4. Indsatsområder i den fremtidige institutionsstyring
4.1 Mål og principper for et resultatorienteret
styringskonceptet
Den styringsmæssige udfordring at videreudvikle taxametermodellen
og de supplerende instrumenter til kvalitetssikring til en sammenhængende
model for resultatstyring. Videreudvikling af styringskonceptet kan
betragtes som en ”2. generation” af decentraliseringen. Hvor 1. generation
især sikrede produktiviteten, skal fokus i styringsmodellen
være på såvel produktivitet som effektivitet forstået
som institutionernes evne til opfylde de kvalitetsmål, der er
sat. Brugere, aftagere og øvrige interessenter skal spille
en større og aktiv rolle i vurderingen af den enkelte institutions
kvalitet og fremtidsmuligheder set i relation til den uddannelsespolitiske
og regionale udvikling, og de skal øve direkte indflydelse
på institutionernes prioritering af udbud og udviklingsarbejde.
Et overordnet hensyn for videreudviklingen er, at enkeltinitiativer
respekterer hovedstyringskonceptet og bygger videre på de resultatorienterede
elementer, der allerede er i styringen. Den konkrete udmøntning
af et resultatorienteret styringskoncept vil dog være forskellig
mellem uddannelses- og institutionsområder på grund af
områdernes grundlæggende forskellige formål og styringsprincipper.
I rapporten ”Taxametersystemet for de videregående uddannelser”
blev det anbefalet, at taxametersystemet fortsat skal være den
bærende bevillingsmodel. Fordelingen af midler skal i videst
mulige omfang ske ud fra objektive fordelingskriterier. Herved sikres
institutionerne gode vilkår for et kendt finansielt grundlag
for at investere i kvalitets- og udviklingsarbejdet.
Det er endvidere et grundlæggende princip at organisere og
systematisere styringen i forhold til samlede institutionssektorer
frem for i forhold til enkeltinstitutionsniveau. Objektive fordelingskriterier,
der er fælles for samlede institutionssektorer, bidrager til
at realisere målsætningen om at bringe forskellige enkeltstående
styringsinstrumenter i overensstemmelse med hovedstyringskonceptet.
Det bidrager til at skabe gennemskuelighed og åbenhed om midlernes
fordeling og til at minimere bureaukrati i form af enkeltsagsbehandling.
Det følger logisk heraf, at anvendelsen af ”puljemidler”,
hvor enkeltinstitutioner ansøger om midler til specifikke formål,
bør være begrænsede og forbeholdt særlige
formål og alene anvendes ud fra en strategisk prioritering.
En hensigtsmæssig økonomimodel, der både lever
op til disse overordnede principper og samtidig tilgodeser ønsket
om at styrke institutionernes kvalitetsarbejde og prioriterede indsatsområder,
er aftalemodeller. Midlerne fordeles til institutionerne efter objektive
kriterier, fx antal årselever, under forudsætning af,
at institutionerne arbejder inden for prioriterede indsatsområder.
En fordeling ud fra objektive kriterier kan tage hensyn til regionale
forskelle, institutionsstørrelse m.v.
Vurderingen af institutionernes resultater skal først og fremmest
gøres på det lokale niveau af brugerne og aftagerne,
lokale og regionale interesser, ansatte m.fl. En forudsætning
for at bringe interessenterne aktivt i spil er, at der er åbenhed
om institutionens kvalitet og resultater i forhold til forskellige
interessentgruppers behov og i forhold til andre institutioner.
Uddannelsesinstitutionerne skal have tilstrækkelige frihedsgrader
til at kunne indfri de nye krav om øget kvalitet og faglighed,
og de skal være stærke samarbejdspartnere lokalt og regionalt,
der kan tilbyde fleksible og relevante løsninger på de
uddannelsessøgendes og virksomhedernes kompetencebehov. Mange
institutioner ser også allerede i dag en fordel ved at arbejde
sammen indbyrdes om kvalitetsudvikling. Gennem samspillet mellem institution
og interessenter og mellem institutioner indbyrdes udvikles institutionen
ved løbende vurderinger og afvejning af prioriteringer.
Som led i det strukturreformarbejde, der er i gang og omfatter lokale
og regionale institutionssamarbejder og -sammenlægninger, kan
det overvejes at inddrage sektorniveauet mere systematisk
som aktør. Fx kan institutionsforeningernes arbejde med at
understøtte institutionernes udvikling og effektivisering understøttes
af centrale midler. Dette kan være relevant på områder,
hvor institutionerne har naturlige fælles interesser, fx optimering
af indkøbsfunktioner og effektivisering af driftsfunktioner,
hvor der kan være stordriftsfordele at hente gennem øget
samarbejde, eller hvor opgaverne har en tyngde, der gør det
vanskeligt for de enkelte institutioner at løfte opgaverne
selv, fx i forbindelse med dannelsen af nye institutioner.
