2. Effektvurdering af loven

2.1. Udarbejdelse af undervisningsmiljøvurderinger (UMV)

Undersøgelsen viser, at 89% af de ledere, der har besvaret spørgeskemaet, svarer, at de enten har udarbejdet (41%), er i gang med (27%) eller planlægger at udarbejde en undervisningsmiljøvurdering i det indeværende skoleår (14%).

En undervisningsmiljøvurdering består som ovenfor beskrevet ifølge loven af fire elementer (kortlægning, vurdering, handlingsplan og retningslinjer for opfølgning. 7% af lederne svarer, at de har udarbejdet en undervisningsmiljøvurdering, som kun omfatter nogle af de fire elementer. Det er naturligvis ikke tilstrækkeligt for en uddannelsesinstitution at udarbejde en ”delvis UMV”, da det f.eks. er lige så vigtigt, at der udarbejdes en prioriteret handlingsplan for løsning af problemerne, og at der udarbejdes retningslinjer til opfølgning på handlingsplanen i øvrigt, som at de konstaterede problemer bliver beskrevet.

På grund af de relativt lave svarprocenter i både DCUM’s seneste undersøgelse og Rambølls undersøgelse, er det ikke muligt at konstatere den faktiske vækst i antallet af institutioner med UMV fra 2003 til 2004, men Rambøll mener, at der ikke er grund til at antage, at samtlige manglende besvarelser skyldes, at de pågældende institutioner ikke har udarbejdet en UMV.

Til støtte herfor anfører Rambøll bl.a.,

• at der blandt de indkomne svar også er svar fra uddannelsessteder, der ikke har gennemført en UMV, og at dette er en indikation af, at det ikke alene er manglende udarbejdelse af UMV, der afholder uddannelsessteder fra at medvirke i undersøgelsen,
• at det er særdeles sjældent, at undersøgelser opnår svarprocenter på 100,
• at det erfaringsmæssigt ikke kun er manglende lovopfyldelse, der bevirker, at en undersøgelsesdeltager undlader at svare, og
• at Rambøll har konstateret, at en lang række institutioner reelt arbejder med undervisningsmiljøet og vurderingen heraf, men uden at være klar over, at dette arbejde faktisk falder ind under loven.

Ud fra den principielle målsætning, at en lov skal efterleves af alle inden for en kortere tid efter lovens ikrafttræden, for at det kan siges, at loven er tilfredsstillende implementeret, konstaterer Rambøll, at det ikke er tilfredsstillende, at formentlig færre end 41% af samtlige uddannelsesinstitutioner har udarbejdet en UMV, der opfylder alle lovens kriterier.

Rambøll konkluderer dog, ”at Lov om elevers og studerendes undervisningsmiljø er implementeret på landets uddannelsesinstitutioner på et acceptabelt niveau” (rapporten, s. 3). Det beror på, at da svarskemaerne og interviewene generelt peger på, at der med loven er iværksat en proces, hvor stadig flere uddannelsesinstitutioner begynder at arbejde med UMV’er, anser Rambøll det for rimeligt at medregne de mange institutioner, der oplyser at være i gang med eller ved at planlægge en UMV i indeværende skoleår, i den samlede vurdering af lovens effekt.

Det udtrykkes således i rapporten, at Rambøll vurderer, ”at antallet af institutioner, der oplyser at have udarbejdet en UMV eller at være i gang med dette, er relativt højt, såfremt institutionernes arbejde med undervisningsmiljø tolkes positivt som aktiviteter, der bindes sammen i en ramme, der udgøres af lov om undervisningsmiljø” (rapporten s. 16 – 17).

Rambøll uddyber herefter denne opfattelse således: ”Vores positive vurdering skal ses i lyset af lovens relativt korte eksistens. Vi vurderer således, at implementeringen af en lov som Lov om undervisningsmiljø vil tage noget tid. Dels skal kendskab til loven udbredes, dels skal institutionerne finde tid til at arbejde med den, og endelig skal institutionerne finde ud af, hvordan de vil samordne lovens målsætninger og krav med de aktiviteter, der før loven pågik på institutionen omkring udvikling af undervisningsmiljøet” (rapporten s. 17).

