|
3. Styringsområder og -midler
3.1 Elementer i ministeriets styringskonceptI afsnit 1 blev redegjort for, at styringen fra decentraliseringsprocessens start i 1990’erne udviklede sig fra at styre ”små forhold med små instrumenter” til at styre ”større forhold med større instrumenter”. Styringens fokus, der i den centralistiske styring var på enkeltinstitutioner og deres interne forhold, skifter til at være på sektorniveau og sektorens fælles rammebetingelser. Denne udvikling omfatter både styringen af uddannelser, økonomi- og institutioner, der har været genstand for omfattende reformer. Hvor styringen af uddannelser, økonomi og institutioner tidligere havde været sammenbundet i lovgivningen på det enkelte uddannelsesområde uden reference til en overordnet styringsfilosofi, der kunne sikre sammenhæng inden for og mellem områderne, indebar reformerne, at der skete en professionalisering af styringen på tværs af uddannelsesområderne. Der kan i dag skelnes mellem uddannelsesstyring og økonomi- og institutionsstyring. Instrumenter til styring af uddannelserne omfatter grundlæggende lovgivning og bekendtgørelser for de enkelte uddannelser, der fastsætter mål- og rammer for uddannelsernes målsætninger, indhold, adgangsbetingelser, omfang struktur, lærerkvalifikationer og kvalitetsstyring, samt opfølgning og evaluering. Institutionerne styres grundlæggende gennem lovgivning og bekendtgørelser om institutionsformen, herunder ledelsen, og om finansieringsformen samt gennem godkendelse af institutionens adgang til at udbyde bestemte typer af uddannelser. Økonomien i institutionernes uddannelser og fællesområdet, herunder lokaleforsyning, bygningsdrift, ledelse og administration, styres overvejende efter taxameterprincippet, hvor tilskud afhænger af aktivitet. Bloktilskudsprincippet sikrer institutionerne fri dispositionsret over tilskuddenes anvendelse inden for institutionens formål. I takt med den generelle forvaltningspolitiske tendens til øget fokus på output, er institutionspolitik blevet et selvstændigt politikområde. Institutionernes indsats og evner til at forvalte ressourcer og rammebetingelser er af afgørende betydning for at realisere de overordnede uddannelsespolitiske mål. Institutionernes måde at fungere på og spørgsmålet om, hvordan der kan tilrettelægges de mest hensigtsmæssige rammebetingelser for institutionerne, er blevet omdrejningspunkter for kvalitetsudvikling og -overvågning. Institutionspolitikken har i dag følgende tre lag:
I de følgende afsnit uddybes de tre lag i institutionspolitikken, og der peges på de særlige indsatsområder, som aktuelt prioriteres i den videre udvikling af styringsmodellen. Afslutningsvist i afsnit 3.5 redegøres for udviklingen af tilsynet. I tilsynet testes de enkelte styringsinstrumenter og deres indbyrdes samspil. Tilsynet skal følge op på, om politiske målsætninger udmøntes i praksis på institutionerne og identificere behov for at justere styringen. Det er et krav til tilsynet, at det anlægger et helhedsorienteret perspektiv på institutionsstyringen, således at der sikres en overordnet sammenhæng i arbejdet med at udvikle de enkelte styringsinstrumenter. 3.2 Styring af institutionerne3.2.1 Undervisningsministeriets selvejemodel og taxameterfinansieringUndervisningsministeriets særlige styringsmodel bygger på to grundlæggende elementer, som med ganske få undtagelser omfatter alle Undervisningsministeriets institutioner:
Selvejende institutioner ledes af en bestyrelse, der har overordnet ansvar for institutionens drift og virksomhed. Ledelseskompetence og det tilhørende ansvar omfatter såvel institutionens administration og økonomiske drift som de undervisnings- og uddannelsesaktiviteter, som institutionen ifølge sit formål varetager. Som overordnet ledelse skal bestyrelsen varetage institutionens interesser i enhver henseende, sikre optimale rammer for institutionens virksomhed, således at institutionens aktiviteter afvikles bedst muligt, og bestyrelsen er ansvarlig for, at virksomheden udøves i overensstemmelse med gældende lov- og regelgrundlag. Med selvejeformen er institutionerne sikret den fornødne selvstændighed og det råderum, der er en forudsætning for at kunne udnytte alle mulighederne i taxametersystemet. Et afgørende element i decentraliseringen af beslutningskompetencen er, at tilskud gives i form af bloktilskud, som institutionen frit kan disponere over inden for en ramme, der udgøres af institutionens formål og således, at evt. overskud forbliver på institutionen og ikke anvendes til uvedkommende formål. Indførelsen af taxametersystemet er forløbet i faser, hvor systemet typisk først er indført på driftssiden og siden på kapitalområdet, jf. figur 6 nedenfor. Med driftstaxametret træffer institutionen beslutning om niveauet for og sammensætningen af institutionernes løbende driftsudgifter, herunder lærerløn og øvrige direkte udgifter til undervisningen, administration, rengøring, vedligeholdelse osv. Den fulde gennemførelse af kapitalansvarsprincippet omfatter, at institutionen også selv træffer beslutning om al vedligeholdelse af bygningskapaciteten, reinvestering og nyinvestering samt indgåelse og administration af lejemål og realkreditbelåning. Med ansvaret for at forvalte kapitalapparatet har bestyrelsen ansvaret for køb og salg af fast ejendom, optagelse eller omlægning af realkreditlån samt indgåelse af lejemål. Decentral styring af lokaleforholdene for institutionerne medfører en række fordele bl.a. på grund af et større lokalt kendskab til udbudet af ejendomme, prisniveauet og lejemuligheder. Ved forvaltningen af kapitalapparatet er institutionerne som udgangspunkt underlagt reglerne i Budgetvejledningen med de modifikationer, der fremgår af institutionslovene og diverse aktstykker. Herudover reguleres ledelsens beslutningsproces og tegningsret i institutionens vedtægt, der fungerer som rettesnor og grunddokument for institutionen, og som skal godkendes af ministeriet. Implementeringen af styringskonceptet har dog forskellig udformning på institutionsområderne med deraf følgende forskelle i statens forpligtelser, bl.a. i situationer, hvor institutioner kommer i økonomiske vanskeligheder. For de politisk regulerede institutionsområder, hvor ministeriet har ansvar for at sikre tilgængelighed til relevante uddannelser i alle dele af landet, har ministeriet særlige indgrebsforpligtelser i forhold til institutioner, der kommer i alvorlige økonomiske vanskeligheder. På de frie skolers område, hvor der er fri etableringsret på privat initiativ, har ministeriet ikke sådanne beføjelser. Ministeriet kan tværtimod være forpligtet til at kræve betalingsstandsning, hvis der er risiko for, at en skole ikke kan indfri sine forpligtelser i forhold til staten.
