5. Strategi for forbedring

Indledning

269. De anbefalinger, der fremsættes i dette afsnit, er udarbejdet som en hjælp til at forbedre undervisningen i Danmark. Vi er som udlændinge helt klare over, at vi kun har set en brøkdel af systemet, og at vi måske har misforstået vigtigheden af noget af det, vi har set. Vi er dog også klare over, at det kan have sine fordele at være udenforstående, og at visse forhold – både gode og dårlige – er lettere at se for dem, som ikke er i stand til at tage dem for givet.

270. Vi er opmærksomme på det danske folkeskolesystems mange stærke sider. Behovet for at bevare disse har været et konstant tema i vores overvejelser. Vi er dog stadig overbeviste om, at forbedringer er mulige og efter vor opfattelse af helt afgørende betydning, hvis Danmark skal fortsætte med at blomstre i fremtiden. Det kan være en vanskelig påstand at forsvare, for mange vil hævde, at det danske system har tjent landet godt indtil nu, og at det vil det sikkert fortsætte med at gøre.

271. Vi er imponerede over, at folkeskolesystemet har skabt en nation, der klarer sig fremragende økonomisk. Som allerede nævnt, har landet det næsthøjeste BNP pr. capita i Den Europæiske Union, men har alligevel bevaret sin traditionelle holdning til at udjævne indkomstfordelingen. Baggrundsrapporten citerede ordene i N.F.S. Grundtvigs sang – "få har for meget og færre for lidt". ⁶⁸

272. Danmark har også klaret sig godt socialt – som baggrundsrapporten igen erindrer os om – idet enkeltpersoner bliver respekteret, for hvad de er, og hvis de ikke gør nogen fortræd, får de lov til at leve det liv, de ønsker. I dag er denne gensidige tillid og den sociale sammenhæng, den giver, måske ved at ændre sig som reaktion på de udfordringer, indvandringen har medbragt, men sammenlignet med mange andre lande ser Danmark alligevel ud til at have fundet sig til rette med sin identitet som en moderne stat.

273. Den økonomiske og sociale succes gør vort spørgsmål om, hvorvidt det nuværende uddannelsessystem vil være en brugbar model for fremtiden, endnu mere påtrængende. I betragtning af den tid, det tager at lave et uddannelsessystem om, og før resultaterne af sådanne ændringer bliver synlige, er der et akut behov for at undersøge systemet nøje, overveje dets kvalitet og træffe foranstaltninger til forbedringer, hvor dette er gavnligt.

274. PISA-prøveresultaterne er måske de mest klare, men også blot de seneste, advarselssignaler om den tvivlsomme standard i mange unge danskeres præstationer, og vort review bekræfter, at mange inden for uddannelsessektoren såvel som eksterne parter er alvorligt bekymrede over systemets fremtidige udvikling. Den udfordring, som de, der er ansvarlige for systemet, står overfor, er, hvordan de bedst forholder sig til denne advarsel, og hvilke forholdsregler der med fordel kan træffes for at sikre en forbedring uden at forvolde for megen skade på de positive aspekter ved den nuværende praksis.

275. Vores anbefalinger er formuleret med henblik på at befordre disse processer. Da ministeren mødtes med os ved begyndelsen af vort review, opfordrede hun os til at komme med dristige forslag. Vi har bestræbt os på at imødekomme hendes opfordring.

Handlinger med henblik på at imødegå ringere kompetence

276. Som vi påpegede i forrige afsnit, afslører PISA's data systematisk ringe kompetenceudvikling i folkeskolen. Selvom disse data udgør et øjebliksbillede af præstationsniveauet på et bestemt tidspunkt og ikke kan anvendes til at påvise årsagssammenhæng, mener vi, at de giver et tilstrækkeligt grundlag til at træffe velunderbyggede afgørelser om den fremtidige politik.

277. De forhold, som vort review har bragt for dagen, har yderligere understreget behovet for handling. Vi mener, det er bydende nødvendigt, at folkeskolens nuværende kultur ændres, så den rutinemæssigt medvirker til, at alle dens elever opnår bedre præstationer. Desuden bruges der som nævnt i rapportens første afsnit store ressourcer på grunduddannelse efter OECD's normer. Men resultaterne er generelt betydeligt ringere end de, der opnås i sammenlignelige lande, som anvender færre midler på samme grunduddannelse. Dette giver ikke god valuta for pengene, og især ikke når man tager i betragtning, hvad der mistes i form af forspildte muligheder (de alternative mål, som ikke forfølges).

