiviteter. I kraft af elever/studerende og omgivelsers skiftende krav til institutionerne har lederen behov for at udnytte lærernes arbejdstid fleksibelt og effektivt. Set fra et styringsmæssigt synspunkt er dette vanskeligt,
når lærernes arbejdstid bindes uhensigtsmæssigt, og der de facto fastsættes maksimumsgrænser for institutionens aktiviteter og ydelser. Målene for Undervisningsministeriet har i overenskomstsammenhæng været at sikre en vidtgående decentralisering af løn- og personalepolitikken, herunder fleksible lønsystemer, fleksibel
arbejdstidsanvendelse, fleksible lærerkorps og en fleksibel ledelsesstruktur på institutionerne. Kvalitetsbetegnelsen University College Videncenterfunktioner Flerårsaftalen for de videregående uddannelser og en pulje til etablering og udvikling af regionale videncentre har været med til at fremme videncenterfunktionerne. Videncenterpuljen har haft til formål at give tilskud til spydspidsinitiativer. Undervisningsministeriet har opstillet retningslinjer for udmøntningen, herunder kvalitetskrav. Et panel bestående af fem chefer fra de
offentlige og private aftagere foretager en fagkyndig vurdering af ansøgningerne, hvorefter Undervisningsministeren prioriterer blandt de kvalificerede ansøgninger. Forskningstilknytning Forskningstilknytning kan udmønte sig ved mangfoldige former for kontakt imellem lærere mv. ved CVU'erne og VIP'ere mv. ved universiteter og andre forskningsinstitutioner. Det er tilsigtet, at man ikke har
indsat en fast definition i loven, idet man derved ville risikere, at indholdet, formålet og formen i forskningstilknytningen bliver fastlåst i en form, som måske om ganske få år ikke vil være relevant og
tidssvarende i forhold til udviklingen i MVU-sektoren og dens samspil med universiteterne. Forskningstilknytning skal være et rummeligt og dynamisk begreb, som giver fleksible muligheder i stedet for at
begrænse dem. Forskningstilknytning må på ovennævnte baggrund ses som en kvalitetsbetegnelse, der skal kendetegne CVU'ets samlede opgaveløsning. Styringen af forskningstilknytning har fortrinsvis bestået i midler via flerårsaftalen for de videregående uddannelser og i, at forskningstilknytning indgår i akkrediteringen af professionsbacheloruddannelser og i akkrediteringen som University College. Erhvervsakademisamarbejder Målet er, at institutionerne samarbejder om udviklingen af:
Erhvervsakademisamarbejderne er godkendt af Undervisningsministeriet på baggrund af nogle overordnede kvalitetskrav. Et kvalitetskrav er f.eks., at samarbejdet er regionalt og omfatter institutioner med
korte uddannelser inden for både det merkantile, tekniske og informationsteknologiske område. Det vigtigste incitament til etablering af erhvervsakademisamarbejder har været flerårsaftalemidlerne til de videregående uddannelser. En arbejdsgruppe med deltagelse af lederforeninger, bestyrelsesforeninger og Undervisningsministeriet pegede i 2004 på, at der fortsat er behov for erhvervsakademisamarbejdet til sikring og styrkelse af
faglighed og kvalitet i uddannelsesmiljøerne samtidig med, at der sikres regional dækning gennem et regionalt samarbejde. Arbejdsgruppen pegede endvidere på, at der er behov for et i højere grad
organiseret og forpligtende samarbejde, for at erhvervsakademierne kan fungere optimalt. Arbejdsgruppen har foreslået en forpligtende samarbejdsmodel baseret på en standardsamarbejdsaftale og med en lovfæstelse af erhvervsakademikonstruktionen. Erhvervsakademikonstruktionen baseret på et aftalegrundlag har betydet, at alle beføjelser, rettigheder og pligter forbliver på de enkelte institutioner. 5.2.7. Særlige fokuspunkter vedrørende central styring af kvalitetUdvalget konstaterer, at der inden for eksamensområdet, som opfølgning på regeringens oplæg om modernisering af prøver, eksamener og karakterer samt i tilknytning til gymnasiereformen, er gennemført
ændringer i regelsættene, der bidrager til en højere grad af ensartethed på tværs af uddannelsesområderne. Ændringerne følges op med udvikling af et nyt centralt eksamensadministrativt system, som vil
dække samtlige Undervisningsministeriets prøveområder. Udvalget konstaterer endvidere, at der inden for censorområdet er igangsat en nødvendig udviklingsproces, som bl.a. fokuserer på sikringen af censorernes faglighed og censorinstitutionens uafhængighed af
den institution, som afholder prøver og eksamener. Udvalget vurderer, at udviklingen inden for eksamens- og censorområdet hver især kan bidrage til at styrke grundlaget for det centrale niveaus kvalitetssikringsindsats. Udvalget konstaterer endelig, at der nu gennemføres en proces med professionsbachelorakkreditering og University College-akkreditering. Udvalget vurderer, at denne udvikling sammenholdt med erfaringer internationalt, både hvad angår akkreditering og auditering, giver grundlag for at overveje mulighederne for at udvide anvendelsen af disse styringsredskaber i en dansk sammenhæng. Bl.a. kan auditering af de enkelte uddannelsesinstitutioners kvalitetssystemer bidrage til styrke uddannelsessektorens samlede kvalitetsarbejde og derved styrke grundlaget for uddannelsesinstitutionernes arbejde med at forfølge de nationale målsætninger inden for de enkelte uddannelses- og institutionsområder. 5.3 Decentral kvalitetssikring og -udviklingI de seneste år er det blevet indført som et obligatorisk krav til institutionerne inden for flere uddannelsesområder, at de skal arbejde systematisk med kvalitetsvurdering og -udvikling ved at anvende interne
kvalitetssystemer. Baggrunden herfor er, at det er institutionerne, som i praksis skal omsætte uddannelsespolitiske målsætninger til virkelighed. Institutionernes opgaver udgør et omfattende og komplekst ansvarsområde, og de
har foruden ansvaret for tilrettelæggelsen af uddannelsesvirksomheden løbende fået tilført en række nye, krævende drifts- og udviklingsmæssige opgaver som led i decentraliseringen og den generelle
samfundsmæssige udvikling. Kravet om interne kvalitetssystemer skal sikre, at institutionerne anvender en systematik, som kan understøtte den løbende kvalitetsudvikling og resultatvurdering af uddannelser og undervisning gennem en systematisk fastsættelse af mål og indikatorer samt selvevaluering, som inddrager brugere, aftagere og ansatte og gennem kravet om, at der skal fastsættes en opfølgningsplan. Kvalitetssystemet skal sætte institutionerne i stand til at vurdere, om de fastsatte mål er nået, om de opnåede resultater er tilfredsstillende, og om opfølgningsplaner er realiseret inden for en given periode. Det er et grundlæggende princip i modellen, at der er tale om selvevaluering, og at de konkrete evalueringsresultater og udviklingsplaner alene skal tjene som et redskab for institutionen selv. Institutionerne
skal på deres websted offentliggøre de opfølgningsplaner, som udarbejdes på grundlag af selvevalueringerne, og som fastlægger ændringsbehov, operationelle mål og tidsplan for opfølgningen. Herved
styrkes interessenternes mulighed for at fastholde institutionerne på deres ansvar I det centrale tilsyn med institutionernes kvalitetssystemer har praksis hidtil været, at det i forbindelse med indholdsmæssigt tilsyn på udvalgte institutioner kontrolleres, om institutionerne lever op til det
formelle krav om at anvende et kvalitetssystem med de formelt krævede elementer. Derimod omfatter tilsynet i almindelighed ikke, hvordan kvalitetsarbejdet konkret gennemføres. I publikationen “Bedre institutioner til bedre uddannelser” (Undervisningsministeriet, 2003), som er udarbejdet som opfølgning på regeringens handlingsplan for Bedre Uddannelser, nævnes, at kravene om
kvalitetssystemer skal udbredes til at omfatte alle relevante uddannelsesområder. På nuværende tidspunkt er følgende uddannelser omfattet:
Det nævnes også i publikationen, at kvalitetssystemerne, som ifølge gældende regler er afgrænset til uddannelser og undervisning, også med fordel kan udbredes til at omfatte alle institutionens væsentlige funktioner og områder, f.eks. det fysiske undervisningsmiljø og udstyr, ledelse, administration og indkøb. Reglerne om kvalitetssystemer har karakter af minimumskrav, som samtidig giver institutionerne metodefrihed. Institutionens ledelse kan således vælge de metoder, systemer og værktøjer, der lokalt vurderes
at give de bedste resultater. Disse frihedsgrader skal også ses i sammenhæng med, at behovene for kvalitetssystemer er forskelligt i forhold til spredningen i institutionernes størrelse, udbudsprofil,
organisation mv. Inden for arbejdsmarkedsuddannelserne er der dog krav om anvendelse af samme evalueringsværktøj, jf. nedenfor.
Det gælder på alle uddannelsesområder, som er omfattet af regler om intern kvalitetssikring, at institutionens medarbejdere og elever/studerende samt relevante eksterne interessenter skal inddrages i
evalueringen. Der er tale om forskellige interessenter på de forskellige uddannelsesområder. På baggrund af de fælles principper udformes reglerne forskelligt på de enkelte uddannelsesområder. Inden for hvert enkelt uddannelsesområde kan der peges på følgende centrale træk: Erhvervsuddannelserne De gymnasiale uddannelser (hhx, htx, stx og hf) Korte videregående uddannelser/erhvervsakademiuddannelser Arbejdsmarkedsuddannelserne Redskaberne giver bl.a. mulighed for, at der kan gennemføres målinger blandt deltagerne i form af tilfredshedsmålinger og målinger af videntilvækst inden for udvalgte uddannelser. Desuden skal
uddannelsesstederne gennemføre effektmålinger som stikprøver og foretage løbende opfølgning af evalueringer og effektmålinger. Resultaterne af målingerne indsendes og aggregeres på nationalt niveau,
således at de kan indgå i efteruddannelsesudvalgenes arbejde med at sikre, at deltagerne opnår de ønskede kompetencer, og at kompetencerne er relevante for deltagerne og deres virksomheder.
Arbejdsmarkedsuddannelserne er det eneste uddannelsesområde, hvor der er en helt ensartet praksis, idet samtlige udbydere af arbejdsmarkedsuddannelser er forpligtet til at anvende det fælles målingssystem. For øvrige uddannelsesområder inden for ungdomsuddannelserne og for de erhvervsrettede uddannelser er der ikke fastlagt specifikke regler om kvalitetssikring. For de mellemlange videregående uddannelser findes der heller ikke regler om, at institutionerne skal have et kvalitetssystem. I forbindelse med akkrediteringer af institutionernes udbud af professionsbacheloruddannelser er det dog et krav, at institutionerne løbende foretager kvalitetsvurderinger og -udvikling af de enkelte uddannelser. Desuden udgør censorinstitutionen og censorformandskab, som foretager evaluering af de gennemførte prøver og eksamener, et centralt kvalitetssikrende element i disse uddannelser. Et konkret eksempel på elementer i et internt kvalitetssystem
5.3.1 Særlige fokuspunkter vedrørende decentral kvalitetssikring og -udviklingUdvalget konstaterer, at der på nuværende tidspunkt er kvalitetssikrings- og udviklingssystemer inden for arbejdsmarkedsuddannelserne, erhvervsuddannelserne, de gymnasiale uddannelser og de korte
videregående uddannelser, samt at systemerne fungerer som et vigtigt omdrejningspunkt for institutionernes arbejde med at omsætte mål til tilfredsstillende resultater. Udvalget konstaterer endvidere, at der
fortsat er uddannelsesområder, hvor der ikke er tilsvarende krav om kvalitetssystemer. Udvalget bemærker i denne sammenhæng, at det nævnes i “Bedre institutioner til bedre uddannelser”, at kravene om
kvalitetssystemer skal udbredes til at omfatte alle relevante uddannelsesområder, samt at institutionernes kvalitetsarbejde med fordel kan udbredes til andre områder, som f.eks. det fysiske
undervisningsmiljø, udstyr, ledelse, administration og indkøb i det omfang, institutionerne ikke selv har taget initiativ til kvalitetssikring af disse områder. Udvalget vurderer, at denne målsætning med fordel kan
fastholdes, jf. også udvalgets vurderinger vedrørende auditeringer af de enkelte institutioners kvalitetssystemer i afsnit 5.2. 5.4 Styring af institutionsstruktur, kapacitet og udvikling5.4.1 Styring af institutionsstrukturInstitutionsstrukturen skal opfylde en række politiske krav vedrørende geografisk dækning og faglig og økonomisk bæredygtighed. De overordnede mål for de seneste års institutionsstrukturreformer og hermed for institutionspolitikken har været at skabe:
Styringsredskaberne omfatter i den forbindelse:
Godkendelser Hjemlerne anvendes især i forbindelse med godkendelse af sammenlægninger og spaltninger af institutioner. I disse tilfælde gives godkendelsen efter indstilling fra institutionernes bestyrelser og på grundlag af
en samlet vurdering af institutionens udbud, kapacitet og kompetencer, herunder bl.a. den faglige bredde og bæredygtighed, aktivitetsgrundlag, uddannelses- og institutionskvalitet og det økonomiske grundlag for institutionens drift. Ved sammenlægninger
overtager den sammenlagte institution såvel forpligtelser som rettigheder fra de institutioner, der indgår i sammenlægningen. Tilsvarende kan undervisningsministeren tilbagetrække en godkendelse, hvis der ikke længere skønnes at være behov for institutionen, eller hvis institutionens økonomiske situation ikke muliggør en
videreførelse. Bortset fra håndarbejdsseminarierne er dette kun sket i enkeltstående tilfælde. For så vidt angår mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner, er der i institutionslovgivningen givet mulighed for forskellige institutionsformer, hvortil der knytter sig forskellige vilkår og betingelser.
Institutionerne kan således vedblive med at være enkeltstående, eller de kan vælge at indgå i betingede eller ubetingede centre for videregående uddannelse, som kan etableres og godkendes efter følgende
tre modeller:
Oprettelse og nedlæggelse af institutioner er i nyere tid kun forekommet undtagelsesvis. Der er til gengæld gennemført et stort antal sammenlægninger på baggrund af de overordnede institutionspolitiske
målsætninger og i forbindelse med etableringen af den enstrengede institutionsstruktur blandt institutioner for erhvervsrettet uddannelse og dannelsen af centre for videregående uddannelse. Grundtilskud Grundtilskud til institutionerne ydes med hjemmel i lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse og lov om Centre for Videregående Uddannelse. Hjemlen udmøntes i de årlige finanslove i form af
konkrete fordelingsmodeller og takstfastsættelser. Grundtilskudsmodellen på området for erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner afspejler, at der i forbindelse med etableringen af den enstrengede institutionsstruktur blev lagt op til en ændring af
institutionsstrukturen på tværs af de hidtidige institutionsformer. Til institutioner for erhvervsrettet uddannelse ydes derfor et basisgrundtilskud og eventuelt et tillæg til såkaldte lokalskoler, byskolefællesskaber og/eller kombinationsskoler, hvor
Såvel basisgrundtilskuddet som tillæg er aktivitetsafhængige og beregnes på grundlag af et nærmere defineret tilskudsgrundlag. Retten til lokalskoletillæg kan kun opretholdes, så længe skolen bevares som lokalt uddannelsessted. Der kan desuden ydes lokalskoletillæg efter konkret vurdering, selv om vilkårene for at modtage tilskud i
udgangspunktet ikke er opfyldt, hvis det skønnes at udgøre en forudsætning for etableringen af et nyt institutionsfællesskab. Grundtilskud til mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner ydes som et fast tilskud uafhængigt af institutionsformen. Tilskuddets størrelse er fastsat i de årlige finanslove. For at fremme
udviklingen af centre for videregående uddannelse er der dog etableret en overgangsordning, som indebærer, at det samlede grundtilskud til et CVU i en periode på fem år efter stiftelsen samlet set vil svare
til de grundtilskud, som de sammenlagte institutioner i samme periode ville have modtaget som selvstændige institutioner. Tilskud til institutionsudvikling Retningslinjerne for udbetaling af tilskud til institutionsudvikling fastlægges administrativt, og tilskud ydes efter konkret skøn på grundlag af ansøgning fra institutionerne. 5.4.2 Dimensionering og optagDer er som udgangspunkt frit optag til uddannelser, som udbydes af institutioner for erhvervsrettet uddannelse og mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner, dvs. institutionerne fastsætter selv deres
kapacitet under hensyntagen til muligheden for at sikre en forsvarlig undervisning med kvalificerede undervisere og tilstrækkelig bygningskapacitet. Det frie optag indebærer principielt, at alle
uddannelsessøgende, der som udgangspunkt opfylder adgangskravene, har krav på at blive optaget. I visse situationer giver uddannelseslovene dog mulighed for central styring af kapaciteten i form af dimensionering af antallet af uddannelsespladser. Dimensioneringen sker primært af hensyn til antallet af
praktikpladser og beskæftigelsesmulighederne for færdiguddannede, men kan også have til formål at sikre en regional fordeling af uddannelsespladserne. I sidstnævnte tilfælde sker dimensioneringen i forhold
til den enkelte institution, således at en given uddannelse ikke nødvendigvis vil være dimensioneret på alle institutioner med samme udbud. Dimensioneringen kan endelig være begrundet i, at uddannelserne er meget udstyrstunge eller stiller særlige krav til faciliteterne, der gør, at uddannelserne enten er meget omkostningstunge eller kun kan udbydes med en
begrænset kapacitet. På erhvervsuddannelsesområdet er der adgangsbegrænsning til ni af de i alt 124 hovedforløb, herunder visse medieuddannelser (bl.a. fotograf), ædelsmed, frisør, beklædningshåndværker, teater- og
udstillingstekniker og veterinærsygeplejerske. Der er ligeledes adgangsbegrænsning til skolepraktik inden for syv hovedforløb, mens i alt 73 uddannelser ikke kan udbydes med skolepraktik (negativlisten). På området for korte videregående uddannelser er der kun enkelte eksempler på dimensionering. Det gælder bl.a. e-designeruddannelsen, designteknologuddannelsen, tandplejeruddannelsen og uddannelsen til klinisk tandtekniker. På området for mellemlange videregående uddannelser er det typisk uddannelser, som retter sig mod beskæftigelse i den offentlige sektor, der er dimensioneret. Det gælder bl.a. en række pædagogiske
og sundhedsfaglige uddannelser. Desuden bliver nye tekniske og merkantile uddannelser ofte dimensioneret ved oprettelsen, ligesom særlige specialer i visse tilfælde dimensioneres. Generelt dimensioneres
nye uddannelser ud fra et forsigtighedsprincip, da praktikplads- og beskæftigelsessituationen ofte ikke er kendt. For studieåret 2005/2006 er der dimensionering for i alt 19 mellemlange videregående uddannelser og et speciale (klinisk diætist). I tabel 5.1 nedenfor er der givet eksempler på dimensioneringen af visse af
disse uddannelser og de væsentligste motiver herfor. Tabel 5.1. Dimensionering af visse mellemlange videregående uddannelser
For pædagoguddannelsen foretages den centrale dimensionering på grundlag af indberetninger og forslag fra de amtslige praktikpladsudvalg, mens det for læreruddannelsen sker efter indstilling fra Lærerseminariernes Rektorforsamling. 5.4.3 Styring af udbudUdbudsstyringen har til hensigt at sikre bæredygtige faglige miljøer samt en hensigtsmæssig geografisk uddannelsesdækning set i relation til uddannelsernes målgrupper. I forhold til den geografiske uddannelsesdækning på de forskellige uddannelsesområder skal udbudsstyringen især sikre, at:
For at styrke den geografiske tilgængelighed til uddannelser er der mulighed for, at institutioner kan udlægge undervisning til lokale uddannelsessteder. Reglerne om Undervisningsministeriets kompetence til at
godkende institutioner og evt. private til udbud af godkendte og tilskudsberettigede uddannelser findes i uddannelseslovgivningen. Uddannelseslovene indeholder også hjemmel til at trække udbudsgodkendelser tilbage. Det kan ske under henvisning til manglende kvalitet, men også manglende efterspørgsel eller behov kan begrunde, at Undervisningsministeriet trækker en godkendelse tilbage. Som eksempel herpå kan nævnes, at Undervisningsministeriet i 2003 besluttede at nedlægge den tidligere håndarbejdslæreruddannelse og erstatte den med en professionsbacheloruddannelse i tekstile fag. Den nye uddannelse blev dimensioneret på et væsentligt lavere niveau, hvorfor kun to af de hidtidige uddannelsessteder blev godkendt til udbud. Beslutningen blev truffet på baggrund af EVA's evaluering af håndarbejdslæreruddannelsen, der viste, at uddannelsens kvalitet ikke levede op til de faglige krav til en mellemlang videregående uddannelse, og at uddannelsen havde en ringe beskæftigelsesgrad. På områderne for arbejdsmarkedsuddannelser og erhvervsuddannelser fremgår det specifikt af de konkrete godkendelser til udbud, at godkendelse kan bortfalde, hvis ikke institutionen gennemfører et vist
minimum af aktivitet i to år. Trækkes en udbudsgodkendelse tilbage, eller bortfalder godkendelsen, skal det sikres, at det sker på en sådan måde, at de elever/kursister, som er i gang med uddannelsen, kan
afslutte den. Udbudsplaceringerne af arbejdsmarkedsuddannelser, erhvervsuddannelser og de korte videregående uddannelser sker typisk i forbindelse med landsdækkende udbudsrunder, som styres centralt af
Undervisningsministeriet. Udbudsplaceringer af mellemlange videregående uddannelser sker typisk i forbindelse med åben eller en begrænset udbudsrunde af enkelte uddannelser. For arbejdsmarkedsuddannelserne og erhvervsuddannelserne er det fastsat i uddannelseslovene, at henholdsvis Rådet for Erhvervsrettet Voksen- og Efteruddannelse (REVE) og Rådet for de
grundlæggende Erhvervsrettede uddannelser (REU) skal høres med hensyn til placeringen af uddannelserne. Rådene høres typisk også om Undervisningsministeriets principper for udbudsplaceringerne. I den
efterfølgende behandling af de konkrete udbudsplaceringer inddrager de to råd henholdsvis efteruddannelsesrådene og de faglige udvalg i deres rådgivning af Undervisningsministeriet. Undervisningsministeriet er dog ikke forpligtet til at følge rådenes indstillinger. Erhvervsakademirådet og rådet for mellemlange videregående uddannelser har ikke tilsvarende lovregulerede beføjelser. Rådene vil i lighed med REVE og REU typisk blive hørt om Undervisningsministeriets
principper for udbudsplacering, men der er ikke udviklet en praksis for forelæggelse af konkrete udbudsplaceringer for de to råd. Rådene har dog i enkelte tilfælde på eget initiativ udtalt sig om de konkrete
udbudsplaceringer. For så vidt angår GVU, grunduddannelsen for voksne, godkender ministeriet udbud efter høring af det rådgivende organ for den tilsvarende ungdomsuddannelse. Udbudsstyring findes i dag på følgende uddannelsesområder:
Erhvervsuddannelsesområdet I hovedforløbene er en del af uddannelserne meget specialiserede og har et begrænset volumen, hvorfor de faglige kompetencer samles på få uddannelsessteder. Det forudsættes derfor, at de unge er mobile og gennemfører (dele af) uddannelsen på institutioner, hvor de faglige kompetencer er tilstede. Sådanne uddannelser kræver derfor skolehjemstilbud til de unge. Korte videregående uddannelser Målsætningen har været, at der i hver region udbydes mindst en teknisk, en merkantil og en informationsteknologisk videregående uddannelse. Regionsbegrebet er i den forbindelse typisk synonymt med den
geografiske udstrækning af et erhvervsakademi. Udbudsplaceringen af korte videregående uddannelser sker desuden under hensyntagen til udbuddet af mellemlange og lange videregående uddannelser i
området. Mellemlange videregående uddannelser Voksenuddannelser På de øvrige uddannelsesområder er der for udbud af diplomuddannelserne lagt til grund, at søgningen på grund af deltagerbetaling i højere grad er markedsreguleret, og at der primært er tale om
efteruddannelse af personer i beskæftigelse. Der gennemføres derfor som hovedregel lempeligere udbudspolitik på disse områder, der primært er baseret på vurdering af det faglige miljø, herunder
samarbejdsrelationer. I forhold til VVU følges de samme udbudsprincipper som på KVU. GVU – grunduddannelse for voksne – kan udbydes af en institution, som udbyder den tilsvarende erhvervsrettede ungdomsuddannelse eller i øvrigt har faglig kompetence inden for det relevante fagområde.
Institutionen skal ansøge om godkendelse til at udbyde et GVU-forløb. Voksenerhvervsuddannelser – VEUD – er erhvervsuddannelsesforløb særligt tilrettelagt for voksne. Institutioner, som er godkendt til at udbyde en erhvervsuddannelse, er også godkendt til at udbyde
uddannelsen som VEUD. Der kan udbydes kompetencegivende enkeltfag efter reglerne om åben uddannelse fra de grunduddannelser, som institutionen er godkendt til at udbyde. Der kan endvidere udbydes enkeltfag fra deltidsuddannelser i det omgang, institutionen er godkendt hertil jf. ovenfor. Endelig kan institutioner for videregående uddannelser udbyde ikkekompetencegivende fagspecifikke kurser (delelementer fra kompetencegivende uddannelser) i det omfang, institutionen er godkendt til at udbyde den tilgrundliggende grunduddannelse. For så vidt angår arbejdsmarkedsuddannelserne, gives godkendelse til at udbyde de arbejdsmarkedsuddannelser, som er optaget på de såkaldte fælles kompetencebeskrivelser. Udbud af enkeltfag fra
erhvervsuddannelserne, der indgår i de fælles kompetencebeskrivelser, følger institutionernes godkendelse til at udbyde de erhvervsuddannelser, som enkeltfaget stammer fra. Nye selvejende institutioner inden for voksenuddannelser I forhold til hf-enkeltfag skal amtsrådene sikre, at kvalificerede ansøgere inden for rimelig tid og rimelig geografisk afstand kan optages til den ønskede undervisning. På VUC-området tilrettelægger amtsrådet centerstrukturen. Den skal sikre undervisning i henhold til VUC-loven og lovgivningen for studieforberedende enkeltfagsundervisning mv. Centerrådet fastsætter
inden for de givne rammer fagudbudet. Et VUC samarbejder med andre VUC'ere og andre uddannelsesinstitutioner i et lokalt fællesskab med henblik på samordning af det samlede uddannelsesudbud. På
selvstændige hf-kurser er det amtsrådet, som godkender fagudbuddet efter indstilling fra kursets leder. Med kommunalreformen omdannes VUC'erne til selvejende institutioner, og driftsansvaret overtages af staten, som godkender institutionernes udbud. Samtidig tillægges regionerne en koordinerende opgave.
Ordblindeundervisning for voksne overgår til FVU-loven, og begge uddannelsestilbud forankres på VUC. Det vil fortsat være en ret for alle, som er fyldt 18 år, at kunne modtage undervisning efter
VUC-loven og FVU- loven, ligesom FVU og ordblindeundervisning for voksne fortsat vil blive udbudt af flere institutionstyper. Private udbydere I modsætning til institutioner godkendt efter institutionsloven, der skal være organiseret som uafhængige selvejende institutioner for at opnå retten til at udbyde uddannelsen, er der ikke noget krav om en
bestemt organisationsform for andre udbydere. Inden for erhvervsuddannelsesområdet kan der således gives godkendelse til at udbyde bestemte grundforløb eller hovedforløb til institutioner og virksomheder, som ikke er godkendte i henhold til lov om
institutioner for erhvervsrettet uddannelse. En udbudsgodkendelse til arbejdsmarkedsuddannelser kan gives til private uddannelsesinstitutioner. Ved uddannelsesinstitution forstås i denne forbindelse, at der skal være tale om en juridisk enhed med egen administration, som skal have et fast tilknyttet lærerkorps, samt have opbygget et fagligt relevant lærer- og uddannelsesmiljø. Institutionen skal have en daglig leder, som forestår den daglige drift, og institutionen skal derudover have råderet over relevant udstyr. Endvidere skal undervisningen kunne gennemføres i egnede lokaler/bygninger. Udlagt undervisning Inden for erhvervsuddannelserne og de videregående uddannelser kan udlagt undervisning kun gennemføres med Undervisningsministeriets godkendelse, mens der inden for arbejdsmarkedsuddannelserne er tale om en decentral aftale institutionerne imellem, hvor kompetencen til at udlægge er placeret hos den godkendte udbyder. 5.4.4 Særlige fokuspunkter vedrørende styring af institutionsstruktur, kapacitet og udviklingUdvalget konstaterer, at der i praksis ikke sker ændringer i institutionsstrukturen ved brug af hjemler til oprettelse og nedlæggelse af institutioner. Ændringer i institutionsstrukturen sker således primært via
sammenlægninger af eksisterende institutioner til større og fagligt bredere enheder. Undervisningsministeriet spiller i den forbindelse en vigtig rolle i forhold til at sikre, at sammenlægningerne gennemføres under hensyntagen til på den ene side behovet for at sikre udviklingen af fagligt og
økonomisk bæredygtige institutioner og på den anden side behovet for at sikre en vis geografisk spredning og bevarelsen af lokale uddannelsessteder af hensyn til den geografiske tilgængelighed til
uddannelse. Blandt de væsentligste styringsredskaber til påvirkning af institutionsstrukturen er forskellige former for økonomiske incitamenter. Udvalget konstaterer i den forbindelse, at institutionsstrukturelle ændringer tidligere især er søgt fremmet via grundtilskudsmodeller og overgangsordninger, som
har kompenseret institutionerne i de tilfælde, hvor grundtilskud er bortfaldet ved sammenlægning. Disse overgangsordninger er imidlertid administrativt tunge, og for de CVU'er, der blev etableret som de
første, vil overgangsordningerne udløbe i 2005 og dermed aktualisere behovet for en ny grundtilskudsmodel. Det er på den baggrund udvalgets vurdering, at der er behov for udvikling af en ny grundtilskudsmodel, som kan understøtte målsætningerne på de enkelte uddannelsesområder, herunder sikre geografisk
tilgængelighed til uddannelse ved at understøtte opretholdelsen af små institutioner med få uddannelser og understøtte den fremtidige udvikling i institutionsstrukturen med sammenlægninger på tværs af
institutionsområder. Udvalget vurderer på baggrund af hidtidige erfaringer, at disse behov vil kunne imødekommes ved udvikling af grundtilskudsmodellen. Et andet væsentligt styringsredskab til at sikre kravet om bevarelse af og geografisk tilgængelighed til lokale uddannelsesmiljøer er udbudsstyring. Udvalget konstaterer, at udbudsstyringen i dag er bestemt af
en række forskellige hensyn, og at rammerne for udbudsgodkendelser på de enkelte institutionsområder er forskellige. Herunder er der forskelle på, i hvilket omfang rådgivende organer og interessenter
inddrages i beslutningsprocessen. Disse forskelle er i visse tilfælde velbegrundede og kan henføres til lovgivning mv. på området, mens de i andre tilfælde er udtryk for uegal praksis. Udvalget vurderer i den forbindelse, at der bl.a. som følge af disse forskelle kan være behov for at videreudvikle modellen for udbudsplaceringer, herunder for at styrke vurderingerne af det faglige miljø som grundlag for beslutninger om udbudsplaceringer. Dette behov skal også ses i sammenhæng med, at der i lovgivningen er givet mulighed for at udlægge undervisning til lokale uddannelsesinstitutioner og godkendelse af private udbydere. For så vidt angår de nye selvejende institutionsområder og deres muligheder for at opretholde et lokalt udbud, konstaterer udvalget, at undervisningsministeren på det almengymnasiale område har fået
bemyndigelse til at gribe ind over for institutioner, som fastsætter en så høj elevkapacitet, at der samlet set er tale om en uhensigtsmæssig kapacitetsudnyttelse til skade for bl.a. mindre gymnasier i
udkantsområder. 5.5 Styring af økonomiI de følgende afsnit beskrives forskellige elementer i styringen af institutionernes økonomi, herunder institutionernes forskellige indtægtskilder i form af statslige taxametertilskud, deltagerbetaling og
indtægtsdækket virksomhed, samt de krav til regnskab, rapportering og revision, der foruden taxametersystemet udgør centrale elementer i Undervisningsministeriets økonomistyring. 5.5.1. Institutionernes indtægter og aktivitetFinansieringen af uddannelserne inden for taxametersystemet sker grundlæggende via tre typer af taxametre: Undervisningstaxameter (til ordinær og åben uddannelse), bygningstaxameter og fællesudgiftstaxameter. Dertil kommer særlige aktivitetsbestemte tilskud som f.eks. færdiggørelsestaxametret, som blev indført i 2004 i forbindelse med regeringens politik om “noget for noget”. Taxametertilskuddene suppleres af grundtilskud, puljemidler og aftalemodeller. Tabel 5.2 nedenfor viser de selvejende institutioners samlede indtægtsgrundlag i 2003 i form af statslige taxametertilskud, øvrige statstilskud som f.eks. puljemidler og flerårsaftalemidler samt indtægter fra
bl.a. deltagerbetaling og indtægtsdækket virksomhed: Tabel 5.2. Selvejende institutioners indtægtsgrundlag i 2003 (2003-prisniveau)
Kilde: CØSA-forbrugsoplysninger (IEU) og sektorregnskab for 2003 (MVU). På MVU-området ekskl. visse enkeltstående institutioner. Af tabellen fremgår, at de selvejende institutioner i 2003 modtog mere end 80 pct. af deres samlede indtægter som statstilskud, og at undervisningstaxametret udgjorde ca. 50 pct. af det samlede
indtægtsgrundlag. Institutioner for erhvervsrettet uddannelse modtager en relativt større andel af bevillingerne som fællesudgifts- og bygningstaxameter i forhold til de mellemlange videregående
uddannelsesinstitutioner, hvilket primært kan henføres til forskelle i takstfastsættelsen, som afspejler, at erhvervsuddannelserne generelt er udstyrskrævende mv. Til gengæld modtager mellemlange
videregående uddannelsesinstitutioner en relativt større andel af bevillingerne som øvrige statstilskud, hvilket især kan henføres til flerårsaftalen for de videregående uddannelser, der tilførte sektoren 108 mio.
kr. i 2003. Uddannelsesinstitutionerne har to indtægtskilder til finansiering af deres udbudte uddannelsesaktiviteter: statstilskud og egne indtægter fra indtægtsdækket virksomhed, deltagerbetaling og betaling for aktiverede mv. Det statslige tilskud udgør ca. 80 pct. og er således institutionernes primære indtægtsgrundlag. Heraf udgør aktivitetsbestemte tilskud (undervisnings-, bygnings eller fællesudgiftstaxametre) ca. 92 pct., således at langt hovedparten af det statslige tilskud består af taxametertilskud. Taxametersystemet er dermed den bærende bevillingsmodel til fordeling af statslige tilskud, men det er nødvendigt at supplere taxameterstyringen med en række supplerende styringsredskaber i form af grundtilskud, målrettede forsøgs- og udviklingsmidler, flerårsaftalemodeller etc. for at sikre, at den samlede økonomiske styring indeholder tilstrækkelig fleksibilitet til at kunne imødekomme forskellige politiske, administrative og institutionelle behov. Den statslige økonomiske styring skal således både opfylde kravet om effektiv fordeling af midlerne og samtidig understøtte de uddannelsespolitiske målsætninger om bl.a. geografisk tilgængelighed til uddannelse og udvikling af særlige indsatsområder, hvilket forudsætter flere forskellige styringsredskaber, som i samspil kan anvendes til at realisere målsætningerne. Samspillet mellem forskellige styringsredskaber og finansieringskilder, herunder især forholdet mellem aktivitetsstyrede og rammestyrede bevillinger har samtidig væsentlig betydning for institutionernes aktivitetsafhængighed og budgetsikkerhed. Den bevillingsudløsende aktivitet, som lå til grund for de aktivitetsafhængige bevillinger fremgår af tabel 5.3 nedenfor. Tabel 5.3. Optag og studieaktivitet på selvejende institutioner i 2003
Kilde: Finansloven for 2005 Tabellen viser, at langt størstedelen af aktiviteten på institutioner for erhvervsrettet uddannelse er koncentreret om tekniske og merkantile erhvervsuddannelser og den 3-årige højere handelseksamen, der i
2003 udgjorde i alt ca. 70 pct. af den samlede ordinære uddannelsesaktivitet. På de mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner var der tilsvarende en koncentration af studieaktivitet inden for det
pædagogiske hovedområde, som i 2003 tegnede sig for ca. 68 pct. af den samlede aktivitet inden for de ordinære uddannelser. For de amtskommunale institutioner har amtsrådene det overordnede driftsansvar for institutionerne, herunder beslutter amtsrådene den enkelte institutions økonomiske ramme og har det personalemæssige
ansvar. Bortset fra bevillings- og arbejdsgiverkompetencen kan amtsrådet delegere sin kompetence eller dele heraf til institutionernes ledelse. I praksis varierer det betydeligt fra amt til amt, i hvilket omfang
amtsrådet har delegeret kompetence til den enkelte institution. Ved fastsættelsen af årets rammebevilling for den enkelte institution tages udgangspunkt i det historiske og det forventede aktivitetsniveau. Dette indebærer, at større aktivitet kan give sig udslag i, at amtsrådet bevilger en højere ramme, mens en lavere aktivitet kan indebære en tilsvarende mindre bevilling. Denne regulering sker dog ikke automatisk som i taxametersystemet, men efter konkret vurdering. På det gymnasiale område tager den udmeldte rammebevilling udgangspunkt i timestyringsmodellen kombineret med oplysninger om overenskomstforhold, fællesudgifter osv. Timestyringsmodellen betød også, at minimumstimekravet til valgfag automatisk blev reguleret ved stigende/faldende elevtal, hvilket typisk blev afspejlet i ressourcetildelingen. På VUC blev med virkning fra 1. august 2000 indført en økonomistyringsmodel baseret på efterspørgselsstyring og taxameterfinansiering kombineret med differentieret deltagerbetaling. Taxametrene
udbetales typisk i forhold til årskursister og fastsættes på uddannelsesniveau af det enkelte amtsråd. Amtet udbetaler tilskuddet til VUC'et, som selv refordeler til eventuelle underliggende afdelinger. I det enkelte amt er der nedsat en fællesbestyrelse for social- og sundhedsuddannelserne, der har en lang række opgaver knyttet til institutionernes drift af uddannelserne. Fællesbestyrelsen skal blandt andet
godkende uddannelsesordningerne på den enkelte institution, praktiksteder og den enkelte institutions budget. Amternes samlede nettodriftsudgifter til uddannelser på amtskommunale institutioner i 2003, der samtidig udgjorde institutionernes indtægtsgrundlag, samt tilgang og bestand i 2002/2003 fremgår af tabel 5.4 nedenfor. Tabel 5.4. Amternes nettodriftsudgifter til undervisning 2003 (2003-prisniveau) samt tilgang og bestand 2002/2003
Kilde: ARF's statistikdatabase, Uddannelse på kryds og tværs (Undervisningsministeriet, 2004) og FFL06. 5.5.2 TaxametersystemetIndledningsvis henvises til tidligere beskrivelser af taxametersystemets egenskaber og funktionalitet i bl.a. “Taxametersystemet for de videregående uddannelser – Rapport fra undervisningsministerens Idé- og
Perspektivgruppe” (Undervisningsministeriet, 2001) og “Rapport om taxameterstyring” (Undervisningsministeriet, Finansministeriet og Arbejdsministeriet, 1998). Taxameterstyring indebærer grundlæggende, at der inden for statens samlede økonomiske ramme til uddannelsesformål, der er bestemt af en række overordnede udgiftspolitiske prioriteringer, fordeles
aktivitetsafhængige bevillinger til de enkelte uddannelsesinstitutioner ud fra
Bevillingerne ydes som bloktilskud, som institutionerne frit kan disponere over inden for rammerne af gældende bevillingsforudsætninger og dispositionsregler og i overensstemmelse med de formål, som er
fastsat for de enkelte uddannelser og institutioner. Såvel taxameterprincippet som bloktilskudsprincippet er lovfæstet i institutionslovgivningen, som ligeledes fastlægger, at statslige tilskud ydes i henhold til takster, som fastsættes i de årlige finanslove, således
at institutionernes krav på finansiering af uddannelsesaktiviteterne dermed også er lovbestemt. Koblingen mellem aktivitet og politisk fastsatte takster indebærer således helt centralt, at institutionerne har sikkerhed for, at stigende aktivitet inden for bestående uddannelser vil blive takstfinansieret. I en situation med stabil aktivitet vil institutionerne (og staten) derfor alt andet lige have god budgetsikkerhed. Taxameterstyringen er udviklet ud fra en række overordnede hensyn: For det første var hensigten at indføre en økonomistyringsmodel, der i højere grad var orienteret mod resultater og incitamenter. Med taxameterstyring sammenkædes tilskuddenes størrelse derfor med
institutionernes umiddelbare resultater målt som antal årselever eller studenterårsværk. Institutionerne får dermed også incitamenter til at tilpasse kapaciteten til efterspørgslen og til løbende økonomisering og
effektiviseringer. For det andet har hensigten været at sikre, at der effektivt omflyttes midler fra uddannelser i aktivitetsmæssig tilbagegang til uddannelser i fremgang bl.a. for at understøtte det frie uddannelsesvalg og give
institutionerne bevillingssikkerhed ved frit optag eller fri adgang. Aktivitetsafhængigheden indebærer, at denne omflytning sker “automatisk” uden elementer af forhandling eller administrative omfordelinger. For det tredje skal den direkte produktivitetsstyring via taksterne forhindre, at aktivitetsudsving fører til udgiftsdrivende standardglidninger og stigende enhedsomkostninger i situationer med faldende aktivitet. De grundlæggende systemmæssige egenskaber ved taxametersystemet er sammenfattet i figur 5.5. Figur 5.5. Egenskaber ved taxametersystemet
Udarbejdet efter: Taxametersystemet for de videregående uddannelser. Rapport fra undervisningsministerens Idé- og Perspektivgruppe, tabel 5.1, side 41 (Undervisningsministeriet 2001). Udformningen af taxametersystemet er sket under hensyntagen til, at Undervisningsministeriets institutionsområde er meget stort og omfatter både meget store og organisatorisk komplekse institutioner, som udbyder mange forskellige uddannelser, og mindre institutioner, som ofte udbyder få uddannelser. Taxametersystemet og økonomistyringen i øvrigt skal derfor være så tilpas fleksibelt, at det kan rumme disse institutionelle forskelle og samtidig være fleksibelt i forhold til løbende institutionsstrukturelle ændringer. Fleksibiliteten inden for rammerne af taxametersystemet er i den forbindelse især knyttet til takststrukturer og tælleprincipper, mens fleksibiliteten i bevillingstildelingen generelt søges opnået ved anvendelsen af aktivitetsuafhængige tilskud. Det er en præmis i systemet, at institutionerne ved årets start kender det økonomiske grundlag for det kommende år, idet taksterne fastsættes direkte i finansloven. Denne præmis i sammenhæng med
taxametersystemets automatik betyder imidlertid også, at der ikke er mulighed for at tage særlige hensyn ved bevillingstildelingen, da der ikke er mulighed for individuelle forhandlinger mellem konkrete
institutioner og Undervisningsministeriet. Der er imidlertid situationer og forhold, som bør tilgodeses økonomisk, hvilket sker uden for rammerne af taxametersystemet i form af grundtilskud, forsøgs- og udviklingsmidler etc. For eksempel bliver små
institutioner tilgodeset gennem et relativt større aktivitetsuafhængigt grundtilskud. For en opgørelse over den relative andel af hhv. aktivitetsafhængige og ikke-aktivtetsafhængige tilskud henvises til tabel 5.2. Som nævnt ovenfor er de aktivitetsuafhængige tilskud et vigtigt supplement til taxametersystemet for at sikre den nødvendige fleksibilitet ved bevillingstildelingen. De konkrete egenskaber ved hhv.
taxametersystemet, grundtilskud og øvrige aktivitetsuafhængige tilskud er beskrevet nedenfor. Takstsystemet
Der er dog visse forskelle på, hvad taxametrene forudsættes at give dækning for på de enkelte institutionsområder. Som eksempel kan nævnes, at bygningstaxametret til institutioner for erhvervsrettet uddannelse forudsættes at dække alle udgifter til bygningsvedligeholdelse, mens tilskuddet på området for mellemlange videregående uddannelser kun skal dække den indvendige vedligeholdelse. Disse forskelle medfører, at det ikke umiddelbart er muligt at sammenligne tilskud og forbrug på tværs af institutionsområder. Undtagelsen fra ovennævnte takststruktur er åben uddannelse, hvor der også opkræves deltagerbetaling. På dette område anvendes i lighed med hele det frie skoleområde en såkaldt driftstakstmodel
bestående af to grundtakster:
Taksterne er resultatet af en politisk prioritering i den forstand, at de fastsættes med vedtagelsen af de årlige finanslove, og takstfastsættelsen er dermed uafhængig af den enkelte institutions konkrete
udgiftsdispositioner og omkostningsforhold. Vedvarende eller systematiske ubalancer mellem takster og forbrug kan dog føre til takstreguleringer. Det gælder især for institutioner, som kun udbyder én eller
få uddannelser, hvorfor der løbende er behov for i et kortsigtet perspektiv at sikre balance mellem taksterne og enhedsomkostningerne. Taksttyperne og antallet af takster afspejler grundlæggende et valg mellem en grovmasket eller en finmasket takststruktur. Takststrukturen skal således være så tilpas finmasket, at institutionerne sikres en
rimelig dækning for deres udgifter, men omvendt bør antallet af takster begrænses for at forhindre, at takstsystemet bliver ugennemsigtigt. Af hensyn til gennemsigtigheden i takststrukturen er hovedparten af uddannelserne derfor opdelt og indplaceret i takstgrupper med fælles takst, som bl.a. gør det muligt at sammenligne uddannelsernes
økonomiske vilkår på tværs. Indplaceringen skal principielt kunne begrundes i reelle og grundlæggende forskelle i kravene til uddannelserne og i undervisnings- og tilrettelæggelsesformerne. Netop
udviklingen i undervisnings- og tilrettelæggelsesformer og udviklingen af nye og mere fleksible uddannelser skaber løbende et pres for at få omplaceret uddannelser mellem takstgrupper eller for indførelse af nye takststørrelser. I praksis er det dog
kun sket i få tilfælde. Ministeriet gennemførte i 2000 et taksteftersyn af udvalgte uddannelser og af bygningstaxameterordningerne. I 2004 blev der endvidere gennemført et taksteftersyn af fællesudgiftsområdet. Tælleprincipper Baggrunden for denne forskel er, at der i de videregående uddannelser typisk er tale om længere fag af et til to semestres varighed, hvorfor tællesystemet understøtter institutionens incitament til progression,
ved at de studerende først bliver ressourceudløsende, når fag er bestået/godkendt. På ungdomsuddannelsesniveau er der typisk tale om kortere uddannelsesforløb (skoleperioder), hvor adgangen til næste skoleperiode forudsætter afslutning af det forrige forløb. En tæt tælling fremmer
institutionernes effektivitetstænkning og mindsker risikoen for vilkårlige udsving i institutionernes indtægtsgrundlag, som følge af f.eks. et målgruppebetinget højt frafald. Samme tælleprincip er anvendt i de erhvervsgymnasiale uddannelser trods lidt længere uddannelsesforløb, da der også for disse uddannelser er tale om en klart defineret progression i uddannelsesforløbet, og
der også her kan være risiko for at ramme de institutioner økonomisk, som af udefra kommende grunde har et højt frafald. Det skal bemærkes, at tælleprincippet for de korte videregående uddannelser i 2003 overgik fra årselever til STÅ efter anbefaling fra Undervisningsministeriets Idé og Perspektivgruppe i 2001 for at ligestille
de videregående uddannelser. Supplerende økonomiske styringsredskaber For det første skal bevillingssystemet kunne understøtte en regional spredning af uddannelsesudbuddet og eksistensen af institutioner med få uddannelser, der er særligt sårbare over for aktivitetsudsving.