3.2.2 Ministeriets institutionsområderDe politisk regulerede institutionerFor de regulerede institutioner er erhvervsskoleloven fra 1989 og lov om selvejende institutioner for videregående uddannelser m.v. fra 1996 (selvejeloven) med deres senere ændringer helt centrale omdrejningspunkter, når man skal beskrive udviklingen i institutionernes opgaver og rammebetingelser. Disse love udtrykker paradigmeskiftet fra forvaltningsmodel til decentralisering og normerer principperne om selveje-, mål- og rammestyrings- og taxametermodeller nærmere med erhvervsskoleloven som den første grundlæggende ”modellov” Erhvervsskolerne har altid været selvejende institutioner, mens billedet for de institutioner, der udbyder uddannelse på mellemlangt videregående niveau (MVU-niveau), har været væsentligt mere broget. Selvejeloven udgør en rammelov, som allerede på ikrafttrædelsestidspunktet omfattede en række institutioner, men som andre MVU-institutioner kan vælge, når de finder det hensigtsmæssigt. Det gælder både statsinstitutioner samt institutioner omfattet af anden selvejelovgivning. Inden for de seneste par år har langt de fleste af de institutioner, som loven potentielt kan omfatte, også rent faktisk valgt at blive omfattet af loven. Det kraftige ryk så man som opfølgning på lovændringen i 2000, der bl.a. fastlagde overdragelsesvilkår for statens bygninger til selvejende institutioner og tilføjede regler om Centre for Videregående Uddannelse (CVU’er) til loven . AMU-centrene har indtil november 2001 hørt under Arbejdsministeriet, men er i dag overført til undervisningsministeriet. Med AMU-centerloven fra 1993 gennemførte arbejdsministeren inspireret af erhvervsskoleloven en reform, hvorefter alle AMU-centre blev selvejende. De regulerede institutioner har gennemgået en udvikling, hvor det samlede faglige og pædagogiske opgavefelt er blevet væsentligt bredere. Såvel erhvervsskolerne som MVU-institutionerne er oprindeligt etableret til at opfylde en forpligtelse til udbud af offentligt godkendt kompetencegivende uddannelse i form af nærmere bestemte erhvervsuddannelser eller typisk én bestemt MVU. Dette udgangspunkt er på forskellig vis forladt ud fra tanken om, at institutionerne ved siden af deres kerneforpligtelse skal have mulighed for at anvende deres faglige og pædagogiske kompetencer til at varetage andre opgaver, som samfundet har brug for. De almindelige regler om indtægtsdækket virksomhed indebærer, at institutionerne på almindelige markedsvilkår, dvs. uden krydssubsidiering fra de tilskudsberettigede aktiviteter, kan tilbyde undervisning m.v., der ligger i naturlig forlængelse af institutionernes formål, til privatpersoner, erhvervslivet, den offentlige sektor osv. Den indtægtsdækkede virksomhed kan i nogle tilfælde bidrage med kapital til understøttelse også af kerneaktiviteten, ligesom den kan medvirke til at brede det faglige miljø ud til fordel for institutionens samlede aktivitetsmuligheder. I 1990’erne er de lovgivningsmæssige rammer for uddannelsesinstitutionernes varetagelse af andre aktiviteter end kerneforpligtelsen også blevet udvidet kraftigt. Tankerne om livslang læring og behovet for tilbagevendende at ajourføre og supplere de kompetencer, der er erhvervet i grunduddannelserne, har øget fokus på efter- og videreuddannelsesindsatsen, bl.a. med lov om åben uddannelse fra 1989 og loven om videreuddannelsessystemet for voksne fra 2000. For institutionerne har det betydet, at de har kunnet supplere deres kerneaktivitet med uddannelsesaktiviteter rettet mod voksne og personer i erhverv, som både er offentligt godkendte, kompetencegivende og tilskudsberettigende. En tidligere tendens til på det videregående uddannelsesområde at oprette særlige institutioner til varetagelse af disse opgaver er endegyldigt brudt med CVU-reformen fra 2000, som betoner fordelene ved at samle grund-, efter- og videreuddannelsen til og med diplomniveau i samme institutioner. Note: Hovedloven skiftede med denne lovændring titel til lov om Centre for Videregående Uddannelse og andre selvejende institutioner for videregående uddannelser m.v. Med lovgivningen om CVU’er og om mellemlange videregående uddannelser fortsatte bevægelsen væk fra at opfatte institutioner som koncentrerede om én eller ganske få historisk betingede kerneaktiviteter. Institutionerne skal nu i højere grad være fagligt brede og økonomisk og fagligt bæredygtige institutioner, der er i stand til at tage nye aktiviteter op, herunder udvikle nye grunduddannelser, som tiden måtte vise, at der er behov for. Samtidig skal institutionerne være videncentre, der – også uden, at det er i forbindelse med undervisningsaktiviteter – kan stille faglige ressourcer til rådighed for udviklingsprojekter sammen med professionerne, det lokale og regionale arbejdsmarked m.v. Institutionerne får samtidig pligt til at sikre en løbende ajourføring af deres kompetencer gennem forskningstilknytning til relevante universiteter og andre forskningsinstitutioner. Der følger i stigende grad egentlige tilskud med sådanne horisontale og vertikale opgaver og pligter. Også AMU-centrene har gennem 1980-90'erne gennemgået en udvikling for så vidt angår opgavegrundlaget, der fra primært at have omfattet arbejdsmarkedsuddannelse for beskæftigede ufaglærte i dag omfatter uddannelsesaktiviteter for en væsentligt bredere målgruppe. Lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse omfatter fra og med 2002 fire skoleformer – handelsskoler, tekniske skoler, landbrugsskoler og AMU-centre. Disse skoleformer er dog ikke afgørende for skolernes uddannelsesprofiler, og institutionerne kan lægge sig sammen på tværs af skoleformerne. Store runder med udbudsgodkendelser i 2000 (korte videregående uddannelser) og 2001 (erhvervsuddannelser) er udtryk for, at en institutions uddannelsesprofil ikke skal være en historisk betinget omstændighed, men skal bygge på de reelle faglige kompetencer på institutionen i sammenhæng med de regionale og lokale behov. Loven om en enstrenget institutionsstruktur på erhvervsskole/AMU-området sigter også på at samle grund-, efter- og videreuddannelse inden for nye bredere institutionsdannelser I afsnit 3.3 uddybes de forandringsprocesser, der sigter på, at institutionsstrukturen og institutionernes uddannelsesprofiler landsdækkende, regionalt og lokalt skal modsvare uddannelsesbehovene. Det frie skoleområdeDer har i mange hundrede år været private skoler i Danmark for børn og unge, men disse skoler har ikke altid fået statstilskud. Traditionen med offentlig støtte til folkeoplysende virksomhed har især rod i fremkomsten af de folkelige bevægelser, der førte til den første grundlov i 1849. En del af dette var Grundtvigs tanker om, at oplysning af almuen var den nødvendige forudsætning for folkestyret. Inspireret af disse tanker oprettedes den første