Også hvad angår kvalitetssikring og tilsyn, er det et
grundlæggende princip, at opgaverne tilrettelægges i overensstemmelse
med hovedstyringskonceptet. Et væsentligt redskab for institutionens
interne kvalitetsarbejde er selvevalueringer, hvor også brugerundersøgelser
og sammenligninger med andre institutioner lægges til grund.
Undervisningsministeriets styring og tilsyn skal som hovedprincip
orientere sig mod samlede institutionssektorer. Ved fortsat at arbejde
for at standardisere styringsinstrumenter og tilsynsmetoder skal ressourcekrævende
enkeltsagsbehandling i ministeriet reduceres. Tilsynet skal endvidere
tilrettelægges ud fra kriterier om risiko og væsentlighed.
En væsentlig opgave er løbende at vurdere, i hvilken
grad styringskonceptet, herunder institutionernes konkrete regelgrundlag,
incitamenter og rammebetingelser i øvrigt, er hensigtsmæssigt
eller bør justeres i forhold til at opnå de tilsigtede
resultater. Opgaverne på centralt hold får i stigende
grad karakter af overvågning, overordnede analyser og resultatopfølgning
på sektorniveau.
Set fra institutionernes synsvinkel og ud fra behovet for effektivisering
af Undervisningsministeriets opgavevaretagelse bør forenklinger
i det samlede styringskoncept hele tiden tillægges høj
prioritet.
4.2 Bud på indsatsområder for institutionernes
kvalitets- og udviklingsarbejde
Interne kvalitetssystemer
Et væsentligt element i kvalitetssikring og –udvikling er,
at institutionerne råder over et kvalitetssystem. Inspireret
af kvalitetssystemet på erhvervsakademiuddannelserne kan kvalitetssystemer
udbredes til at omfatte alle relevante uddannelsesområder og
funktioner.
Krav til kvalitetssystemer må naturligvis tilpasses den enkelte
institutionsform. På de frie skoleformer vil det fx være
relevant, at skolen formulerer eget værdigrundlag og gennemfører
årlige selvevalueringer og opfølgningsplaner på
grundlag af eget værdigrundlag.
På de regulerede institutionsområder er det relevant,
at kravene dækker alle institutionens væsentlige områder.
Fx kan institutionen have et kvalitetsudviklingssystem, der:
- Belyser en række forhold, der kunne være
helt eller delvist omfattet af kravet om offentliggørelse,
fx vedrørende faciliteter, som institutionen råder
over til uddannelsers gennemførelse, faglige og pædagogiske
lærerkvalifikationer, og institutionssamarbejder, som institutionen
indgår i.
- Sikrer inddragelse af studerende og aftagere i en årlig
selvevaluering og løbende kvalitetsudvikling.
- Sammenligner sig systematisk med andre institutioner,
fx gennemfører benchmarking af ressourceforbrug til alle
hovedfunktioner.
- Omfatter opfølgnings- og udviklingsplaner.
Herunder kan det være selvstændige punkter, at institutionen
har et ledelsesudviklingsprogram og en overordnet strategiplan
for udvikling og effektivisering af institutionsdriften omfattende
hovedfunktionerne på fællesområdet. Delelementer
i udvikling af institutionsdriften kunne være: At institutionen
har en indkøbspolitik/-handlingsplan, der fastlægger
mål og rammer for styringen og udviklingen af indkøbsfunktionen
i bred forstand. At institutionen har en handlingsplan for udbud
/ udlicitering / konkurrenceudsættelse omfattende alle
større driftsfunktioner, der vil kunne løses helt
eller delvist af eksterne leverandører eller i samarbejde
med andre institutioner,
Særligt politisk prioriterede indsatsområder
Fra 2003 bliver en større del af tilskuddene givet efter
et princip om ”noget for noget”, der aktivt understøtter de
politiske ønsker til omstilling på de enkelte uddannelsesområder.
Som supplement til de ordinære taxametertilskud, der gives afhængigt
af aktivitetsomfang, indføres særlige tillægstaxametre
til særligt prioriterede aktiviteter, herunder til færdiggørelse
af uddannelser og til indslusning, udslusning og bestemte målgrupper.