Taxametersystemet giver imidlertid ikke mulighed for at tage særlige hensyn til dette ved bevillingstildelingen, og der er derfor etableret en grundtilskudsordning, som specielt tilgodeser små institutioner
økonomisk. For det andet kan der være behov for at fremme specifikke uddannelsespolitiske målsætninger inden for en begrænset tidshorisont, hvilket ikke kan imødekommes via taxametersystemet. Der gives derfor en række øremærkede ikke-aktivitetsafhængige tilskud i form af bl.a. puljebevillinger og
aftalebaserede bevillingsmodeller. Begge typer tilskud er beskrevet nærmere nedenfor. Grundtilskud
Førstnævnte model anvendes på området for mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner, mens den anden model finder anvendelse i forhold til institutioner for erhvervsrettet uddannelse (jf. afsnit
5.4.1 om institutionsstruktur). I praksis har de aktivitetsuafhængige tilskud dog kun betydning for institutioner med færre end 166 årselever årligt, og hovedreglen for både mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner og institutioner
for erhvervsrettet uddannelse er derfor, at der ydes et fast nominelt grundtilskud. Grundtilskud – især i den aktivitetsuafhængige form – bevirker, at der foretages en omfordeling til fordel for mindre institutioner som kompensation for deres relativt højere enhedsomkostninger. Tilskuddet kan således have relativ stor økonomisk betydning for disse institutioner og medvirke til at sikre deres fortsatte drift. Grundtilskud får dermed også en regionalpolitisk dimension, idet mange mindre institutioner er lokaliseret i geografiske udkantsområder, og grundtilskud er dermed en fleksibel måde at understøtte en regional spredning af udbuddet. I tabel 5.6 er vist en række nøgletal for tre konkrete uddannelsesinstitutioner af vidt forskellig størrelse for at illustrere, hvorledes et fast nominelt grundtilskud tilgodeser mindre institutioner og dermed kan
medvirke til at sikre f.eks. mindre institutioner i udkantsområder. På den lille uddannelsesinstitution med kun 170 årselever udgør grundtilskuddet godt 10 pct. af det samlede tilskud svarende til På en mellemstor uddannelsesinstitution med f.eks. 1150 årselever udgør grundtilskuddet kun 3 pct. af det samlede tilskud og er dermed af begrænset betydning for institutionens økonomi. Den større elev-/studentermasse gør institutionen betydeligt mindre følsom over for udsving i tilgangen til de enkelte uddannelser, dels fordi institutionen har mulighed for at “tjene på gyngerne, hvad der mistes på karrusellen”, dels fordi der er mulighed for stordriftsfordele. Endeligt er medtaget et eksempel med en meget stor uddannelsesinstitution med et stort og varieret udbud. Institutionen er en fusion af to tidligere institutioner og modtager derfor et dobbelt grundtilskud. Til trods herfor udgør grundtilskuddet kun 1 pct. af det samlede tilskud, fordi en institution af denne størrelse har bedre muligheder for at effektivisere, sammenkøre hold etc. ved aktivitetsnedgang. Tabel 5.6 Eksempler på betydningen af grundtilskud
Tilskudsordningen kan teoretisk set varieres af hensyn til de politiske mål, som ordningen er målrettet imod ved f.eks. at ændre beløbsstørrelserne eller ændre den tilskudsudløsende faktor, som ikke nødvendigvis er bundet til institutionsstrukturen. Grundtilskudsordningerne vil principielt kunne indrettes mere eller mindre fintmasket i forhold til dels at sikre en økonomisk balance mellem store og små institutioner, dels at skabe strukturbevarende eller
strukturudviklende incitamenter. Midler til nødlidende institutioner Fusioner som styringsredskab Ikke-aktivitetsafhængige tilskud Disse tilskudsformer afspejler dels, at taxametersystemet som bevillingsmodel primært understøtter eksisterende uddannelser og ikke direkte rummer incitamenter til udvikling af nye uddannelser og til
kvalitetsudvikling af eksisterende uddannelser, dels at taxametersystemet som udgangspunkt er neutralt over for særlige uddannelsespolitiske behov og prioriteringer. Der er derfor udviklet en række
supplerende bevillingsmodeller til taxametersystemet, der understøtter kvalitetsudviklingen og kvalitetssikringen af uddannelserne og tilgodeser behovet for at kunne fremme politisk prioriterede
indsatsområder. Flerårsaftalekonceptet indebærer generelt, at institutionerne tildeles bevillinger ud fra objektive kriterier mod krav om kvalitetsudvikling inden for en række politisk definerede indsatsområder, som
institutionerne kan vægte forskelligt afhængigt af deres udgangspunkter. Det er samtidig et krav, at institutionerne er i stand til at dokumentere de opnåede resultater og afrapporterer midlernes anvendelse. Flerårsaftaler giver mulighed for at fremme kvalitative indsatsområder og synliggøre udviklingsarbejde. Omvendt indebærer modellen også en risiko for overstyring, idet konceptet medfører en meget detaljeret styring på relativt marginale midler, og der er en risiko for, at der tages midler fra grunduddannelserne med henblik på at fremme tværgående kvalitative mål og indsatsområder. Det kan være vanskeligt at definere tilstrækkeligt klare indikatorer for, hvornår målene er opfyldt, og dermed at opnå tilstrækkelig dokumentation af midlernes effekt. Anvendelsen af flerårsaftalemidler
afrapporteres med fokus på gennemførte aktiviteter og opnåede resultater inden for de kvalitative indsatsområder. Forsøgs- og udviklingsmidler (puljebevillinger) anvendes ligeledes til at fremme specifikke politisk prioriterede formål, som ligger uden for institutionernes normale formål og ikke kan rummes inden for
rammerne af taxametersystemet, herunder forsøgs- og udviklingsarbejde i forbindelse med bl.a. udvikling af nye uddannelser. Midlerne tildeles typisk som engangstilskud til enkeltinstitutioner til fremme af specifikke og velafgrænsede formål. Tildelingen sker på grundlag af konkrete ansøgninger og ledsages af krav om detaljeret
rapportering som følge af de almindelige bevillingsregler. Da denne type midler er adskilt fra den ordinære virksomhed, har institutionerne ikke mulighed for at omdisponere til andre formål. Midler tildeles kun til institutioner, som opfylder betingelser og formål for puljen, hvilket dels medfører en ressourcekrævende ansøgnings- og tildelingsproces, dels medfører risiko for skævvridning mellem
store institutioner, som har professionaliseret projektarbejde, og mindre institutioner med begrænsede ressourcer. Det skal afslutningsvist bemærkes, at ovenstående afsnit om hhv. flerårsaftalemodellen og forsøgs- og udviklingsmidler er beskrevet som isolerede styringsinstrumenter. Samspillet med det øvrige finansieringssystem behandles i afsnit 8.3. Indtægtsdækket virksomhed. Institutionslovgivningen giver desuden mulighed for, at institutionerne kan udføre indtægtsdækket virksomhed i åben konkurrence med private virksomheder. Hensigten er dels
at sikre en fleksibel og effektiv udnyttelse af kapacitet og ressourcer, dels at udnytte faglige synergieffekter og mulighederne for kompetenceudvikling i samspillet mellem ordinære uddannelsesaktiviteter og de
konkurrenceudsatte aktiviteter. Overskud fra indtægtsdækket virksomhed kan desuden anvendes til finansiering af nye behov f.eks. i forbindelse med udvikling af nye uddannelser. Institutionerne er underlagt de betingelser for udførelse af indtægtsdækket virksomhed, der er fastsat i Finansministeriets budgetvejledning. Det fremgår bl.a. af vejledningen, at:
Herudover fastsætter Budgetvejledningen regler for prisfastsættelse af varer og tjenesteydelser, som udbydes som indtægtsdækket virksomhed. Prisfastsættelsen skal som hovedregel ske således, at der ikke
sker konkurrenceforvridning over for private eller offentlige konkurrenter, og således at de langsigtede gennemsnitsomkostninger dækkes. Af institutionslovgivningen fremgår endvidere, at institutioner ved udførelse af indtægtsdækket virksomhed skal følge god markedsføringsskik og ikke må påføre andre ubillig priskonkurrence. Undervisningsministeriet fører tilsyn med institutionernes indtægtsdækkede virksomhed og har pligt til at underrette Finansministeriet, hvis en institution ikke opfylder ovennævnte resultatkrav. Principielt vil et
negativt akkumuleret resultat kunne føre til, at der udstedes påbud om ophør af de konkrete underskudsgivende aktiviteter, men praksis i tidligere sager har været, at Undervisningsministeriet har orienteret
Finansministeriet om de besluttede initiativer til genopretning af forholdene. Ministeriet tog i 2003 en række initiativer til at øge gennemsigtigheden i institutionernes udførelse af indtægtsdækket virksomhed. Der blev bl.a. udstedt nye regnskabs- og revisions- bekendtgørelser, hvori
kravene til såvel institutionernes regnskabsaflæggelse som til revisionen af den indtægtsdækkede virksomhed blev skærpet. Institutionernes årsrapport skal således nu indeholde en særskilt specifikation af resultatet af den indtægtsdækkede virksomhed for de seneste fire regnskabsår. Det indebærer, at revisor som led i revisionspåtegningen af årsrapporten skal efterprøve rigtigheden af resultatet af den indtægtsdækkede virksomhed. Revisor skal endvidere som led i revisionen af årsrapporterne påse, om de etablerede forretningsgange og interne kontroller er betryggende, herunder om der foreligger et tilstrækkeligt og dokumenteret kalkulationsgrundlag for prisfastsættelsen. 5.5.3 RegnskabsaflæggelseSom konsekvens af, at institutionerne modtager offentlige tilskud, stilles krav om regnskabsaflæggelse med henblik på at sikre, at de offentlige midler anvendes i overensstemmelse med institutionens formål. Retten til offentlige tilskud er i visse tilfælde også betinget af, at institutionerne anvender de af Undervisningsministeren fastsatte administrative systemer og andre former for systemmæssige myndighedskrav,
som skal sikre, at beregningen og tildelingen af tilskud sker på et korrekt, ensartet og dokumenteret grundlag. Årsrapporter for institutioner på det regulerede institutionsområde aflægges med visse undtagelser efter principperne i årsregnskabsloven, som er gældende for erhvervsdrivende virksomheder, og i henhold til
specifikke krav til regnskabsaflæggelsen, som er reguleret i Undervisningsministeriets regnskabsbekendtgørelser. Kravene til regnskabsaflæggelsen er defineret i bekendtgørelser om regnskab på de enkelte
institutionsområder, herunder er der defineret en standardårsrapport med tilhørende modeller for regnskabsopstillinger, som institutionerne er forpligtet til at følge i deres regnskabsaflæggelse. Af principperne i årsregnskabsloven følger bl.a., at årsrapporterne skal indeholde en ledelsesberetning, resultatopgørelse, balance, pengestrømsopgørelse, notespecifikationer og nøgletal i modsætning til principperne i statsregnskabet, der er koncentreret om driftsresultatet. Det generelle rapporteringsniveau afspejler desuden en balance mellem rapporteringskrav, som på den ene side er afvejet i forhold til institutionernes udstrakte selvstyre og dispositionsfrihed, og på den anden side imødekommer Undervisningsministeriets behov for som tilsynsmyndighed at kunne overvåge enkeltinstitutioners og institutionssektorers økonomiske situation og lave tværgående sammenligninger af ressourceforbrug mv. Det er desuden et særligt hensyn at sikre gennemsigtighed i regnskabsaflæggelsen i forhold til eksterne interessenter som f.eks. kreditforeninger, bankforbindelser og andre offentlige myndigheder. Ministeriet fastsætter desuden løbende specifikke krav til regnskabsaflæggelsen i regnskabsbekendtgørelser. Som eksempler herpå er der senest indført krav til de regnskabsmæssige specifikationer af
momskompensationsordningen og institutionernes indtægtsdækket virksomhed. Der har i de seneste år været tendens til, at der i stigende grad er stillet mere detaljerede krav til institutionernes regnskabsaflæggelse bl.a. med henblik på at kunne måle effekterne og foretage opfølgning af
særlige administrative (tilskuds)ordninger (f.eks. momskompensationsordningen og statens selvforsikringsordning) og følge pengestrømme ved bevillinger til politisk prioriterede områder. Som følge heraf
indeholder årsrapporterne i dag en række oplysninger på et relativt højt specifikationsniveau. Kontoplaner At Undervisningsministeriets retningslinier for kontering er delvist vejledende medfører, at der i praksis er stor forskel i institutionernes konteringspraksis, og det kan derfor være vanskeligt at sammenligne udgifter på tværs. Undervisningsministeriet har bl.a. i taksteftersynet af fællesudgiftstaxametret (Undervisningsministeriet 2004) kortlagt en række af disse forskelle i institutionernes konteringspraksis og i kravene til institutionernes rapporteringer. Myndighedskrav De fælles studieadministrative systemer på det regulerede område skal opfylde en række myndighedskrav. De kan sammenfattende beskrives med krav til:
Kravene til systemerne tilpasses i samme takt som de nye politiske initiativer og de generelle krav til anvendelse af nye styringsredskaber. I de senere år har kravene til standardisering af funktioner og data været stigende, og detaljeringsgraden bliver større, således at regnskabs- og aktivitetsdata kan danne grundlag for sammenligninger på tværs inden for sektoren. På det frie område er der ingen specifikke myndighedskrav til anvendelse af bestemte systemer. De forskellige sektorområder anvender administrative systemer fra nogle få it-leverandører. 5.5.4 InstitutionsrevisionInstitutionslovgivningen indeholder krav om, at institutionerne skal antage en registreret eller statsautoriseret revisor til revision af årsregnskaber og til kontrol af oplysninger til brug for beregning af statstilskud. Kravet om ekstern revision af selvejende institutioner skal ses i sammenhæng med, at bestyrelserne inden for rammerne af selvejemodellen er givet et betydelig selvstændigt ansvar med tilhørende
beslutningskompetence i forhold til institutionens drift og virksomhed og forvaltningen af offentlige midler. Institutionsrevisionen har derfor til formål at understøtte bestyrelsens forvaltning af det økonomiske ansvar gennem tilvejebringelsen af et eksternt og uafhængigt styringsgrundlag i form af bl.a.
revisionsprotokollater, som også kan give indblik i institutionslederens varetagelse af den daglige drift, og ved at yde økonomisk rådgivning og vejledning, samtidig med at revisorerne udfører basale,
regelorienterede kontrolopgaver for Undervisningsministeriet i forbindelse med revision af årsregnskaberne og kontrol af tilskudsgrundlaget. Det påhviler Undervisningsministeriet som tilsynsmyndighed at gennemgå revisors indberetninger og følge op på (potentielle) problemer. Opfølgningen sker som led i varetagelsen af det økonomiske tilsyn, som er koncentreret om gennemgang af samtlige institutioners årsregnskaber med tilhørende revisionsprotokollater. I henhold til lov om revisionen af statens regnskaber m.m. revideres regnskaber for Centre for Videregående Uddannelse og andre selvejende institutioner for videregående uddannelser mv. af rigsrevisor.
Det indebærer, at institutionen udpeger en statsautoriseret eller registreret revisor, som reviderer institutionens regnskaber efter aftale mellem rigsrevisor og Undervisningsministeriet (§ 9 i lov om revisionen af
statens regnskabsvæsen m.m.). Regnskaberne for de nye selvejende institutioner, som overgår til staten pr. 1. januar 2007, vil ligeledes blive revideret af rigsrevisor i henhold til lov om revisionen af statens
regnskabsvæsen m.m. og de såkaldte § 9-aftaler. Årsrapporter og tilskudsgrundlag revideres i henhold til Undervisningsministeriets udstedte bekendtgørelser om revision og tilskudskontrol m.m. og i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik.
Undervisningsministeriet fastsætter løbende specifikke krav til revisionen i bekendtgørelserne. Senest er der i forbindelse med regnskabsaflæggelsen for 2003 indført krav om revision af institutionernes
indtægtsdækkede virksomhed samt krav om udfyldelse af revisortjeklister, som indarbejdes i revisionsprotokollen. Formålet med revisortjeklisterne er at etablere en klarere og mere konsekvent arbejdsdeling mellem Undervisningsministeriet og institutionernes revisorer, således at dobbelt kontrol undgås. Tjeklisterne skal
således på en systematisk måde dokumentere, hvilke revisionshandlinger og kontroller revisor har udført som led i revisors påtegning af årsregnskabet/årsrapporten og identificere problemområder, som
kræver opfølgning i Undervisningsministeriet som led i tilsynet. Som følge af institutionsrevisionens centrale rolle i forhold til tilsynet påhviler det også Undervisningsministeriet at sikre, at der er kvalitet i revisors arbejde. Undervisningsministeriet har som led i omlægningen af tilsynet og i tilknytning til indførelsen af revisortjeklister iværksat et arbejde med at udvikle metoder til vurdering af kvaliteten i revisors arbejde som grundlag for mere konsekvent sanktionering af dårlig revisorkvalitet. Såfremt revisor ikke vurderes at efterleve kravene til revision eller tilsidesætter sine pligter som revisor, har undervisningsministeren bemyndigelse til at pålægge institutionen at antage en anden revisor inden
for en nærmere angiven frist. Denne sanktionsmulighed er tidligere kun anvendt i få tilfælde. 5.5.5 Særlige fokuspunkter vedrørende styring af økonomiUdvalget konstaterer, at taxametersystemet er den bærende bevillingsmodel til fordeling af de statslige tilskud, som udgør institutionernes primære indtægtsgrundlag. Udvalget konstaterer endvidere, at
taxametersystemet har en række grundlæggende styringsmæssige fordele og egenskaber, som er væsentlige at bevare i forhold til behovet for at sikre en effektiv økonomistyring på både centralt og
decentralt niveau. Taxametersystemet må dog fortsat suppleres af enkelte aktivitetsuafhængige tilskud for at sikre den nødvendige fleksibilitet i bevillingstildelingen i forhold til forskellige økonomiske, politiske og institutionelle
behov, som et bevillingssystem må kunne tilgodese. Det gælder især behovet for at kunne imødekomme særlige politisk prioriterede målsætninger og indsatsområder og eksistensen af en institutionsstruktur,
som sikrer geografisk tilgængelighed til uddannelse. Udvalget konstaterer endvidere, at der i takstsystemets indretning og i kravene til institutionernes regnskabsaflæggelse og kontering er en række forskelle, som vanskeliggør sammenligning af institutionernes tilskud og forbrug på tværs af institutionsområder. Denne uegalitet forstærkes af
betydelige variationer i institutionernes konteringspraksis. Det er derfor heller ikke muligt at foretage systematisk benchmarking af institutionernes ressourceanvendelse. Udvalget vurderer således, at der er behov for at harmonisere og styrke informationsgrundlaget i forhold til den økonomiske styring, således at der fremover vil være bedre muligheder for at udarbejde
tværgående analyser mv. I den forbindelse konstaterer udvalget også, at der kan være behov for at indrette rapporteringssystemerne således, at det i højere grad er muligt at måle effekterne af særlige tilskudsordninger eller i forhold
til særlige politisk prioriterede indsatsområder. Udvalget konstaterer desuden, at kravene til institutionernes regnskabsaflæggelse og revision af indtægtsdækket virksomhed er blevet skærpet, men vurderer samtidig, at der kan være behov for at foretage
opfølgning af, hvorvidt disse ændringer er effektive og tilstrækkelige i forhold til at sikre den nødvendige gennemsigtighed i institutionernes udførelse af indtægtsdækket virksomhed. For så vidt angår de nye selvejende institutionsområder konstaterer udvalget, at mindre institutioner med få uddannelser, der er særligt sårbare over for aktivitetsudsving, i det nuværende styringssystem primært tilgodeses via grundtilskudsordningen. Det er udvalgets vurdering, at denne tilskudsordning fremover kan indrettes fleksibelt, således at den også vil kunne imødekomme de særlige behov, som vil være gældende for de nye institutionsområder. Udvalget konstaterer samtidig, at der for institutioner med få uddannelser kan være et særligt behov for i et kortsigtet perspektiv at overvåge balancen mellem takster og enhedsomkostninger. Endvidere konstaterer udvalget, at der i de tilfælde, hvor mindre institutioner måtte vælge at fusionere med større og økonomisk mere bæredygtige enheder, kan ydes tilskud til sammenlægninger med henblik
på at sikre institutionernes likviditet og soliditet og kompensere for ekstraordinære fusionsafledte udgifter. Udvalget konstaterer endelig, at der er velbegrundede forskelle i de tælleprincipper, som ligger til grund for opgørelsen af den ressourceudløsende aktivitet, idet tælleprincipperne tager højde for
uddannelsernes forskellige målgrupper, progression og tilrettelæggelse mv. 5.6 Tilsyn5.6.1 Tilsynets formål og opgaverTilsynet har som hovedformål at overvåge, om institutionerne forvalter deres lokale, selvstændige ansvar i overensstemmelse med de politiske målsætninger på området og i overensstemmelse med reglerne
på området. I situationer, hvor enkeltinstitutioner ikke lever op til kravene, skal tilsynet sikre, at der iværksættes initiativer, som kan rette op på forholdene, og tilsynet skal følge op på, at dette sker. Tilsynets overvågning af institutionernes undervisning, ressourcemæssige dispositioner og virksomhed i øvrigt skal endvidere danne grundlag for løbende at justere styringens incitamenter og regelgrundlag for at øge graden af målopfyldelse. Tilsynets principielle rolle i det samlede styringssystem Mens den generelle styring består i at etablere rammer og incitamenter for institutionernes adfærd og i sagens natur ikke rummer en garanti for, at institutionernes adfærd i praksis vil leve op til regelgrundlaget
og fastsatte mål, skal tilsynet være baseret på eksakt viden om institutionernes faktiske adfærd og resultater. Tilsynet skal være undersøgende og konstaterende, og det er således alene gennem et effektivt
tilsyn, at der i praksis kan opnås sikkerhed for, at institutionernes adfærd er som tilsigtet. Mens den øvrige styring er af generel styrende karakter og tilrettelagt for samlede institutionssektorer, er tilsynet af kontrollerende karakter og har sigte på at identificere de enkelte institutioner, som “falder
igennem” i den generelle styring. Det er tilsynets målsætning at tilrettelægge en overvågning, som gør det muligt at identificere problemer tidligt i processen og hurtigt iværksætte initiativer, som kan rette op på forholdene. Den viden, som tilsynet tilvejebringer skal endvidere samles systematisk op og danne grundlag for løbende vurderinger af hensigtsmæssigheden af institutionernes rammebetingelser. Tilsynets opgaver
I det decentrale styringskoncept baseret på mål- og rammestyring er Undervisningsministeriets logiske rolle i stigende omfang blevet at sikre resultater og kvalitet. Hvor tilsynet i traditionel forstand var
karakteriseret ved kontrol af regeloverholdelse og baseret på dialog om institutionernes interne processer, forudsættes tilsynet i det decentrale system med mål- og rammestyring at fokusere på resultater og
kvalitet, at være systematisk overvågende på grundlag af nøgletal og indikatorer og analytisk og udviklingsorienteret. Det bør være et krav til tilsynets konkrete tilrettelæggelse og arbejdsmetoder, at det indgår som et integreret element i den samlede styring af et uddannelsesområde. Der er imidlertid store forskelle på, i hvilken grad de enkelte uddannelsesområder er målog rammestyrede. Eksempelvis er gymnasieområdet styret via et regelgrundlag karakteriseret ved en høj detaljeringsgrad, og tilsynet bliver derfor tilsvarende orienteret mod at sikre regeloverholdelse. Inden for erhvervsuddannelserne er uddannelsesreglerne derimod karakteriseret ved en høj grad af mål- og rammestyring, og et tilsyn med fokus på “output” er derfor relevant. Kvalitetstilsynets mere konkrete opgaver inden for de enkelte uddannelsesområder varierer således i lyset af den valgte uddannelsesstyring på området, herunder uddannelsesreglernes karakter. Andre tilsynsaktører og forhold af betydning for sikkerhed/risiko Undervisningsministeriets basale kontrolopgaver på de selvejende institutioner udføres i vidt omfang af institutionsrevisorerne, som således udgør en uafhængig, fremrykket kontrolfunktion (beskrives også i
afsnit 5.5.4). Revisor er bl.a. forpligtet til at påse, at institutionens bestyrelse inden for nærmere fastsatte frister orienterer Undervisningsministeriet, hvis der konstateres uforsvarlig forvaltning af institutionens
midler eller er risiko for den fortsatte drift. Blandt andre tilsynsaktører kan nævnes Evalueringsinstituttet, som foruden evalueringer af uddannelserne på eget initiativ, gennemfører akkrediteringer for Undervisningsministeriet inden for MVU-området. På erhvervsuddannelsesområdet udgør arbejdsmarkedets parter et integreret element i styringen af uddannelsernes indhold både på centralt og decentralt niveau. De bidrager herigennem til overvågningen af
området og supplerer den indsigt, Undervisningsministeriet har med området via tilsynet. De faglige udvalg, som er sammensat af arbejdsgiver- og arbejdstagerrepræsentanter og tilsammen dækker alle de
enkelte erhvervsuddannelser, bestemmer uddannelsernes indhold inden for de fastlagte mål og rammer, og udvalgene udgør en tilsynsmyndighed, hvad angår den del af undervisningen, som foregår på virksomhederne. I relation til sikkerheds- og risikoforhold er det også relevant at nævne, at samspillet mellem de mange lokale aktører og interessenter på institutionsniveau med forskellige roller, ansvar og interesser er tænkt
at skulle spille en sikkerhedsmæssig rolle ved at holde hinanden i skak og fastholde institutionerne på deres ansvar for at løse undervisningsopgaverne bedst muligt og inden for de fastlagte lovgivningsmæssige
og økonomiske rammer (i afsnit 4.5 er en nærmere beskrivelse af styringssystemets aktører). En helt afgørende forudsætning for, at dette interessenttilsyn kan virke, er, at der er tilstrækkelig og relevant
information om institutionernes kvalitet. Se også afsnit 5.7, hvor der redegøres for loven om gennemsigtighed og åbenhed. Med til at synliggøre – og dermed formentlig også forebygge – enkeltinstitutioners fejldispositioner er også, at enkeltinstitutionerne er grupperet med andre sammenlignelige institutioner i sektorer med fælles
rammebetingelser. Institutionerne vil have en interesse i at observere hinandens virksomhed og udøve en vis intern selvjustits, bl.a. fordi institutionerne er indbyrdes afhængige pga. samarbejder og i nogen
grad også indbyrdes konkurrence om udbud, optag og ressourcer. Det forventes også, at institutionerne har interesse i, at sektoren som sådan bevarer et godt omdømme. Jo højere grad af enkelhed og
gennemskuelighed i styringssystemet og åbenhed om institutionernes forhold, jo bedre grundlag for at udøve selvjustits i institutionssektorerne. Det er også relevant for risikoforholdet, at flere og flere af de små og sårbare institutioner er blevet sammenlagt med større og stærkere institutioner, som har bredere faglige undervisningsmiljøer og er mere økonomisk bæredygtige. Disse institutioners administrative funktioner omfatter endvidere typisk en række hovedfunktioner med en højere grad af professionalisering inden for hver af funktionerne. 5.6.2 Udviklingstræk i det decentrale styringskoncept og tilsynetDen udvikling af styringssystemet, der er sket, siden decentraliseringsreformerne blev påbegyndt i slutningen af 1980'erne, er præget af, at de selvejende institutioner er blevet tillagt en meget stor
handlefrihed, uden at der samtidig er blevet satset på en tilsvarende systematisk udvikling af tilsynets principper og metoder. Inden for hvert enkelt uddannelsesområde er der på forskellig vis og i forskellig omfang i løbet af 1990'erne blevet arbejdet med at forbedre tilsynsmetoderne, men uden at der var udviklet en overordnet
referenceramme for udviklingen af tilsynet på tværs af områderne. Der var således ikke udviklet en overordnet tilsynspolitik for Undervisningsministeriets tilsyn, der kunne sikre en sammenhængende og systematisk udvikling af principper og metoder på tværs af
uddannelsesområder og sikre overensstemmelse med den decentralisering, som var under udvikling i den øvrige del af styringssystemet. Det var baggrunden for det såkaldte Tilsynsprojekt, som blev igangsat i 2000. Tilsynsprojektet blev igangsat i forbindelse med den strukturændring i Undervisningsministeriet, som fandt sted i 1998. Et
væsentligt sigte med strukturændringen – der efterfølgende udstak sigtet med Tilsynsprojektet – var at organisere opgavevaretagelsen funktionsopdelt. Ensartede opgaver, som i den tidligere sektoropdelte organisation blev varetaget i forskellige afdelinger og uden overordnet fælles referenceramme, blev således samlet i styrelser/kontorer for at
muliggøre optimal professionalisering af de enkelte funktioner på tværs af institutionssektorerne. I Tilsynsprojektet blev indledningsvist formuleret en overordnet tilsynspolitik, og der blev gennemført en kortlægning og analyse af tilsynspraksis inden for de enkelte uddannelses- og institutionsområder. Det blev konstateret, at tilsynets praksis generelt var præget af metoder og prioriteringer, som hidrørte fra den tidligere forvaltningsmodel. Der blev endvidere konstateret væsentlige forskelle af en række
grunde i tilsynspraksis mellem de forskellige uddannelses- og institutionsområder. Tilsynet med ungdomsuddannelserne baserede sig traditionelt på tilsynsbesøg på de enkelte institutioner som overvejende overvågningsmetode. Denne tilsynsmetode er en tæt opsøgende indsats på såvel
kontrol af regeloverholdelse som overvågning af undervisningsprocesser og dialog om udviklingsmuligheder. Undervisningsministeriets fagkonsulenter spillede en væsentlig rolle i dette tilsyn. Grundet
metodens meget høje ressourcekrav blev i praksis kun gennemført et begrænset antal besøg og ofte efter stikprøvemetoden, dvs. uden sikkerhed for at opfange væsentlige problemer. Tilsynsprojektet
vurderede, at besøgsmetoden – især i en periode med generelle effektiviseringskrav inden for den offentlige sektor – ikke var optimal i forhold til at tilvejebringe et tilstrækkeligt overblik som grundlag for
overvågning af forholdene inden for samlede uddannelses- og institutionsområder. Metoden blev også vurderet uhensigtsmæssig i forhold til den målsætning og retning, som gjaldt for den videre udvikling af tilsynet. I det decentrale styringssystem har tilsynet en mindre grad af fokus på kontrol af regeloverholdelse og på enkeltinstitutioners interne processer, men øget fokus på institutionernes resultater og kvalitet. Det indebærer et øget behov for at tilrettelægge overvågningen mere systematisk på grundlag af foruddefinerede nøgletal og indikatorer og omfattende samtlige institutioner inden for en sektor. Også i det økonomiske tilsyn var fokus på det basale, regelorienterede tilsyn med enkelte institutioner. Dette til trods for, at store dele af det regelorienterede tilsyn ifølge revisionsmodellen formelt varetages af institutionsrevisorer, og at der derfor i praksis utilsigtet var tale om store overlap mellem tilsynet og revisors kontrol. Generelt var tilsynet præget af ikke at have været underkastet en systematisk analyse med henblik på kvalitetsudvikling af principper og praksis. Styringssystemet i øvrigt var blevet udviklet i retning af øget
mål- og rammestyring, og den tidligere omfattende enkeltsagsbehandling erstattet af rammebetingelser, som er fælles for samlede institutionssektorer. Trods denne standardisering af styringsinstrumenterne
inden for styringssystemet i øvrigt var tilsynet fortsat med fokus på enkeltinstitutioner, og kontaktformen til institutionssiden var kendetegnet ved at være én-til-én-relationer snarere end sektororientering med
de muligheder for standardisering og systembasering af tilsynet, som sektororientering indebærer. En meget væsentlig del af Tilsynsprojektets strategi blev derfor at omlægge tilsynet, så det i højere grad blev bragt i overensstemmelse med det decentrale styringskonceptet. At tilsynet ikke er blevet udviklet i takt med decentraliseringen af det øvrige styringssystem er af meget afgørende betydning for sikkerheden i det samlede styringssystem. Tilsyn er viden, og svagheder i tilsynet er ensbetydende med mangelfuld viden om, hvordan de styringsmæssige rammer
udmøntes lokalt i praksis. Tilsynsprojektet blev afsluttet i 2003, men er endnu ikke fuldt implementeret, især hvad angår kvalitetstilsynet. 5.6.3 Udvikling og modernisering af tilsynetOpbygning af viden om institutionernes resultater og kvalitet Tilsynet har ikke hidtil på en systematisk måde baseret sig på konkrete indikatorer for kvalitet (output), f.eks. elevernes/de studerendes karakterresultater, fuldførelsesfrekvenser og videre færd efter afsluttet
uddannelse. I 2004 blev igangsat et arbejde med at omlægge tilsynets overvågning, så fokus i højere grad rettes mod den kvalitet og de resultater, der ydes. Overvågningen skal endvidere i højere grad basere sig på objektivt konstaterbare indikatorer i sammenhæng med andre relevante oplysninger og med en højere grad af systematik. Tilsynsbesøg, som er en meget ressourcekrævende tilsynsmetode, skal forbeholdes de tilfælde, hvor det vurderes, at der er behov for et tilsynsbesøg som led i undersøgelserne af de potentielle problemsager, som screeningstilsynet eller andre informationskilder indikerer. Undervisningsministeriet har derfor igangsat et arbejde med at indføre systematiske screeningsmetoder i tilsynet: I kvalitetstilsynet indføres screening på grundlag af kvalitetsindikatorer som et helt nyt element,
og i det økonomiske tilsyn videreudvikles det indikatorberedskab, som blev indført for nogle få år siden. De kvalitetsindikatorer, der arbejdes med i dag omfatter:
I praksis operationaliseres indikatorerne på forskellig måde inden for de forskellige uddannelsesområder, således at udmøntningen bedst muligt belyser relevante vinkler og udsving på områderne. Det skal
bemærkes, at indikatorerne i udgangspunktet har forskellig relevans på de forskellige uddannelsesområder. Overvejelserne om relevante indikatorer og analysemetoder i screeningen er endnu i en indledende fase i Undervisningsministeriet. Institutionssiden, som endnu ikke har været inddraget i arbejdet, skal
inviteres til et samarbejde om den videre udvikling af relevante indikatorer, når Undervisningsministeriet er nået videre i arbejdet og har indhentet nogle analysemæssige og metodiske erfaringer. Det er ikke tanken, at screeningsresultaterne i sig selv kan danne grundlag for en afgørelse om en institutions kvalitet. Anvendelsen af screeningsmetoder skal derimod på en systematisk måde tilvejebringe et
samlet overblik som grundlag for at kunne prioritere den videre tilsynsindsats. Sigtet er at målrette tilsynsressourcerne ud fra kriterier om væsentlighed og risiko ved at prioritere uddybende undersøgelser af de potentielle problemer, som screeningerne giver et
fingerpeg om. Der er endvidere taget skridt til at systematisere selve opbygningen af viden i tilsynet og at indbygge feedbackmekanismer/refleksion i tilsynet. Fra sommeren 2004 er tilsynet tilrettelagt som en årlig
fortløbende proces med følgende faser:
Med de fire faser sluttes “ringen” ved årets udgang, og processen fortsættes året efter med en ny fase 1 på grundlag af resultaterne af tilsynsberetningerne. Status for kvalitetstilsynet Nedenfor vises en samlet oversigt over kvalitetstilsynets metoder og kilder til information som grundlag for overvågningen. Der er også medtaget aktiviteter, som ikke har egentligt tilsynsformål, men som alligevel bidrager til indhentning af tilsynsrelevant information om forhold på de enkelte institutioner, og derfor er et led i den samlede overvågning af institutionerne. Det skal bemærkes, at der er store variationer mellem tilsynspraksis på de forskellige uddannelsesområder, og at ikke alle metoder anvendes inden for alle uddannelsesområder. Løbende overvågning:
Enkeltstående undersøgelser mv.:
Anden løbende tilvejebringelse af information:
Som nævnt anvendes ikke alle metoder inden for alle uddannelsesområderne. I bilag på webadressen: http://www.uvm.dk/kommunalreform/styringsanalyse/forside.htm?menuid=40 findes for de største af
uddannelsesområderne (de mellemlange videregående uddannelser, de korte videregående uddannelser, erhvervsuddannelserne, de gymnasiale uddannelser og arbejdsmarkedsuddannelserne) oversigter
over, hvilke metoder der anvendes i praksis. Status for det økonomiske tilsyn I de seneste år er det økonomiske tilsyn blevet omlagt. Samtlige selvejende institutioners årsregnskaber samles i én fælles database, og der er blevet implementeret en række nye procedurer for bl.a.