folkehøjskole i 1844. Siden fulgte efterskoler og friskoler som udtryk for, at forældre må have et frit valg til at sørge for deres børns skolegang. I løbet af 1800-tallet blev der bred politisk enighed om, at en forudsætning for, at denne frihed var reel for alle, var, at der også blev økonomisk valgfrihed, og at staten måtte understøtte det frie valg økonomisk. De frie skoler er hovedsagelig alternativer til det ordinære uddannelsessystem, og dermed er de skoleformer, hvor den enkelte selv vælger at deltage. De bygger derfor på princippet om, at der skal være en egenbetaling (eller forældrebetaling), men at den ikke må være så høj, at mennesker med almindelige indtægter udelukkes. Staten yder derfor et betydeligt tilskud til driften af frie skoler. Det gælder både frie grundskoler, private gymnasier, hf- og studenterkurser, frie kostskoler og som noget forholdsvis nyt også produktionsskoler, der er opstået i forbindelse med den store ungdomsarbejdsløshed i 1970’erne og 1980’erne, men som også har fået inspiration fra højskolebevægelsen. Produktionsskolerne udgør en undtagelse fra princippet om egenbetaling, og eleverne modtager skoleydelse, fordi skolerne også skal være arbejdslignende, og eleverne skal producere varer eller tjenesteydelser. Eksistensen af de frie skoler er således udtryk for en tradition for at vægte mindretalsbeskyttelsen højt ved at yde offentlige tilskud til disse alternative skoleformer. Med hensyn til institutionsstyringen adskiller det frie skoleområde sig grundlæggende fra det regulerede institutionsområde ved, at skolerne etableres på initiativ af en kreds af borgere. Det offentlige har ingen pligt til at sikre et udbud af frie skoler endsige sikre et landsdækkende udbud. Skolerne får tilskud med det formål at gøre det økonomisk overkommeligt for borgerne at gøre brug af skolerne. Skolerne må selv tilvejebringe det fornødne kapitalapparat. Med den såkaldte ”Tvindlovgivning” er det understreget, at formålet med lovgivningen ikke er at understøtte udviklingen af skolekoncerner men enkeltstående, frie initiativer. Ministeriet skal kontrollere, at betingelserne for at modtage tilskud er opfyldt, men ministeriet skal i øvrigt overlade mest mulig styring til institutionerne selv. Til dette formål er organisationsmodellen med selvejende institutioner og selvstændige bestyrelser med et fuldt ansvar for skolernes overordnede ledelse naturlig og velbegrundet. Det samme er tilskudsordningen med aktivitetsbestemte tilskud efter taxameter, der udbetales som bloktilskud til skolernes frie anvendelse inden for formålet. Det tilsyn, ministeriet udøver, er derfor koncentreret om sikring af, at tilskudsbetingelserne er overholdt. På det frie institutionsområde er der således tradition for en stærkt decentral styringsmodel. De frie skoler er dog ikke et homogent institutionsområde. De frie grundskoler og de private gymnasier udgør et alternativ til henholdsvis folkeskolen og de offentlige gymnasier. Undervisningen på de private gymnasier skal følge de samme planer som de offentlige gymnasier, og undervisningen på de frie grundskoler skal stå mål med, hvad der normalt kræves i folkeskolen. Forældrekredsen for en fri grundskole fører tilsynet med skolen. Forældrekredsen vælger en eller flere personer uden for forældrekredsen til at føre tilsyn med elevernes standpunkt i dansk, regning/matematik og engelsk og med, om skolens samlede undervisningstilbud ud fra en helhedsbetragtning lever op til kravet om at stå mål med folkeskolen. Forældrekredsen kan anmode kommunalbestyrelsen om at føre dette tilsyn. Undervisningsministeren kan beslutte, at der skal gennemføres et yderligere tilsyn og kan pålægge kommunalbestyrelsen at udøve det. De frie kostskoler har ingen parallel i det offentlige system, og den enkelte skole har derfor frihed til selv at fastlægge sine kursus- og undervisningsplaner. Efterskolerne optager i betydeligt omfang elever i den undervisningspligtige alder. Disse elever skal tilbydes en undervisning, der står mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen. Gennemfører en efterskole prøverne til folkeskolens afgangsprøve efter 9. eller 10. klasse, skal prøverne afholdes i overensstemmelse med reglerne for folkeskolen. Elever, der indstiller sig til prøve, skal have modtaget undervisning i forhold til folkeskolens afgangsprøver, der står mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen, og som for 10.-klasseprøver står mål med den obligatoriske undervisning i folkeskolens 10. klasse. Som kostskoler har skolerne hele landet som rekrutteringsområde, og skolerne har derfor ingen lokale eller regionale bindinger, selv om mange skoler, især efterskoler må betegnes som egnsskoler. Fra den 1. januar 2001 er der lovkrav om, at en fri kostskoles værdigrundlag skal fremgå af skolens vedtægt. Værdigrundlaget skal være offentligt tilgængeligt og udformet i et alment sprog. Produktionsskolerne giver tilbud til unge under 25 år, der ikke har gennemført en ungdomsuddannelse, og som ikke umiddelbart har forudsætninger for at påbegynde en sådan uddannelse. Tilbudene skal forbedre den unges muligheder i uddannelsessystemet og på det almindelige arbejdsmarked. Produktionsskolerne har ingen parallel i det offentlige system, og skolerne fastlægger selv deres kursus- og undervisningsplaner. Skolerne er lokalt forankrede. Det er kommunalbestyrelsen, der ved godkendelse af en produktionsskoles vedtægter og ved ydelse af grundtilskud beslutter, om en skole skal oprettes/nedlægges. Det er op til kommunalbestyrelsens fri beslutning at afgøre, om den vil støtte en produktionsskole. Daghøjskolerne blev fra 1. juli 2002 overflyttet fra fortrinsvis statslig til ren kommunal finansiering. Tilbudene, der retter sig mod kortuddannede voksne, kan være folkeoplysende og /eller omfatte forberedende voksenundervisning og skal forbedre deltagernes muligheder i uddannelsessystemet og på arbejdsmarkedet. Langt de fleste deltagere har en svag tilknytning til arbejdsmarkedet enten som arbejdsløse, som revalidender eller som førtidspensionister. Daghøjskolerne blev indtil en lovreformen i 1995 fortrinsvis finansieret af kommunerne. I 1996 overgik finansieringen fortrinsvis til staten, der ydede taxametertilskud til daghøjskoler, hvis vedtægter var godkendt af en grundtilskudsydende kommunalbestyrelse. For at modgå stærkt stigende udgifter til daghøjskolerne blev de lovbundne tilskud fra 1999 ændret til rammestyret tilskud. Fra 2000 omlagdes finansieringen af aktiveringsindsatsen med henblik på at samle ansvaret for aktiveringen og finansieringen heraf hos samme myndighed. Størstedelen af bevillingen blev overført til kommuner og AF, mens tilsyn og tilskudsudbetaling fortsat lå i Undervisningsministeriet. Staten afholdt fortsat udgifter til revalidender, personer på sygedagpenge og førtidspensionister m.fl. som led i bestræbelserne for deres tilbagevenden til arbejdsmarkedet. Daghøjskolerne har på denne måde i høj grad også inden for statsbevillingen været med til at løse en kommunal opgave. Med samlingen af alle opgaver vedr. daghøjskolerne i kommunerne i 2002, er en udvikling, der sigter mod at samle ansvar, kompetencer og finansiering for daghøjskolerne hos samme myndighed, bragt til ende. Som det fremgår, er der for de frie skoler tale om en omfattende decentralisering af ansvar og kompetence til de enkelte skoler. Det er en målsætning, at der løbende foretages justeringer, der forenkler relationerne mellem ministerium og institutionerne inden for et overordnet koncept, der tilgodeser såvel hensynet til skolernes frihed som hensynet til ministeriets sikring af, at tilskudsbetingelserne overholdes. 