Handlinger på statsplan

278. Vi ved, at ministeren og kommunerne stærkt ønsker at imødegå problemet med de dårlige præstationer. Vi foreslår, at undervisningsministeren og hendes embedsmænd i ministeriet går foran med at fremme en debat om OECD's review i de landsdækkende aviser og andre medier. Denne debat vil komme til at overlappe med udgivelsen af næste afdeling af PISA's vurderingsprogram – i løbet af december 2004.

279. Vi kunne ikke i den tid, vi havde til rådighed, danne os et klart indtryk af, om fordelingen af beføjelser og ansvar mellem de forskellige parter, der er involveret i opsynet med folkeskolen, er passende. Vi har gennemgået de nye bestemmelser om større ansvarlighed i lovbekendtgørelsen om folkeskolen af 2003⁶⁹. Vi har især bemærket os ministerens øgede beføjelser til at fastsætte nationale trin- og slutmål samt til at udstikke retningslinjer for læreplaner og støttemateriale. Vi betragter en national standard som nyttig i lyset af familiernes og elevernes mobilitet. Vi har forstået, at der vil ske en modernisering af prøver, eksamener og karakterer.

280. Vi har også bemærket os, at ministeren har erhvervet bemyndigelse til at fastsætte regler for indholdet af undervisningen i børnehaveklassen, og at børnehaverne – for første gang – skal udarbejde læreplaner, således at de børn, der vokser op under vanskelige forhold, kan komme godt i gang tidligt. Dette er vigtige forudsætninger for at opnå ændringer, men de kommer ikke af sig selv. Det er nødvendigt, at der følges op med konkrete handlinger fra alle involverede parter. Vi anbefaler, at ministeren overvejer, om der er behov for yderligere lovgivning for at gøre noget ved de spørgsmål, vi rejser i rapporten.

281. Herudover anbefaler vi, at ministeren i samarbejde med Kommunernes Landsforening, Danmarks Lærerforening og andre relevante parter iværksætter en offentlig debat om forventningerne, politikken, praksis og grundskolens resultater. Hvis regeringen, kommunerne, Skole og Samfund og Danmarks Lærerforening kan samarbejde om de ideer, der kommer ud af vores anbefalinger, ser udsigterne til at opnå forbedringer lovende ud. Regeringen bliver nødt til at lægge bånd på sig selv – for mange initiativer fra centralt hold kan give bagslag, især i et land hvor lokale traditioner og skikke anses for at være så betydningsfulde.

Handlinger på lokalt plan

282. Vi mener, det er af afgørende betydning, at kommunerne – med støtte fra Kommunernes Landsforening – gør alt, hvad de kan, for at modvirke de dårlige præstationer. Kommunerne har allerede fået nye beføjelser til at definere "standarder" for skolerne inden for deres område. De er nu nødt til at give forbedring af skolernes kvalitet førsteprioritet. Vi er overbeviste om, at kommunerne vil gå ind i en landsdækkende debat om forventninger og resultater med fuld kraft. Her vil kommunernes borgmestre og skoledirektører spille en afgørende, central rolle.

Andre partneres handlinger

Forældrenes opgaver

283. Skole og Samfund skal også spille en central rolle. Vi anbefaler, at denne forening samarbejder med formændene for skolebestyrelserne om at overveje, hvilke konsekvenser vores anbefalinger bør medføre. Medlemmernes børn har meget at vinde, hvis de dårlige præstationer i systemet afhjælpes. Men, som vi ved fra forskning i alle reformpakker, kan ændringer være foruroligende, og den almindelige reaktion er ofte modstand mod dem. Det vil være uheldigt, hvis forældrene ikke bakker op om, at der er behov for forandring.