Årsager til manglende udarbejdelse af UMV
Undersøgelsen viser, at 9% af de ledere, der har svaret på Rambølls spørgsmål, oplyser, at de ikke har lavet en UMV. Årsagen hertil angives primært som manglende tid. Der kan blandt besvarelserne ikke konstateres nogen udbredt frygt for, at en UMV vil udløse et udgiftsbehov, som skolen ikke har råd til at dække. Dette modsiges dog af de holdninger, repræsentanter for Kommunernes Landsforening og lederorganisationer er citeret for i dagspressen. Mange ledere angiver, at den manglende udarbejdelse af UMV bunder i påbegyndte eller planlagte omstruktureringer på den enkelte institution både af bygningsmæssig karakter og af ledelsen/organisationen. 14% af de ledere, der har svaret, bemærker, at de er i tvivl om, hvordan UMV’en skal udarbejdes, og af de 39%, der har angivet ”andet” som årsag til manglende udarbejdelse af UMV, angiver kun 5% ukendskab til loven som årsag.

For netop at sikre udbredelse af kendskabet til lovens krav udsendte undervisningsministeren i oktober 2003 et elektronisk brev til alle landets uddannelsessteder med opfordring til gennemførelse af UMV’erne. Skrivelsen tog udgangspunkt i DCUM’s foran omtalte undersøgelse fra 2003.

Det er Undervisningsministeriets egen erfaring, at visse typer af uddannelsessteder (f.eks. ungdomsskoler, hvor et hold elever undervises nogle få timer om ugen i lånte lokaler) kan være i tvivl om, hvorvidt de er omfattede af lovens krav om udarbejdelse af UMV’er. Sådanne retsvildfarelser er antagelig årsag til et vist antal undladelser af udarbejdelse af UMV. Der skal imidlertid ikke herske tvivl om, at alle uddannelsessteder i landet er omfattet (med enkelte undtagelser inden for bl.a. forsvaret), og at således også eksempelvis ungdomsskoler er omfattet af lovens krav. Metodefriheden muliggør til gengæld, at UMV’en kan tilpasses de konkrete undervisningsmæssige og organisatoriske forhold på de enkelte uddannelsessteder.

Af de institutioner, der ifølge spørgeskemaundersøgelsen har udarbejdet UMV, er det ungdomsuddannelsesinstitutionerne (særlig gymnasier og erhvervsskoler) samt de sundhedsfaglige mvu-institutioner, der har den højeste andel, mens de pædagogiske mvu-institutioner og voksenuddannelsesinstitutionerne har den laveste. Grundskolerne befinder sig omkring gennemsnittet, hvilket Rambøll forklarer med, at grundskolernes andel af det samlede antal institutioner, der har besvaret spørgeskemaet, er meget højt. Derved får grundskolerne en meget stor vægt i det samlede resultat. Materialet for universiteterne er for spinkelt til at drage konklusioner på dette punkt.

Rambøll påpeger, at det kan være strukturelle årsager, der ligger bag forskellene mellem institutionstyperne. Således kan et 3-årigt uddannelsesforløb på et gymnasium være en bedre ramme for elevengagement i undervisningsmiljøet, end et korterevarende studieforløb afbrudt af praktikperioder. Imod denne forklaring taler dog den relativt høje andel af erhvervsskoler, der har udarbejdet en UMV.

For at perspektivere lovens reelle effekt har Rambøll spurgt uddannelsesstederne om og i givet fald i hvilket omfang, de inden for de seneste tre år har beskæftiget sig med aktiviteter til gavn for undervisningsmiljøet, der ikke udspringer af lov om elevers og studerendes undervisningsmiljø. Denne forespørgsel gav angiveligt næsten 1.400 kommentarer.