3.2.3 Økonomistyringens tilskudstyperTaxametersystemetTaxametersystemet tilsigter at understøtte institutionernes incitamenter både til økonomisering til egen fordel og til brugervenlig adfærd. Systemets grundlæggende kvalitet er, at det sikrer finansiering af den faktiske efterspørgsel efter uddannelse. Det er søgningen til og gennemførelsen af uddannelserne, der sikrer institutionerne et finansieringsgrundlag. Tilsvarende er det institutionernes forpligtelse at nedbringe udgifterne, hvis efterspørgslen reduceres. Gennem de politisk fastlagte takster på finansloven sker der en direkte styring af institutionernes produktivitet, og systemet sikrer samtidig gennemsigtighed i tilskudsfordelingen ud fra ens regler for alle institutioner inden for samme sektor. Taxametersystemets fordele og ulemper i praksis er beskrevet i flere rapporter – senest i rapporten ”Taxametersystemet for de videregående uddannelser. Rapport fra undervisningsministerens Idé- og Perspektivgruppe”, Undervisningsministeriet 2001. Konklusionen i rapporten er, at taxameterfinansieringen fortsat skal være den bærende bevillingsmodel. Det er derfor ikke hensigten her at gennemgå taxametersystemet som sådan, men at fremhæve samspillet mellem taxameterfinansieringen, andre finansieringsformer og institutionernes incitamenter til at fremme effektivitet og kvalitet samt politisk fastlagte indsatsområder og institutionsstrukturændringer også med det formål at sikre optimal ressourceanvendelse og kvalitet. Selv om taxametersystemet hviler på nogle grundlæggende tværgående principper, er der væsentlige forskelle i udmøntningen af principper mellem uddannelsessektorer afhængigt af de enkelte sektorers forhold, og systemerne justeres løbende – typisk med henblik på forenklinger, men også med henblik på at modvirke utilsigtede eller negative incitamenter i forhold til institutionsstruktur eller effektivitet og kvalitet. Institutionsstrukturmæssigt er det i første række forholdet mellem tilskudsudmålingen til små institutioner og større eller store institutioner, der har betydning. Alle taxametersystemerne indeholder foruden de rent aktivitetsbestemte taxametertilskud et grundtilskud, hvis formål er at dække nogle basale aktivitetsuafhængige driftsomkostninger. Grundtilskuddets størrelse vil typisk være afgørende for, at helt små institutioner kan overleve, mens det for store institutioner ville være en fordel, hvis alle tilskud blev udmålt som aktivitetsafhængige tilskud. Grundtilskuddet har tidligere virket strukturbevarende og har i særlige tilfælde kunnet bringe enhedsomkostningerne på de små institutioner op på et meget højt niveau i forhold til enhedsomkostningerne ved større institutioner. Helt små institutioner med under 50 årselever har således kunnet overleve økonomisk på grund af det relativt store grundtilskud. Eksempelvis vurderes grundtilskuddets størrelse ved landbrugsskoler at have medvirket til, at der ikke er sket en tilstrækkelig tilpasning af institutionsstrukturen i landbrugsskolesektoren som følge af den faldende aktivitet ved landbrugsuddannelserne. De nye grundtilskudsprincipper, der er blevet udmøntet på FL 03 som følge af den nye fælles institutionslov for erhvervsskoler og AMU-centre, tager højde for denne problemstilling. Grundtilskuddet er således blevet gjort delvist aktivitetsafhængigt således, at grundtilskuddet maksimalt må udgøre 12.000 pr. årselev. Dette betyder, at grundtilskuddet falder for de mindre skoler. De nye grundtilskudsprincipper indebærer til gengæld, at skolerne uanset skoletype i modsætning til tidligere helt eller delvist bevarer grundtilskuddet i forbindelse med sammenlægninger. De nye grundtilskudsprincipper sikrer således, at institutioner, der ønsker at lægge sig sammen, ikke i udgangspunktet mister et eller flere grundtilskud. Dette kan være med til at fremme en tilpasning af institutionsstrukturen. For at fremme større institutionsdannelser ved sammenlægning uden nødvendigvis at reducere antallet af lokale uddannelsessteder er det på finansloven for 2003 sikret, at grundtilskud i højere grad knyttes til de fysiske uddannelsessteder og ikke til institutioner som juridisk enhed. Det vil kunne fastholde en geografisk spredning af uddannelsesmuligheder og større institutionsdannelser på én gang. Tilsvarende gælder ved bredere institutionsdannelser eller regionale institutionsdannelser som fx CVU-dannelser eller regionale erhvervsskoler, at bortfald af grundtilskud evt. vil kunne virke blokerende for nye institutionsformer. Det er vigtigt at finde løsninger, hvor de effektiviseringsmæssige og kvalitetsmæssige fordele ved nye institutionsformer understøttes på udbudssiden. Inden for de frie skoleformer ydes forskellige former for tilskud, der tilnærmelsesvist tjener samme formål som grundtilskud. Disse tilskud er med til at understøtte både etableringen af nye skoler og sikringen af ”gamle” skolers overlevelse ved aktivitetsfald. De særlige fordele, som små skoler har tilskudsmæssigt, sikrer, at frie skoler kan etableres og overleve også i tyndt befolkede områder eller på et særligt afgrænset idégrundlag. Men da de små skolers fordele finansieres solidarisk af de store skoler inden for en given tilskudsramme, må der hele tiden sikres en balance mellem de store skolers ”evne” til at medfinansiere små skoler og hensynet til sikring af en ”åben” fri skolesektor med bred geografisk dækning og bredde i idégrundlaget. Resultatmæssigt og kvalitetsmæssigt understøtter taxametersystemet i højere grad driften af eksisterende uddannelser og de aktuelle brugerbehov end nyudvikling af uddannelserne, herunder en højnelse af kvalitetsniveauet og investeringer i fremtidige forbedringer af resultaterne, netop fordi investeringer i bred forstand skal konkurrere med de helt aktuelle behov. Til understøttelse af særlige uddannelsespolitiske initiativer anvendes derfor ofte særlige finansieringsformer, som skal beskrives nærmere. PuljerPuljebevillingerne gives normalt som engangstilskud og er normalt