screening og prioritering af årsregnskaberne. Blandt andet gennemføres systematiske screeninger af nøgletal mv. for samtlige institutioner, der belyser institutionernes økonomiske stilling, for at kunne
identificere probleminstitutioner. Screeningerne inddeler institutionerne i farekategorier, og (potentielle) probleminstitutioner bliver underlagt nærmere analyse og behandling efter et fastlagt paradigme. Institutioner med alvorlige økonomiske problemer sættes under skærpet tilsyn eller under observation. Det indebærer, at den videre sagsbehandling af institutionen følger en nøje fastlagt procedure, som sikrer, at sagerne behandles ensartet og
systematisk under inddragelse af alle relevante sagsforhold. Processen dokumenteres i regnskabsdatabasen. Proceduren indebærer bl.a., at der indkaldes handlingsplaner og budgetmateriale og på det grundlag iværksættes en overvågning af udviklingen i institutionens økonomiske forhold. Institutionen pålægges at
indsende økonomirapporter, som hovedregel kvartalsvist. Ved ydelse af lån underlægges institutionen i alle tilfælde skærpet tilsyn. Undervisningsministeriet har i en periode arbejdet med at videreudvikle opgavefordelingen mellem revisorerne og Undervisningsministeriets tilsyn. Sigtet har været at udvikle kvaliteten af revisors arbejde og
rapporteringer, både fordi revisors rapporteringer udgør en meget væsentlig informationskilde til brug for det centrale tilsyn og for at undgå dobbeltarbejde. Som led i arbejdet er indført revisortjeklister, som
systematiserer revisors rapporteringer til Undervisningsministeriet, så de får et indhold og en form, der gør dem egnede som systematisk informationskilde (én blandt flere) for det centrale tilsyn. I bilag på webadressen: http://www.uvm.dk/ kommunalreform/styringsanalyse/forside.htm?menuid=40 findes en oversigt over metoder og informationsgrundlag i det økonomiske tilsyn. 5.6.4 Reaktion og sanktionDet følger som et logisk krav af selve systematiseringen af overvågningen, at der også skal følges op på konstaterede problemer på en systematisk og konsekvent måde. Det er en målsætning for det igangværende arbejde med at udvikle tilsynet, at Undervisningsministeriet skal reagere, herunder sanktionere mere konsekvent og konstruktivt på grundlag af en overordnet
sanktionspolitik, som skal være tværgående og bl.a. bygge på et fælles værdigrundlag og en bevidst anvendelse af lovgivningens sanktionsregler. Der er i sommeren 2004 udarbejdet et udkast til sanktionspolitik. De centrale budskaber i oplægget er, at der er behov for mere bevidst anvendelse af de eksisterende sanktioner, og at der er behov for nye
sanktionsformer, som ligger mellem de eksisterende sanktioner, som enten er meget vidtgående eller meget lidt vidtgående. Undervisningsministeriet har i den nugældende lovgivning hjemmel til at tage en lang række sanktioner i anvendelse. Sanktionerne kan grupperes i følgende hovedkategorier:
Disse sanktionsformer tager ifølge lovgivningen hovedsagelig sigte på egentlige regelovertrædelser og må generelt betragtes som velegnede til dette formål. Der synes imidlertid at være behov for nye
reaktionsmuligheder. De skal dels kunne give en større fleksibilitet i sanktionsanvendelsen, dels kunne anvendes i tilknytning til outputstyring, hvor der specielt er fokus på institutions- og uddannelseskvalitet
og på resultater i form af De nye reaktionsmuligheder, som overvejes at skulle supplere de eksisterende sanktionsformer, omfatter:
Indsatsaftaler indgås mellem Undervisningsministeriet og institutionsbestyrelser med det formål at forpligte en bestyrelse til at iværksætte nærmere angivne foranstaltninger for at rette op på utilfredsstillende
uddannelseseller institutionskvalitet, utilfredsstillende resultater eller dårlig økonomi. I en indsatsaftale skal blandt andet fastsættes de mål og initiativer, som institutionen skal iværksætte for at udvikle
undervisnings- og uddannelseskvaliteten, og i aftalen skal ligeledes fastsættes de reaktioner/sanktioner, Undervisningsministeriet vil tage i anvendelse, hvis institutionen ikke efterlever aftalen. De eksisterende sanktioner og de nye reaktionsmuligheder vil således kunne kombineres i forbindelse med manglende opfyldelse af en indsatsaftale og ved regelovertrædelser, således at der kan opbygges
en mere konsekvent – og dermed virkningsfuld – progression i sanktionsanvendelsen. En ekstern undersøgelse af en uddannelsesinstitution vil som udgangspunkt kunne komme på tale, hvis der konstateres lav uddannelseskvalitet, og institutionen ikke har formået at ændre på dette. Sigtet
med pålagte eksterne undersøgelser vil dels være at få fastslået problemets art, dels at udpege hensigtsmæssige initiativer til at afhjælpe det definerede problem. Eksterne undersøgelser vil være mulige at
gennemføre som led i en indsatsaftale. Offentliggørelse af konkrete afgørelser synes mest hensigtsmæssig, hvis den enten har et præventivt eller oplysende sigte. Derfor skal formen nøje gennemtænkes i de tilfælde, hvor metoden tages i anvendelse. På de amtslige gymnasieskoler har det særlige forhold, at Undervisningsministeriet har kunnet afskedige rektor, hidtil gjort sig gældende. Ved gymnasiernes overgang til selveje bortfalder denne
sanktionsmulighed. Dette skyldes selve selvejet, som er konstitueret ved institutionsbestyrelsen som øverste ledelse og ansvarlig over for undervisningsministeren. Det er bestyrelsens hovedopgave at varetage
den øverste ledelse, herunder at ansætte/ afskedige den daglige leder/rektor og at føre tilsyn med den daglige ledelse. Hvad angår Undervisningsministeriets tilsyn og opfølgning på eventuelle konstaterede problemer, betyder det, at Undervisningsministeriet skal rette eventuel reaktion/sanktion mod bestyrelsen. Eksempelvis
skal indsatsaftaler indgås mellem bestyrelsen og Undervisningsministeriet. Det er således bestyrelsens ansvar at drage konsekvenserne af en given sanktion, 5.6.5 Særlige fokuspunkter vedrørende tilsynetUdvalget konstaterer, at Undervisningsministeriet har igangsat et arbejde med at videreudvikle det centrale tilsyn. Det er formålet dels at flytte tilsynets fokus og i højere grad overvåge institutionernes resultater og kvalitet ved brug af indikatorovervågning, dels at gennemføre en generel effektivisering og kvalitetsudvikling gennem videreudvikling af arbejdsmetoder. Der er i den forbindelse konstateret behov for at udvikle mere systematik og konsekvens i såvel tilsynets informationsgrundlag, sagsbehandlingen som opfølgningen, herunder eventuel sanktionering. Tilsynets informationer har hidtil langt overvejende haft karakter af “bløde” informationer, som ikke let lader sig systematisere, opsamle og dele med andre tilsynsfunktioner på samme institution, eller bygge
op til et overblik som grundlag for og input til det videre tilsyn. Der er nu igangsat et arbejde med at udvikle mere systematisk viden i form af foruddefinerede objektivt målbare indikatorer/kriterier. Arbejdet
omfatter seks tværgående kvalitetsindikatorer, som endnu er under implementering. Hvad angår reaktions-/sanktionsmuligheder i situationer med utilstrækkelig kvalitet eller ledelsesmæssige problemer, råder Undervisningsministeriet ikke over tilstrækkelig konstruktive og fleksible
muligheder. Udvalget vurderer i den forbindelse, at der er behov for videre udvikling, bl.a. af supplerende sektorspecifikke indikatorer. Udvalget kan endvidere konstatere, at institutionssektorernes viden om kvalitet og forhold af relevans herfor ikke har været inddraget i arbejdet med at udvikle kvalitetsindikatorerne. Heri ligger et uudnyttet
potentiale. I tilsynet er endvidere udviklet indikatorer for institutionernes økonomiske status. Det er udvalgets vurdering, at der udestår et arbejde med at kombinere informationerne om henholdsvis kvalitet og økonomi,
herunder analysere sammenhænge mellem kvalitet og økonomi og ressourceanvendelse som forudsætning for kvalitet. De nye selvejende institutionsområder efter kommunalreformen er allerede i dag underkastet Undervisningsministeriets tilsyn med uddannelserne. Som statslige selvejende institutioner vil de blive omfattet af Undervisningsministeriets institutionsvendte tilsyn, herunder muligheden for, at tilsynet kan udvikles til et mere helhedsorienteret tilsyn. 5.7 Styring via interessenter og gennemsigtighed og åbenhedDet er en aktuel politisk målsætning, at uddannelsesinstitutionerne i højere grad end hidtil skal dokumentere deres resultater og kvalitetsniveau over for omverdenen. Med lov om gennemsigtighed og åbenhed i uddannelserne mv., som trådte i kraft 1. juli 2003, blev institutioner, kommuner og amtskommuner forpligtet til på deres websted at offentliggøre oplysninger af
relevans for kvaliteten. Loven omfatter alle uddannelser, som er reguleret ved lov med undtagelse af Forsvarets uddannelser. Det overordnede formål med kravet om gennemsigtighed og åbenhed er, at undervisningssystemets mange brugere, aftagere og øvrige interessenter skal spille en større og mere aktiv rolle i vurderingen af de
ydelser, som institutionerne leverer. Åbenheden og eksponeringen over for omverdenen af institutionens resultater og kvalitet forudsættes i sig selv at udgøre et incitament til at prioritere kvalitetsarbejde. Åbenhed og gennemsigtighed om institutionernes resultater er samtidig en forudsætning for brugerindflydelse. Hvis åbenheden er tilstrækkelig stor og informationerne relevante for de enkelte målgrupper, kan
indflydelsen fra interessenter supplere det centrale tilsyn ved at udgøre et interessenttilsyn, hvor brugerne, aftagerne, organisationer, institutionens ansatte og andre interessenter reagerer på god og dårlig
kvalitet på institutionerne og holder institutionerne op på deres ansvar. Brugerne får dermed også et grundlag for at vælge mellem forskellige institutioner. I praksis har eleverne i ungdomsuddannelserne dog ofte kun relativt få institutioner i lokalområdet at vælge imellem, og eleverne vil derfor snarere kunne opnå indflydelse på kvaliteten via formulering af krav og dialog f.eks. gennem elevernes repræsentant i bestyrelsen end gennem frit valg. Relevante
informationer kan give grundlag for dialog med aftagersiden om fornyelse og videreudvikling af uddannelserne. Offentliggørelseskravet i lov om gennemsigtighed og åbenhed omfatter oplysninger om institutionens uddannelsesudbud, værdigrundlag og pædagogiske udgangspunkt, karaktergivning og gennemførte
aktuelle evalueringer af institutionens undervisning. Kravet omfatter også andet, som institutionen finder væsentligt for belysning af kvaliteten af institutionens undervisning. Som led i opfølgningen på det supplerende regeringsgrundlag fra august 2003 er kravene til oplysninger, der skal offentliggøres, blevet udvidet. De nye oplysningskrav angår bl.a. institutionernes mål for
uddannelserne og deres resultater i form af fuldførelsestid, fuldførelsesfrekvens, frafald og overgangsfrekvens til anden uddannelse eller beskæftigelse. Da lov om gennemsigtighed og åbenhed i uddannelserne mv. blandt andet skal give borgerne forbedrede muligheder for at sammenligne uddannelser og uddannelsesinstitutioner, forudsættes alle nøgletal
tilvejebragt i Undervisningsministeriets centrale databaser og leveret herfra direkte til institutionerne. Dette sikrer sammenlignelighed mellem uddannelser og uddannelsesinstitutioner. Oplysningerne vil samtidig blive anvendt og indgå i det resultatorienterede tilsyn med uddannelser inden for Undervisningsministeriets område. 5.7.1 Særlige fokuspunkter vedrørende gennemsigtighed og åbenhedUdvalget finder, at udvidelsen af kravene til de kvalitetsinformationer, institutionerne skal offentliggøre, vil indebære en markant forbedring af omverdenens mulighed for indsigt i de enkelte institutioners
kvalitet og forhold af relevans herfor. Udvalget vurderer, at det for at tegne et retvisende billede af institutionernes kvalitet kan være relevant at videreudvikle sektorspecifikke kvalitetsindikatorer som supplement til de tværgående, overordnede
kvalitetsindikatorer. Der er endvidere ikke fra centralt hold fastlagt rammer, som sikrer information målrettet eleverne/de studerende som grundlag for at indgå i en reel og forpligtende dialog med institutionen om kvalitet. Det er
udvalgets vurdering, at indførelse af brugerdeklarationer kan være et hensigtsmæssigt redskab til at fastholde institutionernes fokus på kvalitet og resultater. Ovenstående gælder generelt for institutionsområderne. Kommunalreformen indebærer ingen ændring på dette område, idet de nye selvejende institutioners uddannelser allerede i dag er omfattet af
Undervisningsministeriets styring af uddannelserne, herunder kravene om gennemsigtighed og åbenhed. 5.8 Styringssystemets informationsgrundlagInformationsgrundlaget er centralt for, at aktørerne i styringssystemet kan udfylde deres respektive roller ved bl.a. at udgøre et beslutningsgrundlag for politiske prioriteringer, danne grundlag for
Undervisningsministeriets centrale tilsyn og muliggøre aktiv inddragelse af interessenterne, herunder brugere og aftagere af institutionernes ydelser. Informationsgrundlaget for den nuværende styring af uddannelser og institutioner afspejler, at der i forbindelse med overgangen fra central til decentral styring er sket en funktionsopdeling af styringen med en
adskillelse af de enkelte styringsdimensioner, således at der i dag anvendes et antal forskellige styringsredskaber, som hver især er målrettet mod bestemte styringsopgaver og styringsgenstande. Som
konsekvens heraf har formuleringen af krav til indberetninger og rapporteringer mv. i høj grad været præget af de konkrete behov for informationer, der er udsprunget direkte af de enkelte styringsredskaber,
dvs. ud fra partielle hensyn i forhold til den samlede styring. Der er således ikke tidligere i forbindelse med overgangen til decentral styring sket en samlet vurdering af eller taget principiel stilling til det samlede informationsbehov i styringssystemet med henblik på at
sikre, at der ud fra en helhedsbetragtning ville være tale om systematiske og relevante indberetninger og rapporteringskrav, der samlet set kunne imødekomme behovet, og som ville være konsekvente i
forhold til rationalet bag styringskonceptet. I takt med videreudviklingen af styringskonceptet og den løbende udvikling og professionalisering af de enkelte styringsredskaber, herunder det øgede fokus på resultatstyring, er der med tiden desuden opstået en række nye behovsbestemte rapporteringskrav som knopskydninger til det samlede informationsgrundlag. Det gælder f.eks. krav om rapporteringer af anvendelsen af flerårsaftalemidler og kvalitetsudviklingsmidler. Denne udvikling har heller ikke givet anledning til, at der er foretaget vurderinger af hensigtsmæssigheden og relevansen af disse indberetninger og rapporteringer i et bredere styringsmæssigt perspektiv, herunder vurderinger af, hvilken merværdi de enkelte informationer tilfører det samlede styringssystem. Parallelt hermed har indførelsen af nye teknologier og udviklingen i den systemmæssige understøtning af arbejdsgange i Undervisningsministeriet og på institutionerne bevirket, at indberetningsformerne og
tilgængeligheden til informationer tilsvarende er blevet udviklet i lighed med mulighederne for videndeling på tværs af styringssystemet. Denne udvikling har på den ene side skabt nye muligheder for
effektivisering af indberetningsformer og for administrative forenklinger, mens der på den anden side er opstået pres for, at informationerne spredes hurtigere og til en bredere kreds af interessenter. Tabellen herunder viser eksempler på, hvordan informationsbehov og rapporteringskrav i dag er knyttet til enkelte elementer i styringssystemet:
Eksemplerne i tabellen viser, at der findes mange forskellige kilder til information, og at informationerne typisk anvendes til forskellige, afgrænsede styringsformål. Tilkomsten af nye indberetninger og
rapporteringskrav har ikke på systematisk vis givet anledning til overvejelser om, hvorvidt alle rapporteringer fortsat er relevante, og i visse tilfælde har der været eksempler på, at rapporteringskrav på
forskellige områder har været overlappende, således at de har medført en unødvendig administrativ belastning for institutionerne. Der er således ikke sket en systematisk koordinering af indberetninger og
rapporteringskrav på tværs af Undervisningsministeriets organisation. Blandt disse overordnede rapporteringskrav er der samtidig betydelige forskelle mellem uddannelses- og institutionsområderne på, hvilke typer af information der indhentes på institutionerne. Som eksempel
herpå kan nævnes forskelle på, hvilke aktivitets- og økonomioplysninger og på hvilket detaljeringsniveau der indberettes fra henholdsvis institutioner for erhvervsrettet uddannelse og mellemlange
videregående uddannelsesinstitutioner til trods for, at Undervisningsministeriet har samme myndighedsansvar på de to områder. Denne uegalitet, der bl.a. har konsekvenser i forhold til mulighederne for at
foretage tværgående sammenligninger mellem områderne, kan bl.a. henføres til historisk betingede forskelle og Undervisningsministeriets tidligere afdelingsopdelte struktur. Der er endvidere forskelle på, med hvilken hyppighed informationerne indhentes, og hvilke krav der f.eks. stilles til revision og validering af informationer. Som følge af disse behovsbestemte og ofte ukoordinerede rapporteringskrav er det i dag kun muligt at give et fragmenteret billede af institutionernes ressourceprioriteringer og resultaterne heraf, og ofte har de tilgængelige informationer vist sig at være utilstrækkelige, upræcise eller direkte irrelevante i forhold til behovene for dokumentation, etablering af grundlag for politiske beslutningsprocesser mv. Det er således ikke muligt på tværs af styringssystemet at dokumentere processen fra optaget af elever/studerende, til eleverne/de studerende afslutter uddannelsen, herunder hvordan institutionernes interne
prioriteringer påvirker denne proces. Samlet set er der derfor behov for at revurdere informationsgrundlaget med henblik på forenkling og sikring af, at informationerne er relevante i forhold til
styringsbehovet, herunder om udviklingen i styringssystemet har affødt nye behov for informationer. 5.8.1 Særlige fokuspunkter vedrørende styringens informationsgrundlagUdvalget vurderer, at et utilstrækkeligt informationsgrundlag udgør en af styringssystemets væsentligste problemstillinger aktuelt. Årsagen skal findes i den udvikling, som systemet er gennemløbet, siden
decentraliseringsreformerne blev påbegyndt ved indgangen til 1990'erne, hvor der ikke har været foretaget en overordnet vurdering og samordning af styringens samlede informationsbehov. I takt med, at der er opstået nye styrings- og informationsbehov, er der i stedet løbende blevet udviklet og føjet nye styringsredskaber med tilhørende rapporteringskrav til det eksisterende styringssystem. Især er der kommet en del nye styringsredskaber til i det seneste år som led i at realisere den generelle målsætning om at øge fokus i styringen på kvalitet og resultater. Der har ikke hidtil været foretaget en konsekvent koordinering mellem disse nye outputorienterede redskaber eller i forhold til de allerede eksisterende ud fra en overordnet vurdering af det samlede styrings- og informationsbehov. Der eksisterer således ikke i dag ét samlet system som grundlag for den centrale overvågning af kvalitet og resultater, men en række enkeltstående rapporteringskrav til institutionerne, der ikke indbyrdes er koordineret konsekvent. Ud fra en samlet betragtning vurderes informationsgrundlaget på flere punkter at være utilstrækkeligt. Der er således på én gang behov for at forenkle de meget ressourcekrævende rapporteringskrav og behov for at nyskabe et mere tilstrækkeligt og relevant vidensgrundlag. Behovet for at vurdere og tilrettelægge informationstilvejebringelsen ud fra et overordnet og helhedsorienteret perspektiv gælder generelt for institutionsområderne, både nuværende og kommende selvejende institutioner. 6. Eksterne delundersøgelserDet fremgår af kommissoriet, at udvalget kan inddrage eksterne eksperter til belysning af forskellige delproblemstillinger i analysen. Der er derfor gennemført en række selvstændige undersøgelser af udvalgte problemstillinger som supplement til tidligere analyser af elementer i styringssystemet, herunder især foreliggende analyser af
taxametersystemet og institutionsstyringen, jf. afsnit 1.6. Undersøgelserne har primært været orienteret mod de elementer i styringssystemet, hvor Undervisningsministeriet enten har haft en relativt begrænset viden om styringsredskabernes effekter og
institutionernes faktiske adfærd, eller hvor de amtskommunale institutioners overgang til staten har aktualiseret behovet for at foretage et eftersyn af visse styringsredskaber bl.a. med henblik på at kunne
tilrettelægge en sammenhængende styring af såvel de eksisterende som nye selvejende institutionsområder og sikre, at styringsredskaberne løbende udvikles i takt med de strukturelle forandringer. Undersøgelserne er iværksat efter opdrag fra udvalget, og resultaterne er indgået som grundlag for udvalgets drøftelser, konklusioner og anbefalinger. Resultaterne har desuden været forelagt og behandlet på
møder med referencegrupperne, jf. tilbagemeldingerne fra referencegrupperne i kapitel 7. Undersøgelserne har omhandlet følgende problemstillinger:
Endvidere har Kammeradvokaten udarbejdet notater, dels om det overordnede regelgrundlag for de statsligt selvejende institutioner samt bestyrelsens opgaver og ansvar, der beskriver forskellige juridiske
aspekter ved organiseringen af de amtskommunale institutioner som statsligt selvejende, dels behandler spørgsmålet om alternative organiseringsformer til løsning af administrative opgaver. Disse notater
inddrages især i redegørelserne i kapitel 3 og 4. Afrapporteringerne af undersøgelserne i deres helhed findes på denne webadresse: http://www.uvm.dk/kommunalreform/styringsanalyse/forside.htm?menuid=40 6.1 Undersøgelse af udviklingspotentialet for bestyrelserUndersøgelsens formål var dels at kortlægge de konkrete erfaringer med bestyrelsesarbejdet på de selvejende institutioner, herunder at beskrive praksis for sammensætning af bestyrelserne og bestyrelsernes
kompetenceprofiler, dels at sætte fokus på udviklingspotentialet ved at udvikle anbefalinger til godt bestyrelsesarbejde på uddannelsesinstitutionerne. Det fremgår desuden af kommissoriet for analysen af uddannelsesområdets styringssystem, at udvalget skal fremkomme med anbefalinger til rammer for det fremtidige bestyrelsesarbejde, herunder
vedrørende kompetencer og sammensætning, samt samspillet mellem bestyrelser og ledelser på institutionerne. Undersøgelsens formål har derfor også været at etablere et grundlag for formulering af sådanne
anbefalinger. Undersøgelsen er gennemført i to faser: I første fase i form af en kvalitativ “dybdeanalyse” af i alt 12 institutioner for erhvervsrettet uddannelse og mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner, der i
anden fase er fulgt op af en “breddeanalyse” af samtlige erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner med henblik på dels at vurdere, hvorvidt konklusionerne fra dybdeanalysen afspejler erfaringerne med
bestyrelsesarbejdet generelt, dels at identificere udviklingspotentialet i forhold til anbefalingerne til godt bestyrelsesarbejde. Udgangspunktet for undersøgelsen har været at udvikle og professionalisere bestyrelsesarbejdet inden for de eksisterende rammebetingelser, dvs. inden for gældende regler om udpegning og sammensætning af bestyrelser og i respekt for partssystemet og paritetsprincippet, som historisk har været et karakteristisk træk ved bestyrelsessammensætningen på erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner, og som medvirker til at sikre uddannelsernes faglige og lokale forankring ved at give arbejdsgivere og arbejdstagere ligelig repræsentation i bestyrelserne. På den baggrund er den overordnede konklusion i undersøgelsen, at der generelt udføres et godt og solidt bestyrelsesarbejde på institutionerne, men at der bl.a. i takt med udviklingen i retning af større og
mere komplekse institutioner er behov for øget professionalisering af bestyrelsesarbejdet i den forstand, at der er behov for at sikre bredere kompetenceprofiler i bestyrelserne for at kunne matche fremtidens
krav. Kortlægningen af det nuværende bestyrelsesarbejde viste desuden, at der generelt er betydelige variationer i tilrettelæggelsen af bestyrelsesarbejdet, som bl.a. kan henføres til, at der er en vis spredning i
institutionernes størrelse og faglige profiler mv. samtidig med, at visse institutioner endnu befinder sig i en overgangsfase efter fusioner. Det konstateres bl.a. i undersøgelsen, at:
Set i forhold til disse observationer og spørgsmålet om de fremtidige rammer for bestyrelsesarbejdet, herunder især sammensætningen af bestyrelserne, gives der i undersøgelsen en række anbefalinger til,
hvordan godt bestyrelsesarbejde kan styrkes og praktiseres på uddannelsesinstitutionerne. Anbefalingerne har primært sigte på mellemstore og store institutioner, men kan også være til inspiration for mindre
og nye selvejende institutioner. Det anbefales således, at
6.2 Undersøgelse af censorinstitutionenUndersøgelsen af censorinstitutionen havde til formål at vurdere, dels om censorerne fungerer efter intentionerne i regelgrundlaget, herunder om censorerne i praksis fungerer som en uafhængig instans, dels
hvordan censorernes rapporteringer til Undervisningsministeriet vil kunne styrkes med henblik på mere systematisk anvendelse af informationerne i tilsynet med uddannelsernes kvalitet. Undersøgelsen omfatter ungdomsuddannelserne og de korte og mellemlange videregående uddannelser og er gennemført på grundlag af eksisterende kildemateriale suppleret med kvalitative interview med i alt seks fokusgrupper bestående af censorer, censorformænd, fagkonsulenter og eksamensansvarlige på institutionerne og i Undervisningsministeriet. Der er tidligere i 1998 gennemført en undersøgelse af censorinstitutionen i de mellemlange og lange videregående uddannelser, der viste, at censorinstitutionen kun delvist fungerede efter hensigten, idet
censorinstitutionen ikke i tilstrækkelig grad var uafhængig af uddannelsesinstitutionerne og ydede den forudsatte rådgivning om uddannelsernes kvalitet. Undersøgelsen fra 1998 kan dog ikke umiddelbart
sammenlignes med nærværende undersøgelse, bl.a. fordi de to undersøgelser dækker forskellige uddannelsesområder. Undersøgelsen har desuden baggrund i den kritik af taxametersystemet, der har været rejst i den offentlige debat, hvor argumentet bl.a. har været, at systemet rummede negative kvalitetsincitamenter til at
sænke det faglige niveau i eksamenssituationen for at lade flere ressourceudløsende studerende bestå. (jf. afsnit 6.3). Denne kritik rummer samtidig en indirekte kritik af censorinstitutionen og stiller
spørgsmålstegn ved censorinstitutionens funktion som et blandt flere redskaber til kvalitetssikring af uddannelserne. I undersøgelsen kortlægges bl.a. de forskellige former for censur samt forskelle i censorernes opgaver, regler for beskikkelse af censorer og i kravene til censorindberetninger på de enkelte uddannelsesområder. Det konstateres i den forbindelse, at der er betydelige variationer i kravene til og tilrettelæggelsen af den eksterne censur mellem områderne. Censorerne ved de videregående uddannelser har således generelt flere opgaver og større ansvar end tilfældet er i ungdomsuddannelserne, fordi de bl.a. også fungerer som rådgivere om uddannelsernes kvalitet i forhold til institutionerne. Disse forskelle afspejler bl.a. forskellige traditioner og former for styring af uddannelsernes indhold og kvalitet på de enkelte områder. Det ligger dog uden for undersøgelsens kommissorium at vurdere, hvorvidt disse forskelle er hensigtsmæssige. I forhold til ungdomsuddannelsesområdet konstateres det endvidere i undersøgelsen, at:
På området for de videregående uddannelser konstateres det i undersøgelsen, at:
Hovedkonklusionen i undersøgelsen er således, at censorindberetningerne vil kunne anvendes bedre og mere systematisk i forhold til sikring og udvikling af uddannelsernes kvalitet, og det anbefales derfor, at
der som opfølgning på undersøgelsen iværksættes nye undersøgelser af, hvilke krav der bør være for indberetningerne, hvem der er relevante modtagere, og hvordan indberetningerne kan bruges mere
effektivt som redskab til kvalitetssikring. 6.3 Rapport om taxametersystemet og kvalitetRapporten er udarbejdet med baggrund i den offentlige debat om sammenhænge mellem taxametersystemet og uddannelsernes kvalitet og har til formål dels at klarlægge de forskellige problemstillinger, der
har været bragt op i debatten, dels at belyse såvel positive som negative kvalitetsincitamenter i taxametersystemet i et kritisk perspektiv på grundlag af foreliggende kildemateriale, herunder tidligere analyser
af taxametersystemet. Som grundlag for udarbejdelsen af rapporten er der endvidere gennemført et antal interview med de samme fokusgrupper bestående af bl.a. institutionsledere, eksamensansvarlige og censorer, som også
indgik i censorundersøgelsen, samt interview med et mindre antal enkeltpersoner. De centrale kritikpunkter i den offentlige debat om taxametersystemet har været, at systemet favoriserer kvantitet på bekostning af kvalitet og medfører et ensidigt fokus på de økonomiske resultater i kraft af
systemets outputorientering. Taxametersystemet er således blevet kritiseret for at føre til sænkning af det faglige niveau dels ved, at der på uddannelsesniveauet skulle ske en prioritering i fastlæggelsen af studieordninger og
tilrettelæggelsen af undervisningen ud fra overvejende økonomiske hensyn, hvilket bl.a. kommer til udtryk ved anvendelsen af mere fleksible og mindre lærerressourcekrævende undervisningsformer, dels ved
at kravene i eksamenssituationen skulle blive sænket for at få flere ressourceudløsende studerende til at bestå eksamenerne. Kritikerne har endvidere fremført, at taxametersystemet skulle rumme incitamenter
til at sænke adgangskravene for at få flere til at gennemføre uddannelserne. Sidstnævnte kritikpunkter har dog kun relevans for korte og mellemlange videregående uddannelser, hvor tælleprincippet er
studenterårsværk (STÅ). Indførelsen af færdiggørelsestaxametret har dog betydet, at der inden for erhvervsuddannelserne og hhx/htx også er fokus på gennemførelse. Af rapporten fremgår, at en lang række styringsredskaber og enkeltfaktorer på forskellige niveauer i uddannelsessystemet – herunder taxametersystemet – har betydning for uddannelseskvaliteten, hvorfor der er risiko for, at der i den offentlige debat om uddannelsernes kvalitet er for partielt fokus på taxametersystemet og dets kvalitetsmæssige virkninger. Taxametersystemet skal derfor vurderes i sammenhæng med en række andre styringsredskaber, som tilsammen skal sikre, at kvaliteten af uddannelserne kan fastholdes og udvikles. På den baggrund er den overordnede konklusion i rapporten, at det er vanskeligt at påvise en entydig sammenhæng mellem enkelte faktorer i styringen og uddannelsernes kvalitet, og der findes i rapporten
ikke belæg for, at taxametersystemet ud fra en isoleret betragtning skulle skabe incitamenter til at sænke det faglige niveau. Det fremgår i den forbindelse, at incitamentsstrukturerne i taxametersystemet ikke er entydigt negative eller positive, og der kan derfor også argumenteres for, at taxametersystemets fokus på output bl.a.
skaber incitamenter til at sikre høj gennemførelse og reduceret frafald og dermed også skaber incitamenter til kvalitetsforbedringer af uddannelserne. I forhold til ovennævnte kritik afviser de interviewede personer, at der i de senere år skulle være sket en niveausænkning i uddannelsessystemet. Interviewpersonerne peger derimod på, at
uddannelseskvaliteten generelt er forøget bl.a. som følge af uddannelsesreformer, som har øget kompetencekravene til både lærere og studerende, og udviklingen af en række nye kvalitetssikringsredskaber,
herunder et øget fokus på institutionernes interne kvalitetsarbejde. Kritikken afvises desuden med argumentet om, at det grundlæggende er de pædagogiske principper, der er afgørende, når studieordningerne skal fastlægges, og de er samtidig styrende for introduktionen af
nye undervisningsformer sammen med ønsket om at styrke selvstændigheden blandt de studerende. Interviewpersonerne udelukker dog ikke, at øget pres på bevillingerne på længere sigt vil kunne føre til, at
der må ske en ændret prioritering med kvalitetsmæssige konsekvenser. Det nævnes endvidere i rapporten, at der findes forskellige former for selvregulerende mekanismer i systemet, herunder bl.a. den fælles interesse blandt ledere, lærere og studerende i at sikre kvalitetsprægede uddannelser, lærernes faglige integritet og
risikoen for at skabe et negativt omdømme for institutionen, der i sig selv vil have en positiv effekt i forhold til at sikre uddannelseskvaliteten. Endelig fremhæves det, at taxametersystemet også rummer positive incitamenter til bl.a. øget effektivitet og brugerorientering, ligesom taxametersystemet i sammenhæng med selvejemodellen har givet
institutionerne et større ledelsesrum til at prioritere i forhold til de lokale ønsker og behov. Disse forhold må også indgå i en samlet vurdering af taxametersystemets egnethed som styringsredskab. Rapporten konkluderer endvidere, at der overordnet er tilfredshed blandt de interviewede institutionsledere med taxametersystemet som styringsredskab, især fordi systemet i sammenhæng med selvejemodellen giver institutionerne ret til selv at disponere over ressourcerne. Utilfredsheden, som den bl.a. har været udtrykt i den offentlige debat, går således ikke på taxametersystemet som princip og styringsredskab, men har baggrund i den politiske takstfastsættelse og utilfredshed med taksternes størrelse. Det nævnes i den forbindelse af interviewpersoner, at det også er afgørende for tilliden til systemet, at institutionernes incitamenter til effektiviseringer med henblik på at kunne foretage omprioriteringer mv. ikke udhules ved, at effektiviseringsgevinster inddrages gennem takstbesparelser. 6.4 Analyse af uddannelsesinstitutionernes indtægtsdækkede virksomhedUndersøgelsen havde til formål at kortlægge omfanget og karakteren af institutionernes IV-aktiviteter og adfærd med henblik på at afdække, om IV-virksomheden indebærer en risiko for, at institutionernes
ordinære virksomhed fortrænges f.eks. ved, at institutionens ressourcer systematisk prioriteres til fordel for konkurrenceudsatte og markedsorienterede aktiviteter. Undersøgelsen skulle endvidere afdække, hvordan institutionerne i praksis efterlever gældende regler og retningslinjer for IV-virksomhed, herunder reglerne for priskalkulation, der skal sikre, at
institutionerne ikke udøver konkurrenceforvridende virksomhed i forhold til private udbydere. Disse formål skal ses i sammenhæng med, at Undervisningsministeriet ikke råder over systematisk viden om institutionernes IV-aktiviteter, bortset fra oplysninger om de regnskabsmæssige resultater, der
indgår i institutionernes årsregnskaber. Undersøgelsen, som omfattede institutioner for erhvervsrettet uddannelse, CVU'er og enkeltstående mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner, blev dels gennemført som en kvantitativ
spørgeskemaundersøgelse blandt i alt 39 institutioner, dels som en kvalitativ interviewundersøgelse blandt 21 af de institutioner, som også deltog i spørgeskemaundersøgelsen. Undersøgelsen viste overordnet, at der er meget store variationer i udførelsen af IV, både når det gælder omfang, aktiviteter og procedurer. Det konstateres således i undersøgelsen, at:
Alle institutioner udarbejder en form for priskalkulation for hver enkelt IV-aktivitet, men der foretages ikke i alle tilfælde systematiske efterkalkulationer af rentabiliteten for hvert projekt. Der er en forholdsvis
klar tendens til, at procedurer og forretningsgange bliver mere formaliserede i takt med stigende IV-omsætning, men også at der generelt synes at være igangsat en proces i forhold til øget formalisering af
procedurer mv. som opfølgning på de ændrede krav til regnskab og revision, der blev gennemført i 2003. Der er meget store forskelle i praksis på institutionernes kalkulationsgrundlag og regnskabspraksis,
herunder i fastsættelsen af overhead og fordelingen af direkte og indirekte omkostninger, der bevirker en stor spredning i omkostningsstrukturer for de samme type af ydelser. Disse praksisforskelle kan til
dels tilskrives uklare retningslinjer for omkostningsfordelinger mv. Det er vanskeligt at adskille ressourceanvendelsen til IV fra den ordinære aktivitet. I forhold til undersøgelsens formål konkluderes det, at der ikke kan konstateres problemer vedrørende fortrængning af den ordinære virksomhed på institutionerne. Denne konklusion beror bl.a. på
institutionernes udsagn om, at den problemstilling ikke er genkendelig, men at der snarere er positive synergieffekter mellem IV-aktiviteterne og den ordinære virksomhed, der kan virke kvalitetsudviklende
for de ordinære uddannelser, bl.a. fordi IV-aktiviteterne skaber en tættere relation til aftagere og arbejdsmarkedet, som uddannelserne er rettet mod. Konklusionen understøttes desuden delvis af, at
IV-omsætningen på flertallet af institutionerne udgør en marginal del af den samlede omsætning. Undersøgelsen konkluderer endvidere, at der både i forhold til regler og retningslinjer vedrørende kalkulation og regnskabspraksis og definitionerne af, hvilke aktiviteter der kan betragtes som naturlige
udløbere af institutionernes almindelige virksomhed, er brede fortolkningsmuligheder, hvor der er behov for at etablere mere klare retningslinjer og/eller klarere praksis som grundlag for udførelsen af
IV-aktiviteter. Det anbefales derfor i undersøgelsen, at der etableres mere klare retningslinjer for prisfastsættelse, efterkalkulation og omkostningsfordeling ved gennemførelse af IV-aktiviteter med henblik på at skabe større gennemsigtighed i forhold til prisfastsættelsen og sikre en mere ensartet prisstruktur på markedet. Endvidere anbefales, at der defineres tydeligere grænser for, på hvilke områder institutionerne enten må konkurrere på lige vilkår med private virksomheder eller alternativt ikke må drive indtægtsdækket virksomhed ud fra konkurrencehensyn. Herunder indgår også en tydeligere definition af, hvad der kan betragtes som naturlige udløbere af institutionernes ordinære virksomhed. 7. Uddannelsessektorens erfaringer og synspunkter7.1 ReferencegrupperneDet fremgår af kommissoriet, at udvalget skal inddrage konkret viden om institutionsdrift i analysen. Uddannelsessektorerne er inddraget i analysearbejdet via referencegrupper med repræsentanter fra henholdsvis bestyrelsesforeninger, lederforeninger og lærerorganisationer inden for de relevante
uddannelses- og institutionsområder. Analysen beskæftiger sig både med et meget overordnet perspektiv og mange store uddannelsesområder. De berørte parter tæller derfor ganske mange. I vedlagte bilag 3 findes en oversigt over de
deltagende foreninger og organisationer. Inddragelsen er sket via møder og referencegruppernes skriftlige bidrag til udvalget. Der er afholdt fælles møder for referencegrupperne dels i februar 2005, da analysearbejdet blev igangsat, med det formål
at drøfte analysens tilrettelæggelse. Og dels som led i arbejdets afsluttende fase med det formål at drøfte udvalgets overvejelser om forslag til ændringer og justeringer af styringssystemet. Til disse møder var
også inviteret repræsentanter fra de centrale uddannelsesråd, elev/studenterorganisationer og Amtsrådsforeningen. Undervejs i arbejdsprocessen er endvidere afholdt særskilte møder med hver af referencegrupperne. Der er derudover afholdt enkelte møder med referencegrupper, som har anmodet herom, herunder et særskilt møde med referencegruppen for lærerorganisationerne, og et særskilt møde med elev-/studenterorganisationer, der ikke har en egen referencegruppe. Udvalget finder inddragelsen af den viden, uddannelsessektorerne besidder, overordentlig væsentlig for at sikre et kvalificeret grundlag for analysen. Med henblik på størst mulig åbenhed i processen er der
på Undervisningsministeriets websted oprettet en særlig webside under “Kommunalreformen”, hvor visse typer af dokumenter fra analysearbejdet løbende er blevet offentliggjort. Adressen er:
http://www.uvm.dk/kommunalreform/styringsanalyse/forside.htm?menuid=40 Udvalget har modtaget skriftlige bidrag udarbejdet af de enkelte referencegrupper. Herudover har flere af de enkelte parter, som er repræsenteret i referencegrupperne, indsendt særskilte bidrag, bl.a. i form
af tidligere udarbejdede analyser og notater. Det skal bemærkes, at Undervisningsministeriet også i perioden, inden analysearbejdet blev igangsat, modtog skriftlige input til arbejdet, herunder også fra
uddannelsesråd og elev-/studenterorganisationer, som ikke har egen referencegruppe. I dette kapitel er det sigtet at sammendrage uddannelsessektorernes væsentligste erfaringer med og synspunkter om styringssystemet således, som de er kommet til udtryk i de skriftlige input til arbejdet,
referencegrupper og andre har bidraget med. Det er ikke formålet i dette kapitel at foretage en vurdering af de synspunkter, der fremføres. Synspunkterne vil derimod blive inddraget i de tematiske
problematiseringer, udvalget foretager i kapitel 8, hvor formålet er at vurdere styringssystemet i forhold til de enkelte uddannelsespolitiske og generelle målsætninger, det skal opfylde. Enkelte af synspunkterne, som fremføres i bidragene, vedrører forhold, som ligger uden for analysens område, f.eks. momskompensation og stedtillæg. Disse synspunkter er noteret i Undervisningsministeriet
og vil blive fulgt op i anden anledning. De enkelte skriftlige bidrag, som danner grundlag for sammendraget, kan læses på webadressen ovenfor. Det skal bemærkes, at især referencegruppen for lærerorganisationer undervejs i analysearbejdet har haft kommentarer, som vedrører selve analysen. Disse kommentarer er ikke gengivet i sammendraget,
som alene omhandler synspunkter vedrørende styringssystemets fremtidige indretning. 7.2 Sammendrag af referencegruppernes synspunkter om styringssystemetGenerelt giver uddannelsessektorerne udtryk for en høj grad af tilslutning til den grundlæggende indretning af Undervisningsministeriets styringssystem med decentraliseret beslutningskompetence til de enkelte
institutioners bestyrelser og central styring via mål og rammer, taxameterfinansiering samt tilsyn. Holdningen i uddannelsessektorerne er overvejende, at man ønsker den nuværende styringsmodel fastholdt,
men at der er behov for justeringer og videreudvikling på visse punkter. Der er også en høj grad af enighed mellem uddannelsessektorernes forskellige parter om, hvori styringssystemets styrker og svagheder består. Opfattelsen af taxameterfinansieringen udgør dog en undtagelse, idet der hersker forskellige opfattelser hos lederorganisationer og lærerorganisationer af, hvorvidt taxameterfinansieringen rummer overvejende positive eller negative kvalitetsincitamenter. Dette vil blive uddybet nedenfor, hvor interessenternes opfattelser af styrker og svagheder er søgt sammendraget. Det skal bemærkes, at de forskellige skriftlige bidrag, udvalget har modtaget, har forskellig karakter og fokus. De temaer, bidragene behandler, har ikke været styret af en spørgeramme eller lignende, men er
udtryk for interessenternes valg. Grundlaget for sammendraget i det følgende er således af meget sammensat karakter, og det skal bemærkes, at der i sammendraget alene søges resumeret hovedlinjer og
principielle synspunkter. For uddybning af de enkelte interessenters samlede synspunkter om styringssystemet henvises til webadressen
http://www.uvm.dk/kommunalreform/styringsanalyse/forside.htm?menuid=40, hvor de enkelte skriftlige bidrag kan hentes. 7.2.1 SelvejetDet er en generel vurdering hos bestyrelsesforeninger og lederforeninger, at selvejets høje grad af selvforvaltning er optimal for at fremme institutionernes udviklingsorientering. Det begrundes eksempelvis
med, at selvforvaltning giver institutionerne lokale prioriteringsmuligheder af indsatsområder mv., der kan understøtte den enkelte institutions langsigtede og strategiske udviklingsplan, mulighed for lokal
pædagogisk profilering, målrettet ressourceallokering, herunder kompetenceudvikling af medarbejdere og fysiske og virtuelle rammer for undervisningen, og for samarbejde mellem institutioner. Det fremhæves, at bloktilskudsprincippet i taxametersystemet udgør en afgørende forudsætning for reel selvforvaltning. Det fremhæves også, at de særlige øremærkede taxametertilskud, som er kommet til i
de seneste år og er taget ud af de ordinære taxametertilskud, udgør en uønsket begrænsning af selvforvaltningen. Samtidig vurderes disse tilskud ikke at have den tilsigtede styringsmæssige effekt, men alene at rumme
uhensigtsmæssige sideeffekter (vil blive uddybet nedenfor). Lærerorganisationerne fremfører imod bloktilskudsprincippet, at det bør sikres, at undervisningsmidler afsat til uddannelse, anvendes til uddannelse. Fra elevside påpeges det, at den høje grad af selvforvaltning bør ledsages af skærpede krav til institutionerne om at offentliggøre oplysninger af relevans for kvaliteten. Det foreslås, at institutionerne skal
udarbejde brugerdeklarationer, hvori der oplyses om forhold af relevans for kvaliteten, herunder pædagogiske og økonomiske prioriteringer. Fra foreningen af Frie Samarbejdende MVUInstitutioner understreges det, at man finder det vigtigt, at der styres via uddannelsespolitiske målsætninger og ikke, som det ses at være sket i de seneste år på
CVU-området, via institutionspolitiske målsætninger. Styring via uddannelsespolitiske målsætninger er en forudsætning for reel valgfrihed for institutionerne til at vælge organisationsstruktur og for
metodefrihed. Tilsvarende bør der ikke fra centralt hold fastlægges vedtægtsmæssige krav vedrørende den enkelte institutions interne organisering. 7.2.2 Finansiering via taxametre, puljer og grundtilskudBestyrelsesforeninger og lederforeninger er enige i ønsket om at fastholde taxametersystemet og bloktilskudsprincippet, der af flere grunde vurderes at være det mest velegnede økonomistyringssystem for selvejende institutioner. Det nævnes eksempelvis, at den frie omflytningsret for institutionerne, der ligger i bloktilskudsprincippet, er en afgørende forudsætning for det reelle selveje i styringsmodellen, herunder for omstillingsparathed, fleksibilitet og kvalitetsarbejdet. Lederforeningerne fremhæver, at institutionerne i forbindelse med ressourceallokering og økonomistyring har behov for forudsigelighed, gennemskuelighed og rimelighed. Institutionerne finder det generelt meget væsentligt at have et godt planlægningsgrundlag, og der ønskes derfor øget anvendelse af flerårsaftaler. Kvalitetsincitamenter Taxameterfinansieringens kvalitetsincitamenter er formentlig det område, som parterne vurderer mest forskelligt. Erhvervsskolernes lederforeninger fremhæver, at taxametersystemet giver incitament til brugervenlig adfærd, og HFI – Interesseorganisationen for handelsskolernes ledelser supplerer med, at
taxametersystemet har en positiv betydning for udvikling af kvalitet i undervisningen på grund af det rum, det giver institutionerne for lokale prioriteringsmuligheder af indsatsområder mv. ud fra den enkelte
institutions langsigtede og strategiske planlægning. Lærerorganisationernes vurdering er derimod, at taxametersystemet kan rumme negative kvalitetsincitamenter. Der nævnes en risiko for, at institutionernes vurderinger af ansøgere i situationer, hvor der skal
vurderes realkompetencer, underlægges økonomiske prioriteringer. Det er opfattelsen, at vurderingerne kan variere fra institution til institution, og at dette indebærer en risiko for svækkelse af den nationale
kvalitetsstandard. Det nævnes også, at der er en risiko for, at lærere slækker på kravene i konkrete eksamenssituationer, da “den professionelle stolthed og ansvarlighed kan få det svært over for kampen om brødet”, hvis der varsles afskedigelser på institutionen.