Kommentarerne er meget forskellige og relaterer sig til såvel specifikke som generelle tiltag på uddannelsesinstitutionen. Blandt kommentarerne til det fysiske undervisningsmiljø nævnes eksempler som oprettelse af en foldevæg og køb af nye stole. For det psykiske undervisningsmiljø nævnes trivselsundersøgelser og anti-mobbepolitikker, og for det æstetiske undervisningsmiljø nævnes bl.a. kulturelle arrangementer og udsmykning.

Rambøll vurderer i den forbindelse, at de fleste af de nævnte aktiviteter faktisk omfatter forhold, der hører under lov om elevers og studerendes undervisningsmiljø, men skolelederne opfatter det altså anderledes. Ledernes svar indikerer, at arbejdet med undervisningsmiljøet er en central del af mange uddannelsessteders hverdag, og at dette arbejde også sker på uddannelsessteder, hvor man ikke har udarbejdet en UMV.

Elevinvolvering
Lov om elevers og studerendes undervisningsmiljø forudsætter, at eleverne og de studerende medvirker til og samarbejder med uddannelsesstedets ledelse om at tilvejebringe og opretholde et godt undervisningsmiljø, herunder ved udarbejdelsen af undervisningsmiljøvurderinger. Loven bygger således på den opfattelse, at et godt undervisningsmiljø ikke kun er et ledelsesanliggende, men kræver engagement og medvirken fra elever og studerende.

Langt de fleste ledere (81%) på skoler, der har udarbejdet en UMV, svarer, at eleverne eller de studerende har været involveret i udarbejdelsen. Alligevel er der 16% af lederne på de uddannelsessteder, der har udarbejdet en UMV, der svarer, at eleverne eller de studerende ikke har været involveret i udarbejdelsen (3% siger ved ikke). Disse tal forundrer, fordi der kun i meget begrænset omfang kan være saglige forklaringer på manglende elevinvolvering i udarbejdelsen af undervisningsmiljøvurdering.

Som årsag til undladelse af elevinvolvering oplyser nogle ledere endvidere, at der på grund af elevernes lave alder eller hyppige holdudskiftning ikke var nogen elever, der var i stand til at udfylde rollen som undervisningsmiljørepræsentanter.

Analysen viser i øvrigt den interessante indikation, at involvering af elever i udarbejdelsen af undervisningsmiljøvejledninger (UMV) efter ledernes vurdering er medvirkende til at etablere en proces, hvor elevopmærksomhed på undervisningsmiljø og læring øges. Der er ifølge undersøgelsen en klar tendens til, at ledere på uddannelsesinstitutioner, hvor elever har været inddraget i udarbejdelsen af UMV’en, er mere positive end ledere på institutioner, der ikke har udarbejdet UMV med elevinvolvering, i vurderingen af i hvilken grad udarbejdelsen af UMV’en har øget elevernes og de studerendes opmærksomhed på vigtigheden af et godt undervisningsmiljø.

Tilgængelighed af udarbejdede UMV’er
Når et uddannelsessted har udarbejdet en UMV, skal den i henhold til loven gøres ”tilgængelig på uddannelsesstedet for elever og studerende og andre interesserede”. Vurderingen forudsættes endvidere gjort tilgængelig på skolens eller institutionens hjemmeside på internettet efter reglerne i lov om gennemsigtighed og åbenhed i uddannelserne mv.

Ifølge undersøgelsen oplyser ca. 75% af de ledere, der har besvaret spørgsmålet, at UMV’en er tilgængelig på institutionen for elever, mens 16% angiver, at den er offentliggjort på uddannelsesstedets hjemmeside.

Det tager åbenbart nogen tid for uddannelsesstederne at lægge den færdige UMV på internettet. I hvert fald oplyser andre 43% af lederne, at UMV’en er på vej til at blive offentliggjort på skolens hjemmeside.

Effekter af en udarbejdet UMV
Det er ikke muligt at udtale sig præcist om, hvilken effekt en gennemført undervisningsmiljøvurdering har haft på den enkelte institution, da der ikke er foretaget systematiske målinger af miljøet før og efter vurderingernes gennemførelse.