Lærernes opgaver 284. Danmarks Lærerforening (DLF) spiller en afgørende rolle i alle forandringer. Mange af vores anbefalinger angår Danmarks Lærerforening direkte. Dens reaktioner og den strategi, dens øverste ledelse anlægger i forhold til tanken om de dårlige præstationer i systemet og de initiativer, vi foreslår til afhjælpning deraf, vil være af stor betydning. Vi er overbeviste om, at reelle forbedringer er afhængige af den energi og ildhu, lærerne lægger i at inspirere eleverne. I modsætning hertil spiller de andre aktører – ministeren, kommunerne, ja selv forældrene – kun biroller. De kan udstikke rammer, formulere regler, manipulere med belønninger og spille mange andre nødvendige biroller, men det, der i sidste instans vil give reelle forbedringer, er den ekstra indsats og bedre forståelse, som lærerne kan få ud af de elever, de underviser. Vi håber, at DLF vil støtte alle de foreslåede ændringer og bruge sin betydelige magt og indflydelse til at opfordre sine medlemmer til at gøre det samme. Vi anbefaler, at DLF samarbejder med formændene for de pædagogiske råd i en overvejelse af, hvilke konsekvenser vore anbefalinger bør medføre. Vi anmoder endvidere på det kraftigste DLF om at gå helhjertet ind i den landsdækkende debat om forventninger og resultater, som vi har anbefalet tidligere.

285. Vi vil nu behandle de enkelte forhold, vi understregede i forrige afsnit. Selvom vi vil fremsætte en række specifikke anbefalinger, der er rettet mod dem, som har ansvar for forskellige aspekter af systemet, er det vor overbevisning, at kulturen i uddannelsessystemet skal omformes, så den bliver mere samarbejdsorienteret, og alle voksne, der har ansvar for og beskæftiger sig med børn, lægger en større indsats i at sikre børnenes intellektuelle udvikling. Vi er overbeviste om, at samarbejde mellem de forskellige partnere i uddannelsessystemet er den eneste måde, hvorpå der kan skabes en kultur, som sigter mod at opnå vedvarende forbedringer – som sandsynligvis vil medføre de allerbedste resultater for landets unge mennesker. Den ildhu, hvormed forældrene og det danske samfund generelt tager disse ideer til sig, er efter vor opfattelse afgørende for, om der kan opnås vedvarende forbedringer.

Oprettelse af en evalueringskultur

286. Da en stor del af det danske samfund ser ud til at have taget skolevæsenets succes for givet, og vurderingen af dets funktionsduelighed i forhold til andre systemer kun har været mulig i sjældne tilfælde, er det klart, at det vil være vanskeligt at etablere en ny evalueringskultur. Men det er sikkert den enkeltforandring, det er mest vigtigt at opnå, hvis andre initiativer skal kunne indføres, så de får virkning, og standarderne kan hæves.

287. Tanken om evaluering er allerede dybt forankret i det danske system – som den serie af publikationer, der er udsprunget af projektet "Folkeskolen i år 2000", illustrerer. Dette projekt blev gennemført i samarbejde mellem Undervisningsministeriet, Kommunernes Landsforening og Danmarks Lærerforening. Projektet behandlede sådanne emner og temaer som: "Kvalitet og udvikling – forventninger og resultater"; "Udfordringer for den enkelte elev"; og "Kundskaber og færdigheder".⁷⁰ Desværre ser denne evalueringstanke ikke ud til at have trængt ind i den reelle hverdag på mange skoler. Som vi bemærkede i forrige afsnit, fandt vi tværtimod meget få tegn på kategorisk evaluerende indfaldsvinkler til elevernes arbejde. Vi tror, at de fleste elever har fordel af en objektiv evaluering, så længe denne ikke forringer den enkelte elevs selvtillid. En sådan evaluering giver en model til en selvkritisk holdning, som kan fremme indlæringen, hvis den kombineres med en tro på, at eleven – med en passende mængde hårdt arbejde – i sidste ende kan nå de standarder, vedkommende stræber mod.

288. Grundmodellen for evaluering er enkel. Klasselæreren, skolelederen og den kommunale skoledirektør fastsætter – idet de baserer deres afgørelse på aftaler mellem ministeriets embedsmænd, Skole og Samfund og Danmarks Lærerforening – hvilke standarder, der skønnes passende for bestemte trin af skoleforløbet. Denne forudbestemte standard forelægges for eleverne som det niveau, de skulle stræbe efter at opnå (der bør altid være mulighed for at overgå denne standard og sigte højere). Overvågningen af elevernes præstationer følges herefter op med, at der ydes passende støttepædagogisk hjælp til de elever, som ikke når det acceptable niveau. Vi anbefaler derfor, at der nedsættes en arbejdsgruppe af ministeren i samarbejde med kommunerne og Danmarks Lærerforening til at fastsætte forventede standarder for forskellige aldersgrupper i læseplanernes hovedfag.