Endelig nævnes det, at det er til skade for institutionssamarbejdet, at institutionerne konkurrerer om at tiltrække elever/studerende, og der er et incitament til ikke at ville afgive elever til andre institutioner, da
eleverne/de studerende udgør indtægts- og eksistensgrundlaget. Rådet for de Grundlæggende Erhvervsrettede Uddannelser (REU) påpeger, at udviklingen af taxametersystemet bør følges op med udvikling af et kvalitetsstyringssystem. Ensartede vilkår for sammenlignelige uddannelser Lederforeningerne er enige om, at institutionssektorerne bør have fælles grundvilkår. Der bør således tilskudsmæssigt alene differentieres på grundlag af forskelle i uddannelsernes behov. FSI – Foreningen af Frie Samarbejdende MVU-institutioner udtrykker kritik af mange overgangsordninger og særordninger for bestemte institutionstyper og enkeltinstitutioner, herunder at enkeltinstitutioner
kan opnå særordninger og særlige tildelinger gennem forhandlinger. Foreningen ønsker offentlighed om oplysninger om tildelinger til enkeltinstitutioner og større synliggørelse af samfundsomkostninger pr.
studerende for forskellige uddannelser, bl.a. af hensyn til lige konkurrencevilkår. I relation til den aktuelle fokus på små institutioners mulighed for at overleve i forbindelse med gymnasiernes overgang til selveje gør erhvervsskolernes lederforeninger opmærksom på, at der også blandt erhvervsskolerne er små institutioner. Det er foreningernes opfattelse, at de forskellige institutionsformer bør behandles ensartet og gives samme muligheder for at overleve i lokalområdet. Om taxametersystemets indretning Der er generel enighed om, at målsætningen må være et taxametersystem, som er enkelt og stormasket, og som består af dets oprindelige elementer, som omfatter grundtilskud, undervisningstaxameter,
fællesudgiftstaxameter og bygningstaxameter. Økonomistyring vurderes generelt at være uegnet til styring af institutionernes kvalitetsarbejde, og taxametersystemet bør ikke til stadighed udvides med påbygning af nye kvalitetsorienterede elementer, jf.
også nedenfor. Det er generelt opfattelsen, at der er behov for større klarhed over, hvilke udgiftsarter taxametrene forudsættes at dække og om grundlaget for beregning af takstniveauerne. Danmarks Erhvervsskoleforening og Forstandersammenslutningen foreslår, at taksterne ved fastlæggelsen er så omkostningsnære som muligt, men af hensyn til bureaukratiet, og fordi det vurderes at være en
uoverskuelig opgave og kun tvivlsomt mulig, bør der ikke løbende foretages omkostningsbestemte justeringer. Danmarks Erhvervsskoleforening og Forstandersammenslutningen fremfører ønske om, at alle taxametergrupper gøres tidstro, således at hele bloktilskuddet hele tiden følger elevudviklingen. Dette vil
muliggøre investeringer, når elevtallet er stigende. I dag er kun undervisningstaxametret tidstro, mens der for de øvrige er op til to års forsinkelse. Undervisningstaxametret Lederforeningerne foreslår, at der for undervisningstaxametret etableres en model til beregning af taxametre indeholdende taxametrets bestandsdele. Modellen skal gøre det muligt at beregne taxametre på et fælles og gennemsigtigt grundlag, først og fremmest taxametre til sammenlignelige uddannelser. Baggrunden for forslaget er
opfattelsen af, at princippet om “gynger og karruseller” er gået for vidt. Det er en forudsætning, at institutionernes dispositionsret fastholdes. FSI rejser kritik af, at praktiktaksterne er meget lave samtidig med, at institutionerne er uden indflydelse på praktikudgifterne, da disse fastsættes i en forhandling mellem Undervisningsministeriet og de
respektive fagforeninger. Lederforeningerne ser også praktiktaxametrene som et særligt problem. Fællesudgiftstaxametret Bygningstaxameter Bygningstaxameter på de nye selvejende institutionsområder Særtaxametre og puljer til særskilte formål Ordningerne vurderes ikke at have den tilsigtede effekt, da de særligt prioriterede målsætninger allerede er indeholdt i institutionernes generelle formålsbestemmelser, og institutionerne således allerede
arbejder for at realisere disse. Puljer og andre øremærkede midler hentes fra taxameterbevillingerne, således at der bliver færre penge til rådighed for undervisningen. Ordningerne vurderes endvidere at have den utilsigtede effekt, at selvejet er blevet indskrænket, og at de centralt definerede indsatsområder ofte resulterer i en forvridning af opgaveløsningen på en
uhensigtsmæssig måde. Det har endvidere ført til selvstændige rapporteringskrav med øget bureaukrati og uigennemskuelighed. For så vidt angår færdiggørelsestaxametret, som over de seneste år er tilføjet til det oprindelige taxametersystem, nævner lederforeningerne endvidere, at det – i modstrid med den politiske intention om at
uddanne stadigt flere unge – kan betyde en svækkelse af institutionernes motivation til at optage studiesvage elever/studerende, som ikke med sikkerhed kan forventes at kunne gennemføre uddannelsen. Uddannelsessektorernes løsningsforslag Det indgår i forslaget, at midlerne, som indgår i puljeordninger og særtaxametre – bortset fra ekstraordinære formål/midler, der ønskes opretholdt – føres tilbage i de ordinære taxametre. Anvendelsen af
puljer kan derved begrænses. Fra centralt hold skal endvidere stilles krav om særlig tæt rapportering for indsatsen i centralt definerede indsatsområder, og der skal følges op gennem det centrale tilsyn. Hvis det ønskes at koble økonomiske incitamenter til opnåelsen af resultater, foreslås det at anvende modellen fra ledernes resultatkontrakter, hvor institutionen mister økonomi, hvis resultaterne ikke vidner
om en tilstrækkelig indsats. Grundtilskud Lederforeningerne har den holdning, at grundtilskud skal sikre institutionsstørrelser på 200-300 elever. Det er deres vurdering, at grundtilskud ikke bør afhænge af volumen (årselever), men at der kan blive
behov for differentiering. Bevillingsniveauet Erhvervsskolernes lederforeninger gør opmærksom på, at institutioner igennem en årrække har måttet vinke farvel til en række overskudsgivende aktiviteter, og at princippet om “gynger og karruseller”
derfor ikke længere er realistisk og ikke bør lægges til grund ved takstfastsættelser inden for de ordinære uddannelser. HFI nævner i denne forbindelse, at det er vigtigt, at mulighederne for indtægtsdækket virksomhed, hvor indtjeningsmulighederne allerede i dag er begrænsede, ikke reduceres fremover, f.eks. gennem
indførelse af begrænsninger af omfanget af IV målt i forhold til omfanget af ordinær aktivitet. FSI nævner, at økonomiske besparelser på uddannelsesområdet bør fastlægges i et mere langsigtet perspektiv og meldes ud til institutionerne i god tid, da det er en langsigtet opgave at udvikle og
gennemføre pædagogiske omlægninger, f.eks. i retning af en større grad af selvstudie i stedet for undervisning. Rektorforsamlingerne for sygeplejerske- og radiografuddannelserne rejser kritik af, at praktiktaxametret alene sigter på at dække udgifter til administration af praktikordningerne og ikke tager højde for, at
institutionerne afholder udgifter forbundet med bl.a. vejledning, koordinering og kvalitetssikring i den kliniske undervisning, interne kliniske prøver og undervisning i færdighedslaboratorier, der varetages af
institutionens undervisere. Det kritiseres endvidere, at refusionstaxameter alene gives til nogle af sundhedsuddannelserne, og derved skaber ulige vilkår for forhandling med sundhedsvæsenets institutioner om
uddannelsespladser. Øget gennemsigtighed i institutionernes økonomi og ressourceprioritering Som nævnt ovenfor, er det også et ønske fra elev-/studenterside, at der offentliggøres information om institutionernes økonomiske prioriteringer som led i egentlige brugerdeklarationer. Administrative forenklinger Institutionerne ønsker endvidere et moderne og tidssvarende fælles elektronisk økonomisystem implementeret. HFI og FS gør opmærksom på, at den momskompensationsordning, som gælder for erhvervsskolerne i forhold til Undervisningsministeriet, er meget kompliceret og bør erstattes af den almindelige
momsafløftning gennem Told og Skat, som erhvervsvirksomheder har. Ordningens sigte er at øge de selvejende institutioners muligheder for at udlicitere driftsopgaver. Foreningerne nævner EVE-rammen som et andet eksempel på en ordning med stor administrativ byrde, som ønskes forenklet. FSI gør opmærksom på, at der har udviklet sig en underskov af regler for studenterafhængige ydelser, som er meget administrativt tunge. 7.2.3 Kvalitetsudvikling og -sikringDet er en generel holdning, at såvel de lokale som de centrale klassiske kvalitetssikringsmekanismer og nyere kvalitetssystemer skal fastholdes og videreudvikles. Det nævnes bredt, at kvalitetstilsynet bør intensiveres, bl.a. ved øget anvendelse af kvalitetsindikatorer, som er udviklet i et samarbejde med uddannelsessektoren. Kvalitetsindikatorer bør suppleres af
evalueringer og kvalitative analyser. Hvad angår offentliggørelseskrav udtrykkes fra bl.a. lærerorganisationer og elevorganisationer ønske om, at informationskravene specificeres nærmere, herunder ønskes konkret mere offentlighed om
antallet af lektioner. For så vidt angår nyere kvalitetssikringsmekanismer er det lederforeningernes vurdering, at de forskellige informationsbehov og tilvejebringelsen af ønskede informationer med fordel kan koordineres i ét
sammenhængende kvalitetssystem på tværs af institutionerne. Dette kan betyde, at alle enkelte informationsbehov i Undervisningsministeriet, offentlighedens og institutionens interne informationsbehov
tilgodeses gennem få og enkle arbejdsgange, og at resultatet bliver overskueligt. Undervisningsministeriet bør endvidere etablere et centralt kvalitetssystem, som skal gennemføre undersøgelser af uddannelsernes kvalitet og sikre opfølgning af undersøgelsesresultaterne på en mere systematisk måde, end det hidtil er sket. HFI nævner, at måling af kvalitet ikke alene bør fokusere på output, men også inddrage input, niveauer og processer, da institutionerne bør måles på, hvor meget den enkelte elev har flyttet sig i fagligt i
uddannelsestiden. Lærerorganisationerne fremhæver ligeledes betydningen af input. Det påpeges, at bindinger i form af bekendtgørelser, love, anvendelse af midler m.m. er afgørende elementer, hvis uddannelseskvaliteten skal
sikres. Danske Gymnasieelevers Sammenslutning foreslår, at der lovfastsættes et minimum for anvendelse af lærerressourcer pr. elev på det aktuelle niveau. For så vidt angår akkreditering foreslår CVURektorkollegiet (CVU-RK), at der, bl.a. i lyset af udenlandske erfaringer med i stigende grad at anvende akkreditering som styringsredskab, foretages en
udredning af fordele og ulemper ved den danske model, der er baseret på lovgivning om forskellige institutionstyper, central godkendelse til udbud mv. CVU-RK ser positivt på den nylige indførelse af akkreditering på MVU- og CVU- området. Det udestår imidlertid endnu at afklare, hvordan akkreditering som styringsredskab skal spille sammen med
eksisterende styringsredskaber, herunder især central udbudsgodkendelse og styring gennem institutionsstruktur. Det er CVU-RKs vurdering, at akkreditering er egnet inden for åben uddannelse, mens
regionale hensyn og hensyn til små fag på grunduddannelsesniveau betyder, at akkreditering anvendt her vil have uoverskuelige konsekvenser. For så vidt angår censorinstitutionerne, foreslår lederforeningerne, at der etableres professionelle censorkorps for de enkelte uddannelser og for gymnasieuddannelserne også på tværs af uddannelserne og med fastlagte kvalifikationskrav til censorerne, for at sikre nationale standarder. Lærerorganisationerne fremhæver, at det er vigtigt, at der fortsat er en betydelig procentdel af censorerne, der udpeges på tværs af regionerne. For så vidt angår kvalifikationskrav, er det endvidere lederforeningernes opfattelse, at der for alle uddannelsesområder bør fastlægges krav til lærerkvalifikationer og til ledelseskvalifikationer. 7.2.4 BestyrelserneLederforeningerne finder bestyrelsernes kompetencer, hvad angår ledelseserfaringer, uddannelses- og evt. forskningsindsigt, aftagerrepræsentation og politisk indsigt og tænkning, meget væsentlige. Det er
lederforeningernes opfattelse, at udpegning af bestyrelsesrepræsentanter bør ske på baggrund af udformede kompetenceprofiler, som såvel bestyrelsernes samlede kompetence som de enkelte medlemmers
kompetencer, indsigt og erfaring holdes op imod. Lederforeningerne foreslår endvidere, at det bestemmes, at de udpegende organisationer udarbejder en bruttoliste over mulige repræsentanter, og at institutionens leder sammen med en (lille)
interimbestyrelse udpeger de bestyrelsesmedlemmer, som har de bedste forudsætninger. Lederforeningerne vurderer, at institutionsbestyrelserne bør bestå af højst 6-12 medlemmer. HFI fremfører, at bestyrelsernes sammensætning bør afspejle hele institutionens uddannelsesportefølje og hele det relevante arbejdsmarked, men at dette ikke er tilfældet i dag, hvad angår erhvervsgymnasiet og KVU. Bestyrelserne bør fremover have deltagelse af repræsentanter fra aftagende
uddannelsesinstitutioner og fra andre for den enkelte institution relevante samarbejdsparter. HFI nævner endvidere, at der er behov for udvikling af et materiale, som over for erhvervsfolk og andre uddyber de særlige vilkår, der gælder for erhvervsskoler i et krydsfelt mellem offentlig og privat
virksomhed. Der bør endvidere udvikles en vejledning for godt bestyrelsesarbejde. For så vidt angår medarbejderrepræsentation i bestyrelserne, peger lederforeningerne på habilitetsproblematik samt risikoen for sammenblanding af forskellige funktionsområder. Her tænkes særligt på bestemmende indflydelse på ansættelse og afskedigelse af institutionens leder og revisor. Lærerorganisationerne er af den opfattelse, at lærerne bør være medlemmer med stemmeret, bl.a. for at lærerne kan sikre, at økonomi ikke spiller negativt ind på uddannelseskvaliteten og for at sikre
pædagogisk og demokratisk debat. Danske Gymnasieelevers Sammenslutning argumenterer for generel større brugerindflydelse i form af, at eleverne repræsenteres med stemmeret i institutionsbestyrelserne, og at bl.a. elevrådsarbejdet
understøttes økonomisk. Brugerindflydelse på institutionen ses som en forudsætning for elevernes opdragelse i demokratiske værdier. I relation til spørgsmålet om elev-/studenterrepræsentation nævner CVU-rektorkollegiet, at MVU-sektoren forestår uddannelse af unge/voksne over 18 år, og at repræsentation af studerende på bestyrelsesniveau er et både kendt og anerkendt fænomen i sektoren. 8. Vurdering af styringssystemet i forhold til uddannelsespolitiske og generelle målsætningerEn vurdering af styringssystemet må tage afsæt i de uddannelsespolitiske målsætninger, som gælder for uddannelsessystemet, og de generelle forvaltningsmæssige målsætninger, som almindeligvis gælder for
den offentlige sektor. Realiseringen af selvejemodellens målsætning indebærer en række grundlæggende og principielle krav til styringssystemet. Styringssystemet skal bl.a. sikre, at alle aktører centralt og decentralt er tildelt
hensigtsmæssige og klare roller i en klar ansvarsfordeling, der understøttes af et relevant og tilstrækkeligt informationsgrundlag. Det er et selvstændigt mål, at institutionsbestyrelserne, som har det
overordnede ansvar for institutionernes samlede virksomhed, praktiserer et godt bestyrelsesarbejde til fremme af institutionens formål. Endvidere skal styringssystemet sikre, at der drages optimal nytte af den viden, uddannelsessystemet rummer decentralt. Af grundlæggende krav er også enkelhed og gennemskuelighed væsentlige at nævne. Ovenstående krav udgør præmisser for den vurdering af styringssystemet, der foretages. Kravene vil blive uddybet indledningsvist nedenfor. De uddannelsespolitiske og administrationspolitiske målsætninger, som styringssystemet skal vurderes i forhold til, vedrører sikring af:
Det kendetegner styringssystemet, at der indgår flere styringsredskaber i den samlede styring i forhold til hver enkelt målsætning. Eksempelvis søges målsætningen om høj uddannelseskvalitet realiseret ved
anvendelse af en lang række redskaber, bl.a. uddannelsesbekendtgørelser, vejledninger, censorinstitutioner, centralt tilsyn, kvalitetssystemer på institutionerne, institutionsreformer og en decentral
dispositionsfrihed. For hver enkelt målsætning diskuteres de relevante styringsredskabers – tilsigtede og eventuelle utilsigtede – effekt i forhold til at realisere målsætningen, og den samlede styring i forhold til
målsætningen vurderes. I de følgende underafsnit foretages en vurdering af styringssystemet – indledningsvist i forhold til de grundlæggende og principielle krav til styringssystemet og dernæst i forhold til hver af de fire ovenfor
nævnte målsætninger. De spørgsmål, som søges besvaret i vurderingerne, er, om det nuværende styringssystem råder over tilstrækkelige og hensigtsmæssige styringsredskaber til at realisere de enkelte målsætninger, om
styringsredskaberne bruges hensigtsmæssigt i praksis, og om styringsredskaberne spiller hensigtsmæssigt sammen. Formålet med vurderingerne er at identificere eventuelle svage led eller udviklingsmuligheder i styringssystemet. Vurderingerne lægger således op til, at udvalget stiller en række forslag om, hvordan styringen kan forbedres. Forslag vil blive uddybet nærmere i kapitel 11. 8.1 Grundlæggende og principielle krav til styringssystemetDet er et grundlæggende krav til alle typer af styringssystemer, at det understøtter effektiv målopfyldelse samt driftssikkerhed, herunder tilfredsstillende rapportering og dokumentation, og at det er baseret på
retssikkerhed, herunder egale principper og procedurer for behandling af ensartede sager. Særlige udfordringer i forbindelse med indførelsen af selvejemodellen En anden grundlæggende problemstilling i forbindelse med indførelsen af selvejemodellen på det samlede ungdomsuddannelsesområde er, at forvaltningsloven og offentlighedsloven m.fl. love kun gælder for visse institutioner, medens andre med helt de samme uddannelser og samme statstilskud ikke er omfattet. Som nævnt er der også en vis usikkerhed om elevernes/de studerendes og de ansattes retsstilling på institutioner, hvor disse love ikke gælder. Endelig vil en forskellig status kunne virke hæmmende for fusioner. Klare og adskilte roller centralt og decentralt Opgave- og ansvarsfordelingen mellem ministerium og institutioner kan forenklet fremstilles således:
Opgave- og ansvarsfordelingen skal bidrage til, at Undervisningsministeriet og institutionerne både hver for sig og i fællesskab kan løfte ansvaret for, at arbejdet med at nå de uddannelsespolitiske
målsætninger tilrettelægges hensigtsmæssigt. Det er vigtigt at nævne, at det kun er en del af Undervisningsministeriets styring og informationsindhentning, der direkte bestemmes af de formelle rammer fastlagt i regler på lovog bekendtgørelsesniveau.
Ministeriets “praksis” har væsentlig betydning for den faktiske styring. I den forbindelse skal det bemærkes, at der kun i begrænset udstrækning er nedfældet rammer for praksis og fastlagt indikatorer og målemetoder til brug ved overvågningen af kvalitet. Der er også vigtigt at holde sig for øje, at der er betydelige forskellige i den måde, mål- og rammestyringen er tilrettelagt på inden for de enkelte uddannelsesområder. Det er f.eks. kendetegnende, at
ungdomsuddannelsesområderne er tættere styret end de videregående uddannelser. Årsagerne hertil er bl.a., at der inden for ungdomsuddannelsesområdet – og særligt det gymnasiale område – fra politisk
side traditionelt har været betydeligt ønske om at påvirke uddannelsernes opbygning, sammensætningen af fagene og deres indhold samt undervisningens omfang og organisering. Formålet med den tættere
styring har været at fremme målsætninger om, at alle unge gennemfører en ungdomsuddannelse, samt at uddannelserne fungerer som formidlere af væsentlige samfundskulturelle værdier. På det videregående
uddannelsesområde har der derimod i højere grad været tradition for at give et større uddannelsesfagligt handlerum til at fastlægge uddannelsernes indhold og organisering. Disse forskelle påvirker rollefordelingen og samspillet mellem Undervisningsministeriet og uddannelsesinstitutionerne inden for de forskellige uddannelsesområder. Det betyder, at ministeriet på det gymnasiale
område har kompetence på områder, som inden for andre uddannelsesområder ligger inden for institutionens egen beslutningskompetence. Den tættere styring på ungdomsuddannelsesområdet indebærer
således alt andet lige et behov for et relativt set stærkere samspil mellem institutioner og ministerium. Uanset, at mål- og rammestyringen i praksis tilrettelægges forskelligt mellem uddannelsesområderne, er det i alle tilfælde formålstjenligt, at der er en klar og hensigtsmæssig opgave- og ansvarsfordeling mellem Undervisningsministeriet og institutionerne. Det er udvalgets vurdering, at der inden for tilsynet er et arbejde i gang med at systematisere informationsgrundlaget og overvågningen i form af procedurebeskrivelser for sagsbehandlingen, og der er udarbejdet et oplæg til reaktions-/sanktionspolitik, der har været i høring. Tilsynets basering på indikatorovervågning bør imidlertid udvikles videre, og der stilles forslag herom i kapitel 11. Bestyrelsens rammevilkår og kompetence Der er samtidig sket store ændringer i institutionsstrukturen, der har betydet, at der er blevet skabt mange store og uddannelsesmæssigt meget brede institutioner, som udover grunduddannelserne også skal
varetage efter- og videreuddannelsesaktitivet, andre udviklingsaktiviteter og videncenterfunktioner. Mange institutioner har således fået toog trecifrede millionomsætninger. De mange institutionssammenlægninger har ført til større bestyrelser, både i fusionssituationer og generelt i et omfang, hvor det kan frygtes at gå ud over effektiviteten. Der har også de senere år vist sig
konkrete sager, hvor bestyrelsens arbejde sammen med andre forhold har ført til svigt i relation til effektiv ledelse, økonomi og overholdelse af regler. Endelig er der over det seneste årti genereret megen viden internationalt og her i landet om god selskabsledelse. Primært for private virksomheder med betænkningerne fra Nørbyudvalget, men også med
betænkningen vedrørende universitetsbestyrelserne, er der sket en udvikling i teori og opfattelse af, hvad der er godt bestyrelsesarbejde. Et kvalificeret ledelsessystem på de enkelte institutioner må anses for at være afgørende for, at institutionerne kan realisere de uddannelsespolitiske intentioner, herunder agere effektivt i et komplekst felt af
interesser. Samtidig går udviklingen overordnet set for alle institutioner i retning mod større krav til bestyrelsernes arbejde. På den baggrund har udvalget anmodet et eksternt konsulentfirma om at
gennemføre en kortlægning og analyse af det nuværende bestyrelsesarbejde med henblik på at identificere et evtentuelt udviklingspotentiale samt vurdere mulighederne for at udløse dette potentiale. Optimal nytte af institutionernes viden Institutionsforeningerne har også hidtil varetaget en betydelig opgave som dialogpart ved policyforberedende arbejde og udmøntning af politiske mål. Ofte praktiseres kommunikationen dog endnu i en
én-til-én-kommunikationsform mellem Undervisningsministeriet og enkeltinstitutioner. Der er ikke etableret formaliserede rammer for dialog mellem Undervisningsministeriet og institutionsforeningerne, der
kan sikre, at der regelmæssigt, systematisk og i fællesskab gøres status for sektorerne, herunder for udviklingsbehov. Arbejdet med at videreudvikle styringsredskaber, Det er udvalgets vurdering, at der er mulighed for at drage større nytte af institutionernes viden, hvis konsekvensen af styringsrationalet tages fuldt, herunder også lægges til grund for dialogformen og
gennemførelsen af udviklingsopgaver, hvor institutionssiden bør indgå i et forpligtende samarbejde, f.eks. om udvikling af indikatorer og relevante målemetoder for belysning af kvalitet. Enkelhed og gennemskuelighed Gennemskuelighed er et mål i sig selv – både ud fra demokratiske hensyn og ud fra hensyn til systemets legitimitet, og ud fra hensyn til institutionernes behov for forudsigelighed og et kendt
planlægningsgrundlag for deres virksomhed. Enkelhed og gennemskuelighed skal også sikre mod unødigt bureaukrati og utilsigtet centralisering og overstyring. Enkelhed og gennemskuelighed vil ikke alene medvirke til, at overlappende målsætninger og rapporteringskrav begrænses, men også til at eventuelle mangler i styringen tydeliggøres. Målsætningen om enkelhed og gennemskuelighed kan have modsatrettede hensyn i forhold til andre målsætninger, f.eks. ønsker om at tage særhensyn eller ønsker om at fremme særlige, meget specifikke
prioriterede målsætninger. I afsnit 8.3 følges op på diskussionen af behovet for at afbalancere særlige politiske målsætninger i forhold til målsætninger om enkelhed og gennemskuelighed i styringen. 8.2 Sikring af kvalitetOm målsætningerne De uddannelsespolitiske målsætninger formuleres i en politisk proces mellem Folketinget, Undervisningsministeriet, institutioner, aftagere m.fl. og afspejler således en bevidst valgt balance mellem forskellige
interessenters opfattelse af kvalitet. Målsætningerne kan opfattes som en fastlagt standard for kvaliteten inden for de givne økonomiske rammer. De uddannelsespolitiske prioriteringer konkretiseres på systemniveauet i uddannelses- og institutionslovgivning. Målsætningerne om sikring af høj kvalitet og høj gennemførelse understøttes af taxameterstyring i den forstand, at bevillingssystemet dels muliggør en overordnet uddannelsespolitisk prioritering via de politisk fastsatte takster, dels sikrer institutionerne finansiering ved øget optag. Taxametersystemet understøtter desuden målsætningen om at sikre høj gennemførelse dels ved, at systemet sikrer finansiering af uddannelsesaktiviteten og derved understøtter det frie optag og frit valg, dels via systemets output-orientering, hvor bevillingerne udløses på grundlag af realiseret studieaktivitet, hvilket giver institutionerne økonomiske incitamenter til at sikre, at der er progression i elevernes og de studerendes uddannelsesforløb. Taxametersystemet er desuden fleksibelt i forhold til merit og ændringer i uddannelsesstrukturen. Tælleprincipperne, herunder især STÅ-princippet, hvor taxametertilskud udløses på grundlag af beståede eksamener, og de særlige tillægstaxametre, som udløses ved uddannelsernes færdiggørelse, skaber desuden særlige incitamenter for institutionerne til at reducere frafald. Ressourcetildelingen via takstfastsættelsen signalerer, hvilken pris samfundet er villig til at betale for en given uddannelse, og fastlægger dermed også indirekte standarder for kvaliteten. Det er endvidere en politisk prioritering, hvordan andre hensyn skal vægtes i forhold til kvalitetshensyn. Eksempelvis kan hensyntagen til geografisk tilgængelighed til uddannelse betyde, at stor geografisk
spredning af uddannelserne resulterer i meget små uddannelsesmiljøer uden tilstrækkelig faglig tyngde og bredde. Til sikringen af kvaliteten anvendes en lang række styringsredskaber, som hver især er målrettet anvendelse på forskellige niveauer i styringen af forskellige aktører: Kvalitetssikring på institutionsniveau Institutionernes arbejde med kvalitetsvurderinger gennemføres på grundlag af fælles bestemmelser om kvalitetssikring og udvikling. Rammerne har til hensigt at sikre, at der systematisk gennemføres
resultatvurderinger, regelmæssige selvevalueringer og opfølgninger på institutionen bl.a. således, at der sikres et højt og sammenligneligt informationsniveau om kvaliteten, både af hensyn til institutionen selv
(bestyrelsen) og af hensyn til ministeriets tilsyn. Arbejdet med kvalitetssikring og -udvikling skal løbende inddrage elever/studerende og aftagere, og en del af arbejdet skal dokumenteres offentligt som en del
af åbenheden om institutionens virksomhed. Hensynet til uddannelsernes kvalitet taler for, at institutionernes interne kvalitetsarbejde prioriteres højt, og at det sikres, at arbejdet tilrettelægges, så det på den ene side ikke fører til unødvendigt bureaukrati
og på den anden side er præget af den nødvendige systematik og regelmæssighed. Der er således behov for at understøtte institutionernes løbende brug af kvalitetssikrings- og udviklingsværktøjer, herunder
at arbejdet gennemføres kvalificeret og systematisk. Kvalitetshensynet er en del af grundlaget for selve det decentrale styringssystem. Styringsformen indeholder det rationale, at der opnås den højeste kvalitet ved at give uddannelsessektoren, som besidder viden og erfaringer om faglige og lokale forhold, en høj grad af beslutningskompetence i spørgsmål om udmøntningen af de overordnede kvalitetsmålsætninger ved udførelsen af uddannelsesopgaverne. God ledelse, herunder på bestyrelsesniveau, er derfor en nøglefaktor for kvalitet. Hensynet til kvalitet i uddannelserne taler for, at institutionsbestyrelserne sammensættes, så der ud over det almindelige hensyn til institutionens drift og udvikling særskilt i bestyrelsen er repræsenteret
kompetencer, som både kan sikre bestyrelsens konsulentfunktion og bestyrelsens kontrolfunktion, jf. anbefalingerne fra professor Steen Thomsen og analysefirmaet Pluss. Konsulentfunktionen skal bidrage til institutionens beslutningsprocesser mv., og den forudsætter viden om og evt. erfaring fra ledelse af uddannelsesinstitutioner. Kontrolfunktionen forudsætter, at en række af
bestyrelsesmedlemmerne er udpeget med en interesse og en baggrund, så det sikres, at bestyrelsesarbejder systematisk inddrager institutionens resultater, og at bestyrelsen herved understøtter, at
institutionsledelsen har tilsvarende fokus på resultaterne af uddannelsesvirksomheden. I tilknytning hertil følger hele arbejdet med kvalitetssikring og udvikling. Anbefalingerne i rapporten fra professor Steen Thomsen og analysefirmaet Pluss har udgangspunkt i, at det nuværende bestyrelsesarbejde er velfungerende. I forlængelse heraf anbefaler rapporten, at det
sker en fortsat udvikling af bestyrelsesarbejdet, herunder med fokus på den del af arbejdet, som har betydning for kvaliteten. Bl.a. herved er der grundlag for at overveje, om der skal ske justeringer i de
centrale krav til de nuværende bestyrelsers sammensætning. Ved etablering af de nye institutionsområder med selveje bør der bl.a. af hensyn til behovet for at sikre kvaliteten i uddannelserne lægges tilsvarende overvejelser til grund. Repræsentanter fra f.eks. de
videregående uddannelsesinstitutioner i gymnasiernes bestyrelser bør således udpeges, så de tilfører bestyrelsesarbejdet muligheder for kvalitetsvurderinger og viden om uddannelsesplanlægning mv. Kvalitetssikring på centralt niveau Censorinstitutionen udgør et væsentligt redskab til sikring af, at elevernes/de studerendes faglige niveau efter eksamen lever op til de formulerede mål. EVAs undersøgelse af censorinstitutionen viste, at
censorinstitutionens kvalitetssikring i eksamenssituationen fungerer på betryggende måde. EVA konstaterer dog samtidig, at der på tværs af uddannelsesområderne i praksis er forskelle på, dels hvordan der
på institutionerne og i Undervisningsministeriet følges op på censorindberetningerne, dels hvordan indberetningerne anvendes i forhold til kvalitetsudviklingen af uddannelserne og ministeriets tilsyn.
Konklusionen er derfor, at censorindberetningerne vil kunne anvendes mere systematisk i forhold til sikring af uddannelsernes kvalitet og udviklingen af uddannelserne. Undervisningsministeriet vil på grundlag
heraf tage initiativ til, at der fremover inden for hhv. ungdomsuddannelsesområdet og de videregående uddannelser etableres en mere ensartet praksis for censorindberetningerne, og at disse anvendes mere
systematisk og effektivt som redskab til kvalitetssikring og -udvikling af uddannelserne. Endvidere skal Undervisningsministeriet via tilsynet sikre, at institutionerne opfylder fastsatte regler, herunder regler til sikring af kvalitet. Tilsynet er tilrettelagt i en arbejdsdeling med institutionsrevisorerne, f.eks. kontrollerer revisorerne via stikprøveundersøgelser af institutionernes personalesager, at institutionerne opfylder formelle regler om lærerkvalifikationer. Der føres endvidere centralt tilsyn med institutionernes kvalitet og resultater. Undervisningsministeriet har i 2004 igangsat et arbejde med at indføre kvalitetsindikatorer, som grundlag for systematiske
screeninger af institutionernes kvalitet. Der arbejdes tværgående for uddannelsesområderne med at udvikle seks overordnede indikatorer: Prøve- og eksamensresultater, fuldførelsesfrekvenser,
fuldførelsestider, frafaldstidspunkter, overgangsfrekvens til anden uddannelse og overgangsfrekvens til beskæftigelse. Indikatorerne har i udgangspunktet forskellig relevans på de forskellige
uddannelsesområder. Det er udvalgets vurdering, at den igangværende omlægning af tilsynet til i højere grad at basere sig på indikatorer er en professionalisering, som giver en mere kvalificeret og direkte indgang til det
opfølgende og uddybende tilsyn, hvor dette måtte vise sig at være påkrævet. De valgte overordnede indikatorer bør dog suppleres bl.a. af sektorspecifikke indikatorer for at opnå et mere tilstrækkeligt
informationsgrundlag for overvågningen, jf. også nedenfor. Tilsvarende må det opfølgende tilsyn udvikles i overensstemmelse med de enkelte sektorers behov og karakteristika. Det er også en målsætning for arbejdet med at udvikle tilsynet, at Undervisningsministeriet skal reagere, herunder sanktionere, mere konsekvent og konstruktivt på grundlag af en overordnet sanktionspolitik.
Der er således i sommeren 2004 udarbejdet et udkast til sanktionspolitik, hvori der dels påpeges behov for mere bevidst anvendelse af de eksisterende sanktioner, dels behov for nye sanktionsformer, som supplement til de eksisterende sanktioner, som enten er meget vidtgående eller meget lidt vidtgående. I tilknytning til udkastet til
sanktionspolitik giver senere indvundne erfaringer baggrund for overvejelser om andre supplerende sanktionsformer. Den manglende variation i tyngden af de eksisterende sanktionsmuligheder vanskeliggør progression i sanktionsanvendelsen. Anvendelse af de meget vidtgående sanktionsmuligheder er endvidere i sig selv
vanskelig, idet de er meget indgribende og nogle gange kan modarbejde hensynet til ønsket om at sikre uddannelsestilbud i et lokalområde eller i hele landet, idet økonomisk dårligt stillede institutioner kan
være tvunget til at lukke, hvis de udsættes for vidtgående økonomiske sanktioner. De nye reaktionsmuligheder, som overvejes at skulle supplere de eksisterende sanktionsformer, omfatter bl.a. såkaldte indsatsaftaler med mulig indbygget sanktion for manglende overholdelse af aftalen.