Landets uddannelsessteder beskæftigede sig også før lovens vedtagelse med initiativer til forbedring af undervisningsmiljøet, men det kan konstateres, at loven har tilvejebragt en retlig ramme med en vis struktur og visse minimumskrav til arbejdet med undervisningsmiljøet, herunder udarbejdelsen af UMV’er.

Rambøll har spurgt lederne på de skoler, hvor der er udarbejdet en UMV, i hvilken grad de vurderer, at udarbejdelsen har øget bl.a. elevernes og de studerendes opmærksomhed på vigtigheden af et godt undervisningsmiljø. 11% af lederne vurderer, at dette i høj grad er tilfældet, mens 47% mener, at det i nogen grad er tilfældet. 26% vurderer, at gennemførelsen af UMV i mindre grad har øget elevernes og de studerendes opmærksomhed på vigtigheden af et godt undervisningsmiljø, mens 34% er af den opfattelse, at gennemførelsen af UMV slet ikke har øget elevernes opmærksomhed på vigtigheden af et godt undervisningsmiljø.

 

2.2. Udpegning af undervisningsmiljørepræsentanter (UMR)

Loven giver elever og studerende ret til at vælge to undervisningsmiljørepræsentanter pr. sikkerhedsgruppe (jf. lov om arbejdsmiljø) på uddannelsesstedet. Dog kun medregnet de sikkerhedsgrupper, der beskæftiger sig med spørgsmål af betydning for undervisningsmiljøet (ikke rene TAP-sikkerhedsgrupper). 40% af de ledere, der har besvaret spørgsmålet, svarer, at der blandt eleverne eller de studerende på deres institution er udpeget en eller to undervisningsmiljørepræsentanter pr. sikkerhedsgruppe.

Dette tal skal ses på baggrund af, at det på nogle uddannelsessteder er vanskeligt at gennemføre valg af UMR enten på grund af elevernes lave alder eller på grund af meget korte uddannelsesforløb eller vekseluddannelsesforløb, der skifter mellem skole- og praktikophold.

Effekten af udpegning af UMR
Lederne på de skoler, hvor der er udpeget UMR’er, har generelt en positiv vurdering af, at udpegningen af UMR har øget elevernes og de studerendes opmærksomhed på vigtigheden af et godt undervisningsmiljø. Skole- og institutionsledere vurderer, at udpegningen af UMR’er i høj grad (12%), i nogen grad (43%) eller i mindre grad (28%). 10% vurderer, at udpegningen slet ikke har haft nogen effekt i retning af at øge elevernes og de studerendes opmærksomhed på vigtigheden af et godt undervisningsmiljø. Ifølge rapporten er der en klar sammenhæng mellem en institutions udarbejdelse af en UMV og elevers og studerendes udpegning af undervisningsmiljørepræsentanter (UMR). Dette ses som en indikation af, at skoler, der er engagerede i undervisningsmiljøet, har fokus på såvel UMV som UMR.

Det kan tilsyneladende også konkluderes, at de udpegede UMR faktisk bliver benyttet i arbejdet i sikkerhedsgrupperne og andre organer for undervisnings- og arbejdsmiljø. 53% af lederne svarer, at de udpegede UMR har deltaget i flere møder, mens yderligere 17% svarer, at de udpegede UMR har deltaget i ét møde på tidspunktet for undersøgelsen. Disse tal bør i øvrigt ses i lyset af den løbende udskiftning af UMR grundet repræsentanternes uddannelsesafslutning eller udløb af valgperiode.

Indsats for hvervning af UMR
At det ifølge undersøgelsen kun er 40% af lederne, der svarer, at der på deres skole eller uddannelsesinstitution er udpeget UMR, tyder på en manglende indsats for hvervningen af elever og studerende til posterne som UMR.

Undersøgelsen viser således også, at 28% af lederne ikke har gjort noget for at gøre eleverne eller de studerende opmærksom på, at de har ret til at udpege to UMR’er. Resten af lederne har på møder informeret om muligheden, har udleveret materiale eller delegeret informationsopgaven til klasselærere eller andre undervisere. Undersøgelsen viser i øvrigt, at det almene gymnasium i højere grad end andre typer af uddannelsessteder har gjort noget for at gøre eleverne opmærksomme på deres mulighed for at vælge UMR.

