10. Højskoleøkonomi og deltagerbetaling

I forbindelse med udvalgets overvejelser om, hvilke nye muligheder og opgaver højskolerne kan tænkes at varetage, har udvalget drøftet højskolernes økonomiske situation samt vilkårene for deltagernes betaling af højskoleopholdet.

Udviklingstendenser i højskolesektorens økonomi

Det faldende elevtal har haft en afsmittende effekt på højskolernes økonomi. I 1999 slog det faldende elevtal for første gang tydeligt igennem i højskolernes regnskabsresultater med et samlet sektorunderskud. Sektoren oplevede i de efterfølgende to år en stadig forværring med stigende sektorunderskud. I 2002 vendte udviklingen med et fortsat samlet underskud, men med mere end en halvering af underskuddet i forhold til året før. I 2003 havde højskolerne et samlet om end beskedent sektoroverskud. Det samlede positive sektorresultat i 2003 kan ikke blot tilskrives få højskolers resultater, men en generel forbedring af økonomien blandt mere end halvdelen af højskolerne.

De seneste to års generelt set positive udvikling i højskolernes økonomi kan til dels forklares ved kapacitetstilpasninger. Højskolerne har gennem de senere år løbende forsøgt at tilpasse driften til det faldende elevtal, og virkningen af denne tilpasning synes nu at begynde at slå igennem i højskolernes regnskabsresultater. Tilpasninger i medarbejderstaben er et eksempel herpå. Endvidere har langt de fleste højskoler tilstræbt og opnået en bedre kapacitetsudnyttelse gennem øget kortkursusvirksomhed og øget lokaleudlejning. Med til billedet hører dog også, at en del skoler har været tilbageholdende med vedligeholdelsen af skolens bygninger.

Udviklingen i sektorens samlede resultater dækker dog over store forskelle højskolerne imellem. Sammenligninger og generaliseringer mellem de enkelte højskoler er vanskelig. Højskolerne er meget “uens” i indhold og kursusprofil, der er et varieret mix af lange og korte kurser og andre aktiviteter, og skolerne varierer i størrelse. Hertil kommer, at det faldende elevtal er ulige fordelt mellem skolerne, og ofte er der konstateret endog særdeles store udsving i elevtallet for enkelte skoler inden for en kortere årrække. Nogle skoler har i perioden forøget elevtallet, andre skoler har omlagt konceptet – nogle med held, andre uden succes.

Udover det faldende elevtal har udvalget også drøftet andre faktorer, som har påvirket højskolernes økonomi. Nogle højskoler har oplevet en begrænset imødekommenhed fra realkreditmarkedet og skærpede krav fra pengeinstitutter som følge af skolelukninger, underskud mv. Der kan også peges på, at enkelte højskolers ledelse – bestyrelse og forstandere – ikke har udvist tilstrækkelig professionalisme gennem sikring af skoleøkonomien i takt med det faldende elevtal. Endelig har udvalget drøftet udgiftsområder, som gennem de seneste år har medvirket til et øget pres på højskoleøkonomien – f.eks. generelle afgiftsstigninger, øgede udgifter til arbejdsskade- og bygningsforsikringer, revisorbistand samt bortfald af støtteordninger.

Tilskudsmodel

I 1994 blev højskolernes tilskudssystem reformeret efter principperne for taxametertilskudssystemet – med tildeling af et driftstaxameter pr. årselev. Efter adskillige forenklingstiltag gennem de senere år, er systemet i dag konstrueret som et system med et grundtilskud pr. skole og taxametertilskud pr. årselev. Grundtilskuddet tilgodeser således de mindre skoler. Bygningstaxameter blev først indført i 1996. For at give skolerne mulighed for tilpasse sig de nye tilskudsbetingelser er bygningstaxametermodellen modificeret gennem en overgangsordning, der ophører ved udgangen af 2010.

Højskolernes tilskudsmodel indebærer en ganske omfattende omfordeling mellem skolerne ud fra et overordnet princip om solidaritet inden for skoleformen. Solidaritetshensynet er imidlertid i vid udstrækning tilgodeset på bekostning af en enkel og gennemskuelig tilskudsmodel. Undervisningsministeriet og Højskoleforeningen har derfor gennem en årrække samarbejdet om at forenkle tilskudsmodellen. Målet med forenklingen har været at skabe en langt mere gennemsigtig tilskudsmodel, således at den enkelte skole gives større indflydelse på og større ansvar for egne beslutninger, og samtidig at sikre den enkelte skole et sikkert grundlag for budgetlægning. Forenklingerne har blandt andet bestået i, at de elementer, der fordeler tilskuddet mellem skolerne i forhold til den faktiske udgift til lærerløn, udfases over en årrække og bortfalder fra 1. januar 2006.

Udvalget har konstateret, at højskolerne har haft en række år med anstrengt driftsøkonomi. Samtidig konstaterer udvalget, at højskolerne generelt søger at agere økonomisk hensigtsmæssigt under det decentrale styringskoncept med større frihedsgrader i opgaveløsningen og et tilsvarende større ansvar for realiseringen af de politisk fastsatte mål. Det er samtidig udvalgets indtryk, at langt de fleste højskoler forvalter midlerne på en sådan måde, at der over tid opretholdes en fornuftig balance mellem indtægter og udgifter med en samtidig sikring af kvaliteten. Udvalget har endvidere noteret sig, at højskolesektoren gennem de senere år har fået taxameterløft med det sigte, at højskolerne kunne nedbringe deltagerbetalingen for lange højskoleophold.