Indsatsaftaler indgås mellem Undervisningsministeriet og institutionsbestyrelser med det formål at forpligte en bestyrelse til at iværksætte nærmere angivne foranstaltninger for at rette op på utilfredsstillende
uddannelses- eller institutionskvalitet, utilfredsstillende resultater eller dårlig økonomi. I en indsatsaftale skal blandt andet fastsættes de mål og initiativer, som institutionen skal iværksætte for at udvikle
undervisnings- og uddannelseskvaliteten, og i aftalen skal ligeledes fastsættes de reaktioner/sanktioner, Undervisningsministeriet vil tage i anvendelse, hvis institutionen ikke efterlever aftalen. I de situationer, hvor en indsatsaftale ikke efterleves, kan det være hensigtsmæssigt, at de eksisterende vidtgående sanktionsmuligheder suppleres med mindre vidtgående, men effektive muligheder. En mulighed kunne være, at Undervisningsministeriet får hjemmel til at pålægge bestyrelsen i en nærmere fastsat periode at indsætte en af ministeriet godkendt ekstern ansvarlig for planlægning og gennemførelse af eksamen eller for et uddannelsesforløb. De foreslåede nye reaktioner/sanktioner vil kræve lovændring. Institutionerne er også underlagt faglige vurderinger af deres undervisningskvalitet og relevante forhold på institutionen, der vurderes at være forudsætninger for at kunne levere høj kvalitet, i forbindelse med
godkendelse til udbud. De faglige vurderinger i forbindelse med udbudsgodkendelser og tilsyn foretages på ungdomsuddannelsesområderne af Undervisningsministeriet. For de mellemlange videregående uddannelser er de faglige
vurderinger nyligt blevet udlagt til Evalueringsinstituttet i form af akkreditering. Akkrediteringsmetoden indebærer en faglig og uafhængig vurdering af den enkelte institutions kompetencer ud fra på forhånd fastlagte kriterier. Det kan være relevant at vurdere, om metodens principper og
systematik i en form, der er tilpasset de enkelte uddannelsesområder, med fordel kan anvendes bredere på uddannelsesområderne som en del af den samlede overvågning af institutionernes arbejde med at
tilbyde undervisning og uddannelser af høj kvalitet. Denne type akkreditering vil i givet fald skulle ses i tæt sammenhæng med ministeriets tilsyn og udbudsgodkendelser. Målsætningen om høj gennemførelse Styringsredskaberne i forhold til denne målsætning må således primært tage sigte på at påvirke institutionernes adfærd og adfærden blandt eleverne og de studerende. Det kan ske ved bl.a. at skabe
hensigtsmæssige økonomiske incitamenter for institutionerne og gøre information om uddannelsernes indhold og resultater tilgængelige, således at det er muligt for elever og studerende at træffe valg om
uddannelse på et oplyst grundlag. Incitamentsstyringen sker bl.a. via tillægstakster (jf. ovenfor) og SU, mens krav om åbenhed og gennemsigtighed om institutionernes resultater i kombination med
vejledningssystemet skal gøre det muligt for eleverne/de studerende at træffe hensigtsmæssige og realistiske valg. Det er samtidig en forudsætning, at strukturen i uddannelsessystemet er fleksibel og muliggør merit, således at elever og studerende kan træde ind og ud af systemet på forskellige niveauer og derved
nyttiggøre allerede erhvervede kompetencer og kvalifikationer. Udvalget bemærker, at der i forlængelse af Globaliseringsrådets drøftelser nedsættes dels et udvalg om, at alle unge gennemfører en ungdomsuddannelse, dels et udvalg om fremtidssikring af erhvervsuddannelserne. Udvalgene vil bl.a. få til opgave at stille forslag, som tilsammen skal sikre, at mindst 95 pct. af en ungdomsårgang gennemfører en ungdomsuddannelse i 2015. Udvalget vil i denne sammenhæng henvise til det videre arbejde i de to nævnte udvalg. Taxametersystemet Taxametersystemet er imidlertid ofte i den offentlige debat blevet kritiseret for at rumme negative incitamenter i forhold til uddannelsernes kvalitet. De centrale kritikpunkter har i den forbindelse primært
været rettet mod taxametersystemet inden for de videregående uddannelser, hvor STÅ-tælleprincippet, der tæller gennemført studieaktivitet, er kritiseret for at give incitamenter til dels at sænke det faglige
niveau i studieordningerne og i eksamenssituationen, dels til at sænke adgangskravene til uddannelserne for at øge optjeningen af bevillingsudløsende aktivitet. I ungdomsuddannelserne anvendes derimod et tælleprincip, som er baseret på registrering af elevernes tilstedeværelse (årselever), og som derfor adskiller sig fra det mere output-orienterede tælleprincip i de
videregående uddannelser. Indførelsen af færdiggørelsestaxametre i ungdomsuddannelserne har dog bevirket et øget fokus på output og gennemførelse på disse områder. Kritikerne har desuden argumenteret for, at taxametersystemet som følge af systemets evne til at sikre produktivitet generelt skulle føre til et ensidigt fokus på institutionens økonomiske resultater og på
kvantitet på bekostning af uddannelsernes kvalitet. Denne problemstilling behandles i afsnit 8.4 om effektiv institutionsdrift. EVA konstaterer endvidere i sin analyse, at kritikken i den offentlige debat heller ikke tager højde for, at taxametersystemet kun er én blandt mange faktorer, der på forskellige niveauer i
uddannelsessystemet og i forskellige situationer på en mere eller mindre direkte måde kan påvirke uddannelsernes kvalitet. Konklusionen er derfor også, at der ikke kan peges på entydige sammenhænge
mellem enkelte faktorer og uddannelseskvaliteten, og selv om det metodisk måtte være muligt at isolere de kvalitetsmæssige effekter af taxametersystemet, vil der næppe kunne påvises en entydig positiv eller
negativ sammenhæng. Denne konklusion er i overensstemmelse med Idé- og Perspektivgruppens konklusioner i rapport om “Taxametersystemet for de videregående uddannelser” (Undervisningsministeriet, 2001), hvori det konstateres, at der principielt kan argumenteres for både positive og negative kvalitetsincitamenter i taxametersystemet, uden at det er muligt at pege på nogle direkte sammenhænge. I dette tilfælde har konklusionen bl.a. baggrund i en konkret analyse inden for de videregående uddannelser af samspillet mellem taxametersystemets incitamenter til øget produktivitet og øget optjening af bevillingsudløsende aktivitet og de centrale enkeltfaktorer, der i sidste ende har betydning for kvaliteten i institutionernes resultater, herunder bl.a. kvalitetssikringsmekanismer som uddannelsernes indhold, undervisnings- og tilrettelæggelsesformer og lærerkvalifikationer. Denne analyse og de generelle undersøgelser har i lighed med EVAs konklusioner vist, at det principielt er meget vanskeligt at isolere effekterne af de enkelte faktorer, som positivt og negativt kan påvirke
uddannelseskvaliteten, herunder taxametersystemet, bl.a. fordi kvalitetsbegrebet i sig selv er særdeles komplekst og kontekstafhængigt og udfoldes i komplekse organisationsstrukturer. Spørgsmålet om sammenhænge mellem bevillingsmodel og uddannelseskvalitet er i øvrigt ikke specifik for taxametersystemet. Alternative modeller som f.eks. rammestyrede bevillinger eller mere
input-orienterede modeller, hvor bevillingskriteriet er optag eller bestand uden mekanismer, som sikrer progression i uddannelsesforløbet, vil også kunne kritiseres for at rumme negative kvalitetsincitamenter,
fordi de kan skabe incitamenter til at optage utilstrækkeligt kvalificerede ansøgere eller til at holde på eleverne/de studerende i længere forløb. Disse bevillingsmodeller vil samtidig være lige så eksponerede
for politisk besluttede besparelser og dermed også for kritik af bevillingernes størrelse mv. som taxametersystemet. Kritikken af taxametersystemets påståede negative kvalitetsincitamenter skal afvejes i forhold til, at taxametersystemet som styringsredskab i sammenhæng med selvejeformen og bloktilskudsprincippet har
en række egenskaber, som grundlæggende definerer rammerne for kvalitetssikring og kvalitetsudvikling af uddannelserne. Det gælder først og fremmest institutionernes dispositionsfrihed i forvaltningen af deres ansvar for institutionens samlede drift og virksomhed. De frihedsgrader, som følger af princippet om selvforvaltning,
skaber således et ledelsesmæssigt rum for prioriteringer, der kan sikre løbende udvikling af uddannelser og undervisningsprocesser, og som giver institutionerne incitamenter til at vælge løsninger og udnytte
udviklingsmuligheder i overensstemmelse med de lokale behov og inden for de økonomiske rammer, der er defineret i takstfastsættelsen. Taxametersystemet har endvidere bidraget til væsentlig effektivisering og omstilling i bred forstand af såvel drift som undervisningsvirksomheden på institutionerne, idet effektiviseringsgevinsterne har skabt et
økonomisk råderum, som har muliggjort udvikling på institutionerne og interne omprioriteringer i overensstemmelse med institutionernes målsætninger. Forudsætningen herfor har dog været, at institutionerne
kan disponere over effektiviseringsgevinsten, og at denne ikke inddrages som besparelse. Endelig rummer taxametersystemets kobling mellem aktivitet og bevillinger positive incitamenter til brugervenlig adfærd og til fornyelse af uddannelserne med henblik på at kunne tiltrække elever og
studerende i konkurrence på markedslignende vilkår. I alle tilfælde indebærer disse frihedsgrader og incitamentsstrukturer en kendt risiko for, at nogle institutioner udviser grænsesøgende adfærd i forhold til de definerede mål og rammebetingelser f.eks. ved for ensidigt at fokusere på de økonomiske resultater på bekostning af uddannelsernes kvalitet eller ved at overdrive markedsorienteringen og konkurrere på ydelser, der ligger på grænsen af institutionens formål. Det er i den forbindelse tilsynets primære funktion at identificere og reagere på konkrete enkeltsager, hvor institutioner ikke forvalter deres ansvar for institutionens drift og virksomhed forsvarligt, i samspil
med de supplerende styringsredskaber, som generelt skal sikre og udvikle kvaliteten af uddannelserne og forebygge, at enkeltsager opstår. Det er udvalgets vurdering, at der kun findes få eksempler på grænsesøgende adfærd eller egentlige regelovertrædelser i forhold til uddannelsesområdernes størrelse. Den samlede kvalitetssikring – vurdering af udviklingsmuligheder Givet institutionernes handlingsrum for selvstændige dispositioner er det meget væsentligt at sikre, at tilsynets overvågning er systematisk og baseret på relevante indikatorer og procedurer for behandling af
problemsager. Dette kan sikre, at eventuelle problemsager opdages tidligt og effektivt følges op. Rationalet er, at institutionernes dispositionsfrihed udgør en nødvendig forudsætning for optimal nytte af de
lokale vidensressourcer, mens tilsynet skal minimere den risiko for utilsigtet adfærd, det decentrale styringssystem samtidig rummer, bedst muligt. Udvalget vurderer, at der er behov for videre udvikling af
tilsynets informationsgrundlag. Der er bl.a. behov for at udvikle sektorspecifikke indikatorer som supplement til de tværgående overordnede indikatorer, der har varierende relevans inden for de forskellige
uddannelsesområder. Indikatorerne kan endvidere ikke stå alene i sagsbehandlingen, men skal kombineres med andre relevante oplysninger om f.eks. undervisningsprocesser og indhold. Screeningsresultaterne kan ikke i sig selv danne grundlag for en afgørelse om en institutions kvalitet, men derimod på en systematisk måde tilvejebringe et samlet overblik som grundlag for at kunne prioritere den
videre tilsynsindsats ud fra kriterier om væsentlighed og risiko. Tilsynsressourcerne kan derved målrettes uddybende undersøgelser af de potentielle problemer, som screeningerne giver et fingerpeg om. Det udestår endvidere at udvikle analysemetoder, som kombinerer informationerne om kvalitet og økonomi og belyser sammenhænge mellem kvalitet og ressourceanvendelse. Institutionssektorernes viden om kvalitet og forhold af relevans herfor udgør et uuudnyttet potentiale og bør derfor inddrages i arbejdet med at videreudvikle informationsgrundlaget. I den videre udvikling af tilsynet kan det være relevant at overveje, om akkrediteringsmetodens principper og systematik med fordel kan anvendes på flere uddannelsesområder som led i den faglige
vurdering, der lægges til grund. På de områder, hvor akkreditering tages i anvendelse, bør metoden ikke blot tilføjes som et ekstra element i rækken af de styringsredskaber, der allerede er på uddannelsesområderne. De faglige
vurderinger, som akkrediteringsmetoden leverer, vil afhængigt af den konkrete model i varierende omfang kunne danne grundlag for de afgørelser, Undervisningsministeriet træffer i forbindelse med
udbudsgodkendelser og tilsyn. Indførelse af akkreditering fordrer en principiel stillingtagen til balancen og samspillet mellem de forskellige alternative metoder. Udvalget vurderer endvidere, at forslagene til nye reaktioner/sanktioner, der indgår i Undervisningsministeriets udkast til sanktionspolitik, kan udgøre konstruktive redskaber i opfølgningen i forhold til institutioner, hvor der konstateres utilstrækkelig kvalitet. Især indsatsaftaler kan være et redskab til at sikre, at institutioner med problemer underkastes et systematiseret “skærpet tilsyn” med, om problematiske forhold bliver genoprettet tilfredsstillende. En indsatsaftale skal fastlægge institutionens foranstaltninger til udbedring af problemer, udviklingsmål og tidsramme herfor. Manglende opfyldelse af målene kan medføre sanktionering. Udvalget vurderer endvidere, at effekten af indsatsaftaler kan øges, hvis anvendelsen af dem sker som led i en sammenhængende styring med andre redskaber i opfølgningen af, om institutionerne realiserer
generelle målsætninger om kvalitet aftalt mellem Undervisningsministeriet og institutionsforeningerne på årlige møder og særligt politisk prioriterede målsætninger, som ligeledes kan udmeldes på de årlige
møder. Indsatsaftalerne vil herved få karakter af udviklingskontrakter målrettet institutionernes særlige problemområder. Forslag herom uddybes i kapitel 11. Uanset, at institutionens bestyrelse er ansvarlig for institutionens samlede drift, vil netop kvalitet ofte være spørgsmål, hvor den daglige ledelse er givet den største autonomi. Mens økonomi og udbud er
kontante størrelser, som løbende forelægges bestyrelsen, er kvalitet en relativ kompleks størrelse, som i høj grad afgøres af den daglige forvaltning og af hele samvirket mellem ledelse, lærere og
elever/studerende. Resultatet af undersøgelsen foretaget af analysefirmaet Pluss viser endvidere, at en del af bestyrelserne – trods det, at kontrolfunktionen udgør en af bestyrelsernes idealtypiske funktioner
til sikring af kvaliteten – ikke beskæftiger sig i tilstrækkeligt omfang med undervisningskvalitet. Dette understreger behovet for at udløse det udviklingspotentiale, som bestyrelserne rummer i forhold til sammensætning og arbejdsform, jf. undersøgelserne foretaget af professor Steen Thomsen og
analysefirmaet Pluss. Der er bl.a. behov for mere systematisk ledelsesinformation, der kan sikre, at opgaven med at overvåge institutionens kvalitet og resultater løftes reelt af bestyrelserne. Kravet til institutionerne om at anvende interne kvalitetssystemer skal sikre, at institutionerne arbejder systematisk og kvalificeret med kvalitetssikring og -udvikling og bl.a. inddrager eleverne/de studerende i
kvalitetsvurderingerne. I det centrale tilsyn med kvalitetssystemerne har praksis hidtil været, at kontrollen har fokuseret på, om institutionerne lever op til det formelle krav om at anvende et kvalitetssystem
med de formelt krævede elementer. Derimod omfattede tilsynet i almindelighed ikke, hvordan kvalitetsarbejdet konkret blev gennemført. Det er på den baggrund udvalgets vurdering, at indførelse af
auditering af de enkelte uddannelsesinstitutionernes kvalitetssystemer kan styrke uddannelsessektorens samlede kvalitetsarbejde. Eleverne/de studerende er ikke sikret målrettet information, der sætter dem i stand til at indgå aktivt i vurderingen af og dialog med institutionen om kvalitet. De kan således betragtes som en uudnyttet
ressource i styringssystemet. Forbedret information, f.eks. i form af brugerdeklarationer fra institutionerne til eleverne/de studerende om, hvad de kan forvente af institutionens undervisning, kan styrke en
konstruktiv dialog om, hvad der er kvalitet i undervisningsformer, lærer/elevratio, undervisningsmaterialer, fagligt og socialt miljø samt de fysiske rammer. Et øget fokus i bestyrelsernes arbejde på undervisningskvalitet, bredere repræsentation af uddannelsesfaglige kompetencer i bestyrelserne samt et styrket informationsgrundlag vil samtidig kunne understøtte realiseringen af den politiske målsætning om høj gennemførelse. 8.3 Særlige politisk prioriterede målsætningerOm målsætningerne Endvidere sigter det gældende styringskoncept først og fremmest på at skabe hensigtsmæssige rammer for, at de enkelte institutionsbestyrelser inden for deres formålsbestemte virksomhed selvstændigt kan
prioritere indsatsområder og løsninger, der bedst svarer til lokale behov og muligheder. Det er baggrunden for, at der i de senere år er blevet indført en række nye styringsredskaber som supplement til hovedstyringskonceptet, der hver især er målrettet styring i forhold til de særlige politisk
prioriterede målsætninger og indsatsområder. Fælles for disse indsatsområder er, at de i forvejen er centrale elementer i institutionernes formålsbestemte virksomhed, men målene søges aktivt fremmet ved at
sammenkæde indsatsområderne med øremærkede bevillinger, tillægstakster og lignende og krav om øget synlighed af resultaterne. I forbindelse med indførelse af supplerende styringsredskaber er det et overordnet hensyn at sikre balance i anvendelsen af de forskellige styringsredskaber, således at fordelene ved selvforvaltning kan
forenes med behovet for politiske prioriteringer af særlige indsatsområder, uden at institutionerne bindes uhensigtsmæssigt i deres ressourceprioriteringer og valg af løsninger. Det er også væsentligt, at antallet af supplerende øremærkede bevillinger og tillægstaxametre ikke antager et omfang, som sætter fordelene ved taxametersystemets enkelhed over styr. Der er tilsvarende
behov for at sikre, at der ikke sker overstyring i form af, at de enkelte styringselementer modvirker hinanden, eller at der søges styret på et detailniveau med uoverskuelighed til følge. Der henvises til bilag om supplerende styringsredskaber på webadressen: http://www.uvm.dk/kommunalreform/styringsanalyse/forside.htm?menuid=40. Nuværende styringsredskaber
Det er karakteristisk for disse styringsredskaber, at de i en vis grad er udviklet uafhængigt af hinanden foranlediget af forskellige konkrete politiske behov, uden at der i udviklingen af styringsredskaberne i
tilstrækkelig grad er fokuseret på samspillet mellem de enkelte styringsredskaber og hensigtsmæssigheden af flere forskellige styringsredskaber, som er målrettet samme behov. Som konsekvens heraf er der uafhængigt af styringen i øvrigt opstået en række nye, behovsbestemte krav til institutionerne om afrapporteringer inden for de prioriterede indsatsområder. Disse
rapporteringskrav er ikke i alle tilfælde koordineret med andre krav til rapporteringer i form af bl.a. årsregnskaber og oplysninger til statistiske formål. Forskellige krav til institutionernes rapporteringer giver derfor i dag et fragmenteret billede af institutionernes ressourceanvendelse, og ofte har informationerne vist sig at være utilstrækkelige, upræcise eller irrelevante i forhold til det samlede
styringsbehov. Principielle overordnede problemstillinger Mangel på balance i styringen indebærer en risiko for udhuling af princippet om selvforvaltning. Anvendelse af øremærkede bevillinger (ud over en ikke nærmere defineret kritisk grænse) kan virke
begrænsende på institutionernes mulighed for en samlet prioritering af ressourceanvendelsen og kan derfor svække institutionernes dispositionsfrihed i opgavevaretagelsen. Samtidig kan incitamenterne i
taxametersystemet blive svækket, hvis anvendelse af øremærkede bevillinger bliver så udbredt, at bevillingernes afhængighed af aktivitetens omfang reduceres. Det gælder især, hvis de øremærkede
bevillinger er finansieret ved omprioritering inden for den eksisterende økonomiske ramme. En anden væsentlig problemstilling er risikoen for overstyring, som kan have forskellige udtryksformer. Aftalebaserede modeller kan siges at indebære omveje i bevillingstildelingen, idet eksisterende midler omfordeles efter særlige kriterier med henblik på at fremme mål, som grundlæggende ligger inden for institutionernes kernevirksomhed, og som institutionen er forpligtet til at forfølge uanset bevillingsform for at efterleve sit formål. Set i det lys er der også risiko for, at styringen bliver både bureaukratisk, administrativt kompliceret og i uoverensstemmelse med det grundlæggende krav til styringssystemet om enkelthed og gennemsigtighed. Omvendt kan der argumenteres for, at aftalebaserede modeller netop anerkender taxametersystemet som den bærende bevillingsmodel og sikrer, at fordelingen af midler sker på objektiv, gennemsigtig og
administrerbar måde. Overstyring kan også komme til udtryk ved, at der anvendes flere forskellige styringsredskaber til at nå de samme politiske målsætninger f.eks. ved, at taxametersystemet ikke kun anvendes som
økonomistyringsredskab, men også sammenkædes med incitamenter til kvalitetsudvikling. Der er i disse tilfælde tale om brud med princippet om ét mål, ét middel, og resultatet heraf kan være, at effekten af
og gennemslagskraften for de enkelte styringsredskaber bliver reduceret, og at styringen bliver uklar. Ukoordinerede knopskydninger til styringssystemet indebærer ligeledes en risiko for øget kompleksitet og ugennemsigtighed i styringen. Risikoen for utilsigtede knopskydninger opstår typisk, hvis
styringsredskaber udvikles ud fra isolerede behov uden en overordnet vurdering af samspillet med de øvrige styringsredskaber. Den direkte sammenkædning af politisk prioriterede indsatsområder og bevillinger skaber på den ene side positive incitamenter i forhold til at løse en politisk højt prioriteret opgave, men indebærer på den
anden side også en vis risiko for suboptimering, således at specifikke økonomiske incitamenter flytter fokus væk fra institutionernes øvrige opgaver. Forudsætningen for at kunne vurdere effekten af særlige bevillinger til særlige og politisk prioriterede indsatsområder
er, at der opstilles klart definerede indikatorer for målopfyldelsen. Samtidig er der ved opfølgningen behov for konsekvent reaktion og eventuelt sanktionering, hvis målene ikke vurderes at være opfyldt. I
den forbindelse giver detaljerede og særskilte rapporteringskrav risiko for et unødvendigt stort bureaukrati både lokalt og centralt, uden at rapporteringerne nødvendigvis har relevans i forhold til den
samlede styring og behovet for overvågning. På nogle områder, f.eks. universiteterne, anvendes kontraktstyring som et redskab til præcisering af enkeltinstitutioners formål og opgaver, der i forvejen er fastsat i institutionens vedtægter og som fælles
rammebetingelser i lovgivningen, og til at rette fokus mod interne og institutionsspecifikke processer. På Undervisningsministeriets institutionsområde er resultatkontrakter eller udviklingskontrakter generelt betragtet ikke et velegnet styringsinstrument på grund af det store antal institutioner. Styringen må således tilrettelægges under hensyntagen til, at der er behov for en sammenhængende og effektiv styring af de ca. 370 institutioner på ministerområdet, der udbyder nationalt anerkendt kompetencegivende uddannelse. Antallet nødvendiggør en vis standardisering af styringsredskaberne af hensyn til deres operationalitet. Frem for et “én-til-én”baseret styringsredskab må derfor vælges mere standardiserede instrumenter og fælles, kontraktlignende rammebetingelser for samlede institutionssektorer. Alternative styringsinstrumenter kan være baseret på, at de politiske målsætninger konkretiseres og udmeldes gennem en ændret dialog- og samarbejdsform, hvor det centrale og det decentrale niveau indgår kontraktlignende aftaler om særlige indsatsområder, jf. nedenfor. På længere sigt kan det dog overvejes at bringe resultatkontrakter i anvendelse i forhold til CVU-sektoren under forudsætning af, at den nuværende udvikling i institutionsstrukturen i retning af færre, men
større CVU'er fortsætter, således at der vil være tale om kontraktstyring i forhold til relativt få institutioner. I disse enkeltstående tilfælde kan kontraktstyring også være relevant som styringsredskab, fordi
institutionerne vil have en vis bredde og kompleksitet i opgavevaretagelsen. Resultatkontrakter vil i disse tilfælde udgøre et alternativ til andre former for kontraktlignende aftaler, jf. nedenfor. Udviklingsmuligheder Et væsentligt element heri vil være en generel styrkelse af informationsgrundlaget for styringen i form af en forenklet og mere systematisk og målrettet rapportering af institutionernes ressourceanvendelse med
afsæt i, at styringssystemets mange aktører (politikere, Undervisningsministeriet, institutionsledere, brugere og andre interessenter) skal have adgang til de nødvendige informationer for at kunne udfylde deres
respektive roller i styringssystemet. Rapporteringerne skal således kunne udgøre et politisk beslutningsgrundlag, danne grundlag for Undervisningsministeriets tilsyn, styrke ledelsesinformationen til institutionernes bestyrelser og daglige ledelse og give brugere og aftagere mulighed for at udøve indflydelse og træffe
valg bl.a. via muligheden for at sammenligne institutionernes resultater. Udvikling af fælles og mere helhedsorienterede rapporteringsformer med fokus på institutionernes ressourceanvendelse i den samlede opgavevaretagelse vil i sammenhæng med “traditionelle” puljer til
bevillingsformål af politisk karakter kunne reducere behovet for at øremærke bevillinger til særlige formål via andre supplerende styringsredskaber, fordi mere målrettet og relevant information og øget
gennemsigtighed i rapporteringerne vil kunne dokumentere, hvorvidt institutionerne realiserer de politiske målsætninger, og muliggøre effektiv opfølgning. Dermed vil risikoen for overstyring og
knopskydninger til styringssystemet også kunne reduceres. En forudsætning er dog, at rapporteringerne er så tilpas fleksible, at de kan udtrykke ændringer i krav og behov for information på såvel kort som
længere sigt. Det er i den forbindelse væsentligt, at udviklingen af nye rapporteringsformer ikke blot bliver “mere af det samme”, men reelt vil indebære en forenkling og systematisering af rapporteringskravene til
institutionerne. En ny model for rapportering bør udvikles i dialog og samarbejde med institutionernes foreninger i overensstemmelse med målet om at styrke dialogen med institutionssiden, jf. “Bedre institutioner til bedre
uddannelse” (Undervisningsministeriet, 2003). Endelig vil udviklingen af rapporteringsformerne også i højere grad give grundlag for et bedre overblik ved den samlede politiske prioritering af uddannelsesområdernes økonomi, hvorved behovet for at fremme særlige politiske indsatsområder vil kunne imødekommes ved brug af forholdsvis få supplerende styringsredskaber til taxametersystemet. Dette vil kunne medvirke til at fastholde princippet om “ét mål, ét middel” i styringen, således at styringen bliver så klar og gennemsigtig som muligt. Behovet for at sikre, at særlige politiske målsætninger fremmes på institutionsniveau, kan yderligere understøttes ved en mere aktiv og målrettet kontakt mellem institutionerne og Undervisningsministeriet. Der
bør etableres mere faste og formaliserede rammer for samspillet i form af faste årlige møder, hvor de særlige politisk prioriterede målsætninger udmeldes og konkretiseres, og hvor der kan indgås
kontraktlignende aftaler om særlige indsatsområder, udviklingsmål mv., herunder også til brug for resultatkontrakter mellem institutionernes bestyrelser og ledelser. Behovet for supplerende styringsredskaber i form af f.eks. øremærkede tilskud vil blive reduceret ved klarere udmeldinger om politisk prioriterede målsætninger og indsatsområder. I kombination med større
gennemsigtighed i institutionernes kvalitet via en ny rapporteringsform, og et mere effektivt centralt tilsyn med, om institutionerne når de aftalte mål, og hvor der iværksættes indsatsaftaler med de institutioner,
som yder utilstrækkelige resultater og kvalitet, vil styringen give en høj grad af sikkerhed for, at de politiske målsætninger nås. Indsatsaftalerne vil på den måde få karakter af udviklingskontrakter målrettet institutionernes særlige problemområder, og styringen vil i højere grad få formaliseret aftalekarakter. Endelig vil udvikling af andre redskaber til kvalitetssikring, der respekter det decentrale råderum på institutionerne, f.eks. styrkelse af interessenternes rolle og tydeliggørelse af brugeres og aftageres behov, kunne reducere behovet for anvendelse af supplerende styringsredskaber. Blandt andet
kunne elevernes/de studerendes rolle styrkes ved, at institutionerne forpligtes til at udarbejde brugerdeklarationer, som konkret beskriver den undervisning, eleverne/de studerende kan forvente at modtage,
og hvilke rammer, undervisningen gennemføres inden for, og med hvilke resultater. På baggrund af ovenstående konkluderer udvalget således, at der er behov for videreudvikling af styringssystemet med henblik på at:
Udvalget stiller derfor forslag om, at der indføres et særligt ressourceregnskab med henblik på at skabe øget gennemsigtighed i institutionernes interne prioriteringer og dispositioner af relevans for uddannelsernes og undervisningens kvalitet. Der stilles endvidere forslag om, at der etableres mere formaliserede rammer for dialog og samarbejde mellem Undervisningsministeriet og institutionssiden. Forslagene uddybes i kapitel 11. 8.4 Effektiv institutionsdrift og økonomistyringOm målsætningerne Økonomistyringen, som indgår som en integreret del af den samlede styring i den offentlige sektor via det statslige budget- og bevillingssystem, skal samtidig kunne understøtte og formidle overordnede
udgiftspolitiske prioriteringer i overensstemmelse med den økonomiske politik og de uddannelsespolitiske målsætninger samt muliggøre tværgående og sammenhængende prioriteringer. Det er samtidig et
centralt krav til økonomistyringen, at systemerne giver god budgetsikkerhed både på det centrale og decentrale niveau, herunder at institutionerne har mulighed for relativ langsigtet planlægning og prioritering. Disse systemmæssige krav skal ses i sammenhæng med generelle samfundsøkonomiske krav om løbende effektiviseringer i den offentlige sektor, der også afspejles i den øgede resultatorientering, som har
kendetegnet videreudviklingen af uddannelsesområdets styringssystem i de senere år. Det er i den forbindelse centralt, at kravene til effektiv institutionsdrift ikke kun gælder i forhold til institutionernes basale drift og fællesfunktioner, som f.eks. ledelse, administration og lokaleforsyning, men
også vedrører selve uddannelserne og tilrettelæggelsen af undervisningen. For at undgå barrierer er det derfor af væsentlig betydning, at aftaler om arbejdstilrettelæggelse i undervisningen og
uddannelsesreglerne er udformet bl.a. med henblik på at styrke sammenhænge og fleksibilitet samt understøtte institutionernes dispositionsfrihed. Kravet om effektiv institutionsdrift skal således også ses i sammenhæng med kravet om et effektivt
uddannelsessystem. Nuværende styringsredskaber Det er således selve rationalet bag styringskonceptet, at løbende tilpasninger og prioriteringer ved skiftende behov bedst vil kunne gennemføres decentralt, hvor institutionerne besidder den konkrete viden til
at kunne træffe de beslutninger, der er økonomisk mest fordelagtige og bedst i overensstemmelse med lokale hensyn og muligheder, samtidig med at institutionernes ledelse forudsættes at reagere på de
økonomiske incitamenter ud fra institutionelle egeninteresser i at sikre institutionens langsigtede økonomi og handlefrihed. Taxametersystemet understøtter endvidere kravet om effektiv institutionsdrift via de politisk fastsatte takster, som direkte udtrykker den produktivitet, der kræves af institutionerne, og som forudsætter, at institutionerne løbende tilpasser driften til de økonomiske vilkår. Denne form for produktivitetsstyring via takstfastsættelsen forhindrer desuden stigende enhedsomkostninger og standardglidninger i situationer, hvor der sker forskydninger i aktiviteten som følge af f.eks. demografiske ændringer eller adfærdsbestemte ændringer i søgemønstre. Effektiv institutionsdrift søges endvidere opnået via styringen af institutionsstrukturen gennem sammenlægninger af institutioner, hvor målet er at skabe fagligt og økonomisk bæredygtige institutioner, som
kan udnytte faglige, ledelsesmæssige, administrative, personalemæssige og bygningsmæssige samdriftsfordele. Dannelsen af Centre for Videregående Uddannelse og etableringen af den enstrengede
institutionsstruktur for de erhvervsrettede uddannelser er således begge eksempler på institutionsstrukturreformer, hvor et blandt flere mål har været at effektivisere institutionernes drift og virksomhed ved at
skabe ensartede styringsvilkår og fælles økonomiske rammebetingelser. Den løbende udvikling og tilpasning af institutionsstrukturen er sket, uden at balancen mellem på den ene side hensynet til geografisk
tilgængelighed og på den anden side hensynet til en hensigtsmæssig institutionsstruktur er forrykket. Forklaringen er, at reduktionen i antallet af enkeltinstitutioner ikke er fulgt op af en tilsvarende reduktion i
antallet af udbudssteder. Samtidig har en række uddannelsesreformer med fælles indgange og lignende betydet, at muligheden for at påbegynde en given ungdomsuddannelse i elevens lokalområde alt andet
lige er blevet forøget. Sammenlægningen af institutioner og etableringen af ensartede styringsvilkår muliggør desuden en mere hensigtsmæssig organisering gennem nye samarbejdsformer mellem institutionerne. Det gælder både i
forhold til samarbejde om fælles administrative funktioner og i forhold til udnyttelse af faglige synergieffekter mellem uddannelser. På de nye institutionsområder, hvor overgangen til selveje indebærer, at institutionerne får ansvar for betydeligt flere ledelsesmæssige og administrative opgaver end tidligere, er der således i lovgivningen givet mulighed for, at institutionerne kan
indgå i administrative fællesskaber, hvor veldefinerede administrative opgaver som f.eks. lønadministration, it og indkøb kan løses på tværs af institutionerne i et samarbejde, som også kan inddrage
institutioner for erhvervsrettet uddannelse, CVU'er og andre mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner. Der er endvidere skabt mulighed for, at selvejende institutioner kan udlicitere administrative
opgaver i henhold til reglerne om indtægtsdækket virksomhed og almindelige udbudsregler. I begge tilfælde er målet at sikre en effektiv opgavevaretagelse samtidig med, at samarbejdsformerne giver
mulighed for professionalisering af kompetencer og etablering af faglige miljøer. Effektiviseringer af institutionsdriften understøttes i den forbindelse også via procesunderstøttende styringsredskaber i samarbejdsrelationer mellem Undervisningsministeriet og institutionerne. Et eksempel
herpå er projektet vedrørende effektivisering af institutionernes indkøb, der har til formål at formidle viden og redskaber til effektiv indkøbspraksis og institutionsdrift til størst mulig nytte for alle institutioner
med henblik på at kunne optimere ressourceanvendelsen. Effektiv institutionsdrift herunder effektiv uddannelsesdrift søges fra centralt hold understøttet ved aftaler med lærernes organisationer, hvor hensynet til fleksibilitet på det lokale niveau vægtes højt. Institutionens leders handlemuligheder i forhold til effektiv udnyttelse af lærerressourcen er en nøglefaktor for de omkostninger, som knytter sig til uddannelsernes gennemførelse. På visse uddannelsesområder udgør udgiften til lærerløn op til 80% af den samlede driftsudgift. Uddannelsesreglerne har som styringsredskab tilsvarende væsentlig betydning for mulighederne for lokal ressourceoptimering. Målstyring giver i langt højere grad end indholdsstyring rum for dispositioner,
som har udgangspunkt i lokale prioriteringer, lokale behov og lokale forudsætninger. På den anden side indebærer centralt fastsatte uddannelsesregler og aftaler om lærervilkår også på væsentlige områder
begrænsninger i den lokale ledelses dispositionsfrihed, herunder:
Overordnede principielle problemstillinger Ensartede styringsvilkår Som følge heraf er disse institutioner ikke omfattet af forvaltningsloven og offentlighedsloven m.fl., ligesom der fremover vil gælde forskellige regler for bl.a. revision og fordeling af formue i tilfælde af
institutionens ophør. Disse forskelle i styringsvilkårene kan bl.a. virke som barrierer for fusioner og dermed modvirke etableringen af fleksible strukturer på ungdomsuddannelsesområdet, der bl.a. vil kunne give institutionerne
mulighed for at realisere samdriftsfordele og effektivisere institutionsdriften. En harmonisering af styringsvilkårene i forhold til selvejemodellen vil dog ikke kunne omfatte private gymnasier og hf-kurser som følge af principielle forskelle i styringen af disse institutioner og deres særlige
status som såkaldt frie skoler. Taxametersystemet Taxametersystemets grundlæggende systemmæssige egenskaber og funktionalitet som økonomistyringsredskab og bevillingsmodel og intentionerne bag udviklingen af taxametersystemet er tidligere analyseret i bl.a. Idéog Perspektivgruppens rapport om “Taxametersystemet for de videregående uddannelser” (Undervisningsministeriet, 2001), som der henvises til. Idé- og perspektivgruppen konkluderede dels, at der ud fra en helhedsvurdering af taxametersystemets styringsmæssige egenskaber og funktionalitet ikke kunne påvises væsentlige ulemper eller svagheder af
systemmæssig karakter, der kunne begrunde forslag om principielle ændringer af taxametersystemet, dels at der ikke kunne peges på alternative bevillingsmodeller til taxametersystemet, der på en mere
fordelagtig eller hensigtsmæssig måde kunne forene de forskellige krav og hensyn af økonomisk, politisk, administrativ og institutionel karakter, der grundlæggende må stilles til økonomistyringen, herunder
kravet om at sikre effektiv institutionsdrift. Idé- og Perspektivgruppen konstaterede i den forbindelse, at erfaringerne fra tidligere rammestyrede og centralt budgetterede bevillingsmodeller inden for de erhvervsrettede og videregående uddannelser
viste, at disse modeller havde en række ulemper i form af:
I forhold til disse ulemper ved de tidligere økonomistyrings- og bevillingsmodeller lagde Idé- og Perspektivgruppen især vægt på følgende generelle systemmæssige egenskaber ved taxametersystemet, der
principielt er uafhængige af de enkelte uddannelsesområders karakteristika, som grundlag for ovennævnte konklusion:
Uhensigtsmæssigt fokus på økonomi Kritikken omfatter dels diskussionen om sammenhængen mellem kvalitet og taxametersystemet, der er diskuteret i det foregående afsnit, dels frygten for at institutioner afpasser udbuddet til primært at
indeholde overskudsgivende uddannelser. Taxametersystemet skal i den forbindelse ses i sammenhæng med selvejeformen, som indebærer, at bestyrelserne er ansvarlige for institutionens samlede drift og virksomhed, og det er derfor en central
bestyrelsesopgave at forholde sig til institutionens økonomi, herunder udnytte mulighederne for en effektiv institutionsdrift. Såfremt der sker ulige vægtning mellem økonomiske hensyn, udbudspolitik og
uddannelsernes kvalitet kan dette betragtes som et ledelsesmæssigt problem. Undersøgelsen fra Pluss viser i den forbindelse, at de strategiske målsætninger mv. for bestyrelsesarbejdet på institutionerne generelt forholder sig til både økonomi og uddannelseskvalitet, men i praksis kan
der være en tendens til, at det økonomiske fokus er mest centralt i bestyrelsesarbejdet, bl.a. fordi en række institutioner i de senere år har gennemgået komplekse sammenlægninger, som forudsætter
økonomiske tilpasninger og stram økonomistyring. Hertil kommer, at kompetence mht. uddannelsesforhold og kvalitet ikke efter Pluss' vurdering i tilstrækkelig grad er repræsenteret i bestyrelserne jf. afsnit 6.1. Undersøgelsen viser dog også, at der i de kommende år forventes et intensiveret fokus på uddannelsernes kvalitet i takt med, at
behovet for opfølgning af fusionerne reduceres. Det er samtidig en kendt risiko ved det decentrale styringskoncept, at institutionerne i forvaltningen af deres ansvar kan udvise utilsigtet adfærd i forhold til mål og rammer ved f.eks. i for høj grad at agere
som egentlige virksomheder, som drives ud fra profitmål, frem for at lade institutionens formål være det centrale styringsparameter. Denne risiko søges primært minimeret gennem tilsynet med institutionernes
resultater og uddannelsernes kvalitet og ved reaktioner/sanktioner over for dårlig uddannelseskvalitet. Risiko for fortrængning af ordinære aktiviteter I undersøgelsen af institutionernes indtægtsdækkede virksomhed, der er gennemført af KPMG, konkluderes det dog, at der ifølge institutionerne ikke opleves problemer med fortrængning af den ordinære virksomhed, især fordi den indtægtsdækkede virksomhed udgør en relativ begrænset del af institutionernes samlede omsætning, og fordi det i praksis kan være meget vanskeligt at adskille aktiviteterne fra hinanden. Undersøgelsen konstaterer i den forbindelse, at der tværtimod kan være en række positive synergieffekter mellem IV-aktiviteterne og den ordinære virksomhed, der kan virke kvalitetsudviklende på uddannelserne og bidrage til at skabe tættere relationer til aftagere og arbejdsmarkedet. I undersøgelsen peges dog på behovet for generelt at sikre øget gennemsigtighed i institutionernes indtægtsdækkede virksomhed ved bl.a. at skabe mere præcise administrative retningslinjer for, hvilke
aktiviteter der kan udbydes på IV-vilkår og for regnskabsaflæggelsen med henblik på at sikre en mere ensartet praksis (jf. afsnit 6.4). Undervisningsministeriet vil som opfølgning på undersøgelsens resultater
og som led i den generelle overvågning af regelgrundlaget tage initiativ til, at de foreslåede anbefalinger iværksættes. Den konkrete udformning af retningslinjerne vil ske i et udviklingsarbejde i
Undervisningsministeriet i samarbejde med institutionernes foreninger og revisorerne. Budgetsikkerhed Denne kritik skal ses i sammenhæng med, at der i udformningen af taxametersystemet og Undervisningsministeriets styring i øvrigt er indbygget forskellige styringselementer, som virker begrænsende på
institutionernes følsomhed over for aktivitetsudsving. Det gælder først og fremmest institutionernes ansvar for at sikre egen likviditet og adgangen til at foretage opsparinger eller optage lån med henblik på at kunne imødegå de økonomiske konsekvenser af
udsving i aktiviteten og finansiere løbende likviditetsbehov. Adgangen til opsparing er samtidig et redskab for institutionerne til at kunne udnytte frihedsgraderne i den decentrale styring til bl.a. at kunne investere i
udviklingen af nye uddannelser. Kritikken af taxametersystemets budgetusikkerhed skal desuden ses i sammenhæng med, at institutionerne kun modtager en vis andel af sine samlede bevillinger som aktivitetsafhængige taxametertilskud,
mens institutionernes drift i øvrigt er finansieret af forskellige former for rammetilskud, herunder bl.a. grundtilskud og puljebevillinger, og egne indtægter i form af deltagerbetaling og indtægtsdækket
virksomhed. For institutioner, som udbyder flere forskellige uddannelser, er der endvidere mulighed for at “tjene på gyngerne, hvad der mistes på karrusellen”, således at de samlede økonomiske effekter af
aktivitetsudsving på institutionsniveauet kan begrænses. Den mulighed gælder dog ikke for institutioner med få uddannelser, hvor følsomheden over for aktivitetsudsving er betydelig større. Det er i disse tilfælde derfor et krav, at bevillingssystemet rummer fleksible
styringselementer i form af både aktivitetsafhængige og aktivitetsuafhængige tilskud (f.eks. grundtilskud og puljebevillinger), som kan reducere sårbarheden over for aktivitetsudsving og øge
budgetsikkerheden. Denne særlige problemstilling behandles i øvrigt i afsnit 8.5 om geografisk tilgængelighed til udbud. Erfaringsmæssigt er der dog kun tale om marginale udsving i den ordinære aktivitet på kort sigt, og generelt betragtet har aktivitetsudsving ikke tidligere udgjort en selvstændig økonomisk risiko for institutionerne. Endelig repræsenterer kombinationen af et tidstro og tidsforskudt tællegrundlag for den ressourceudløsende aktivitet en afvejning af behovet for på den ene side at øge budgetsikkerheden på både det centrale og decentrale niveau og på den anden side behovet for, at institutionerne i størst muligt omfang optjener indtægterne i samme år, som udgifterne disponeres. Knopskydninger til taxametersystemet Problemstillingen, der afspejler behovet for en afbalanceret styring, som forener behovet for at kunne fremme særlige politisk prioriterede målsætninger via bevillingssystemet og samtidig sikrer, at styringen er
gennemsigtig og målrettet, behandles særskilt i afsnit 8.2 om sikring af kvalitet. Takstfastsættelsen Taksterne er i dag fastsat efter en tværgående omkostningsformel under indtryk af, at institutionernes frihedsgrader og interne prioriteringer i tilrettelæggelsen og gennemførelsen af undervisningen afspejler sig
i vidt forskellige omkostningsstrukturer og enhedsomkostninger for samme typer af uddannelser. Et brud med princippet om, at taksterne er politisk fastsatte på finansloven, og dermed udtrykker en generelt defineret kvalitetsstandard, vil således også indebære et grundlæggende brud med selve bloktilskudsprincippet og institutionernes dispositionsfrihed og vil dermed også få konsekvenser
for taxametersystemets incitamentsstrukturer, herunder især systemets evne til at sikre økonomisering og effektiv ressourceanvendelse. Udviklingsmuligheder Grundtilskud er en del af taxametersystemet og skal bevares, men det er dog udvalgets opfattelse, at modellen skal udvikles, så grundtilskud kan understøtte konkrete politiske målsætninger, herunder især
målsætningen om at sikre geografisk tilgængelighed til udbud og sikringen af små institutioners økonomiske overlevelse under hensyntagen til den faglige bæredygtighed og uddannelsernes kvalitet. Det skal
dog ske i en afbalanceret styring, som samtidig tager hensyn til behovet for enkelhed og gennemsigtighed i bevillingsmodellerne. Denne balance vil indebære, at der på den ene side bør ske forenklinger af bevillingssystemet i form af færre, men stærkere supplerende styringsredskaber, samtidig med at andre styringselementer i
bevillingsmodellen (grundtilskud) må videreudvikles med henblik på at sikre de nødvendige redskaber og incitamentsstrukturer til at fremme politiske målsætninger. Det er endvidere udvalgets vurdering, at risikoen for negative incitamenter til bundlinjefiksering skal afvejes i forhold til de positive incitamenter, som følger af taxametersystemet, herunder især incitamenterne til økonomisering og effektivisering. Risikoen for bundlinjefiksering vil dog yderligere kunne begrænses dels ved, at der i bestyrelserne sikres dækning af alle relevante kompetencer i forhold til bestyrelsens samlede ansvar og institutionens
virksomhed, dels ved at videreudvikle tilsynet og tilvejebringe redskaber til mere konsekvent sanktion med henblik på så tidligt som muligt at identificere og reagere på utilsigtet adfærd. Det er i den forbindelse også en forudsætning, at der skabes større gennemsigtighed i institutionernes resultater og interne ressourceprioriteringer som grundlag for at kunne udøve et mere effektivt tilsyn.