2.3. Dansk center for undervisningsmiljø

Rambøll har i undersøgelsen stillet spørgsmål om bl.a. kendskabet til og tilfredsheden med DCUM og dets tilbud. Rambøll har endvidere gennemført interviews med DCUM. Rapporten inkluderer på denne baggrund en omfattende beskrivelse af centrets organisation og prioriterede indsatsområder. Rambølls vurdering af DCUM er overvejende meget positiv.

Kendskab til DCUM og dets tilbud
En oplagt forudsætning, for at DCUM skal kunne løfte sin opgave med rådgivning og vejledning i spørgsmål om undervisningsmiljø, er, at brugerne kender til centrets eksistens og tilbud.

Undersøgelsen viser, at hovedparten af de ledere, der besvarede spørgeskemaet, havde kendskab til DCUM (76%). Undersøgelsen af andre gruppers kendskab til DCUM (elever, bestyrelser mv.) er grundet en høj grad af manglende besvarelser behæftet med så stor usikkerhed, at Rambøll ikke kan udtale sig om disse gruppers kendskab til DCUM på baggrund af undersøgelsen.

Undersøgelsen viser dog generelt, at Dansk Center for Undervisningsmiljø oplever en stigende interesse for sine tilbud, ikke mindst gennem brugen af hjemmesiden. Det gennemsnitlige antal daglige hits på www.dcum.dk er således steget fra 500–600 i 2002 til 1.500–3000 hits i 2004.

Rambøll vurderer, at dette antal af daglige hits på denne hjemmeside er meget højt, og det indikerer en stor interesse for DCUM og undervisningsmiljø generelt.

Undersøgelsen afdækker endvidere omfanget af de medvirkende lederes kendskab til indholdet af centrets tilbud. Halvdelen af lederne oplyser således selv at have besøgt DCUM’s hjemmeside, og et tilsvarende antal oplyser at have fået materiale fra DCUM. Endvidere angiver nogle ledere at have fået mundtlig rådgivning, deltaget i kursus arrangeret af DCUM, eller at have hørt om DCUM på kurser eller konferencer i andet regi.


DCUM’s valg af indsatsområde
DCUM har i sine første leveår hovedsageligt målrettet sin virksomhed mod grundskolen, da det har været nødvendigt at foretage en indsatsprioritering af hensyn til finanslovsbevillingens størrelse (ca. 5 mio. kr. årligt). Centret har vurderet, at grundskolen er et velegnet indsatsområde at starte med, da området kvantitativt omfatter mange uddannelsesinstitutioner, og da eleverne i grundskolen af centret vurderes at være den målgruppe, der har størst behov for at blive hjulpet i gang. Centret forventer fremover at kunne inddrage også andre typer af uddannelsesinstitutioner end grundskolen i centrets indsatsområde.

I henhold til undervisningsmiljøloven har centret til opgave at være forum for dialog om udvikling og fastholdelse af et godt undervisningsmiljø i Danmark. For så vidt angår DCUM’s rolle som fokus- og debatskabende aktør i landets medier, viser undersøgelsen, at 45% af de ledere, som har besvaret spørgeskemaet, finder, at DCUM i høj eller nogen grad skaber dialog om undervisningsmiljø i Danmark, mens andre 45% svarer ved ikke.

Tilfredshed med DCUM
Blandt de ledere, der i undersøgelsen bekræftede, at de kendte til DCUM, og at de havde fået rådgivning af DCUM, var der overvejende tilfredshed med DCUM’s rådgivning. 44% af de medvirkende ledere svarede, at den rådgivning, de havde fået fra DCUM i høj grad var fyldestgørende, mens andre 40% svarede, at dette i nogen grad var tilfældet.

Undersøgelsen har også søgt at afdække, i hvilken grad lederne er tilfredse med det materiale, der udarbejdes og stilles til rådighed af DCUM. På dette spørgsmål svarer over 50% af alle ledere, der har besvaret spørgsmålet, at de finder, at DCUM i høj eller nogen grad stiller relevant materiale til rådighed.