tidsbegrænsede. Puljemidler til forsøgs og udviklingsarbejde anvendes først og fremmest til at understøtte større uddannelsespolitiske initiativer, men også en række andre udviklingsformål tilgodeses, idet puljerne løbende målrettes ministeriets aktuelle indsatsområder. De bevilgede midler fra puljerne fordeles typisk på grundlag af ansøgninger fra institutioner, organisationer eller enkeltpersoner, som tilbyder aktiviteter, der opfylder de betingelser og formål, som ministeriet har fastsat for puljen. Endvidere benyttes puljer til initiativer, der initieres centralt, fx til undersøgelser, evalueringer, enkeltstående forsøg m.v. For nogle puljer kan der gælde politiske forudsætninger om anvendelse, eksempelvis hvis midlerne er en del af en finanslovsaftale. Ved anvendelsen af puljemidler må det sikres, at institutionernes selvstændige prioriteringsansvar ikke undermineres, fordi man forventer at få særlige midler til visse aktiviteter. Puljer er altid administrationskrævende, og det er typisk en erfaring, at man ved at finansiere særlige forsøg med ekstra midler ikke opnår et realistisk grundlag for ordinær virksomhed. AftalemodellerAftalemodeller indebærer, at midlerne bevilges til institutionerne mod krav om kvalitetsudvikling på en række nærmere definerede mål og indsatsområder, indenfor hvilke institutionerne selv prioriterer behov. Aftalemodeller kan anvendes til realisering af såvel generelle krav som politisk bestemte indsatsområder (fx IT-udvikling, internationalisering og professionalisering af institutionsledelserne). Aftalemodeller indebærer, at tilskudstildelingen baseres på objektive kriterier, fx aktivitet, tilgang eller omsætning, og flerårsaftalemodeller kan medvirke til at skabe en sikkerhed for finansieringen af udviklingsarbejdet gennem flere år. Aftalemodeller af denne type forskyder fokus fra en omfattende ansøgningsproces, som karakteriserer puljesystemet, til resultatsiden og understøtter institutionernes prioriteringsansvar inden for de udvalgte indsatsområder. Videre udvikling af økonomistyringenØkonomistyringen har hidtil primært bidraget til at optimere produktiviteten på institutioner via taxametersystemet, hvilket fortsat prioriteres højt. I rapporten ”Taxametersystemet for de videregående uddannelser” blev det, som tidligere nævnt, anbefalet, at taxametersystemet fortsat skal være den bærende bevillingsmodel. Principperne for tilskud kan udvikles videre, så de også medvirker til at fremme en strukturpolitisk institutionsstrategi, hvilket fx er tilfældet med den nye grundtilskudsmodel for institutioner for erhvervsrettet uddannelse (erhvervsskoler og AMU-centre). Dette uddybes i afsnit 3.3.3. Økonomistyringen kan også bidrage til at fremme nogle mere kvalitative mål gennem aftalemodeller og særlige tillægstaxametre. Dette uddybes i afsnit 3.4.3 Et overordnet hensyn for den videre udvikling er, at enkeltinitiativer udvikles i overensstemmelse med grundlæggende principper. Det er bl.a. væsentligt, at fordelingen af midler i videst mulige omfang sker ud fra objektive fordelingskriterier for at sikre institutionerne gode vilkår for et kendt finansielt grundlag for at investere i kvalitets- og udviklingsarbejdet, og for at skabe gennemskuelighed og åbenhed om midlernes fordeling. 3.2.4 Løn- og personalepolitiske styringsinstrumenterLøn- og ansættelsesvilkår for ansatte på institutionerne skal følge de af finansministeren aftalte og fastsatte regler. Finansministeriet er som øverste statslige arbejdsgiver ansvarlig for at aftale overenskomster. Det gælder også for Undervisningsministeriets selvejende institutioner. Undervisningsministeriet bistår Finansministeriet i forhandlinger på baggrund af ministeriets interesser som arbejdsgiver og i kraft af sin specifikke viden på de forskellige institutionsområder. Man inddrager som hovedregel skoleorganisationerne som rådgivere i processen. Målene for Undervisningsministeriet har i overenskomstsammenhæng været at sikre en vidtgående decentralisering af løn- og personalepolitikken, herunder fleksible lønsystemer, fleksibel arbejdstidsanvendelse, fleksible lærerkorps og en fleksibel ledelsesstruktur på institutionerne. Med overenskomsten i 1999 er indgået aftale for næsten alle lærergrupper om overgang til Ny Løn. Sammen med hel eller delvis afskaffelse af centrale arbejdstidsaftaler giver det institutionerne reel mulighed for løndifferentiering i forhold til indsatsen, idet der ikke mere er centrale aftaler om, hvor meget en lærer eller gruppe af lærere skal præstere inden for arbejdstiden. Det er dog begrænset i hvilket omfang, disse muligheder indtil nu er blevet udnyttet. På nogle uddannelsesområder sikres nye læreres pædagogiskfaglige kompetenceudvikling gennem deres ansættelsesvilkår. Lærere ved gymnasiale uddannelser og ved erhvervsuddannelser skal således ifølge deres ansættelsesvilkår gennemføre pædagogikum. Lærere ved seminarieuddannelser, ingeniøruddannelser og sociale højskoler har en stillingsstruktur, hvorefter de efter 3-4 års ansættelse som adjunkt skal indstille sig til lektorbedømmelse, der er en forudsætning for deres fortsatte ansættelse. På de øvrige MVU-uddannelser ventes indført en tilsvarende stillingsstruktur, og det er hensigten, at stillingsstrukturen på hele MVU-området skal være fælles, så formelle barrierer mod et fælles arbejdsmarked fjernes. Traditionelt har lærerressourceanvendelsen været bestemt af forhåndsaftaler om tidsforbrug pr. arbejdsenhed såvel centralt som lokalt. Sådanne aftaler medfører stor risiko for ressourcespild på de enkelte institutioner, da der ikke tages højde for de konkrete arbejdsopgavers forskellige indhold og det dermed forbundne tidsforbrug. En hensigtsmæssig anvendelse af lærerressourcer kræver, at der tages udgangspunkt i de konkrete opgaver, at planlægningen gøres fleksibel og med relevant tidshorisont, og at ressourcer fordeles på baggrund heraf. Samtidig hindrer de traditionsbundne arbejdstidsregler ofte i praksis, at der bliver afsat den fornødne tid til de opgaver, der kræver mere tid end standardtildelingen. Der er behov for, at fokus i planlægningen af ressourceanvendelse flyttes fra lærernes arbejdstid til elevernes læring. Undervisningsministeriet vil gå i dialog med blandt andet skoleorganisationer om, hvordan institutionernes arbejde med fokusændring kan understøttes. Indsatsen vil tage afsæt i følgende målsætninger
3.2.5 Understøtning af processer på institutionerne Skiftet til det decentrale styringskoncept - overgangen fra den
traditionelle forvaltningsmodel til en mere virksomhedsorienteret
model – ændrede både institutionernes opgaver og ministeriets
samt relationen mellem ministerium og institutioner. Ministeriets væsentlige funktioner er at sikre hensigtsmæssige
rammebetingelser for institutionerne med en hensigtsmæssig incitamentsstruktur.