289. Det kan vise sig at være en betydelig udfordring at opnå en sådan teoretisk klarhed i praksis. Det kan være en hård prøve at definere, hvad acceptable standarder er; det kan være et for ambitiøst mål at søge konsensus blandt så mange aktører; og det vil være lettere i nogle fag end i andre at bedømme, i hvilken udstrækning standarderne er blevet opnået. En afklaring af disse vanskeligheder kan evt. fordre, at ministeren udøver sine beføjelser til at føre tilsyn med systemet.

Mere nøjagtig feedback

290. Vi anerkender, som netop bemærket, at det nogle gange er vanskeligt at definere standarder i klasserne. På hvilke måder adskiller det arbejde, der gives topkarakter, sig fra det, der gives en middelkarakter? Mange elever kan simpelthen ikke forestille sig, hvor meget bedre deres arbejde ville kunne gøres, hvis de ikke var blevet vist arbejdet udført på eksemplarisk vis. (Eller hvor meget bedre præstationer unge fra andre lande faktisk kan yde.) Dette er, hvad objektiv feedback kan give – særlig når den skrives ned i stedet for at anvende den mere flygtige mundtlige feedback: viden om, hvad der er muligt samt nogle retningslinjer for, hvordan man arbejder hen mod dette. Vi har forstået, at ministeriet arbejder på et projekt om at etablere en samling af eksemplarisk praksis. Vi støtter dette initiativ i håbet om, at det vil formidle nogle standarder ud til lærerne, som de kan anvende, når de bedømmer kvaliteten af elevernes arbejde.

Opfordring til selvevaluering

291. Vi vil tilsvarende hævde, at hver lærer er nødt til at udfordre sit eget præstationsniveau. I England har Open University været banebrydende med en selvevalueringsøvelse, hvor lærerne stiller sig selv fem enkle spørgsmål efter forskellige af deres ugentlige timer.

Hvad lavede jeg?
Hvad lavede mine elever?
Hvad lærte de?

Hvad lærte jeg? Hvad vil jeg gøre anderledes næste gang?

292. Resultaterne fra Open University viser, at lærerne ændrer deres holdninger og adfærd drastisk ved blot at stille sig sådanne spørgsmål. Dette projekt medførte en mere selvkritisk og mere reflekterende holdning blandt deltagerne til undervisning⁷¹. Hvor lærerne arbejder sammen parvist kan den fælles brug af data, der genereres ved at besvare sådanne spørgsmål, give hver lærer en nøjagtig, gensidig feedback om deres egen præstation. Selvevaluering kan lyde som en blød mulighed, men det ville være forkert at afskrive den. De virkelige forandringer finder sted i klasseværelset, når lærerne selv anerkender, at de er nødvendige og af egen drift arbejder hen imod dem. Mere strikse forsøg på at tvinge lærerne til at ændre deres adfærd bliver ofte behændigt undergravet eller mødt med direkte modstand. Som de fleste andre fagfolk reagerer lærere på fjendtlig kritik ved at rejse forsvarsværker, hvorfra de kan gøre modstand mod forandringer. Derfor er det værdifuldt med en alternativ strategi, hvor lærerne får indsigt i deres egen adfærd og sammenkobler den med forslag fra kolleger (som selv forstår de pågældende forhold i klasseværelset) til, hvordan de kan forbedre sig.

293. Det er vigtigt at gøre selvevalueringen gensidig, så hver lærer både er kritiker og efterfølgende genstand for kritik. At både lærerne og eleverne beskæftiger sig med at få ny indsigt i deres egen adfærd skaber, hvad canadiske pædagoger kalder et "lærefællesskab". "Visionen for skolerne i Alberta indebærer, at alle skoler skal fungere som et professionelt lærefællesskab... lærerne har brug for erfaring og støtte til, hvordan de kan arbejde samarbejdsmæssigt, dele indsigt og ideer, og arbejde som et hold." ⁷². I Finland har Uddannelsesstyrelsen også udviklet flere selvevalueringsredskaber på sine websider. Med sådanne eksempler i tankerne anbefaler vi, at ministeren sammen med kommunerne og Danmarks Lærerforening finansierer et forskningsprojekt for at støtte udviklingen og formidlingen af metoder til læreres selvevaluering.