I forlængelse heraf er der i spørgeskemaundersøgelsen spurgt til, om lederne savner noget fra DCUM, og der opstilles på grundlag heraf en ønskeliste, der er opdelt efter fire hovedbehov.

Der efterspørges således bl.a.:

1. Målrettet hjælp til gennemførelse af UMV.
2. Mere brugervenlige og fleksible it-baserede vurderingsredskaber.
3. Formidling af vurderingsresultater fra andre uddannelsesinstitutioner i form af en erfaringsdatabase på internettet.
4. Billigere serviceydelser, gratis kurser mv.

Med hensyn til nr. 3 skal det bemærkes, at institutionerne i henhold til lov om elevers og studerendes undervisningsmiljø skal sørge for, at udarbejdede undervisningsmiljøvurderinger er tilgængelige på uddannelsesstedet for elever og andre interesserede. Dette krav er dog mindre vidtgående end kravene i medfør af lov om gennemsigtighed og åbenhed i uddannelserne, hvorefter også undervisningsmiljøvurderingen forudsættes gjort tilgængelig på internettet. Som omtalt ovenfor er det kun 16% af lederne, der svarer, at den undervisningsmiljøvurdering, de har gennemført, er tilgængelig på internettet, mens andre 43% svarer, at den er på vej til at blive offentliggjort på skolens hjemmeside.

2.4. Aktørernes synspunkter

På baggrund af en række interview beskriver rapporten tillige nogle af de holdninger, som de forskellige aktører inden for lovens virkefelt har til loven. Undersøgelsen demonstrerer, at holdningerne til loven spænder vidt.

Nogle af undersøgelsens respondenter finder således loven overflødig, idet skolerne uanset lovens eksistens har beskæftiget og vil beskæftige sig med tiltag til stadig forbedring af undervisningsmiljøet.

En anden gruppe respondenter finder, at loven bør afskaffes, idet den ikke virker hensigtsmæssigt og påfører skoleejere betragtelige potentielle eller reelle omkostninger uden økonomisk kompensation herfor. Den gruppe giver udtryk for, at udarbejdelse af UMV risikerer at medføre store udgiftskrav for skolerne, der ikke kan imødekommes med de eksisterende kommunale budgetter.

Modsætningsvis finder en tredje gruppe af respondenter, at lovens genstandsfelt bør udvides, og at der bør fastsættes flere krav til uddannelsesinstitutionerne. Gruppen finder tillige, at der bør gives større mulighed for myndighedsudøvelse fra DCUM eller Undervisningsministeriet, således at lovens krav til uddannelsesstederne kan håndhæves, og overtrædelser sanktioneres.

Endelig viser rapporten, at en stor gruppe respondenter befinder sig mellem disse to positioner. Den gruppe vurderer, at loven virker hensigtsmæssigt, idet den regulerer et vigtigt område af uddannelsesinstitutionernes virke, og at netop fraværet af en regulær myndighedsrolle hos DCUM og af kontrol- og sanktionsmuligheder etablerer de bedst mulige vilkår for at opnå efterlevelse af lovens krav på landets uddannelsessteder. Denne holdning støttes på den opfattelse, at den højeste grad af efterlevelse opnås gennem formidling af viden, inspiration og dialog. Gruppen frygter, at en styrket myndighedsrolle af DCUM og indførelse af sanktioner vil føre til udarbejdelse af en række UMV, der nok opfylder lovens formelle krav, men som er uden realitetsindhold og ikke understøttes af oprigtig vilje til opfølgning på uddannelsesstederne. Afslutningsvis vurderer denne gruppe, at en således ændret rolle for DCUM vil kræve langt flere ressourcer tilført DCUM.

Denne side indgår i publikationen "Redegørelse om erfaringer med undervisningsmiljøloven - Redegørelse til Folketinget – Marts 2005" som kapitel 2 af 3
© Undervisningsministeriet 2005