Analyse og udvikling udgør således en væsentlig
opgave. Ministeriet skal endvidere sikre institutionerne information,
vejledning og inspiration og overvåge, at institutionerne udfylder
rammerne i overensstemmelse med intentionerne. Effektivisering af institutionsdriftenIndkøbshandlingsplanen, der er et samarbejdsprojekt mellem institutionssiden og Undervisningsministeriet, er et eksempel på ministeriets rolle som proceskonsulent. Projektets mål er at identificere og formidle viden om og redskaber til effektivisering af indkøb på institutionsniveau, så den gør størst mulig nytte for alle uddannelsesinstitutioner. Projektets resultater - værktøjer til og viden om effektiv indkøbspraksis, institutionsforvaltning m.v. – er frivillige for institutionerne at benytte. Initiativerne er en hjælp til selvhjælp for institutionerne med henblik på at optimere ressourceanvendelsen inden for de til enhver tid givne institutionelle og økonomiske rammer. Rationalet bag indkøbshandlingsplanen er at yde støtte til initiativer vedr. effektivisering af indkøb, som den enkelte institution ikke vil kunne løfte alene, eller som institutionen ikke selv har incitamenter til at igangsætte, bl.a. pga. store udviklingsomkostninger m.v. Ministeriets rolle er at yde økonomisk støtte til projekter, koordinere arbejdet og formidle resultaterne, mens den praktiske forankring vedrørende implementeringen af handlingsplanens indsatsområder er hos de deltagende institutionsområder Projektet om indkøb er efterfølgende udvidet til at omfatte administrative processer på institutionernes fællesområde generelt. Understøtning af god ledelseLederudvikling. Der eksisterer ikke bestemte lederuddannelseskrav til lederne, og de fleste ledere er rekrutteret ad faglig vej, fx fra lærergruppen eller tilsvarende. Det indebærer at de ofte har et dybt fagligt kendskab til området, men også at de ofte står mindre stærkt over for visse faglige eller personlige krav til ledelse. Kravene til det sidste er blevet markant forstærket gennem de senere år. Det er da også blevet mere almindeligt, at lederne har eller undervejs supplerer den faglige baggrund med mere ledelsesspecifik uddannelse. Undervisningsministeriet har sammen med lederorganisationerne været
involveret i forskellige lederudviklingstiltag rettet mod forskellige
institutionsområder, for eksempel et lederkursus for rektorer
og souschefer på seminarieområdet i 2001. Undervisningsministeriet
vil fortsat være med til at initiere sådanne lederaktiviteter.
Det er dog nærliggende at forankre sådanne initiativer
i lederorganisationerne eller – især hvor der er tale om formaliseret
uddannelse – på uddannelsesinstitutioner. Ministeriet finder det derfor mest hensigtsmæssigt, at institutionerne i deres resultatkontrakter fokuserer på få centrale indsatsområder frem for at lade resultatmålene omfatte samtlige ledelsesopgaver. Som konsekvens heraf kan der også ydes vederlag for særlig indsats samtidigt med, at der ydes resultatløn.
|
Figur 7. Styringens niveauer |
Mål- og rammestyring og taxametersystemet har især fokus på at optimere undervisnings- og læringsprocesser og produktiviteten (relationen mellem input og output). I den videre udvikling af styringskonceptet er udfordringen at øge fokus på resultater og kvalitet. Brugere, aftagere og øvrige interessenter skal spille en større og aktiv rolle i vurderingen af den enkelte institutions kvalitet og fremtidsmuligheder set i relation til den uddannelsespolitiske og regionale udvikling, og de skal øve direkte indflydelse på institutionernes prioritering af udbud og udviklingsarbejde.
Interessentniveauet skal bringes mere aktivt i spil. Dette skal bl.a. blive muligt ved hjælp af brugernes frie valg mellem institutioner, og – som forudsætning herfor - åbenhed og gennemsigtighed om de enkelte institutioners resultater og kvalitet, så brugerne kan træffe valget på et kvalificeret grundlag.
Den sunde konkurrence mellem uddannelsesinstitutioner vil fremmes, og på institutionsniveauet vil incitamentet til at arbejde med kvalitet og udvikling øges. Åbenhed og gennemsigtighed bidrager også til, at gode erfaringer spredes, og til at institutionerne får mulighed for at lære af hinanden.
For systemniveauet er det en opgave at sikre brugerne et overblik og således lette muligheden for at sammenligne mellem de enkelte institutioner. De informationer om kvalitet, der offentliggøres fra centralt hold, skal komplementere de informationer, som de enkelte institutioner offentliggør om deres egne resultater og kvalitet. Benchmarking af institutionerne er et af de nye redskaber, der skal supplere de allerede eksisterende.
På den måde vil det centrale tilsyn i Undervisningsministeriet blive suppleret af et ”markedstilsyn”, hvor god og dårlig kvalitet på institutionerne sanktioneres. Benchmarking af institutionerne skal også være et redskab til at indkredse og udbrede best practice.
Resultatstyring omfatter flere dimensioner og styringsinstrumenter:
I de følgende tre afsnit uddybes de tre dimensioner.
Institutionerne skal i højere grad end hidtil dokumentere deres resultater og kvalitetsniveau over for omverdenen. Med lov om åbenhed og gennemsigtighed, der træder i kraft 1. juli 2003, bliver det obligatorisk for uddannelsesinstitutionerne at udarbejde hjemmesider med alle relevante informationer til belysning af uddannelserne og undervisningens kvalitet, herunder institutionens uddannelsesudbud, værdigrundlag og pædagogiske udgangspunkt, karaktergivning og gennemførte aktuelle evalueringer af skolens undervisning.
Inden ikrafttræden skal institutionerne sættes i stand til at offentliggøre indikatorerne på en lettilgængelig og konsistent måde. Bl.a. har ministeriet i samarbejde med repræsentanter for institutionslederne udarbejdet vejledende hjemmesider.
I figur 7 skelnes mellem umiddelbare resultater af uddannelsesinstitutioners og elever/studerendes indsats, fx institutionens gennemførelsestider og dens karakterresultater, og udbyttet hos forskellige interessentgrupper, fx overgangsmønstre fra uddannelse til beskæftigelse.