Deltagerbetalingen på lange kurser

Udvalget har drøftet vilkårene for elevernes finansiering af og deltagelse i højskoleophold. I den sammenhæng har udvalget blandt andet drøftet en række af de muligheder, der over tid er ændrede, og som også har haft sin indvirkning på den reducerede søgning til de lange højskolekurser. Udvalget har særligt drøftet ændringerne af dagpengereglerne i 1996, finansieringsomlægningen i 2000 og dens effekter, ændringer af regler om orlovsydelse i 2001 samt afviklingen af den Fri Ungdomsuddannelse.

På baggrund af disse drøftelser finder udvalget det afgørende, at vilkårene for elevernes betaling af lange kurser forbedres. Udvalget har i denne forbindelse drøftet niveauet for deltagerbetalingen på disse kurser.

Den gennemsnitlige deltagerbetaling for lange kurser udgør ca.
1.200 kr. pr. uge. Der er i udvalget enighed om, at en deltagerbetaling af denne størrelse er for høj. Udvalget har derfor konkluderet, at en afgørende forudsætning for også at opnå en positiv effekt af de øvrige tiltag, udvalget anbefaler, er, at lange højskoleophold bliver billigere end i dag. Udvalget mener også, at højskolerne med en lavere deltagerbetaling vil kunne nå en bredere målgruppe blandt både unge og voksne.

Den nuværende gennemsnitlige deltagerbetaling for lange kurser dækker – ud over betaling for kost og logi – også en del af undervisningen. Udvalget anbefaler derfor, at:

• den gennemsnitlige deltagerbetaling for lange kurser nedsættes til et niveau, der svarer til mellem 650 kr. og 800 kr. pr. uge således, at deltagerens betaling helt eller delvist alene dækker kost og logi.

Indtil 1997 modtog højskoleleverne statslig elevstøtte. Elevstøtten var indkomstbestemt dog med et minimumsbeløb, der blev udbetalt uanset indkomstgrundlagets størrelse. Derudover var elevstøttens størrelse bestemt af, hvorvidt eleven var forældreuafhængig eller ej. I 1997 blev den statslige elevstøtte omlagt til højskolernes driftstilskud (svarende til ca. 50 mio. kr.). Omlægningen var overvejende begrundet i, at administrationen af elevstøtteordningen var tung for højskolerne. Det var hensigten, at det øgede driftstilskud skulle anvendes til en generel nedsættelse af elevbetalingen.

Højskolesektoren blev fra 1999 og i de efterfølgende to år tildelt taxameterløft med det sigte at kunne nedbringe deltagerbetalingen for lange højskoleophold. I 1999 fik højskolerne en merbevilling på 30 mio. kr., der blev udmøntet som tilskud til nedsættelse af deltagerbetalingen (takst 3). I 2000 fik højskolerne en merbevilling på 22 mio. kr. til takst 3, og i 2001 blev denne merbevilling permanent med 30 mio. kr. årligt.

Højskolerne modtager i dag et samlet statstilskud på ca. 100.000 kr. pr. årselev. Det er, sammenlignet med øvrige uddannelsesinstitutioner under Undervisningsministeriet, et af de højeste statstilskud. Med til billedet hører, at højskoleophold er et kostskoletilbud, og at tilskuddet derfor dækker såvel undervisning som samvær. Endvidere modtager højskoleelever ikke SU, svarerende til ca. 40.000 kr. pr. årselev. Effekten af taxameterløftene er imidlertid begrænset – søgningen til højskolernes lange kurser er fortsat faldende, og niveauet for den gennemsnitlige deltagerbetaling for lange kurser har været konstant gennem de seneste år. Niveauet for den gennemsnitlige ugentlige deltagerbetaling har altså ikke ændret sig væsentligt som forudsat. I erkendelse heraf anbefaler udvalget derfor ikke yderligere statslige midler til højskoledriften over taxametrene.

For at understøtte udvalgets anbefaling om, at den gennemsnitlige ugentlige deltagerbetaling for lange kurser skal svare til et niveau, der helt eller delvist alene dækker kost og logi, foreslår et enigt udvalg, at:

Udvalget har under sine drøftelser af forslaget konkluderet, at det vil stille forslaget, selvom det ikke vil kunne opfylde kommissoriets forudsætning om udgiftsneutralitet. Forslaget indebærer en skønnet merudgift på mellem 50 og 70 mio. kr. Det svarer til en stigning i det samlede statstilskud på mellem
16.000 og 21.500 kr. pr. årselev på lange kurser. Udvalget foreslår dog i den sammenhæng, at finansieringen af elevstøtteordningen delvist kan ske via anvendelse af de puljer, der i dag anvendes til særligt prioriterede elevgrupper samt til individuel supplerende elevstøtte. Den samlede merudgift til elevstøtten skønnes da at kunne reduceres med ca. 30 mio. kr.

Denne side indgår i publikationen "Rapport fra Højskoleudvalget" som kapitel 10 af 16
© Undervisningsministeriet 2005