Til fremme af politisk særligt prioriterede indsatsområder
skal som hovedprincip anvendes aftalemodeller. Aftalemodeller sikrer,
at tilskud til kvalitetsudvikling gives ud fra objektive kriterier,
og gennem flerårsaftaler kan institutionerne gives sikkerhed
for finansieringen af udviklingsarbejdet gennem flere år. Modellen
understøtter endvidere institutionernes selvstændige
prioriteringsansvar inden for og mellem de udvalgte indsatsområder.
På den måde kan det undgås, at opprioritering af
bestemte områder utilsigtet fører til nedprioritering
af andre. Ved hjælp af rapporteringer fra institutionerne om
indsats og resultat i relation til alle de politisk prioriterede områder,
hvoraf det også fremgår, hvordan institutionerne har valgt
at disponere midlerne, kan sikres en ensartet, høj kvalitet
inden for alle de prioriterede områder.
Særligt højt prioriterede indsatsområder på
de videregående uddannelsesområder omfatter bl.a.:
- Partnerskab med virksomheder og aftagere for at styrke uddannelsernes
erhvervsrelevans og rolle som regional udviklingsfaktor.
- Udvikling af lærernes kompetencer blandt andet gennem videnscenterfunktionen,
forskningstilknytning og gennem nye undervisnings- og samarbejdsformer
for at styrke uddannelsernes faglighed og niveau.
- Kvalitetssikring af uddannelserne blandt andet gennem anvendelse
af udviklingsbasering og forskningstilknytning for at videreudvikle
uddannelsernes faglighed og relevans.
- Professionalisering af institutionernes ledelse og realisering
af målsætningen om stærke uddannelser i stærke
institutioner.
Afhængigt af den aktuelle uddannelsespolitik må institutionerne
hele tiden besidde den fleksibilitet, der muliggør såvel
kortsigtede som langsigtede omstillinger til nye krav og behov.
4.3 Styrkelse af dialogen mellem ministeriet og institutionssiden
Institutionerne spiller en hovedrolle i arbejdet med at realisere
politiske målsætninger konkret, og ministeriets opgave
i forhold til institutionsniveauet er at initiere udvikling på
institutionsniveau og understøtte institutionernes arbejde,
herunder med kvalitetssikring, effektivisering og udvikling.
Omlægning og videre udvikling af styringskonceptet skal derfor
ske i tæt dialog med institutionssiden. Institutionsforeningerne
har også hidtil varetaget en betydelig opgave som dialogpart
ved policyforberedende arbejde og udmøntning af politiske mål.
Der må arbejdes i retning af, at institutionsforeningerne fremover
kan varetage en bredere rolle som part i en mere formaliseret dialog
om udformningen af sektorens rammevilkår og forventninger om
institutionernes resultater og øget kvalitet.
Institutionsforeningerne kan endvidere medvirke til løsning
af opgaver i forhold til enkeltinstitutionerne, der hidtil har ligget
i Undervisningsministeriet, fx med at understøtte processer
ved dannelse af nye institutionstyper og ved effektivisering af institutionsdrift.
Også på områder, hvor det ikke hidtil har været
praksis at samarbejde med institutionsforeningerne, kan institutionernes
rammebetingelser opkvalificeres gennem en tættere dialog. Dette
gælder fx tilsynet, hvor institutionssiden kan bidrage værdifuldt
til spørgsmålet om, hvordan nye og skærpede krav
til kvalitet og resultater mest hensigtsmæssigt kan udmøntes
i konkrete kvalitetsindikatorer, så der sikres helhedsorientering
i vurderingen af institutionernes undervisning, forvaltning af ressourcer
og institutionsdrift.
For at opkvalificere dialogen bør drøftelserne mellem
ministeriet og institutionsforeningerne formaliseres i faste årlige
møder, hvor der gøres status over væsentlige,
aktuelle problemstillinger, og hvor der drøftes behov for videreudvikling
af sektorens rammevilkår, berettigede forventninger om konkrete
resultater og øget kvalitet på institutionerne samt relevante
og retvisende metoder til resultatopfølgning.
Institutionsforeningerne kan ikke indgå i drøftelserne
som egentlig forhandlingspart, og der kan derfor ikke indgås egentlige
aftaler, fx om institutionernes anvendelse af midler til kvalitetsudviklingsarbejde.
Men institutionsforeningerne kan komme til at spille en meget central
rolle som dialogpart om udformningen af institutionernes rammebetingelser
og medvirke til at kvalificere resultatet af ministeriets overvejelser
og beslutninger optimalt.
Denne side
indgår i publikationen "Bedre institutioner til bedre
uddannelser Baggrund og analyse" som kapitel 4 af 4
© Undervisningsministeriet 2003 |