Resultatstyring forudsætter en videre diskussion af selve begrebet: Hvad er resultater, og hvordan måles resultater? En institutions kvalitet og resultater må siges at være en kompleks og flerdimensional størrelse, der ikke kan indfanges af enkelte indikatorer eller målemetoder. Ofte vil det være nødvendigt at anvende en række indikatorer, der hver for sig belyser aspekter af institutionens resultater, og som tilsammen tegner et samlet billede. Udfordringen består i at klarlægge præcist, hvilket resultat man vil måle, og hvordan dette resultat omdannes til klart definerede og entydige indikatorer
Resultatindikatorerne kan være kvantitative eller kvalitative. De kvantitative resultatindikatorer er de direkte målelige, fx institutionens gennemførelsesprocenter, frafald og karakterer. Resultatindikatorer af mere kvalitativ, ikke-målelig art kan fx indgå i evalueringer og brugerundersøgelser. I praksis vil der være en glidende overgang mellem kvantitative og kvalitative indikatorer, og selv de mest kvantitative indikatorer kræver en nøje kvalitativ vurdering.
Der kan endvidere sondres mellem decentrale og centrale resultatindikatorer. Decentrale resultatindikatorer om den enkelte institutions kvalitet offentliggøres af institutionen på hjemmesiden og tilvejebringer relevant information bl.a. som grundlag for brugere og interessenters vurdering. Centrale resultatindikatorer, der offentliggøres af ministeriet, komplementerer de decentrale indikatorer og har især til formål at skabe overblik over samlede uddannelses- og institutionsområder nationalt og internationalt og danne grundlag for sammenligning mellem institutioner.
Oversigten i figur 8 nedenfor præsenterer eksempler på overvejende kvantitative resultatindikatorer.
I det videre arbejde vil det være en væsentlig opgave at forholde sig til, hvilke resultater institutionerne og deres elever og studerende opnår, og hvordan resultaterne kommer til udtryk. Med hensyn til nogle af de resultatindikatorer, som er nævnt i figur 8, fx karakterer og progressionsmålinger, må det derfor overvejes, hvordan målingerne skal indgå i en styringssammenhæng, om målemetoderne er egnede, og om vurderingen og bedømmelsen af resultaterne har den fornødne validitet.
Figur 8. Eksempler på resultatindikatorer for resultat
og udbytte |
Institutionernes egen indsats for kvalitetssikring og –udvikling udgør et meget væsentligt led i arbejdet med at forbedre opfyldelsen af kvalitetsmål, idet institutionernes opgaver udgør et omfattende og komplekst ansvarsområde. Institutionerne har ansvaret for tilrettelæggelsen af uddannelsesvirksomheden og har som led i decentraliseringen og den generelle samfundsmæssige udvikling løbende fået tilført en række nye krævende drifts- og udviklingsmæssige opgaver.
Der er i dag indført krav om kvalitetsarbejde på institutionerne
på flere uddannelsesområder. Kravene er tilpasset områdernes
forskellige formål og karakter. Der er tale om helt generelle
form- og indholdskrav til de redskaber og systemer, som institutionerne
anvender i deres kvalitetsarbejde. Det kan fx være udarbejdelse
af værdigrundlag, selvevalueringer og udviklingsplaner, hvor
også brugernes vurderinger lægges til grund. Derimod stilles
der ikke krav til indholdet i processen, ligesom resultatet af arbejdet
– de konkrete udviklingsplaner mv. – ikke skal godkendes i ministeriet
men alene tjene som redskab for institutionen selv.
På det politisk regulerede institutionsområde er der i dag krav til kvalitetssystemer på erhvervsakademiområdet og ved erhvervsuddannelserne. Kravene omfatter bl.a. årlige uddannelsesspecifikke selvevalueringer med studerende og aftagere som deltagere.
På de frie skoleområder må kravene tilpasses den logik, der gælder de frie skoleformers formål. På frie kostskoler er det i dag en tilskudsbetingelse, at skolen formulerer eget værdigrundlag, og at skolen gennemfører årlige selvevalueringer i forhold til værdigrundlaget.
På begge institutionsområder er videreudvikling af institutionernes kvalitetsarbejde et højt prioriteret indsatsområde. Der overvejes en udvidelse af feltet for selvevaluering fra uddannelsesvirksomheden til alle institutionens væsentlige driftsområder, og det overvejes at udbrede metoden til at omfatte alle relevante institutionsområder. Videreudviklingen sker i ministeriet i samarbejde med de respektive institutionsforeninger.
Økonomistyringen har hidtil primært bidraget til at optimere produktiviteten på institutioner via taxametersystemet, og det prioriteres fortsat højt. Økonomistyringen kan imidlertid også bidrage til at fremme mere kvalitative mål.
Taxameterstyringen er bygget op omkring klart definerede og standardiserede resultatindikatorer, herunder især årselever og studenterårsværk. Yderligere anvendelse af resultatindikatorer som grundlag for taxametertilskud kan give institutionerne et incitament til en ændret adfærd, som kan medvirke til at afhjælpe forskellige problemer på institutionerne eller til at fremme politisk prioriterede indsatsområder.
I 2003 blev indført særlige tillægstaxametre, der aktivt skal understøtte politiske omstillingsønsker til de enkelte uddannelsesområder, bl.a. at uddannelser færdiggøres, og at målgrupper med særlige behov tilgodeses, jf. oversigten i figur 9.
Figur 9. Tillægstaxametre, 2003 |
Yderligere udbygning af taxametersystemet i retning mod øget resultatorientering bør overvejes nøje. Der må ikke herske tvivl om de bevillingsudløsende indikatorers entydighed og præcision, og de skal understøttes af dokumentation, revision, administrative systemer og hjemmel på finansloven, hvilket indskrænker muligheden for øget resultatstyring på bevillingsdimensionen.
Udbygninger på taxametersystemet må generelt overvejes meget nøje, dels fordi de kan bidrage til at gøre systemet uigennemskueligt og øge bureaukratiet på grund af nye administrative opgaver i forbindelse med mange finansieringskilder og tilsvarende afrapporteringskrav. Dels fører mange ”pengekasser” let til overstyring, idet det begrænser effekten af bloktilskudsprincippet, der sikrer institutionerne den tilstrækkelige dispositionsfrihed over tilskuddenes anvendelse til, at institutionen kan handle ud fra lokale behov og muligheder.
Sigtet er derfor at fastholde et enkelt grundlæggende bevillingssystem suppleret med enkelte, strategiske tillægstaxametre for de forskellige uddannelsesområder og finansiering via aftalemidler til fremme af særligt prioriterede indsatsområder.
I de senere år har aftalemodeller været et redskab til at understøtte institutionernes kvalitetsudvikling på en række nærmere definerede områder. Fordeling af midler til institutionerne efter en aftalemodel kan medvirke til, at institutionerne øger fokus på det kvalitative aspekt, fx i form af kvalitetssikring af uddannelser og professionalisering af institutionsledelserne. Aftalemodeller medvirker til at forbedre institutionernes rammebetingelser, hvorved uddannelserne får et kvalitetsløft.