Informationsgrundlaget for styringen er i dag meget præget af en række behovsbestemte og ukoordinerede rapporteringer, som er opstået i forbindelse med den løbende udvikling af styringsredskaberne. De
eksisterende informationskilder giver derfor et fragmenteret billede af institutionernes ressourceanvendelse, der kun i begrænset omfang muliggør central og decentral resultatovervågning og -opfølgning. En styrkelse af informationsgrundlaget med større fokus på institutionernes ressourceanvendelse vil samtidig muliggøre sammenligninger af ressourceforbruget og spredning af best practice på tværs af
institutionerne som grundlag for, at der kan foretages yderligere effektiviseringer af institutionsdriften og fremme af kvaliteten. En forenkling af rapporteringskrav og -former vil i sig selv reducere bureaukratiet og skabe rum for effektiviseringer, men det bør samtidig undersøges, om der vil være mulighed for at foretage yderligere
forenklinger af administrative krav og procedurer i Undervisningsministeriets myndighedsudøvelse, der kan reducere de administrative byrder på institutionerne. En forudsætning herfor er dog, at ministeriet fortsat vil råde
over tilstrækkelig information til bl.a. at kunne udøve tilsynsfunktioner. Mulighederne for forenklinger indebærer også, at der bør ske en bedre central planlægning og navnlig tidligere udmelding af bl.a. regeludstedelse og regelændringer, således at institutionerne får en reel
mulighed for at omstille deres virksomhed til nye krav i rette tid. I praksis kan det imidlertid være vanskeligt at efterleve dette mål på grund af styringssystemets afhængighed af den politiske beslutningsproces
både inden for Undervisningsministeriets og andre ministeriers ressort. En mere formaliseret og regelmæssig dialog med institutionssiden, som bl.a. vil kunne bruges til at drøfte forventede ændringer i
institutionernes rammebetingelser og driftsvilkår, vil kunne bidrage til at skabe en større gensidig forståelse for de forskellige behov og muligheder. Det er endelig udvalgets vurdering, at der med etableringen af muligheder i lovgivningen for at sammenlægge institutioner, indgå i administrative fællesskaber og udlicitere administrative opgaver er skabt hensigtsmæssige rammer for, at institutionerne kan udnytte deres frihedsgrader til at organisere løsningen af de ledelsesmæssige og administrative opgaver på en måde, som ud fra en lokal vurdering skønnes at være mest optimal i forhold til at sikre effektiv institutionsdrift. Udvalget konstaterer dog, at forskelle i institutionernes stilling i forhold til den offentlige forvaltning kan udgøre en barriere for sammenlægninger, hvorfor styringsvilkårene på disse punkter bør harmoniseres. Samlet set er det således udvalgets opfattelse, at målsætningen om effektiv institutionsdrift og økonomistyringen af uddannelsesinstitutionerne generelt vil kunne styrkes ved en række forslag, som er nærmere beskrevet i kapitel 11. 8.5 Geografisk tilgængelighed til udbud af høj kvalitetOm målsætningerne Der er i afsnit 3.4 redegjort for, at målsætningerne med styringen af den geografiske fordeling af uddannelserne i forhold til de unge, de voksne og den regionale udvikling, er at:
Det er herudover centrale målsætninger, at uddannelserne udbydes i tilstrækkeligt brede, fagligt bæredygtige uddannelsesmiljøer og med en effektiv udnyttelse af ressourcerne. Det indebærer eksempelvis, at uddannelsesaktiviteten – sammen med eventuelt beslægtede uddannelsesaktiviteter – på
den enkelte institution skal have et omfang, som gør det muligt at tilknytte lærere med de rette kvalifikationer, samt muligt at opbygge et udviklingsorienteret pædagogisk og fagligt miljø. Det betyder også, at
det skal være muligt at anskaffe og udnytte bygninger og udstyr effektivt og relativt set begrænse behovet for at anvende ressourcer på administration. Målsætningerne om henholdsvis geografisk spredning af uddannelserne og forankring af uddannelserne i effektive og tilstrækkeligt brede, fagligt bæredygtige miljøer kan være indbyrdes modstridende. Der
må i disse tilfælde foretages en konkret politisk afvejning af de to målsætninger med de deraf mulige afledte konsekvenser for uddannelsernes geografiske tilgængelighed, kvalitet og omkostninger. Nuværende styringsredskaber De seneste ca. 10 års institutionsudvikling har været kendetegnet ved, at mange institutioner inden for forskellige rammer har fusioneret til færre, større og fagligt set bredere institutioner samtidig med, at det har været muligt at opretholde lokale uddannelsestilbud. Det skyldes, at de fusionerede institutioner i det væsentlige har bibeholdt de lokale udbudssteder, men nu inden for en større samlet organisatorisk ramme, som har muliggjort kvalitetsløft på faglige, pædagogiske og administrative områder. Grundtilskud i sin nuværende udformning giver bl.a. mulighed for i kombination med direkte aktivitetsafhængige taxametertilskud at skabe en styring, som tager hensyn til behovet for at opretholde mindre
institutioner i lokalområder eller opretholdelse af lokale udbud i forbindelse med fusioner. Som beskrevet i afsnit 5.5.2 om taxametersystemet udbetales grundtilskud på de videregående
uddannelsesinstitutioner som et fast beløb pr. institution, og på institutioner for erhvervsrettet uddannelse pr. årselev, men dog maksimalt op til 2 mio. kr. pr. institution. For meget store institutioner udgør
grundtilskuddet således en fast bevilling af marginal betydning, mens det for de mindste institutioner for erhvervsrettet uddannelse kan udgøre op til 15 pct. af tilskuddet pr. årselev. Grundtilskud er indført for at tilgodese små institutioner, som udbyder én eller få uddannelser, og som dels har mindre muligheder for at udnytte stordriftsfordele eller foretage omprioriteringer, dels er mere
sårbare over for udsving i elev-/studentersøgningen. På alle uddannelsesområder tager grundtilskuddet udgangspunkt i institutionsstrukturen, idet tilskuddet tildeles pr. institution. Retningslinjerne for
grundtilskud kan influere på institutionernes ønske om at fusionere afhængigt af de konkrete tildelingskriterier og overgangsordninger på de enkelte uddannelsesområder. I praksis har fusioner imidlertid ikke
medført bortfald af institutionsafhængige grundtilskud, idet institutionerne på forskellig måde er blevet fuldt kompenseret i form af forskellige overgangsordninger mv. Dette er imidlertid bekosteligt og
administrativt tungt. Hertil kommer, at den fortsatte tildeling af grundtilskud til f.eks. institutioner, som indgår i et CVU, kan virke konserverende på organiseringen af administrative opgaver etc. Overgangsordningen for de første CVU'er udløber i 2005, og det vil derfor under alle omstændigheder være nødvendigt at foretage en revision af den nuværende ordning for denne sektor, hvilket giver
anledning til at diskutere de nuværende principper for grundtilskudsordninger generelt. Et andet væsentligt styringsredskab er, at undervisningsministeren godkender de enkelte institutioner til at udbyde uddannelser. Der er på den måde mulighed for at foretage de nævnte konkrete afvejninger af
den geografiske tilgængelighed til uddannelserne set i forhold til, at uddannelserne skal forankres i stærke uddannelsesmiljøer med en effektiv udnyttelse af ressourcerne. Den forventede eller kendte
efterspørgsel efter uddannelser er en central parameter i forhold til beslutninger om antallet af udbudssteder. Styringsredskabet betyder desuden, at de godkendte institutioner får kendte og stabile rammer for
planlægning og dimensionering af udbuddet, da de ikke uforudset kan påføres konkurrence fra andre institutioner end de, der er godkendt. For nogle institutioner kan det være sådan, at de fagligt set ikke selv er tilstrækkeligt bredt funderet til at løfte udbuddet af en uddannelse, men hvor institutionen af lokale eller regionale hensyn alligevel bør
godkendes. I disse tilfælde kan en godkendelse betinges af, at institutionen indgår samarbejdsaftaler med en eller flere andre institutioner for på den måde at sikre fagligheden bag udbuddet. Der er forskellige formelle rammer og traditioner for, hvordan institutioner godkendes til at udbyde uddannelser inden for de enkelte uddannelsesområder. For hhx og htx gælder det, at institutioner for erhvervsrettede uddannelser eller andre institutioner, som gennemfører grundforløb inden for erhvervsuddannelserne, kan godkendes af undervisningsministeren
til at udbyde uddannelserne. Rådet for de Gymnasiale Uddannelser udtaler sig om principperne for godkendelse af institutioner til at udbyde uddannelser/godkendelse af de enkelte institutioner. Udbudsplacering af arbejdsmarkedsuddannelser, erhvervsuddannelser og kortere videregående uddannelser er typisk sket ved nationale udbudsrunder, styret af Undervisningsministeriet. De rådgivende
organer høres om de principper, der lægges til grund for beslutninger om udbudsplacering. Inden for arbejdsmarkedsuddannelserne og erhvervsuddannelserne rådgiver REVE og REU om uddannelsernes
placering. Rådene har tradition for at inddrage henholdsvis efteruddannelsesudvalgene og de faglige udvalg. Erhvervsakademirådet og MVU-rådet for de mellemlange videregående uddannelser bliver typisk hørt om Undervisningsministeriets principper for udbudsplacering. Der er ikke udviklet en praksis for
forelæggelse af konkrete udbudsplaceringer. I forbindelse med gymnasiernes overgang til selveje, har undervisningsministeren fået bemyndigelse på det almengymnasiale område til at gribe ind midlertidigt over for gymnasier, som fastsætter en så høj
elevkapacitet, at det er til skade for en hensigtsmæssig udnyttelse af den samlede eksisterende kapacitet, herunder særligt på de små gymnasier, som bl.a. kan ligge i udkantsområder. Det må på forhånd
forventes, at hjemlen vil medvirke til at kunne fastholde et lokalt udbud af stx. Principielle overordnede problemstillinger Det er dog vigtigt at holde sig for øje, at det i praksis eksempelvis kan være vanskeligt at sikre institutioner i lokalområder en hensigtsmæssig størrelse og faglig bredde. Søgningen til disse institutioner kan
bl.a. på grund af ungdomskulturens typiske præference for storbymiljøer være mindre, ligesom det også kan være vanskeligere at rekruttere lærere til disse institutioner. Styringsmodellen giver et betydeligt rum for politisk påvirkning af konkrete beslutninger om placering af udbuddet af de enkelte uddannelser, og beslutningerne har erfaringsmæssigt en stor bevågenhed blandt
f.eks. lokalpolitikere, brancheorganisationer og folketingsmedlemmer. Dette kan betyde, at lokalpolitiske interesser eller branchehensyn i enkeltbeslutninger skygger for de overordnede uddannelsespolitiske
målsætninger på området, og derved give en ikke fuldt ud hensigtsmæssig samlet placering af udbuddet af en uddannelse. Det er også værd at bemærke, at styringsmodellen kan virke administrativ tung og på den måde modvirke imødekommelse af behovet eller mulighederne for at skabe flere udbudssteder, hvis uddannelser er i vækst. Styringsmodellen bygger ideelt set videre på, at der foreligger et solidt fagligt grundlag for beslutningerne om udbudsplaceringer. Det må i den sammenhæng tages med i betragtning, at den administrative
udvikling på de statsligt styrede uddannelsesområder de seneste 15 år er gået i retning af decentralisering. Det har konkret betydet, at Undervisningsministeriet nu i højere grad koncentrerer sig om at
fastlægge de mere overordnede rammer for institutionsdrift, uddannelse og undervisning. Til gengæld har institutionerne opbygget større og mere kvalificerede miljøer, som har kunnet overtage og løfte disse
opgaver, som førhen var i ministeriet. Den ændrede rollefordeling i medfør af decentraliseringen har betydet, at ministeriet, med variation mellem uddannelsesområderne, ikke længere har mulighed for at
foretage de fornødne faglige vurderinger, hvilket aktualiserer overvejelser om mulighederne for at tilvejebringe dette grundlag på anden vis, jf. nedenfor. Udviklingsmuligheder Udvalget vurderer dog, at mulighederne i den nuværende styringsmodel for på politisk niveau at tage konkrete lokale og regionale hensyn taler for at bevare grundprincipperne i modellen. En styrkelse af det faglige grundlag for placering af udbud kan således ske gennem øget anvendelse af akkreditering. Der tænkes her i form af akkreditering af fagområder, hvor en institution, uafhængig af
Undervisningsministeriet, foretager en faglig evaluering af institutionernes faglige miljø med henblik på at tilvejebringe et solidt beslutningsgrundlag for eventuel rådgivning og beslutninger om udbudsplacering. Anvendelse af akkrediteringer er forholdsvis ny i Danmark og begrænset til visse af de videregående uddannelser. Det vil derfor være hensigtsmæssigt at indhøste yderligere erfaringer for at skabe bedre grundlag for at vurdere, på hvilke uddannelsesområder og på hvilke måder, akkreditering kan anvendes. Som eksempler kan nævnes, at akkreditering kunne anvendes inden for de kortere videregående uddannelser, ved private institutioners udbud af ungdomsuddannelser, samt hvis en institution ønsker at udbyde en uddannelse, som ikke ligger inden for de uddannelsesniveauer, som den pågældende type institution udbyder i almindelighed. Udvalgets vurderinger og forslag om akkreditering er uddybet i kapitel 11. Som nævnt har det naturligvis afgørende betydning for at kunne opfylde målsætningerne om en hensigtsmæssig fordeling af udbuddet af uddannelser lokalt og regionalt, at der er institutioner eller afdelinger af
institutioner i områderne, som kan løfte uddannelsesopgaverne. Derfor er der også behov for at vurdere, om f.eks. ændringer i grundtilskudsmodellen og muligheder for fælles administrative funktioner kan
medvirke til at styrke det institutionelle grundlag for udbuddet på mindre uddannelsesinstitutioner, som typisk ligger i udkantsområder. Det kan overvejes, om der er mulighed for, at institutionernes bestyrelser udvikler et bedre grundlag for at tage beslutninger om ansøgning om udbud af uddannelser samt om at standse et udbud.
Beslutningerne skal i denne sammenhæng både tage hensyn til lokale og regionale behov og til institutionens samlede økonomi og kvaliteten af de udbudte uddannelser. Udvalgets forslag om et styrket
grundlag for bestyrelsesarbejdet fremgår af afsnit 11.2.1 og 11.2.2. Udvalget vurderer endelig, at grundtilskudsmodellen kan videreudvikles, så den i højere grad kan medvirke til at sikre en politisk målsætning om geografisk tilgængelighed ved at understøtte opretholdelsen af små institutioner. Udvalgets anbefalinger herom er nærmere beskrevet i afsnit 11.3.1. 9. KonklusionI kapitel 3-7 har fokus været på styringssystemets enkeltelementer og delproblemstillinger. På grundlag af redegørelserne og delanalysernes resultater, omtalt i kapitel 3-7, blev perspektivet vendt i kapitel 8 til at omhandle det samlede styringssystem vurderet i forhold til de målsætninger, som
det er styringens sigte at opfylde. Det kendetegner styringssystemet, at der indgår flere styringsredskaber i den samlede styring i forhold til hver enkelt målsætning. De spørgsmål, som er søgt besvaret i vurderingerne, er, om styringssystemet
råder over tilstrækkelige og hensigtsmæssige styringsredskaber til at realisere målsætningerne, om styringsredskaberne bruges hensigtsmæssigt i praksis, og om styringsredskaberne spiller hensigtsmæssigt
sammen. I det følgende præsenteres først udvalgets hovedkonklusion om styringssystemet. Dernæst uddybes de udviklingsmuligheder, som udvalget ser for styringssystemet i forhold til de enkelte målsætninger, som
er styringens sigte at opfylde, jf. kapitel 8. 9.1 Hovedkonklusion om det selvejebaserede styringssystemDet er udvalgets vurdering, at uddannelsesområdets nuværende styringssystem baseret på selvejende institutioner, taxameterfinansiering, uddannelsesregler og tilsyn grundlæggende betragtet fungerer godt og
virker til fremme af de politisk og administrativt fastsatte mål. Udvalget vurderer imidlertid, at styringen kan gøres bedre. Styringssystemet er grundlæggende baseret på en klar adskillelse af ansvar og roller hos en bestillermyndighed og opgaveudførende uddannelsesinstitutioner. Udvalgets overvejelser drejer sig især om behov
for at videreudvikle og i øget grad ansvarliggøre alle de relevante aktører, som spiller en rolle i kvalitetssikringen – centralt og decentralt – bl.a. ved at videreudvikle informationsgrundlaget for de enkelte
aktørers opgavevaretagelse som led i den samlede styring. På det centrale niveau i Undervisningsministeriet bør det prioriteres i et samarbejde med institutionssektorerne at udvikle et relevant og tilstrækkeligt informationsgrundlag, som kan styrke
kvalitetsovervågningen og mulighederne for, at de forskellige aktører i styringssystemet kan udfylde deres respektive roller. Udvalget vurderer, at et utilstrækkeligt informationsgrundlag udgør en af styringssystemets væsentligste problemstillinger aktuelt. Årsagen skal findes i den udvikling, som systemet er gennemløbet siden
decentraliseringsreformerne blev påbegyndt ved indgangen til 1990'erne, hvor der ikke har været foretaget en overordnet vurdering af styringens samlede informationsbehov. I takt med, at der er opstået nye styrings- og informationsbehov, er der i stedet løbende blevet udviklet og føjet nye styringsredskaber med tilhørende rapporteringskrav til det eksisterende styringssystem.
Især er der kommet en del nye styringsredskaber til i det seneste år som led i at realisere den generelle målsætning om at øge fokus i styringen på kvalitet og resultater. Der har ikke hidtil været foretaget en konsekvent koordinering mellem disse nye outputorienterede redskaber eller i forhold til de allerede eksisterende ud fra en overordnet vurdering af det samlede styrings- og informationsbehov. Der eksisterer således ikke i dag én samlet systematik for den
centrale overvågning, men en række enkeltstående rapporteringskrav til institutionerne, der ikke indbyrdes er koordineret konsekvent. Ud fra en samlet betragtning vurderer udvalget, at informationsgrundlaget på flere punkter er utilstrækkeligt, og at der er behov for videreudvikling. Et forbedret informationsgrundlag er en forudsætning for, at
uddannelsessystemets aktører bliver i stand til at handle mere proaktivt og strategisk og på et fælles anerkendt grundlag af viden. Et forbedret informationsgrundlag skal bl.a. udgøre et styrket beslutningsgrundlag for politiske prioriteringer, danne grundlag for det centrale tilsyn med institutionernes kvalitet, styrke ledelsesinformationen på
institutionerne og give øget mulighed for aktiv inddragelse af interessenter, herunder brugere og aftagere af institutionernes ydelser. For så vidt angår det decentrale niveau, er et kvalificeret ledelsessystem bestående bl.a. af en professionelt arbejdende bestyrelse afgørende for, at de selvejende institutioner kan realisere de
uddannelsespolitiske intentioner. Udvalget har derfor sat bestyrelsesarbejdet på dagordenen. Udviklingen har generelt betydet nye opgaver og øget pres på bestyrelsernes arbejde bl.a. på grund af ændringer af de institutionelle rammebetingelser, ændringer i institutionsstrukturen i retning af store og fagligt stærke institutioner samt kommunalreformen. Hertil kommer et øget fokus på “godt bestyrelsesarbejde” inspireret af de tiltag, der er sket i erhvervslivet. Det er baggrunden for, at udvalget har bedt konsulentfirmaet Pluss i samarbejde med professor Steen Thomsen, Copenhagen Business School om at gennemføre en kortlægning og analyse af det nuværende bestyrelsesarbejde med henblik på at identificere et evt. udviklingspotentiale samt vurdere mulighederne for at udløse dette potentiale. Det er konsulenternes vurdering, at bestyrelserne på de selvejende erhvervsrettede institutioner i dag udfører et godt og solidt bestyrelsesarbejde. Der er også identificeret et udviklingspotentiale, men
konsulentfirmaet understreger, at potentialet ligger i at gøre godt bestyrelsesarbejde bedre. 9.2 Udviklingsmuligheder for styringssystemet vurderet i forhold til dets målsætningerMålsætningen om høj uddannelseskvalitet og høj gennemførelse
Udvalgets konkrete forslag til udmøntning af udviklingsmulighederne for bedre styring af uddannelseskvaliteten (bestyrelsesarbejde generelt, bestyrelsessammensætning, kvalitetssystemer, auditering og akkreditering, ressourceregnskab, brugerdeklarationer, tilsyn, nye sanktioner og mere tidssvarende roller og formaliseret dialog og samarbejde) uddybes i kapitel 11. Særlige politisk prioriterede målsætninger
Udvalgets konkrete forslag til udmøntning af udviklingsmulighederne for bedre styring i forhold til særlige politisk prioriterede målsætninger (ressourceregnskab, tilsyn, nye sanktioner, tidssvarende roller og
formaliseret dialog og samarbejde, bestyrelsesarbejde generelt) uddybes i kapitel 11. Målsætningen om effektiv institutionsdrift og økonomistyring
Udvalgets konkrete forslag til udmøntning af udviklingsmulighederne for bedre styring i forhold til effektiv institutionsdrift og økonomistyring (taxametersystemet og harmonisering af selvejelovgivning) uddybes
i kapitel Målsætningen om geografisk tilgængelighed til udbud af høj kvalitet
Udvalgets konkrete forslag til udmøntning af udviklingsmulighederne for bedre styring i forhold til målsætningen om geografisk tilgængelighed til udbud af høj kvalitet (grundtilskudsreform og harmonisering af
selvejelovgivning) uddybes i kapitel 11. Der henvises til oversigten sidst i kapitel 10, der opsummerer de styringsredskaber, som udvalget vurderer bør indgå i det fremtidige styringssystem for de selvejende institutioner. 10. Konklusion om de nye selvejende institutionsområderSom følge af kommunalreformen overgår gymnasierne, hf-kurserne, VUC'erne, SOSU- skolerne og radiograf- og sygeplejeskolerne pr. Rammerne for selvejet fra 2007 er endnu ikke fastlagt endeligt. Ved lov nr. 590 af 24. juni 2005 om ændring af en række love på Undervisningsministeriets område indføres for de gymnasiale institutioner og
voksenuddannelsescentrene statsligt selveje, som træder i kraft samtidigt med amtskommunernes nedlæggelse. Disse institutioner er selvejende inden for den offentlige forvaltning, og deres formue tilfalder
statskassen i tilfælde af ophør. Herudover er lovens selvejemodel så vidt muligt samstemt med den selvejemodel, som kendes for erhvervsskoler, CVU'er m.fl. Social- og sundhedsskolerne og sygepleje- og radiografskolerne er blevet omfattet af henholdsvis loven om institutioner for erhvervsrettet uddannelse og loven om centre for videregående uddannelse og
andre selvejende institutioner for videregående uddannelse. Som opfølgning på nærværende analyse vil der i folketingsåret 2005/2006 blive fremsat lovforslag, som præciserer selveje- og tilskudsmodellen. Institutionernes nye opgaver På indholdssiden er de nye selvejende institutioner allerede undergivet Undervisningsministeriets bestemmelser, og den indholdsmæssige styring foregår på samme måde som indholdsstyringen på de
eksisterende selvejende institutioner, dvs. ved bekendtgørelsesfastlagte bestemmelser om mål, struktur mv. og med et tilsyn varetaget af Undervisningsministeriet. De nye selvejende institutioner er karakteriseret ved at have et relativt smalt udbud, og de er typisk små institutioner. Bortset fra dette forhold ligner de amtslige institutioner, som overgår til staten i 2007, på
mange måder de selvejende institutioner på Undervisningsministeriets område. Overgangen til selveje for de amtslige uddannelsesinstitutioner indebærer på det administrative og ledelsesmæssige område en række store udfordringer. Helt grundlæggende er det en omstillingsproces, hvor
institutionerne skal lære at anvende de nye frihedsgrader, som selvejet giver dem. Erhvervsskolerne, som alt andet lige har en mere kompleks virksomhed end de nuværende amtslige institutioner, har gennemgået en tilsvarende proces i begyndelsen af 1990'erne og med et godt resultat. På
den baggrund, og fordi de amtslige institutioner har relativt god tid til at forberede sig på omstillingen, og der i Undervisningsministeriet sker en koordination af overgangsprocessen i en til formålet oprettet
organisatorisk enhed (Center for Strukturreform), er det forventningen, at institutionerne vil komme gennem denne omstillingsproces på en hensigtsmæssig måde. Muligheden for at indgå i administrative
fællesskaber, udlicitere administrative opgaver eller sammenlægge sig med andre selvejende institutioner stiller institutionerne meget frit med hensyn til at organisere løsningen af de administrative og
ledelsesmæssige opgaver på en måde, som ud fra lokale behov og ønsker skønnes at være optimal. Bestyrelser Overgang til taxametersystemet Det er udvalgets vurdering, at indplaceringen af de nuværende amtslige uddannelser i det eksisterende takstsystem og indførelse af et system af nye grundtilskud vil være tilstrækkelige styringsredskaber til at
sikre en sådan fordeling af de eksisterende amtslige uddannelsesressourcer mellem institutionerne fremover, at det er foreneligt med de politiske mål for institutionsområdernes udvikling. Kommunalreformen
giver således ikke grundlag for at foreslå grundlæggende ændringer af taxametersystemets indretning, Takstfastsættelsen vil ske efter grundige analyser af de amtslige institutioners økonomi. Overgangen til taxameterstyring vil være udgiftsneutral for hver sektor set under et, og der vil blive indført
overgangsordninger, som tillader en lempelig tilpasning for den enkelte institution. Ud fra det hidtidige forberedelsesarbejde med besøgsrunder til amterne, og en særlig møderunde i forbindelse med indhentning af en lang række økonomi- og aktivitetsoplysninger fra amterne, der netop er
ved at være afsluttet, tyder alt på, at det vil være muligt at fastlægge aktivitetsopgørelses- og taxametermodeller inden for den ramme for taxameterstrukturer, som anvendes på de øvrige regulerede områder,
herunder ved anvendelse af den anbefalede ændrede grundtilskudsmodel, som er omtalt i kapitel 11. Der er en række særlige, afgrænsede problemstillinger, som vil kræve grundigere analyse. Det gælder afdækning af behovet for eventuelle tillægstakster (f.eks. til særlige uddannelsesforløb) og for særlige
geografisk betingede grundtilskud (særlige udkantsgrundtilskud), men dette vurderes at kunne rummes inden for de muligheder, som de kendte modeller giver. Særlige forhold vedrørende sikring af små gymnasier lokalt På grundlag af konklusionerne i kapitel 9 og 10 opsummeres nedenfor de styringsredskaber, som udvalget vurderer bør indgå i det fremtidige styringssystem for de selvejende institutioner. Redskaberne er
opført under den relevante målsætning, de vurderes at medvirke til at opfylde.
11. Forslag til ændringer og justeringer af styringssystemetI dette kapitel uddybes udvalgets forslag til forbedringer af styringssystemet. Som supplement til udvalgets forslag vedlægges i bilag 0 et resumé af de kommentarer, som analysens referencegrupper har givet til forslagene. Referencegruppernes kommentarer er således ikke
indarbejdede i dette kapitel om udvalgets forslag. De enkelte høringssvar kan læses på webadressen: http://www.uvm.dk/kommunalreform/styringsanalyse/forside.htm?menuid=40. Forslagskatalogets sigte er at danne grundlag for politisk drøftelse af behov for modernisering af styringssystemet generelt og for den endelige fastlæggelse af rammerne for selvejet på de i dag amstlige
institutionsområder. Forslagene er som sådan uprioriterede. 11.1 Grundlæggende sammenhænge mellem de enkelte forslagUdvalgets overvejelser tager udgangspunkt i det forhold, at styringssystemet grundlæggende er baseret på adskillelse af opgaver og ansvar hos Undervisningsministeriet som “bestillermyndighed” og
opgaveudførende uddannelsesinstitutioner. Udvalgets overvejelser drejer sig især om behov for at videreudvikle og i øget grad ansvarliggøre alle de relevante aktører, som spiller en rolle i kvalitetssikringen – centralt og decentralt – bl.a. ved at videreudvikle informationsgrundlaget for de enkelte aktørers opgavevaretagelse som led i den samlede styring. De enkelte forslag retter sig således mod forskellige aktører og niveauer i styringssystemet. Forslag til foranstaltninger, som primært sigter på at styrke det decentrale niveau, dvs. ledelsen af de enkelte institutioner, omfatter forslag om videreudvikling af institutionsbestyrelserne såvel i forhold til
sammensætningen, hvor der bør være øget fokus på, at bestyrelsens samlede kompetenceprofil dækker alle relevante kompetenceområder, som i forhold til selve bestyrelsesarbejdet, ressourceregnskab,
kvalitetssystemer på institutionerne, auditering og akkreditering samt brugerdeklarationer. Forslag til foranstaltninger, som primært sigter på at styrke det centrale niveau omfatter styrket og systematiseret tilsyn, nye sanktionsmuligheder og ressourceregnskab. En grundlæggende forudsætning for styrkelse af styringssystemet er, at informationsgrundlaget videreudvikles. Der skal nyudvikles målrettet information, som kan styrke kvalitetsovervågningen og
mulighederne for, at de forskellige aktører i styringssystemet kan udfylde deres respektive roller. Styrkelse af informationsgrundlaget er derfor en gennemgående vinkel i forslagene. Det er en forudsætning for at opnå optimal effekt af et nyt informationsgrundlag, at dets enkelte dele – foreslåede nye og allerede eksisterende – samordnes i én samlet systematik, og at institutionernes
rapporteringer, så vidt det er muligt, samles i én årlig rapportering foruden institutionernes finansielle årsregnskab. Dette forudsætter, at der fastlægges en sammenhængende struktur i informationsgrundlaget,
herunder en “grundstamme” af indikatorer og målemetoder, der kan specificeres nærmere i forhold til behov i de enkelte styringssammenhænge. Eksempelvis er tilsynets informationsbehov ikke helt sammenfaldende med bestyrelsernes behov for ledelsesinformation, der igen ikke er helt sammenfaldende med de informationsbehov eleverne/studerende har for
brugerdeklarationer. Det er imidlertid afgørende, at fællesmængden af informationsbehov opfyldes af identiske informationer, og at målemetoder på et grundlæggende niveau er indbyrdes i overensstemmelse
og anerkendte. En anden forudsætning for optimal effekt af de enkelte styringsredskaber – foreslåede nye og allerede eksisterende – er, at anvendelsen af redskaberne sker i en systematisk sammenhæng. Forslaget om at videreudvikle tidssvarende roller og formaliseret dialog og samarbejde sigter netop på at styrke samspillet mellem decentralt og centralt niveau. På faste og formaliserede møder mellem Undervisningsministeriet og sektorens institutionsforeninger kan de politiske målsætninger konkretiseres og udmeldes, og det centrale og det decentrale niveau kan indgå kontraktlignende aftaler om særlige indsatsområder. Det kan give styringen en mere aftalelignende karakter. Denne styring, som retter sig mod institutionssektorerne, forudsættes suppleret af en række andre styringsredskaber, som retter sig mod enkeltinstitutioner. Her spiller især tilsynet og opfølgningen herpå en
central rolle. I figuren nedenfor er illustreret, hvordan styringsredskaberne skal spille sammen i en årlig proces. Årshjul for Undervisningsministeriets styring
Uddybning af de enkelte faser
Behov for nye hjemler Flere af forslagene sigter på at videreudvikle styringens informationsgrundlag. Forslagene forudsætter alene nye hjemler, hvis informationerne skal gøres pligtige for institutionerne at tilvejebringe og/eller
offentliggøre. Der kan imidlertid være afledte behov for ændringer i det nugældende regelgrundlag om offentliggørelseskrav, kvalitetssystemer mv. som følge af udvalgets forslag om, at informationsgrundlagets enkelte dele samordnes i én samlet systematik og institutionernes rapporteringer samles i én årlig rapportering. 11.2 Forslag til bedre sikring af kvalitet og resultater11.2.1 Bestyrelsesarbejde genereltUdvalget foreslår, at der med sigte på at videreudvikle bestyrelsernes arbejde udvikles et sæt anbefalinger om “godt bestyrelsesarbejde” i selvejende uddannelsesinstitutioner (en kodeks for godt
bestyrelsesarbejde), og at Undervisningsministeriet iværksætter en informationsvirksomhed med henblik på realisering af det udviklingspotentiale, der er konstateret. Baggrunden for forslaget Forslaget tager udgangspunkt i og bygger videre på de af konsulentvirksomheden Pluss Leadership udarbejdede:
Dybdeanalysen har dannet grundlaget for de anbefalinger vedrørende godt bestyrelsesarbejde, som fremgår af ovennævnte pjece. Breddeanalysen har afdækket udviklingspotentialet for forbedring af
bestyrelsesarbejdet. Samlet kan hovedbudskabet i Pluss' tre rapporter og Pluss' pjece i forhold til godt bestyrelsesarbejde opsummeres således:
Forslagets nærmere indhold Mellem de selvejende uddannelsesinstitutioner er der store forskelle såvel i institutionstype, uddannelsesudbud, regional placering som ud fra en organisatorisk livscyklusbetragtning. En kodeks skal derfor
give plads til forskellighed og åbne for differentiering. Ikke desto mindre må alle bestyrelser på et eller andet plan forholde sig til de konventionelle/“idealtypiske” bestyrelsesfunktioner: kontrol-, udviklings-, organisations-, overvågnings-, konsulent- og
kontaktfunktionen. Godt bestyrelsesarbejde bør dække disse funktioner, og Undervisningsministeriet bør aktivt vejlede heri. Udvalget finder, at en generel kodeks for bestyrelser i selvejende uddannelsesinstitutioner under Undervisningsministeriet med fordel kan tage afsæt i Pluss' anbefalinger beskrevet i ovennævnte pjece om
“Godt bestyrelsesarbejde i erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner”. Pluss' anbefalinger i forhold til videreudvikling af bestyrelsesarbejdet omfatter følgende: Bestyrelsens strategiske ansvar:
Bestyrelsens opgaver:
Bestyrelsesarbejdet:
Bestyrelseshonorar:
Samspil med revisor:
Åbenhed:
Hertil kommer en række af de i afsnit 11.2.2 nævnte anbefalinger i relation til bestyrelsessammensætning. En sådan kodeks skal følges op af en informationsindsats, som udover anbefalingerne i kodeksen bidrager til videndeling om allerede eksisterende initiativer (herunder information om den gennemførte dybdeanalyse og spørgeskemaanalyse) og værktøjer til understøttelse og fortsat udvikling af bestyrelsesarbejdet. Eksempelvis kunne man forestille sig etablering af en task force med repræsentanter fra Undervisningsministeriet, bestyrelsesforeninger og konsulenter m.fl. med henblik på et styrket samarbejde med bestyrelsesforeningerne og de udpegende organisationer, udvikling af nye målrettede værktøjer til bestyrelsesarbejdet samt styrkelse af den løbende dialog med bestyrelsesformænd og andre bestyrelsesmedlemmer. Fordele og ulemper Krav til regelændringer 11.2.2 BestyrelsessammensætningSom et led i en videreudvikling af bestyrelserne, hvor det sikres, at bestyrelsen som samlet gruppe dækker alle relevante kompetencer, foreslår udvalget, at bestyrelsessammensætningen i de eksisterende
selvejende institutioner overvejes i overensstemmelse med de af konsulentvirksomheden Pluss Leadership A/S (Pluss) og professor Steen Thomsen, Center for Corporate Governance på Copenhagen
Business School (CBS) opstillede anbefalinger. Udvalget stiller endvidere forslag til, hvordan de fremtidige bestyrelsessammensætninger skal se ud i de respektive institutioner, herunder de tidligere
amtskommunale institutioner. Hvor der ikke er særlige forhold, som tilsiger det, bør ensartede regler for ensartede forhold for de forskellige områders vedkommende tilstræbes. Baggrunden for forslaget I anbefalingerne til godt bestyrelsesarbejde nævnes på baggrund af analyserne, “at mange af de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner har udviklet sig i retning af at blive relativt store organisationer med
både to- og tre-cifrede millionomsætninger, og med et stadig mere komplekst uddannelsesudbud og aktivitetsområde. Dette stiller overordnet set for alle institutioner store krav til det bestyrelsesarbejde, som skal
praktiseres”. Hertil kommer den generelle udvikling i samfundet med krav om et kvalificeret bestyrelsesarbejde og med en øget fokus på medlemmernes kompetencer til at kunne håndtere dette arbejde.