Der må dog ved anvendelse af aftalekonceptet tages udgangspunkt i, at der i høj grad må være tale om et ”standardiseret” koncept, der egner sig for institutionssektorer med mange institutioner, men selvfølgelig med mulighed for, at de enkelte institutioner kan prioritere forskelligt.
Midlerne, som kan udmøntes gennem en aftalemodel, kan fordeles til institutionerne efter objektive kriterier, fx antal årselever, under forudsætning af, at institutionerne opprioriterer kvalitetsudvikling inden for de fastsatte indsatsområder. En fordeling ud fra objektive kriterier kan tage hensyn til regionale forskelle, institutionsstørrelse m.v. Ved aftalemodellen lægges der således vægt på, at institutionerne ikke skal søge en pulje, der udmøntes efter centrale skøn, og hvor kun nogle institutioner får del i de afsatte midler.
Der er indført aftalemodeller på de videregående uddannelsesområder og på erhvervsskoleområdet.
Overordnede krav til tilsynet er, at det er tilrettelagt som en integreret del af styringen på uddannelses- og institutionsområdet, samt at tilsynet i den konkrete tilrettelæggelsesform og metodeanvendelse sikrer optimal effekt i forhold til ressourceindsatsen.
Tilsynet skal tilgodese forskellige formål og omfatter forskellige opgavetyper. Beskrevet ud fra forskelle i fokus i tilsynsopgaverne kan tilsynet siges at bestå af forskellige niveauer eller udviklingstrin, der spænder fra det regelorienterede tilsyn, der var det fremherskende i den tidligere forvaltningsmodel, til det produktivitetsorienterede tilsyn, over det resultatorienterede tilsyn og til det udviklingsorienterede tilsyn.
Tilsynet har endvidere en tidsdimension, der spænder fra et hændelsesorienteret tilsyn, hvor der kontrolleres, analyseres og reageres på forhold og sager, der har fundet eller finder sted, til et fremtidsorienteret tilsyn, hvor man forholder sig forebyggende.
I figur 10 nedenfor er tilsynsopgaverne kategoriseret ud fra disse to dimensioner. Den vertikale akse illustrerer spændvidden fra det regelorienterede til det udviklingsorienterede tilsyn, og den horisontale akse illustrerer spændvidden fra det hændelsesorienterede tilsyn til det fremtidsorienterede. Figurens to dimensioner angiver fire principielt forskellige typer af tilsynsopgaver.
Figur 10. Dimensioner i tilsynet Kilde: Undervisningsministeriets Tilsynsprojekt |
I den nuværende decentrale styringsform er beslutningskompetence i øget omfang lagt ud til skolernes bestyrelser, og udførelsen af de basale kontrolopgaver (felt A) er i vidt omfang udlagt til institutionsrevisorer. Kontrolopgaver, der er forblevet i ministeriet, er opgaver, som forudsætter kompetencer, som alene ministeriet råder over, fx kvalitative vurderinger af indholdsmæssige og pædagogiske spørgsmål.
Ministeriets logiske rolle er i stigende grad blevet at sikre institutionerne hensigtsmæssige rammebetingelser. Opgaver som efterprøvning af principper og modeller, revision mv., og analyse på sektorniveau af reglers virkemåde, økonomi mv. er blevet væsentlige tilsynsopgaver. Som følge af den opgavefordeling mellem revisor og ministeriet, som er forudsat i revisionsmodellen, har de tilsynsopgaver, som ministeriet skal udføre, fået karakter af et mere overordnet, overvågende, analytisk og udviklingsorienteret tilsyn.
Ministeriet arbejder aktuelt med at videreudvikle tilsynet og den overordnede målsætning for dette arbejde er, at tilsynet i højere grad skal bringes i overensstemmelse med det decentrale styringskoncept. Det er således et mål at udvikle tilsynet fra et regelorienteret tilsyn til et mere analytisk og udviklingsorienteret tilsyn. Målsætningen kan angives i figuren som en bevægelse opad mod øget analytisk og udviklingsorienteret tilsyn (fra felt A/B til felt C/D) og til højre mod øget forebyggende indsats (fra felt A/C til B/D).
Den konkrete udmøntning af målsætningen vil have forskellige konsekvenser i praksis på de enkelte uddannelses- og institutionsområder pga. af de principielle forskelle mellem områdernes styringsform og regelgrundlag. På de frie skoleområder, hvor overholdelse af tilskudsbetingelser er selve betingelsen for statstilskud, er det regelorienterede tilsyn derfor helt centralt, mens ministeriet ikke eller i mindre omfang fører tilsyn med indholdsmæssige og kvalitetsmæssige spørgsmål. På de politisk regulerede institutioner, hvor udbudsgodkendelser mv. er styret ud fra politiske vurderinger af behov, spiller det basale, regelorienterede tilsyn en i sammenligning mindre rolle afgrænset til konkrete, mere specifikke regelområder, fx uddannelsesregler. Derimod udgør det analytiske og udviklingsorienterede tilsyn en meget væsentlig del af tilsynsopgaven her på grund af kombinationen af decentral styringsmodel og central forpligtelse til at sikre udbudsdækning og kvalitet.
Som nævnt, udføres en stor del af kontrolopgaverne af private revisorer. Derfor er kvaliteten i revisors arbejde og opgavefordelingen mellem ministeriet og revisorer meget væsentlige indsatsområder i udviklingen af tilsynets kvalitet. Det er bl.a. en målsætning at skabe en mere klar og konsekvent opgavefordeling. Ud fra et ønske om at optimere den samlede indsats er det et hovedprincip, at den enkelte kontrolopgave udføres af den instans, der kan gøre det bedst og billigst. Der etableres også en bedre sammenhæng mellem revisors kontroller og ministeriets tilsyn, således at resultaterne af revisorernes arbejde kan finde mere systematisk anvendelse i det videre tilsynsarbejde i ministeriet. Et redskab hertil skal være checklister, som revisor anvender ved rapportering af kontrolresultater til ministeriet. Regelorienterede kontrolopgaver, der lægges ud til revisorerne, og hvor det samtidig er sikret, at forudsætningerne for, at revisor kan løse opgaven kvalificeret, er til stede, skal ikke samtidig varetages af ministeriet. Ministeriet inddrages alene, når revisor rapporterer om overtrædelse af tilskudsbetingelser eller andre problemer, som revisor og institutionens ledelse ikke kan løse. Til gengæld skal revisor arbejde under skærpet og mere konsekvent sanktioneret ansvar.
Sigtet er dels at opnå bedre kvalitet i det regelorienterede
tilsyn, dels mere hensigtsmæssig udnyttelse af ressourcerne
i ministeriet med mulighed for frigørelse af ressourcer til
bedre kvalitetskontrol af revisors arbejde og til opprioritering
af det analytiske og udviklingsorienterede tilsyn.
Denne side
indgĺr i publikationen "Bedre institutioner til bedre
uddannelser Baggrund og analyse" som kapitel 3 af 4
© Undervisningsministeriet 2003