Undervisningsministeriets mange selvejende institutioner skal fremover agere i en virkelighed, hvor der bliver stillet krav til kvalitet i ledelsen, til institutionens performance og til åbenhed omkring de
beslutninger, der bliver truffet, hvorfor disse hensyn også bør indgå i bestyrelsens sammensætning. Endvidere overgår en række institutioner med kommunalreformen til selveje. Som følge heraf vil der
fremover være muligheder for nye institutionssammenlægninger og -konstruktioner, som også skal kunne håndteres i bestyrelsessammenhæng. Forslagets nærmere indhold
En række af ovennævnte anbefalinger indgår i den i afsnit 11.2.1 foreslåede kodeks. Udvalget tilslutter sig Pluss' anbefalinger og har herudover følgende uddybninger af forslagene: Bestyrelsernes størrelse Størrelsen på bestyrelserne hænger sammen med indtil flere faktorer, bl.a. antallet af deltagende medarbejdere og studerende, og hvorvidt de har stemmeret eller ej. En anden faktor er antallet af paritetisk
valgte medlemmer. Fremover anbefales bestyrelserne kun at have 6-10 medlemmer, idet en bestyrelse af den størrelse må forventes at være mest effektiv. Forslaget følger af Pluss' anbefaling om generelt at
overveje at nedsætte antallet af bestyrelsesmedlemmer. Pluss konstaterer, at seks medlemmer ikke er for få, men er samtidig opmærksom på, at en større bestyrelse kan bidrage til ejerskabs- og
ansvarsfølelse blandt forskellige parter. Der bør dog være mulighed for, at bestyrelserne i en begrænset overgangsperiode kan være større. Kompetenceprofil Udpegningsret eller selvsupplering Forholdet mellem interne og eksterne medlemmer Interne medlemmer med eller uden stemmeret Elever/studerende: Det foreslås endvidere, at eleverne/de studerende fremover på ungdomsuddannelserne, VUC og de videregående uddannelser deltager med to medlemmer, hvoraf den ene har stemmeret,
den anden deltager uden stemmeret. Efter “stemmeaftalen” mellem regeringen, Dansk Folkeparti, Socialdemokraterne og Radikale Venstre om kommunalreformen skal elev-/kursistråd udpege to
repræsentanter uden stemmeret til bestyrelsen. Baggrunden for, at det ene medlem nu foreslås at få stemmeret, er, at elevernes gennemsnitsalder er steget, og at mange elever er over 18 år. Vælger
eleverne/de studerende et medlem under 18 år, har dette medlem ikke stemmeret. Et medlem under 18 år er ikke myndig og kan derfor ikke tillægges beslutningskompetence og det retlige ansvar herfor. Med forslaget opnås samme ordning på alle institutionsområder. At medarbejderne og eleverne/de studerende alene har ét medlem med stemmeret hver foreslås som en konsekvens af ønsket om mindre bestyrelser. Funktionsperiode Paritet mellem arbejdstager- og arbejdsgiverrepræsentanter I den nuværende lovgivning gælder allerede det forhold, at medlemmer udpeget af en bestemt interesseorganisation eller lignende ikke har en ret til særligt at varetage denne tredjemands interesser.
Bestyrelsesmedlemmerne har samme forpligtelse til at varetage hensynet til institutionen. Særligt i forbindelse med fremtidige fusionsprocesser, men også i takt med, at der på de enkelte institution kommer flere og flere uddannelsesudbud, vil bestyrelserne fremover umuligt kunne repræsentere alle de fag og brancher, som institutionerne uddanner til, herunder også have kvalifikationer vedrørende de enkelte uddannelsers kvalitet og udvikling, hvis også bestyrelsen skal kunne arbejde effektivt. Pluss anbefaler, at fagrepræsentationen fremover kan sikres ved et fornuftigt samspil mellem bestyrelse og lokale uddannelsesudvalg. Udvalget foreslår på den baggrund, at organisationernes indsigt af faglig karakter og i forhold til det lokale arbejdsmarked fremover først og fremmest forankres her. Uddannelsesudvalgene er etableret for hver institution, og de dækker tilsammen de erhvervsuddannelser, institutionen udbyder. Uddannelsesudvalgene rådgiver institutionen i spørgsmål, som vedrører de uddannelser, der er omfattet af udvalgets virksomhedsområde, og virker for samarbejdet mellem institutionen og det lokale arbejdsmarked. CVU'er Folketingsmedlemmer Konkrete forslag til fremtidig sammensætning og udpegning på de enkelte institutionsområder fremgår nedenfor. Fordele og ulemper Udvikling i retning af ensartede regler for ensartede forhold i relation til bestyrelsessammensætningen i de selvejende institutioner under Undervisningsministeriet. Ulemper: Oplevelse af fratagelse af hævdvunden (udpegnings)-ret til et medlem af en bestyrelse. Krav til regelændringer I den nuværende lovgivning er der følgende fælles reguleringstræk: Det gælder på alle institutionerne, at der skal være et eksternt flertal i bestyrelserne, og at der i alle bestyrelserne skal eller bør være repræsentanter for amter og kommuner. Generelt lægges der også vægt på aftagerrepræsentation, og at de medlemmer, som udpeges, har tilknytning til det lokale og regionale opland. Der er generelt ikke i lovgivningen taget stilling til størrelsen, bortset fra i lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse, hvor det direkte fremgår af lovteksten (normalt 6-12 medlemmer). Endvidere er der for alle selvejende uddannelsesinstitutioner fastsat generelle krav til habilitet og myndighed. Ud fra den betragtning, at bestyrelsesmedlemmernes kompetencer er et afgørende parameter for at kunne drive en effektiv bestyrelsesvirksomhed, anbefales det, i lighed med universitetsloven, at
lovgivningen også fremover alene fastlægger de overordnede principper for bestyrelsessammensætning og udpegning, herunder i generel form angiver principper til kvalifikationer og erfaring. Hvad angår formuleringen i lovgivningen, bør der (som også nævnt indledningsvist), hvor der ikke er særlige forhold, der tilsiger det, tilstræbes ensartede regler for ensartede forhold for de forskellige
områders vedkommende. En standardisering på tværs af de forskellige institutionsområder er i sig selv ønskelig. En entydig og udtømmende regulering ved lov kan vanskeliggøre fusioner. Alt afhængigt af i henhold til hvilken lov, den fusionerede juridiske enhed godkendes, kan der være særlige forhold, som gør sig gældende, og som derfor bør afspejles i bestyrelsessammensætningen. Det bør som i dag også være muligt at etablere overgangsordninger i en begrænset overgangsperiode i forbindelse med fusion. Regulering ud over overordnede principper bør ske via standardvedtægter eller bekendtgørelser. Hertil kommer vejledninger og andre typer af blødere styringsmidler, herunder Undervisningsministeriets praksis i forbindelse med vedtægtsgodkendelse. Nedenfor følger sammenfatning af de i vedlagte bilag 4 beskrevne forslag til fremtidig bestyrelsessammensætning i såvel de eksisterende som de nye selvejende institutioner:
11.2.3 Kvalitetssikring: Kvalitetssystemer, auditering og akkrediteringUdvalget foreslår, at kravet om, at alle institutioner skal anvende et kvalitetssystem, som kan understøtte den løbende kvalitetsudvikling og resultatvurdering, udbredes til at gælde alle uddannelsesområder,
således at kravet også kommer til at omfatte MVU og SOSU. Samtidig foreslår udvalget, at Undervisningsministeriet anvender auditering (ekstern evaluering af institutionernes kvalitetssikringssystemer) inden
for alle uddannelsesog institutionsområderne. Et auditeringssystem vurderes i væsentlig grad at kunne styrke institutionernes kvalitetsarbejde inden for uddannelse. Et systematisk kvalitetsarbejde skal gøre
det muligt at dokumentere resultaterne og kvaliteten af institutionernes uddannelsesaktiviteter og skal samtidig sikre, at uddannelserne gennemgår en kontinuerlig udvikling og opdatering. Undervisningsministeriet anvender i dag professionsbachelorakkrediteringer (udbudsakkreditering) og University College-akkreditering (institutionsakkreditering). Disse akkrediteringsformer har alene til
formål at tilvejebringe en faglig vurdering som grundlag for, at Undervisningsministeriet som myndighed kan træffe endelig beslutning om akkreditering. På den måde sikres, at andre end faglige hensyn kan
indgå i beslutningsgrundlaget, herunder f.eks. behovsvurderinger. Udvalget foreslår, at Undervisningsministeriet afdækker mulighederne for at anvende akkrediteringer i øget omfang inden for de videregående uddannelser med tilhørende institutioner. I første omgang kan det overvejes at anvende akkreditering på det videregående uddannelsesområde i forbindelse med godkendelse af: 1) udbud af korte videregående uddannelser (udbudsakkreditering), 2) udbud af nye mellemlange videregående uddannelser (uddannelses- og udbudsakkreditering) og 3) udbud, hvor en institution søger et udbud uden for sit “naturlige” virkeområde (f.eks. hvor en erhvervsskole søger udbud af en mellemlang videregående uddannelse (udbudsakkreditering)). Akkrediteringer anvendt i forbindelse med etablering af nye uddannelser skal i øvrigt overvejes i forhold til den nuværende bekendtgørelsesstyring. Bekendtgørelsesstyringen sikrer ensartede uddannelser
over hele landet. En akkrediteringsmodel for nye uddannelser vil sandsynligvis føre til flere nye uddannelser og dermed vanskeliggøre overblikket over uddannelsessystemet, også selv om etablering af en ny
uddannelse udover en positiv akkreditering kræver en ministeriel godkendelse. På ungdomsuddannelsesområdet er udvalgets umiddelbare vurdering, at akkreditering vanskeligt vil kunne anvendes, og at behovet også er mindre. Antallet af ungdomsuddannelsesinstitutioner er meget stort,
og antallet er uddannelser inden for erhvervsuddannelsesområdet er ligeledes meget stort. Hertil kommer, at kvalitetssikringer i højere grad end for det videregående uddannelsesområde er reguleret ved krav
til lærerkvalifikationer, uddannelsesindhold og -tilrettelæggelse og fsva. erhvervsuddannelserne ved inddragelse af arbejdsmarkedets parter både i tilblivelsen af uddannelserne (faglige udvalg), i den løbende
kvalitetssikring og -udvikling (lokale uddannelsesudvalg) og i udbuds-placeringen (Rådet for erhvervsrettet uddannelse og de faglige udvalg). Et område, hvor akkreditering kunne anvendes, er ved brug af
forskellige gældende bestemmelser om, at f.eks. private institutioner kan godkendes til at udbyde ungdomsuddannelser eller arbejdsmarkedsuddannelser, og/eller ved godkendelse af en institutionel status svarende til University College-akkrediteringerne. Baggrunden for forslaget Der kan endvidere være fordele forbundet med, at den faglige evaluering og vurdering af uddannelser, af institutioner og af institutioners muligheder for at udbyde uddannelser, i større udstrækning end i dag
foretages af et akkrediteringsorgan, som lever op til nationale og internationale krav. Øget anvendelse af lokale kvalitetssystemer, auditering og akkreditering vil betyde, at Danmark følger en international udviklingstendens på dette område. I den forbindelse vil især akkreditering bidrage til
gensidig anerkendelse af uddannelserne mellem landene og dermed fremme internationaliseringen både i form af udveksling af studerende og eksport af uddannelse. Forslagets nærmere indhold Auditering kan anvendes på alle uddannelsesområder og har både et dokumenterende sigte og et udviklende eller forbedrende sigte. Auditering ser på institutionens forudsætninger for løbende selv at sikre høj kvalitet på grundlag af eksterne kriterier. Det udviklende formål med auditeringen er meget væsentligt, idet auditeringen vil danne grundlag for institutionernes fortsatte arbejde med at sikre og udvikle kvaliteten af deres kerneaktiviteter. En auditering vil skabe et overblik over det nuværende kvalitetsarbejde på uddannelsesinstitutionerne og pege på stærke og svage sider. For det andet – og vigtigst – skal auditeringen give fremadrettede anbefalinger til, hvordan et sammenhængende og konsistent kvalitetssystem for institutionen kan etableres. Udover professionsbachelor- og University College-akkrediteringer (udbuds- og institutionsakkreditering) kan akkreditering anvendes på andre områder, hvor der foregår en styring i forhold til uddannelses-
og institutionskvalitet. De områder inden for den nuværende styring, hvor akkreditering kan anvendes som et forvaltningsmæssigt redskab, er godkendelse af uddannelser, udbud og i forbindelse med
institutionsstyringen (status og kvalitetssystemer). Øget anvendelsen af akkrediteringer og auditeringer bør tænkes sammen med Undervisningsministeriets øvrige styringssystemer, som tilsigter kvalitetssikring, og med ministeriets tilsyn. Ministeriet bør undgå
overlappende styringsinitiativer, og tilsynet bør i givet fald tilrettelægges, så det supplerer den kvalitetssikring, som følger af den øgede brug af akkrediteringer mv. I dag vurderes nye uddannelsesforslag af faglige råd, Undervisningsministeriets embedsmænd m.fl. Anvendelse af akkreditering indebærer, at der på forhånd opstilles krav om, hvad et nyt uddannelsesforslag
bør indeholde (hvordan skal uddannelsen være beskrevet, hvilken dokumentation for behov skal der foreligge osv.), at der foretages en uafhængig evaluering af uddannelsesforslaget, og at der på den baggrund foretages en autoritativ beslutning om godkendelse af uddannelsen eller ej. Når udbuddet af uddannelser i dag skal placeres på institutioner, sker der en vurdering af udbydernes faglige miljø, regionale hensyn, antallet af praktikpladser mv. Akkreditering vil kunne anvendes ved at
opstille kriterier for en offentlig eller privat institutions faglige grundlag for at udbyde uddannelser inden for et bestemt område. På den baggrund kan der udarbejdes en uafhængig faglig vurdering af
uddannelsesinstitutionens forudsætninger for at løfte udbuddet. Selve beslutningen om godkendelse af udbud kan foretages ministerielt og inddrage regionalpolitiske eller andre hensyn. Akkreditering bør indfases på en måde, som gør det muligt at indhøste erfaringer undervejs i processen og justere kursen for den videre implementering. Det foreslås derfor, at akkreditering foreløbig
anvendes i forhold til enkelte områder. Arbejdet hermed er indledt med professionsbachelor-akkrediteringerne i 2004-2009 og University College-akkrediteringer i 2005 og 2006. Det foreslås at udvide anvendelsen af akkreditering til også at
omfatte de korte videregående uddannelser, som udbydes ved erhvervsskoler, f.eks. ved gennemførelse af en udbudsrunde for de korte videregående uddannelser ved hjælp af akkreditering. Anvendelse af akkreditering på disse områder vil indebære, at der opnås erfaringer med anvendelse af akkreditering både i forhold til de korte og mellemlange videregående uddannelser. Det er i den sammenhæng centralt at opbygge erfaringer med samspillet mellem akkreditering af uddannelser, udbud og institutioner, og samspillet mellem akkreditering og de eksisterende kvalitetsstyringsinstrumenter f.eks. bekendtgørelser og tilsynet. Fordele og ulemper Fordelene er:
Ulemperne er:
Krav til regelændringer Afhængigt af, i hvilket omfang og i hvilken form man ønsker akkrediteringer og auditeringer mv., skal der gennemføres ændringer af lov om Danmarks Evalueringsinstitut og af uddannelses- og
institutionslovgivningen. 11.2.4 RessourceregnskabUdvalget foreslår, at institutionerne som et nyt element i styringen skal udarbejde et ressourceregnskab. Formålet hermed er primært at styrke informationsgrundlaget for styring af uddannelsernes kvalitet både centralt og decentralt på institutionerne. Ressourceregnskaberne skal således sikre øget åbenhed og
gennemsigtighed om institutionernes interne økonomiske prioriteringer og ressourceanvendelse og muliggøre sammenligninger af resultater på tværs af institutionerne. Ressourceregnskaber skal desuden styrke mulighederne for, at de forskellige aktører i styringssystemet kan udfylde deres respektive roller ved bl.a. at udgøre et beslutningsgrundlag for politiske
prioriteringer, danne grundlag for det centrale tilsyn med institutionernes kvalitet, styrke ledelsesinformationen på institutionerne som forudsætning for professionel og ansvarlig ledelse og give øget mulighed
for aktiv inddragelse af interessenter, herunder brugere og aftagere af institutionernes ydelser. Mere præcise og relevante rapporteringskrav i kombination med bedre dokumentation af institutionernes resultater i ressourceregnskaberne vil endvidere kunne medvirke til, at institutionerne inden for rammerne af taxametersystemet arbejder mere systematisk med og realiserer resultater inden for de politisk prioriterede indsatsområder. På den måde vil behovet for supplerende styringsværktøjer i form af f.eks. øremærkede tilskud kunne begrænses, og styringen dermed forenkles. Ressourceregnskaberne vil samtidig muliggøre en samlet politisk prioritering af uddannelsesområdernes økonomi som grundlag for reelle politiske beslutninger om takstfastsættelse og dermed også om
kvalitetsstandarder. Ressourceregnskaber skal udgøre en fælles kilde til information af ikke finansiel karakter. Institutionerne vil i tillæg til ressourceregnskaberne fortsat skulle udarbejde egentlige finansielle årsregnskaber som
grundlag for vurdering af deres økonomiske stilling. Som hovedregel bør alle rapporteringskrav kunne rummes i disse to rapporteringsformer, og der bør kun undtagelsesvis stilles krav om supplerende
indberetninger ud fra andre, konkrete behov. Forslaget forudsætter, at der sker en samlet revurdering af rapporteringskravene med afsæt i et helhedsorienteret perspektiv på styringen og ud fra principiel stillingtagen til niveauet i informationsbehovet. Det
er i den forbindelse et selvstændigt mål, at der sker en grundlæggende forenkling af de nuværende rapporteringskrav og -procedurer. Baggrunden for forslaget Betydningen heraf er blevet yderligere forstærket i de senere år i forbindelse med videreudviklingen af det decentrale styringskoncept i retning af øget resultatstyring. Som led i denne udvikling er der bl.a. sket en omlægning af det centrale tilsyn, således at dette nu i højere grad er baseret
på kvalitetsindikatorer, ligesom interessentniveauet forudsættes mere aktivt inddraget bl.a. via de krav til offentliggørelse af institutionernes resultater, som følger af lov om gennemsigtighed og åbenhed. Det er imidlertid udvalgets vurdering, at informationsgrundlaget i dag rummer en række udviklingsmuligheder. Udvalget har således konstateret, at informationsgrundlaget rummer risici for manglende eller utilstrækkelig information eller information af begrænset relevans, primært fordi en række rapporteringskrav
løbende er defineret ud fra konkrete styringsmæssige behov og ikke ud fra en samlet vurdering af og principiel stillingtagen til informationsbehovet. Der er samtidig mange forskellige kilder til information, og
den tilgængelige information anvendes ofte usystematisk til afgrænsede formål. Som følge heraf bliver billedet af institutionernes ressourcemæssige prioriteringer og resultater ofte fragmenteret. Disse problemer har bl.a. konsekvenser i forhold til mulighederne for at udøve et helhedsorienteret tilsyn og den generelle systemmæssige overvågning af hensigtsmæssigheden af institutionernes
rammebetingelser. Usystematiske og behovsbestemte rapporteringskrav rummer samtidig principielt en risiko for overstyring og er desuden administrativt belastende for institutionerne. Konsekvensen heraf er, at styringen bliver uklar og dermed ikke efterlever de grundlæggende krav til styringssystemet om enkelthed og gennemsigtighed. Det er derfor udvalgets opfattelse, at der er behov for at udvikle informationsgrundlaget for styringen, herunder definere behov for nye typer af information, som måtte udspringe af styringens ændrede
karakter og det øgede fokus på institutionernes resultater og kvalitet. Det gælder f.eks. økonomioplysninger, som kan danne grundlag for benchmarking af institutionernes ressourceforbrug, og
videreudvikling af kvalitetsindikatorer til brug for tilsynet. Ressourceregnskaber er et blandt flere elementer til styrkelse af informationsgrundlaget og skal især bidrage til at belyse de ressourcemæssige prioriteringer af relevans for institutionernes resultater og
kvalitet. Forslaget skal ses i sammenhæng med forslaget om at indføre brugerdeklarationer for eleverne/de studerende med henblik på, at de standarder og resultatkrav, institutionen selv formulerer for sin
undervisning, skal udgøre et grundlag for dialog om kvalitet. Ressourceregnskaberne kan i den forbindelse medvirke til at skabe åbenhed om institutionernes faktiske tilbud. Ressourceregnskaber kan samtidig udgøre et mere kvalificeret beslutningsgrundlag for den politiske takstfastsættelse og kan i sammenhæng med bl.a. puljer reducere behovet for at øremærke bevillinger til
særlige formål via andre supplerende styringsredskaber til taxametersystemet, idet mere målrettet og relevant information vil øge gennemsigtigheden, dokumentere resultaterne og muliggøre mere effektiv
opfølgning. Forslagets nærmere indhold Som eksempler vil ressourceregnskabet kunne omfatte informationer om følgende forhold:
Forslaget indebærer en grundlæggende omlægning og forenkling, idet informationsbehovet skal tænkes “forfra” uafhængigt af hidtidig praksis. Forslaget vil have en række afledte konsekvenser i form af bl.a. ændringer i kontoplaner, regnskabsmodeller og myndighedskrav i øvrigt og behov for egalisering af institutionernes regnskabs- og
konteringspraksis. Disse ændringer i regnskabsvæsenets tilrettelæggelse vil samtidig have konsekvenser for den systemmæssige understøtning af økonomistyringen i regnskabssystemer mv. Der kan endvidere blive behov for at foretage justeringer af takststrukturer på tværs af uddannelsesområderne med henblik på at skabe egalitet i forhold til, hvad taksterne forudsættes at give dækning for, således at det bliver muligt at sammenligne institutionernes tilskud og forbrug. Forslaget indebærer derfor, at der iværksættes et større udviklingsarbejde i samarbejde med institutionernes foreninger med henblik på at:
Udviklingsarbejdet vil danne grundlag for politisk stillingtagen til indførelsen af nye rapporteringsformer. Forslaget indebærer, at der tilvejebringes hjemmel til at stille krav om aflæggelse af et ressourceregnskab i lighed med kravene om aflæggelse af årsregnskab. 11.2.5 BrugerdeklarationerInstitutionerne skal udarbejde brugerdeklarationer for hver af de uddannelser, institutionerne udbyder. Brugerdeklarationerne skal give kursister/elever/studerende konkret indsigt i, hvordan institutionen planlægger at gennemføre undervisningen og med hvilke ressourcer samt hvilke krav, der stilles til kursister mv., for at kunne
gennemføre uddannelsestilbuddet. Af hensyn til brugernes behov for at kunne foretage sammenligninger på tværs definerer Undervisningsministeriet de overordnede rammer for udarbejdelse af
brugerdeklarationer inden for de enkelte uddannelsesområder, således at brugerdeklarationerne rummer en vis fællesmængde af information. Rammerne skal tage højde for de enkelte uddannelsesområders
forskellighed. Brugerdeklarationer skal bidrage til at give kursister/elever/studerende bedre indsigt i de undervisningstilbud, institutionerne giver, og dermed et bedre grundlag for at deltage i demokratiske processer og
kvalitetsvurderinger på institutionen. Deklarationerne skal også give mulighed for at vælge mellem uddannelsesinstitutioner. Samtidig skal brugerdeklarationerne redegøre for de krav, som institutionen stiller til
elever/studerende med hensyn til arbejdsindsats og fremmøde mv. Brugerdeklarationerne er således tænkt som et redskab, som kan tilvejebringe og målrette information mod elever og studerende og derved styrke deres rolle som aktører i styringssystemet ved på en systematisk måde at skabe et grundlag for at udøve indflydelse og træffe valg. Forslaget skal ses i sammenhæng med, at eleverne m.fl. ifølge forslaget til fremtidig bestyrelsessammensætning på såvel de eksisterende som nye selvejende institutionsområder vil blive repræsenteret i bestyrelserne og opnå stemmeret. Samtidig indebærer forslaget til fremtidig bestyrelsessammensætning, at der generelt skal ske en styrkelse af de uddannelsesfaglige kompetencer, ligesom det anbefales at styrke bestyrelsernes strategiske fokus i forhold til udvikling af uddannelseskvaliteten. I begge tilfælde vil brugerdeklarationer kunne indgå som grundlag for dialog. Baggrunden for forslaget Elevernes/de studerendes grundlag for at kunne løse denne opgave kan styrkes ved, at der stilles krav til institutionerne om, at de skal deklarere sig inden for en række nøgleområder, som har afgørende
betydning for den enkelte elevs/studerendes vurdering af institutionen, undervisningen, egen motivation og egne forudsætninger for at kunne gennemføre uddannelsen på den pågældende institution. Set i dette perspektiv vil oplysninger også kunne forbedre elevernes/de studerendes grundlag for at vælge institution og derved yderligere understøtte målsætningen om frit valg. Institutionernes grundlag for at udarbejde brugerdeklarationerne vil i høj grad være institutionernes egne beskrivelser af den planlagte undervisning og grundlaget for denne. Inden for erhvervsuddannelserne er
dette f.eks. beskrevet i institutionernes lokale undervisningsplaner og i de gymnasiale uddannelser i studieplanen. Forslaget har betydelige berøringsflader med de allerede gældende krav om, hvilke oplysninger institutionerne skal stille til rådighed. Institutionerne skal i dag tilvejebringe forskellige typer oplysninger, bl.a. inden for rammerne om lov om åbenhed og gennemsigtighed, der kan indgå som grundlag for elevernes/de studerendes vurderinger. Oplysningerne er dog set ud fra en
systembetragtning ikke tænkt samlet og direkte målrettet i forhold til eleverne/de studerende, hvorfor oplysningerne til tider fremstår for generelle og for vanskeligt tilgængelige. Forslaget skal derfor ses i sammenhæng med forslaget/ønsket om en generel gennemgang af de informationer, som institutionerne skal samle og oplyse til Undervisningsministeriet, elever/studerende og andre
interessenter, jf. Forslagets nærmere indhold Institutionernes oplysninger i brugerdeklarationen har ikke retsvirkninger i den forstand, at eleverne/de studerende gennem deklarationen får et retskrav på den beskrevne ydelse. Deres rettigheder vil fortsat alene være fastsat i love og bekendtgørelser. Hvis eleverne/de studerende ikke får den beskrevne ydelse, vil de have adgang til at klage til den lokale institution. Eleverne/de studerende vil ikke have adgang til at klage til Undervisningsministeriet over manglende opfyldelse af brugerdeklarationen. Det er vigtigt, at brugerdeklarationen kan bruges som grundlag for inddragelse af eleverne/de studerende i institutionens løbende kvalitetsarbejde. Derfor skal deklarationen være så konkret, at eleverne/de
studerende kan se, hvilke ydelser de vil modtage. Samtidig skal deklarationen være så rummelig, at den ikke unødigt fastlåser institutionen i på forhånd fastlagte undervisningsformer og -tilbud og derved
modvirker institutionernes forpligtelser til individuel tilpasning af undervisningen til forskellige elever, grupper af elever mv. Det skal for hvert uddannelsesområde fastlægges nærmere, hvilke rammer der skal være for brugerdeklarationers indhold, og hvordan de hensigtsmæssigt forankres i de eksisterende regelsæt om
kvalitetssystemer og om åbenhed og gennemsigtighed. Nedenfor er opstillet et eksempel på, hvilke emneområder en brugerdeklaration kunne omfatte. Institutionerne kan gives mulighed for at supplere med yderligere områder efter eget valg. En brugerdeklaration
kan for at sikre overskueligheden f.eks. have et omfang på ca. tre til fire A4-sider. Emneområder i en brugerdeklaration:
Forslagets fordele er, at:
11.2.6 TilsynDer gennemføres for øjeblikket en videreudvikling af Undervisningsministeriets tilsyn med det sigte i højere grad at rette fokus mod institutionernes resultater og deres kvalitet. Udvalget foreslår, at der som supplement til de overordnede kvalitetsindikatorer, som der arbejdes med at implementere på tværs af uddannelsesområderne, i samarbejde med institutionssektorerne videreudvikles relevante kvalitetsindikatorer, som er mere specifikke for de enkelte uddannelses- og institutionsområder. Det enkelte uddannelsesområders samlede sæt af kvalitetsindikatorer bør bestå af få, men velvalgte indikatorer, da et stort antal indikatorer alene på grund af omfanget vil udtynde indikatorernes effekt. Den mere systematiserede viden om sektorernes kvalitet, der bygges op ved hjælp af screeninger på grundlag af kvalitetsindikatorer, vil i sammenhæng med informationer om institutionernes økonomi og
ressourceprioritering, jf. også forslaget om ressourceregnskaber, kunne danne grundlag for en ny viden om sammenhænge mellem økonomi og kvalitet. Det foreslås, at analyse af sådanne sammenhænge
prioriteres som indsatsområde. Videreudvikling af informationer som grundlag for overvågningen skal ses i sammenhæng med overvejelserne om at indføre akkreditering mere bredt på uddannelsesområderne, idet indførelse af
akkreditering i form af uafhængige faglige vurderinger af uddannelsesudbuds konkrete kvalitetsniveau, uanset at det gennemføres som led i en udbudsgodkendelse, principielt vil dække dele af tilsynets
informationsbehov. Det bør herved sikres, at tilrettelæggelsen af den samlede informationstilvejebringelse sker hensigtsmæssigt og i sammenhæng. Forslaget om styrket overvågning af kvalitet i det centrale tilsyn skal endvidere ses i sammenhæng med forslaget om et indføre nye, mere konstruktive og konsekvente typer af reaktioner/sanktioner i
forbindelse med utilstrækkelig kvalitet. Baggrunden for forslaget Målsætningen er, at institutionerne i højere grad skal stilles til ansvar for de resultater og den kvalitet, de leverer, og de skal i øget omfang dokumentere resultater og kvalitet over for omverdenen.
Undervisningsministeriet skal skærpe overvågningen af resultaterne, og der skal være en højere grad af konsekvens og styrke i ministeriets reaktioner i forhold til god og dårlig kvalitet. Arbejdet koncentrerer sig især om at indføre seks overordnede kvalitetsindikatorer på tværs af uddannelsesområderne: Prøve- og eksamensresultater, fuldførelsesfrekvenser, fuldførelsestider,
frafaldstidspunkter, overgangsfrekvens til anden uddannelse, overgangsfrekvens til beskæftigelse. Det er tanken, at der i tilknytning til den overvågning, som vil komme til at ske med afsæt i disse indikatorer, skal indføres en mere konsekvent reaktions-/sanktionspraksis i forhold til institutioner med
utilstrækkelig kvalitet. Undervisningsministeriet har udarbejdet et oplæg til sanktionspolitik, og der har været en foreløbig drøftelse af oplægget med institutionssektorerne. Forslagets nærmere indhold Der er flere aktører foruden det centrale tilsyn, der spiller en rolle i overvågningen af kvalitetsudviklingen, herunder især institutionsbestyrelserne, censorinstitutionen, elever/studerende og politikere.
Udviklingen af kvalitetsindikatorer til brug for det centrale tilsyn skal ske i sammenhæng med det informationsbehov, som uddannelsessektorernes aktører samlet set har. Der vil formentlig være en
grundlæggende fællesmængde i informationsbehovet og for de enkelte aktører i overvågningen, bl.a. det centrale tilsyn, en ægte delmængde, som vedrører et mere specifikt eller specifikt detaljeret behov. I arbejdet med at udvikle kvalitetsindikatorer bør det sikres, at de samlede sæt af informationer på det principielle niveau er i indbyrdes overensstemmelse og dermed grundlæggende kan anerkendes bredt.
Det vil styrke indikatorernes gennemslag både som styrende parameter og efterfølgende i tilfælde af, at kvaliteten på en institution er så lav, at Undervisningsministeriet er nødsaget til at gribe ind. Tilsynets hovedresultater bør offentliggøres. Fordele og ulemper Institutioner med høj kvalitet kan danne grundlag for indhentning af best practiceerfaringer, der kan komme andre institutioner til gode. Viden af mere systematisk karakter rummer endvidere mulighed for, at viden i højere grad kan få karakter af fælles viden. Sammenstilling af informationer om enkeltinstitutioners kvalitet og økonomi på tværs
af kvalitetstilsynet og det økonomiske tilsyn kan f.eks. medvirke til mere helhedsorientering i tilsynet, og gennem analyse af informationerne kan skabes en højere grad af indsigt i sammenhænge mellem
kvalitet og økonomi samt ressourceprioritering. At viden i højere grad bliver fælles ejendom kan endvidere medvirke til, at den enkelte institutionsbestyrelse får bedre ledelsesinformation om institutionens kvalitet og resultater, herunder ved sammenligning
med andre institutioner inden for sektoren. Ulemperne ved at anvende kvalitetsindikatorer som grundlag for overvågning af kvalitet er, at indikatorerne vil kunne kritiseres for at være et meget forenklet udtryk for virkeligheden, der formentlig ikke i alle tilfælde yder kvalitet fuld retfærdighed og modsat heller ikke nødvendigvis er i stand til at indfange alle tilfælde af utilstrækkelig kvalitet. Kvalitet er et meget komplekst og flerdimensionalt begreb og vurdering af kvalitet forbundet med vanskeligheder. Selve udviklingen af relevante indikatorer forudsætter endvidere et ressourcekrævende udviklingsarbejde. Krav til regelændringer 11.2.7 Nye sanktioner i forhold til institutioner med utilstrækkelig kvalitetSom en del af den generelle videreudvikling af Undervisningsministeriets tilsyn har ministeriet udarbejdet et udkast til “En ny og konsekvent sanktionspolitik på de selvejende institutioners område”. Udvalget foreslår, at udmøntningen af sanktionspolitikken iværksættes. Forslagets baggrund og nærmere indhold Undervisningsministeriet har i den nugældende lovgivning hjemmel til at tage en lang række sanktioner i anvendelse, herunder påbud/pålæg, tilskudssanktioner, tilbagekaldelse af godkendelse af institutioner
eller uddannelser og indgreb over for bestyrelser. Disse sanktionsformer tager ifølge lovgivningen hovedsagelig sigte på egentlige regelovertrædelser og vurderes i sanktionspolitikken generelt som velegnede til dette formål. I situationer, hvor en institution har utilstrækkelig undervisningskvalitet, peger sanktionspolitikken imidlertid på behov for nye reaktionsmuligheder, som kan give en større fleksibilitet i sanktionsanvendelsen. De nye sanktioner, som er indeholdt i sanktionspolitikken, omfatter
Sanktionerne er nærmere beskrevet i afsnit Udvalget vurderer, at de nye sanktioner giver konstruktive reaktionsmuligheder i situationer med utilstrækkelig kvalitet, da de målrettet fokuserer på problemet, fastlægger rammer for en hensigtsmæssig
løsning, og sikrer opfølgning, indtil problemet er udbedret. I samspil med de allerede eksisterende sanktionsmuligheder vil endvidere opnås en langt bedre mulighed for graduering og konsekvens i sanktionsanvendelsen, idet de nye sanktioner har karakter af “mellemkategori”, dvs. de placerer sig imellem de nuværende muligheder for at give påbud/pålæg, der er meget lidt indgribende, og de øvrige sanktioner, som er meget kraftigt indgribende, og hvor erfaringen derfor er, at sanktionerne i praksis har været meget vanskeligt anvendelige. Hovedprincippet vil være, at der, når et problem konstateres, foretages en høring af den pågældende institution og om nødvendigt indgås en indsatsaftale om udbedring af problemet. Efterleves indsatsaftalen
ikke, kan hårdere sanktioner komme på tale. De eksisterende sanktionsmuligheder og de nye vil således kunne kombineres i forbindelse med manglende opfyldelse af en indsatsaftale, således at der kan
opbygges en mere konsekvent og dermed virkningsfuld progression i sanktionsanvendelsen. Anvendelse af indsatsaftaler kræver ikke i sig selv nye hjemler. Muligheden for at pålægge en institution at indgå en indsatsaftale, som Undervisningsministeriet kan godkende, og kombination af en
indsatsaftale med andre sanktioner, hvis aftalen ikke efterleves, kræver imidlertid lovændring. Udvalget foreslår, at udmøntningen af sanktionspolitikken iværksættes, og at det i den forbindelse og som led i den løbende evaluering af sanktionspraksis overvejes, om der er behov for at etablere nye
hjemler, som kan styrke anvendelsen af indsatsaftalerne. I de situationer, hvor en indsatsaftale ikke efterleves, foreslås det, at de eksisterende vidtgående sanktionsmuligheder suppleres med mindre
vidtgående, men effektive muligheder. Det foreslås i den forbindelse, at Undervisningsministeriet får hjemmel til at pålægge bestyrelsen i en nærmere fastsat periode at indsætte en af ministeriet godkendt
ekstern ansvarlig for planlægning og gennemførelse af eksamen eller for et uddannelsesforløb. 11.2.8 Tidssvarende roller og formaliseret dialog og samarbejdeUdvalget foreslår, at der etableres faste og formaliserede rammer for mere systematisk dialog og samarbejde om gennemførelse af udviklingsopgaver mellem Undervisningsministeriet og
institutionsforeningerne. Baggrunden for forslaget Institutionsforeningerne har også hidtil varetaget en betydelig opgave som dialogpart ved policyforberedende arbejde og udmøntning af politiske mål. Der er imidlertid ikke etableret formaliserede rammer for
dialog mellem Undervisningsministeriet og institutionsforeningerne, der kan sikre, at der regelmæssigt, systematisk og i fællesskab gøres status for sektorerne, herunder for udviklingsbehov. Arbejdet med at
videreudvikle styringsredskaber, f.eks. tilsynets kvalitetsindikatorer, har også kun i meget begrænset omfang inddraget institutionssektorernes viden. Idet institutionerne således spiller en hovedrolle i arbejdet med at realisere de politiske målsætninger konkret, har Undervisningsministeriet en væsentlig opgave i forhold til institutionsniveauet med at sikre hensigtsmæssige rammebetingelser for og understøtning af institutionernes arbejde og i en vis grad initiere udvikling på institutionsniveau, herunder med hensyn til kvalitetssikring og effektivisering. Dette arbejde med at videreudvikle rammevilkår og styringskoncept bør ske i tæt dialog med institutionssiden, så det sikres, at institutionerne får optimale vilkår for at realisere de politisk fastsatte mål. Forslagets nærmere indhold Møderne kan desuden anvendes til at udmelde og konkretisere særlige politisk prioriterede målsætninger, og der kan indgås kontraktlignende aftaler om særlige indsatsområder, udviklingsmål mv. Der vil
efterfølgende kunne følges op, dels via indførelsen af nye rapporteringsformer (ressourceregnskab), dels via Undervisningsministeriets centrale tilsyn med institutionernes målopfyldelse, der kan resultere i, at
der iværksættes indsatsaftaler med de institutioner, som opnår utilstrækkelige resultater. Sigtet er på denne måde at give styringen en højere grad af formaliseret aftalekarakter, hvor der samtidig tages hensyn til, at der er behov for en sammenhængende og effektiv styring af et stort antal
enkeltinstitutioner. Antallet nødvendiggør en vis standardisering af styringsredskaberne af hensyn til deres operationalitet og indebærer derfor, at anvendelse af egentlige resultatkontrakter eller udviklingskontrakter ikke er et velegnet styringsinstrument. Som det nævnes i afsnit 8.3 kan det dog på længere sigt blive aktuelt at overveje resultatkontrakter i forhold til CVU-sektoren. For at nyttiggøre uddannelsessektorens viden optimalt, og fordi bred anerkendelse af løsninger i mange tilfælde er en forudsætning for den ønskede effekt foreslås også udviklet en ny, mere
samarbejdsbaseret og gensidigt ansvarliggørende model for konkrete udviklingsopgaver. Relevante udviklingsopgaver vil kunne drøftes på de årlige møder. Aktuelle opgaver, som med fordel kan tilrettelægges gennemført i et samarbejde, er bl.a. udvikling af kvalitetsindikatorer, som kan anerkendes bredt, samt udvikling af model for ressourceregnskab, herunder
af nye rapporteringsformer som mulig erstatning af øremærkede tilskud. Forslaget om mere formaliserede rammer for dialog og udvikling af en mere samarbejdsorienteret kultur skal ses i sammenhæng med udvalgets konklusioner på styringsanalysen og forslagene set på tværs.
Forslagene sigter generelt på at udnytte de udviklingspotentialer, uddannelsessektorens mange aktører rummer. Formålet er grundlæggende – gennem udvikling af et dækkende og relevant
informationsgrundlag – at professionalisere de forskellige aktørers roller yderligere, herunder opgaver, ansvar, kompetencer og opgavevaretagelse. Fordele og ulemper Krav til regelændringer 11.3 Forslag til sikring af geografisk tilgængelighed til udbud af høj kvalitet11.3.1 GrundtilskudsreformMed vedtagelsen af institutionslove for de institutioner, som overgår til staten i 2007, er der samtidig taget principiel stilling til, at institutionerne skal overgå til taxameterfinansiering. Som det gælder for de
øvrige institutionsområder, skal taxameterfinansieringen suppleres med grundtilskud, som skal muliggøre opretholdelsen af mindre institutioner i en finmasket national institutionsstruktur. Udvalget foreslår endvidere, at den samlede grundtilskudsstruktur på tværs af institutionsområderne fremover i højere grad baseres på institutionens udbud i et system af grundtilskud af forskellig størrelse
kombineret med et særligt udkantsgrundtilskud til institutioner med et særlig svagt demografisk betinget rekrutteringsgrundlag. Udvalget anbefaler, at der iværksættes et tværgående udredningsarbejde i forbindelse med implementeringen af taxameterstyringen på de nye selvejende institutioner, der kan danne grundlag for en reform af
grundtilskudsstrukturen på tværs af institutionsområderne. Baggrunden for forslaget Grundtilskuddets størrelse varierer fra område til område, men fælles for alle er, at de er knyttet til institutionen. I den nuværende grundtilskudsmodel bortfalder institutionsgrundtilskuddet ved fusion, hvilket
institutionerne på forskellig måde er blevet kompenseret for i form af forskellige overgangsordninger mv. Dette er imidlertid bekosteligt og administrativt tungt. Hertil kommer, at overgangsordningen for de
første CVU'er udløber i 2005. Der er behov for en ny grundtilskudsmodel af flere grunde: For det første skal grundtilskudsmodellen understøtte Undervisningsministeriets målsætning om at sikre fagligt og økonomisk bæredygtige institutioner og et samlet udbud af uddannelser, der imødekommer
landsdækkende, regionale og lokale behov herunder institutioner i udkantsområder. Dette formål bliver helt centralt ved overførslen af de nye institutionsområder til statsligt regi og taxameterstyring, idet en
række af de nye institutioner netop befinder sig i udkantsområder, hvor det kan være vanskeligt at sikre en effektiv institutionsdrift på det foreliggende elev/studentergrundlag. For det andet skal grundtilskudsmodellen tage højde for, at institutionsstrukturen i uddannelsessektoren er under fortsat udvikling med mange fusioner inden for og på tværs af uddannelsesområder. For det tredje udløber overgangsordningen for de første CVU'er i 2005, og det vil derfor under alle omstændigheder være nødvendigt at foretage en revision af den nuværende ordning for denne sektor. En ny grundtilskudsmodel forudsættes at være udgiftsneutral. Forslagets nærmere indhold Desuden kan der indføres et særligt udkantsgrundtilskud til institutioner med et demografisk betinget svagt rekrutteringsgrundlag. Dette bør forbeholdes et meget begrænset antal institutioner beliggende i
geografisk afgrænsede områder, hvor det ud fra hensynet til områdets uddannelsesniveau og udviklingsmuligheder skønnes væsentligt at bevare institutionen i lokalområdet. Endeligt bør der ske en revision af de eksisterende overgangsordninger, efterhånden som disse udløber, så de ikke virker konserverende, men snarere medvirker til hurtigere integration af fusionerede
institutioner. 11.4 Forslag vedrørende finansiering11.4.1 TaxametersystemetTaxametersystemet har vist sig at udgøre et fleksibelt og finmasket bevillingssystem, som har en lang række væsentlige styringsmæssige fordele, som nu er vel indarbejdet. Det er udvalgets vurdering, at
systemet med få og enkle tilpasninger kan imødekomme meget varierede krav. Det samme forventes at gælde de krav, som overførslen af de nye institutionsområder stiller, dvs. sikring af små institutioners overlevelse og sikring
af et bredt og varieret udbud, bl.a. i overensstemmelse med gymnasiereformens intentioner. De amtslige institutioner, som overgår til staten i 2007, ligner på mange måder de selvejende institutioner på Undervisningsministeriets område med den undtagelse, at der ofte er tale om institutioner af meget
varierende størrelse. Det er udvalgets vurdering, at indplacering af de nuværende amtslige uddannelser i det eksisterende takstsystem og indførelse af et system af nye grundtilskud vil være fuldt tilstrækkeligt
til at sikre de nytilkommende institutioner økonomisk. Kommunalreformen giver således ikke grundlag for at foreslå grundlæggende ændringer af taxametersystemets indretning, f.eks. ved introduktion af helt
nye elementer. Takstfastsættelsen vil ske efter grundige analyser af de amtslige institutioners økonomi. Overgangen til taxameterstyring vil være udgiftsneutral for hver sektor set under et, og der vil blive indført
overgangsordninger, som tillader en lempelig tilpasning for den enkelte institution. De nye selvejende institutioners overgang til taxameterstyring er nærmere beskrevet i afsnit 4.6.2. Der lægges vægt på at opnå regional spredning af udbuddet, dels af hensyn til mulighederne for at opretholde attraktive uddannelsestilbud for unge i alle regioner, dels for at understøtte den regionale erhvervsudvikling. Det har stor lokal betydning for den geografiske og erhvervsmæssige udvikling, at der er uddannelsesinstitutioner i udkantsområderne. Erfaringen med de tidligere små institutioner i lokalområderne var, at de lokale uddannelsesinstitutioner havde svært ved at tiltrække tilstrækkeligt mange unge, til at institutionen kunne blive økonomisk bæredygtig. Taxametersystemet som bevillingssystem er velfungerende, men det er udvalgets opfattelse, at der på visse områder er behov for justeringer – blandt andet for at imødekomme den uddannelsespolitiske
målsætning om at tilgodese institutioner i udkantsområderne, hvor institutionerne står over for vigende aktivitetsgrundlag og derfor har ringere tilpasningsmuligheder. For det første bør der ske en effektivisering af brugen af særtakster, særtilskud mv. for at undgå overstyring. Forslaget skal ses i tæt sammenhæng med forslaget om fornyelse af afrapporteringsformen
(ressourceregnskab), som vil mindske behovet for at gennemføre politiske indsatsområder via marginale tilskud, idet der i stedet kan fokuseres på – og stilles krav til – institutionernes kerneaktiviteter. For det andet er der behov for en tilpasning af grundtilskudsmodellen, som tager højde for den dynamiske udvikling i institutionsstrukturen samt understøtter Undervisningsministeriets målsætning om at sikre
fagligt og økonomisk bæredygtige institutioner og et samlet udbud af uddannelser, der imødekommer landsdækkende, regionale og lokale behov herunder institutioner i udkantsområder. For det tredje foreslås det, at tælleprincippet for ressourceudløsende aktivitet for de nye selvejende institutionsområder tager udgangspunkt i beslægtede uddannelser. Anbefalinger vedrørende taxametersystemets kompleksitet og tælleprincipper er uddybet nedenfor: Taxametersystemets kompleksitet
Baggrunden for forslaget Begrundelserne for disse knopskydninger kan kategoriseres i tre hovedgrupper:
Hver for sig er afvigelserne fra hovedmodellen velbegrundede, men samlet set har taxametersystemet efterhånden bevæget sig langt fra det oprindelige mål om et enkelt og gennemskueligt
ressourcetildelingssystem for bestyrelser, institutionsledere, administratorer, politikere og offentligheden i almindelighed. Som beskrevet i afsnit 8.3, kan der rejses tvivl om, hvorvidt der fortsat er en rimelig balance mellem de enkelte berettigede delmål i form af afvigelser på taxametersystemet og hensynet til at sikre en afbalanceret styring, hvor fordelene ved selvforvaltning forenes med politiske prioriteringer af indsatsområder. Forslagets nærmere indhold Det foreslås i forlængelse heraf, at der gennemføres en gennemgang af det eksisterende taxametersystem med henblik på konkret at vurdere, hvorvidt der kan ske en sanering i det nuværende antal
tildelingsparametre til fordel for de ordinære taxameterbevillinger. Forslaget skal ses i tæt sammenhæng med forslaget om udvikling af en fælles og mere helhedsorienteret afrapporteringsform (ressourceregnskab), som vil skabe grundlag for, at der i højere grad fokuseres
på – og stilles krav til – institutionernes kerneaktiviteter, hvorved behovet for at gennemføre politiske indsatsområder via marginale tilskud mindskes. Tælleprincipper Baggrunden for forslaget Disse uddannelser er karakteriseret ved at have relativt korte uddannelsesforløb, hvor adgangen til næste forløb forudsætter afslutning af det foregående. Den naturlige progression i uddannelsen gør
tilstedeværelse til et effektivt tælleprincip. Hertil kommer, at der på disse uddannelsesområder kan være stor variation i frafaldet fra institution til institution afhængigt af geografisk beliggenhed, muligheden for
at få praktikplads etc. – forhold, som ofte er uden for institutionens kontrol, og som derfor ikke skal have en uforholdsmæssig stor indflydelse på institutionens økonomi. For korte og mellemlange videregående uddannelser tælles den beståede/godkendte uddannelsesaktivitet (output), da der typisk er tale om længere uddannelsesforløb. Tidligere var kun de lange og mellemlange uddannelser omfattet, men efter anbefaling fra Undervisningsministeriets Idé og Perspektivgruppe overgik korte videregående uddannelser fra årselever til STÅ i 2003. Ved overførsel af de nye institutionsområder til statsligt regi overgår disse til taxameterstyring, og der skal derfor fastsættes principper for opgørelsen af ressourceudløsende aktivitet for disse institutioner. Tælleprincippet er centralt i forbindelse med takstfastsættelsen, idet der i den forbindelse tages højde for, hvorvidt alle elever/studerende forudsættes talt eller kun de elever/studerende, som består/får
godkendt deres uddannelsesforløb. Det indebærer endvidere, at takster kun kan sammenlignes på tværs af uddannelsesområder, såfremt de er baseret på samme tælleprincip. Forslagets nærmere indhold Baggrunden for forslaget er et ønske om at sikre lige vilkår for beslægtede uddannelser, således at der fremover bliver sammenlignelige takststørrelser inden for parallelle uddannelsesniveauer. I praksis
betyder forslaget, at tælleprincippet for de nye selvejende udbydere af ungdomsuddannelser bliver baseret på elevernes tilstedeværelse på nærmere fastsatte tælledage (årselevprincippet). Det er hensigtsmæssigt i forhold til de amtslige ungdomsuddannelser, som forudsætter en løbende progression, hvor eleven typisk bevæger sig igennem uddannelsesforløbet efter en på forhånd fastsat plan. Hertil kommer, at der på ungdomsuddannelsesniveau kan være stor variation i frafaldet fra institution til institution afhængig af geografisk beliggenhed, lokal målgruppe etc.; forhold, som ofte er uden for institutionens kontrol, og som derfor ikke bør
have en uforholdsmæssig stor indflydelse på institutionens økonomi. Denne problemstilling er central på ungdomsuddannelsesniveauet, hvor det er en erklæret målsætning, at der er et lokalt udbud, som er
åbent for alle unge. I modsætning hertil forudsættes på det videregående uddannelsesniveau en vis mobilitet hos de studerende, ligesom institutionerne har muligheder for selv at fastsætte optagelseskrav mv. For de nye selvejende udbydere af videregående uddannelser foreslås tælleprincippet således baseret på beståede/godkendte forløb (STÅ) parallelt med de øvrige udbydere af videregående uddannelser,
hvilket dels sikrer sammenlignelighed på tværs, dels giver en ensartet administration på tværs i tilfælde af fusioner eller samarbejdsaftaler. 11.5 Forslag vedrørende selvejemodel11.5.1 Harmonisering af selvejelovgivningA. Forvaltningsloven m.fl. love Baggrunden Forslagets nærmere indhold For at skabe ensartede vilkår for de sammenlignelige institutioner foreslår udvalget, at alle regulerede selvejende institutioner, herunder institutioner omfattet af lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse
og lov om centre for videregående uddannelse og andre selvejende institutioner for videregående uddannelse bliver statsligt selvejende institutioner. B. Revision Baggrunden Forslagets nærmere indhold C. Formueforhold ved ophør Det foreslås, at formue, som hidrører fra alle de tidligere amtskommunale institutioner, tilfalder statskassen ved ophør. Baggrunden. Formuen hidrører fra skattefinansierede offentlige myndigheder. Forslagets nærmere indhold Fodnoter [7] Med særlige kompetencer inden for institutionsdrift, selveje og økonomi. [8] Med særlige uddannelsesfaglige kompetencer, evt. erfaring fra andre regelstyrede institutioner. [9] Med særlige uddannelsesfaglige kompetencer, evt. erfaring fra andre regelstyrede institutioner. Bilag 0: Resumé af kommentarer fra referencegrupper m.fl. til samlet udkast til rapport om styringsanalysenBaggrund Udvalget for styringsanalysen har sendt et samlet rapportudkast til kommentering hos analysens tre referencegrupper med repræsentanter fra uddannelsessektoren. Der henvises til bilag 3 om
referencegrupperne. I det følgende resumeres de modtagne kommentarer til rapportudkastet. De enkelte høringssvar, som danner grundlag for resumeet, kan læses på webadressen: http://www.uvm.dk/kommunalreform/styringsanalyse/forside.htm?menuid=40. Modtagne svar Alle tre referencegrupper har afgivet fælles og internt enige høringssvar. Dog har Bestyrelsesforeningen for CVU samt VUC forstanderforeningen afgivet særskilte kommentarer vedrørende punktet om
bestyrelsessammensætning, jf. nedenfor. Foruden referencegruppernes kommentarer er modtaget kommentarer fra Udvalget for de Grundlæggende Social- og Sundhedsuddannelser og fra Amtsrådsforeningen. Generelt Analysen modtages generelt positivt af referencegrupperne for henholdsvis bestyrelsesforeninger og lederforeninger, der betegner analysen som god og grundig, og man erklærer sig enig i de problemstillinger, der rejses. Lærerorganisationerne udtrykker derimod kritik af analysen, som ifølge lærerorganisationerne ikke lever op til kommissoriet, især hvad angår fokus på uddannelsernes kvalitet. Amtsrådsforeningen anfører, at analysen repræsenterer en ukritisk tilgang til statsligt selveje, og at problemstillinger bl.a. vedrørende manglende koordinering og samarbejde mellem institutioner behandles
utilstrækkeligt. Amtsrådsforeningen foreslår, at der anvendes samme model for institutionssamarbejder i relation til ungdomsuddannelserne. Lederforeningerne ser positivt på rapportens målsætninger, men finder også, at det bliver en meget stor opgave at udmønte rapportens indhold, og der udtrykkes bekymring for kompleksiteten i et nyt
styringssystem. Det anføres, at man finder det meget væsentligt at tilstræbe enkelhed og gennemsigtighed i styring og rapporteringskrav, og at nøgleordet i udmøntningen bør være forenkling. Opsummering af særlige kritikpunkter Forslaget om at reducere bestyrelsernes størrelse mødes af kritik fra både bestyrelsesforeningerne og lederforeningerne. Imod forslaget fremføres især, at forslaget indebærer en (for stor) reduktion af
parternes repræsentation i bestyrelserne. Det vurderes væsentlig at opretholde parternes repræsentation med tilstrækkelig vægt. Samtidig betvivles den positive effekt af forslaget om mindre bestyrelser.
Lederforeningerne vurderer endvidere, at de interne medlemmer (medarbejdere og elever/studerende) især i mindre bestyrelser vil blive overrepræsenterede. Fra lederforeningernes side rejses endvidere kritik af for ufleksible rammer for bestyrelsessammensætningen, som ikke tager højde for, at institutionerne har forskellige behov. Eksempelvis vurderes det
ikke hensigtsmæssigt, at alle institutioner skal have bestyrelsesmedlemmer fra både kommunalbestyrelser og regionsråd. Samtidig savnes af nogle institutioner repræsentation af arbejdsmarkedets parter. Bestyrelsesforeningerne og lederforeningerne er endvidere kritiske over for forslaget om at indføre statsligt selveje for alle institutionerne og sanktionsforslaget om, at Undervisningsministeriet får mulighed
for at give institutionsbestyrelsen pålæg om at indsætte en af ministeriet godkendt ekstern ansvarlig for eksamen/uddannelsesforløb. Det anføres, at de to forslag er uklare og giver anledning til væsentlig
betænkelighed, og at de bør drøftes nærmere. Lærerorganisationernes kritik vedrører især selve analysearbejdet, som ikke vurderes at have tilstrækkelig fokus på sikring af undervisningskvalitet. Lærerorganisationerne kritiserer taxametersystemet for at
indeholde negative kvalitetsincitamenter, og bloktilskudsprincippet kritiseres for at indebære en risiko for, at undervisningsmidler ikke anvendes til formålet. Opsummering af kommentarer vedrørende de enkelte forslag 1. Forslag om generel styrkelse af bestyrelsesarbejdet Bestyrelsesforeningerne støtter forslaget om, at der udarbejdes et sæt anbefalinger om godt bestyrelsesarbejde. Lærerorganisationerne ønsker præciseringer bl.a. af, at den daglige leders forpligtelse til at indhente råd også bør omfatte pædagogisk råd. 2. Forslag om bestyrelsessammensætning I underbilag vedlægges en oversigt, som sammenfatter udvalgets forslag til fremtidig bestyrelsessammensætning i såvel de eksisterende som de nye institutioner. Indførelse af kompetenceprofiler Bestyrelsesforeningerne er endvidere enige i, at bestyrelserne skal selvsupplere sig ift. manglende kompetencer ud fra bestyrelsens kompetenceprofil. Det ønskes imidlertid, at der kun afsættes én, højst to
pladser hertil. Lærerorganisationerne udtrykker kritik af princippet om selvsupplering med henvisning til, at bestyrelsens legitimitet bl.a. som forvaltere af offentlige uddannelser for offentlige midler bringes i fare. Paritetsprincipper på erhvervsskoleområdet Bestyrelsesforeningerne argumenterer med, at parterne har ansvaret for størsteparten af uddannelserne og deres indhold, og at det derfor er vigtigt, at de også på det lokale plan har væsentlig medindflydelse.
Der henvises til, at den danske uddannelsesmodel har vist sin styrke ved, at den landsdækkende uddannelsespolitik og -regulering kan udføres smidigt på institutionerne med støtte fra bestyrelserne med
deres repræsentation fra arbejdsmarkedets parter. Mindre bestyrelser (6-10 medlemmer) Lederforeningerne fremfører det yderligere argument imod at gøre bestyrelserne mindre, at det problem, de ser med overrepræsentation af interne medlemmer (medarbejdere og elever/studerende), bliver
større, jo mindre bestyrelserne skal være. Bestyrelsesforeningerne og lederforeninger er på den baggrund enige om, at bestyrelsernes nuværende størrelse på 6-12 bør opretholdes. Bindinger vedr. bestyrelsessammensætningen på tværs af institutionsforskelle Medarbejder- og elev-/studenterrepræsentanter Bestyrelsesforeningerne er enige i udvalgets forslag om, at to medlemmer udpeget af hhv. medarbejdere og elever/studerende bliver ordinære medlemmer med stemmeret. Det fremhæves dog, at der er et
problem mht. inhabilitet i forbindelse med lokalforhandlinger om løn og arbejdsforhold og spørgsmål om eleverne/de studerendes forhold. Der påpeges behov for, at der udarbejdes særlig vejledning herom. Lærerorganisationerne fremfører det synspunkt, at alle fire repræsentanter for medarbejdere og elever/studerende bør have stemmeret. Øvrige repræsentanter Særlige bemærkninger vedrørende de enkelte institutionssektorer VUC forstanderforeningen gør særskilt opmærksom på, at forslaget om, at erhvervsskolesektoren er repræsenteret i VUC's bestyrelser, er uheldigt, idet sektoren udgør en af VUC's nærmeste konkurrenter.
Forslaget vurderes derfor at indebære en risiko for habilitetsproblemer. Samarbejde og koordinering foreslås i stedet at finde sted i regi af det lovpligtige institutionssamarbejde, uddannelsesudvalg mv. Amtsrådsforeningen bemærker, at det forekommer uhensigtsmæssigt, at erhvervsskolesektoren er repræsenteret i VUC's bestyrelse, mens det omvendte ikke gør sig gældende. Udvalget for de Grundlæggende Social- og Sundhedsuddannelser finder forslaget om bestyrelsessammensætning på deres område mangelfuldt, idet arbejdstagerside i forslaget ikke er repræsenteret i
bestyrelsen. Man finder det væsentligt, at repræsentanter fra begge af arbejdsmarkedets parter inddrages i bestyrelsesarbejdet. 3. Forslag om indførelse af kvalitetssystemer og auditering generelt, øget brug af akkreditering Der er fra alle tre referencegrupper generel enighed om forslagene til styrkelse af informationsgrundlaget (forslag 3, 4 og 5). Lederforeningerne understreger, at det er væsentligt, at forslagenes intention om også at resultere i en forenkling af rapporteringskravene realiseres i praksis. Der gives udtryk for bekymring over for
kompleksiteten i et nyt styringssystem. Det understreges, at rapporteringskravene hidtil er præget af mange enkeltstående og ukoordinerede rapporteringskrav, hvilket er unødigt ressourcekrævende. Lærerorganisationerne kritiserer forslaget vedr. auditering for at være for mangelfuldt beskrevet. For så vidt angår forslag om akkreditering, vurderes det væsentligt, at Undervisningsministeriet fortsat er
garant for den nationale kvalitet og standard, og at dette ikke udliciteres. 6. Forslag om styrket tilsyn Lederforeningerne anfører, at de output-orienterede kvalitetsindikatorer, som der for øjeblikket arbejdes med at indføre i Undervisningsministeriets kvalitetstilsyn, ikke tegner et billede af institutionernes
arbejde og kvaliteten heraf. I videreudviklingen af målingerne, som foreslået af udvalget, bør målinger på output ske på baggrund af værdier for input, Lærerorganisationerne vurderer, at anvendelse af kvalitetsindikatorer vil ske på bekostning af fokus på de faglige miljøer og spørgsmålet om, hvordan fagene og undervisningen kvalitetssikres og videreudvikles. Ligesom lederforeningerne peger lærerorganisationerne endvidere på, at output-indikatorer bør sættes i relation til institutionernes input. 7. Forslag om nye sanktioner Bestyrelsesforeningerne er enige i, at der kan være behov for at justere de nuværende sanktionsmuligheder. Det nævnes, at foreningerne tidligere har været inddraget i høring over Undervisningsministeriet
udkast til sanktionspolitik, og at de uklarheder i oplægget, som bestyrelsesforeningerne påpegede i den forbindelse, endnu er uafklarede. Det anbefales på den baggrund, at drøftelserne fortsættes. Lederforeningerne anfører, at forslaget om, at Undervisningsministeriet får mulighed for at give institutionsbestyrelsen pålæg om at indsætte en af ministeriet godkendt ekstern ansvarlig for
eksamen/uddannelsesforløb, er uklart. Lederforeningerne stiller sig uforstående over for konstruktionen og påpeger, at det vil være indgribende i forhold til bestyrelsens ansvar over for
Undervisningsministeriet, hvilket udgør en væsentlig grundpille i selvejet. Sanktionsforslaget vurderes at give en uklar ledelsesstruktur i forhold, som bør være en sag mellem bestyrelsen og den daglige ledelse. 8. Forslag om tidssvarende roller og formaliseret dialog og samarbejde mellem ministerium og institutionssiden Alle tre referencegrupper ser meget positivt på forslaget om at indføre mere faste og formaliserede rammer for systematisk dialog og forpligtende samarbejde mellem Undervisningsministeriet og
institutionssiden. Lærerorganisationerne udtrykker kritik af, at lærerorganisationerne ikke nævnes som dialogpart. 9. Forslag om grundtilskudsreform Lederforeningerne er enige i, at grundtilskud er et velegnet redskab til udmøntning af politiske målsætninger om institutionsstrukturen. Lederne påpeger samtidig, at der i erhvervsskolesektoren kan findes
adskillige eksempler på, at det er endog meget omkostningskrævende f.eks. ved en fusion at opretholde en lukningstruet institutions lokale uddannelsessted. På den baggrund kan man ikke tilslutte sig, at en
ny grundtilskudsmodel skal være udgiftsneutral, hvis dette betyder, at meget omkostningskrævende ønsker om at opretholde lokale uddannelsessteder skal finansieres gennem omfordeling mellem
institutionerne og uden tilførsel af yderligere ressourcer. Det understreges, at der er behov for at klarlægge, hvilke institutioner der på baggrund af opstillede kriterier kan forventes at have særlige behov. Lærerorganisationerne udtrykker kritik af, at forslaget om grundtilskud er formuleret for løst. Lærerorganisationerne udtrykker bekymring for, at de nye selvejende institutioners nye administrative opgaver vil
kræve ressourcer på bekostning af undervisningen, og efterlyser på den baggrund en sikring af, at midler, som er tænkt brugt til undervisning, også bruges hertil. 10.Taxametersystemet Bestyrelsesforeningerne og lederforeningerne ser meget positivt på forslaget om at gennemgå det eksisterende taxametersystem med sigte på at sanere det nuværende antal tildelingsparametre til fordel for de
ordinære taxameterbevillinger. Der udtrykkes generelt ønske om en øget grad af fælles og gennemsigtigt grundlag for beregning af taxametrene. I den forbindelse foreslår lederforeninger, at der etableres en model for beregning af taxametre indeholdende taxametrets bestanddele. Rådet for Grundlæggende Social- og Sundhedsuddannelser ønsker, at der afsættes midler til særlig indsats i forhold til svage elevgrupper. Udvalget foreslår endvidere etableret et samarbejdstaxameter til
samarbejde mellem SOSU-skoler og praktiksteder. 11. Harmonisering af selvejelovgivning Bestyrelsesforeningerne er enige i det ønskelige i at harmonisere rammerne for institutionernes forvaltning, men finder forslaget særdeles uklart og derfor vanskeligt at kommentere. Det understreges, at forslagets forskellige aspekter bør tydeliggøres og drøftes nærmere. Bl.a. bør det drøftes, om en fuldstændig omfattelse af forvaltningsloven, offentlighedsloven m.fl., som foreslået af udvalget, er er en optimal løsning, eller om delvis omfattelse er den bedste løsning. Bestyrelsesforeningerne påpeger endvidere, at betegnelsen “statslig” om selvejeformen er misvisende, og det anbefales, at den fjernes, så det fælles udtryk bliver “selvejende institutioner”. Lederforeningerne er ligeledes enige i sigtet med harmonisering, men er samtidig meget kritiske over for forslaget. Det anføres, at institutionerne vil fratages nogle af de frihedsgrader, som er “det ægte”
selvejes kendetegn, og som har været en succes. Det er opfattelsen, at harmonisering snarere bør ske ved, at de nye selvejende institutioner omfattes af samme vilkår som de nuværende selvejende
institutioner. Både bestyrelsesforeningerne og lederforeninger fremhæver, at ændringen vil betyde en væsentlig forøgelse af institutionernes administrative opgaver, som bør få indflydelse på fastsættelsen af taxametret for
fællesomkostninger. Bestyrelsesforeningerne fremsætter endvidere ønske om, at det bliver muligt for bestyrelserne at tegne sædvanlig bestyrelsesansvarsforsikring i takt med, at opgaver og ansvar forøges. Underbilag: Sammenfatning af udvalgets forslag til fremtidig bestyrelsessammensætning i såvel de eksisterende som de nye selvejende institutioner
Fodnoter [7] Med særlige kompetencer inden for institutionsdrift, selveje og økonomi. [8] Med særlige uddannelsesfaglige kompetencer, evt. erfaring fra andre regelstyrede institutioner. [9] Med særlige uddannelsesfaglige kompetencer, evt. erfaring fra andre regelstyrede institutioner. Bilag 1: Kommissorium for analyse af uddannelsesområdets styringssystemUndervisningsministeriet Kommissorium for analyse af uddannelsesområdets styringssystem Af regeringens aftale med Dansk Folkeparti om strukturreform fremgår, at det almene gymnasium og hf, voksenuddannelsescentre og forberedende voksenundervisning inkl. ordblindeundervisningen,
sygeplejerskeuddannelsen og radiografuddannelsen samt social- og sundhedsuddannelserne placeres i staten. Institutionerne skal overgå til selveje og taxameterfinansiering i en ny og moderniseret form. Forud for overgangen til selveje og taxameterfinansiering skal gennemføres en generel analyse af styringssystemet
med det formål at evaluere den nuværende styringsmodel. Analysens formål er at tilvejebringe et grundlag for, at der politisk kan træffes beslutning om hvordan det nuværende styringssystem kan moderniseres, herunder hvordan styringen inden for de nye
institutionsområder kan tilrettelægges. Analysen omfatter nuværende og kommende regulerede institutionsområder under Undervisningsministeriet, dvs. institutioner, hvis primære opgave er at give undervisning, der fører til nationalt anerkendt
kompetence. Analysens vurderinger skal tage afsæt i de overordnede uddannelsespolitiske målsætninger om høj kvalitet i uddannelserne, høj gennemførelsesfrekvens, geografisk tilgængelighed til et bredt og varieret uddannelsesudbud og effektiv ressourceanvendelse. Det forudsættes, at styringssystemet skal sikre hensigtsmæssige rammebetingelser, der giver institutioner mulighed for at udmønte disse målsætninger konkret i forhold til lokale uddannelsesbehov og løsningsmuligheder. Udvalget skal vurdere styringssystemets egnethed i forhold til at realisere de uddannelsespolitiske målsætninger. Analysen skal omfatte vurdering af selvejet, taxameterfinansieringen og samspillet med uddannelsesregler og tilsyn ud fra en betragtning om, at disse fire styringsdimensioner tilsammen skal udgøre et hensigtsmæssigt og sammenhængende styringssystem, herunder:
Analysen og vurderingen af selvejet og taxameterfinansieringen omfatter kun Undervisningsministeriets område. Vurderingerne skal endvidere tage hensyn til, at institutionerne inden for de nye institutionsområder i udgangspunktet er særligt sårbare over for udsving i tilgang og aktivitet på grund af, at de – i modsætning til fx erhvervsskolerne – er “monoinstitutioner” og endvidere ofte er relativt små. Analysen skal inddrage hidtidige erfaringer med styringen, og udvalget kan inddrage foreliggende kilder og tidligere analyser af styringsdimensionerne og styringssystemet i analysen. Som resultat af den samlede vurdering kan der stilles anbefalinger til ændringer og justeringer af styringssystemet. Forslagene skal indeholde en belysning af de omfordelingsmæssige og økonomiske
konsekvenser mellem uddannelser, institutioner/institutionstyper og regioner. Udvalget skal også fremkomme med anbefalinger til rammer for det fremtidige bestyrelsesarbejde, herunder vedrørende kompetencer og sammensætning (interessevaretagelse, personlige kompetencer/partsvalg, ansvar for institutionens samlede styring, medarbejderog elevrepræsentation mv.), samt samspillet mellem bestyrelser og ledelser på institutionerne. Organisation og deltagere Analysen forankres og gennemføres i et embedsmandsudvalg med deltagelse fra Finansministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling og
Undervisningsministeriet. Undervisningsministeriet er formand for udvalget. Udvalget skal inddrage konkret viden om institutionsdrift, og udvalget kan herudover rekvirere bidrag til analysen fra særlige eksperter til belysning af forskellige delproblemstillinger. Tidsplan Analysen afrapporteres til undervisningsministeren inden 1. august 2005 med henblik på forelæggelse for Ø-udvalget og med henblik på, at udvalgets konklusioner kan indgå i grundlaget for lovgivning i folketingsåret 2005/06. Bilag 2: Deltagere i Udvalget for analyse af uddannelsesområdets styringssystemUndervisningsministeriet: Afdelingschef Jesper Rasmussen, Afdelingen for økonomiforvaltning, Institutionsstyrelsen. Uddannelsesdirektør Roland Svarrer Østerlund, Afdelingen for erhvervsfaglige uddannelser. Uddannelsesdirektør Jarl Damgaard, Afdelingen for gymnasiale uddannelser. Kontorchef Jens Strunge Bonde, Departementschefens Sekretariat. Finansministeriet: Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling: Indenrigs- og Sundhedsministeriet: Sekretariat Undervisningsministeriet: Undervisningsinspektør Jesper Jans, Afdelingen for gymnasiale uddannelser. Chefkonsulent John T. Larsen, Afdelingen for erhvervsfaglige uddannelser. Chefkonsulent Signe Thychsen Philip, Afdelingen for økonomiforvaltning, Institutionsstyrelsen. Chefkonsulent Lisbeth Iversen, Afdelingen for økonomiforvaltning, Institutionsstyrelsen. Chefkonsulent Birgitte Thomsen, Styrelsessekretariatet, Institutionsstyrelsen. Finansministeriet: Chefkonsulent Peter Barslund, 9. kontor. Bilag 3: Styringsanalysens referencegrupperRepræsenterede foreninger og organisationer Referencegruppen for bestyrelsesforeninger Danmarks Erhvervsskoleforening CVU Bestyrelsesforening Seminariernes Bestyrelsesforening Referencegruppen for lederforeninger FS – Foreningen af Skoleledere ved de tekniske Skoler Foreningen af Danske Landbrugsskoler Foreningen af forstandere og direktører ved AMU-centre CVU-Rektorkollegiet Foreningen af Frie Samarbejdende MVU-institutioner Rektorforeningen Forstanderforeningen for VUC Foreningen af ledere for social- og sundhedsuddannelserne Rektorforsamlingen for Sygeplejerskeuddannelsen Radiografuddannelsernes Rektorforsamling Referencegruppen for lærerorganisationer Danmarks Lærerforening Landsforbundet af Voksen- og Ungdomsundervisere Gymnasieskolernes Lærerforening Ernærings- og BUPL – Handelsskolernes Lærerforening Dansk Teknisk Lærerforbund Dansk Sygeplejerråd På webadressen: http://www.uvm.dk/kommunalreform/styringsanalyse/forside.htm?menuid=40 findes oversigt over deltagerne i referencegrupperne. Bilag 4: Forslag til fremtidig sammensætning og udpegning af bestyrelserne på de enkelte institutionsområderMed dette bilag fremlægges forslag til en fremtidig sammensætning af bestyrelserne for gymnasier og hf-kurser, VUC, SOSU-skoler, institutioner for erhvervsrettet uddannelse og for
CVU-/MVU-institutioner. Disse forslag er lavet med udgangspunkt i de generelle anbefalinger, som er beskrevet ovenfor, herunder, at hvor der ikke er særlige forhold, som tilsiger det, bør der tilstræbes
ensartede regler for ensartede forhold for de forskellige områders vedkommende, idet en standardisering på tværs af de forskellige institutionsområder vurderes at være formålstjenlig. Det bemærkes, at udnævnelsen af medlemmer ved selvsupplering skal ske i overensstemmelse med den formulerede kompetenceprofil, samt at disse medlemmer højst kan sidde to perioder. A. Gymnasier og hf Bestyrelserne for gymnasier og hf-kurser er bundet af aftalen om en strukturreform og lovgrundlaget herom samt regeringens tilsagn, for så vidt angår nogle af bestyrelsesmedlemmerne. Det forudsættes, da de to institutionsformer ligger så tæt op ad hinanden i målgruppe og uddannelsesområde, at det vil være relevant at udforme reglerne om bestyrelser ens for de to institutionsformer. Med udgangspunkt i aftalen om en strukturreform, Lov nr. 590 af 24. juni 2005 (L106 som vedtaget), de tilsagn, regeringen har givet under L 106's behandling i Folketinget og Pluss' anbefalinger kan en model for de kommende bestyrelser for gymnasier og hfkurser være følgende:
Forslaget resulterer i en bestyrelse på syv til ni medlemmer med stemmeret. Herudover tilforordnes en medarbejder og en elev. Størrelsen beror på, om bestyrelsen benytter muligheden for at udpege en repræsentant fra institutionslederforeningerne og en person med særlig kompetence. B. VUC I modsætning til det almene gymnasium og hf indeholder strukturaftalen ikke nogle tilkendegivelser med hensyn til bestyrelsesmodellen for VUC'erne. Hvad angår de tilsagn, som er givet i forbindelse med behandlingen af L 106 i Folketinget med hensyn til sagkundskaben vedrørende voksenpædagogisk miljø i bestyrelsen, skal det nævnes, at det alene
omhandler den situation, hvor et VUC lægges sammen med en anden institutionstype. Dette har som forudsætning, at den voksenpædagogiske sagkundskab generelt er til stede på VUC'er. VUC'erne har hidtil haft en centerbestyrelse. Sammensætningen af bestyrelsen er reguleret i §§ 2-3 i bekendtgørelsen om voksenuddannelsescentre, som er udstedt med hjemmel i lov om almen
voksenuddannelse og om voksenuddannelsescentre. Sammensætningen omfatter bl.a. repræsentanter fra amtskommunen, kommunen, arbejdsmarkedets parter, medarbejdere og kursister. Med udgangspunkt i de overvejelser, forligspartierne bag strukturreformen har gjort sig på gymnasie- og hf-området, de tilsagn, som er givet under behandlingen af L 106 i Folketinget og Pluss' anbefalinger
kan en ny model for bestyrelsessammensætningen for et VUC være følgende:
Forslaget resulterer i en bestyrelse på syv til ni medlemmer. Herudover tilforordnes en medarbejder og en elev. Størrelsen beror på, om bestyrelsen benytter muligheden for at udpege en repræsentant fra
institutionslederforeningerne og en person med særlig kompetence. C. SOSU-skoler I modsætningen til det almene gymnasium og hf indeholder strukturaftalen ikke nogle tilkendegivelser med hensyn til bestyrelsesmodellen på SOSU-området. SOSU-skolerne er imidlertid omfattet af lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse. Det indebærer, at de som udgangspunkt er omfattet af bestyrelsesmodellen på dette område. § 5 i lov om
institutioner for erhvervsrettet uddannelse regulerer bestyrelsens størrelse og sammensætning, herunder paritet med hensyn til arbejdsgiver- og arbejdstagerrepræsentation m.m. Ønskes en anden bestyrelsesmodel lovfæstet end den, der er beskrevet i § 5, vil det derfor som udgangspunkt kræve lovændring. Undervisningsministeren kan dog i særlige tilfælde fravige bestemmelsen. I
lovbemærkningerne til L 106 er der specifikt taget stilling hertil. Det fremgår således, at med hensyn til bestyrelsessammensætningen på SOSU-skolerne er det på grund af institutionernes egenart og profil
tanken at benytte muligheden i lovens § 5, stk. 8 til at godkende en anden sammensætning end den, som følger af lovens § 5, stk. 2, såfremt den midlertidige bestyrelses udkast til vedtægt indeholder forslag herom. Med udgangspunkt i de overvejelser, forligspartierne bag strukturreformen har gjort sig på gymnasie- og hf-området, de tilsagn, der er givet i forbindelse med behandlingen af L 106 i Folketinget, og Pluss's
anbefalinger, kan en alternativ model for bestyrelsessammensætningen for SOSU-skolerne være følgende:
Forslaget resulterer i en bestyrelse på syv til ni medlemmer. Herudover tilforordnes en medarbejder og en elev. Størrelsen beror på, om bestyrelsen benytter muligheden for at udpege en repræsentant fra institutionslederforeningerne og en person med særlig kompetence. D. Erhvervsskoler mv. Spørgsmålet om bestyrelsessammensætning og udpegning af bestyrelsesmedlemmer på de erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner er reguleret i lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse § 5, stk. 2.
En lovændring er i givet fald nødvendig, såfremt sammensætningen af bestyrelserne på disse institutioner skal ændres i tråd med de overvejelser, som er beskrevet for de øvrige institutionstyper. Med udgangspunkt i de overvejelser, forligspartierne bag strukturreformen har gjort sig på gymnasium- og hf-området, de tilsagn, der er givet i forbindelse med behandlingen af L 106 i folketinget og Pluss'
anbefalinger kan en alternativ model for bestyrelsessammensætningen på institutioner for erhvervsrettet uddannelse være følgende:
Den samlede størrelse kommer til at afhænge af antallet af de af det lokale arbejdsmarked udpegede personer samt de personer, som skal dække de institutionelle og uddannelsesmæssige kompetencekrav.
Samlet set bør bestyrelsen dog maksimalt bestå af ti personer ud over den ene medarbejder uden stemmeret og den ene elev ligeledes uden stemmeret. E. CVU/MVU CVU-/MVU-området er reguleret i lov om center for videregående uddannelse og andre selvejende institutioner for videregående uddannelser mv. (selvejeloven – lbk. 1256 af For såvel betingede som ubetingede CVU- institutioner og de enkeltstående MVU-institutioner, dvs. institutioner, som ikke er stifter eller partner i et CVU, men ligeledes omfattet af reguleringen i
selvejeloven, vil en lovændring være nødvendig, såfremt sammensætningen af bestyrelserne på disse institutioner skal ændres i tråd med de overvejelser, som er beskrevet for de øvrige institutionstyper. Med udgangspunkt i de overvejelser, forligspartierne bag strukturreformen har gjort sig på gymnasie- og hf-området, de tilsagn, der er givet i forbindelse med behandlingen af L 106 i Folketinget og Pluss'
anbefalinger kan en alternativ model for bestyrelsessammensætningen i CVU-bestyrelserne og i de enkeltstående MVU-institutioners bestyrelser være følgende:
Samlet antal bestyrelsesmedlemmer beløber sig hermed til otte til ti personer med stemmeret. Herudover tilforordnes en medarbejder og en studerende. Den samlede størrelse beror på, om bestyrelsen
benytter muligheden for at udpege en slutbrugerrepræsentant og en person med særlig kompetence. Studiebestyrelserne er ikke omfattet af ovennævnte, men bør være et fagligt organ og dermed en dynamisk og kreativ ramme om udviklingen af uddannelserne. Repræsentanter for aftagerverdenen og faglige
kapaciteter, Hele det komptencegivende uddannelsesområde - fra ungdomsuddannelser, til korte og mellemlange videregående uddannelser og voksenuddannelser - bliver fra 2007 samlet under Undervisningsministeriet
som selvejende institutioner. Det sker som led i kommunalreformen, hvor en række amtslige uddannelsesinstitutioner overgår til statslig selveje med taxameterfinansiering. Som led i forberedelserne er der gennemført en analyse af uddannelsesområdets styringssystem baseret på selveje, taxameterfinansiering, uddannelsesregler og tilsyn. Analysen skal indgå i grundlaget for
politiske drøftelser af behov for at modernisere det nuværende styringssystem. Publikationen indeholder rapporten fra det udvalg, som har gennemført analysen. Udvalget stiller i rapporten en række forslag til forbedringer af den nuværende styring. Forslagene vedrører bl.a. roller og ansvar både decentralt på institutionsniveau og på centralt hold i Undervisningsministeriet, de informationer, som styringen skal basere sig på, og økonomiske styringsredskaber.
|
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
Til sidens top |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Denne side indgår i publikationen "Styringsanalysen - analyse af uddannelsesområdets styringssystem" som hele publikationen