Udvikling af selvvurdering på skolerne

294. Udviklingen af en evalueringskultur må ikke standse hos klasselærerne. Skolelederen og skolebestyrelsen har også en rolle at spille: Nemlig at stille tilsvarende spørgsmål om deres skoles præstation som led i denne selvevaluering. Spørgsmål som f.eks.: "I betragtning af udgangspunktet for de elever vi modtager, hvor meget har de så lært under deres ophold på vor skole" er helt afgørende. Sådanne udfordringer giver anledning til det vanskelige spørgsmål om, hvorvidt det er muligt at adskille skolens bidrag fra de bidrag, der kommer fra elevernes individuelle og familiemæssige begavelse. Begrebet "værditilvækst" (added value) anvendes ofte til det formål. Tilvæksten kan defineres som:

"en angivelse af det omfang, hvori en given skole har bibragt fremgang hos alle elever i en række fag ...fra skolestart til offentlige eksamener...sammenlignet med andre skoler..." ⁷³

295. Med andre ord, hvis et barn havde gået på en bestemt skole, ville det så have medført et bedre resultat, end hvis vedkommende havde gået på en hvilken som helst anden skole. Tilvækstbegrebet sætter forældrene i stand til at skelne mellem to forskellige slags evaluering; den, der vedrører deres barns fremgang, og den, der vedrører skolens kvalitet. Forældrene kan først spørge: hvor godt klarer mit barn sig? De kan derefter spørge: hvordan klarer skolen, som mit barn går på, sig? Deres forståelse af deres barns fremgang vil afhænge af svarene på begge disse spørgsmål. Hvis deres barn ikke opnår fremgang, men skolen ser ud til at fungere "effektivt" for tilsvarende elever, så har de at gøre med et individuelt problem. Men hvis skolen også fungerer ineffektivt for tilsvarende elever, så er de nødt til at lægge pres på kommunen for at gribe ind med henblik på at forsøge at forbedre den.

Fokus på skolens effektivitet

296. Ideelt set skal standarderne være forudbestemte for skolerne (ligesom vi argumenterede for, at de skulle være det for de enkelte elever). Det, der gør dette kompliceret, er, at skolerne ikke har en ensartet tilgang af elever: nogle modtager en høj andel, som har nydt godt af deres families kulturelle rigdom; andre modtager elever, som fra fødslen af har skullet overkomme at være underprivilegerede. I Danmark er der især risiko for store forskelle i skolernes tilgange af elever – som vi nævnte, da vi behandlede spørgsmålet om variation mellem skoler. Derfor kan de enkelte skolers udfordringer med hensyn til, hvordan de opfylder deres uddannelse af netop deres tilgang af elever, være meget forskellige. Der må derfor findes en måde til, hvordan disse forskelle kan udlignes, før en skoles effektivitet kan bedømmes.

297. Problemet med denne indgangsvinkel til at evaluere skolerne er, at forældrene og de kommunale embedsmænd er nødt til at vurdere dataene om elevernes fremgang gennem skolerne for på pålidelig vis at kunne tage hensyn til de enkelte skolers elevtilgang. Kun få lande har hidtil fastlagt mekanismer, hvormed man kan give netop denne type oplysninger til forældrene, men i nogle lande giver man dem til kommunal brug. Så vidt vi ved, er der endnu ingen kommuner i Danmark, der har skabt så avancerede analysemetoder. Vi anbefaler, at København – som den største kommune – overvejer at udvikle en forsknings- og statistikfunktion til at styre relevant dataindsamling og analyse af konceptet "værditilvækst". Allerede før dette arbejde påbegyndes, og der foreligger nogle definitive svar, kan det imidlertid godt være umagen værd, at medlemmerne af skolebestyrelserne og de kommunale skoledirektører, der beskæftiger sig med grupper af skoler, og som har til opgave at hæve standarderne, stiller spørgsmålet.

Måder, hvorpå en landsdækkende overvågning kan udføres

298. Vi er overbeviste om, at Undervisningsministeriet konstant skal udføre en overordnet evaluering af landets skoler. Denne behøver ikke at være anmassende eller at indebære udnævnelser af et dyrt korps af inspektorer eller at føre til etablering af et skolemarked, der er baseret på offentlig udhængning af institutioner. De negative konsekvenser heraf er set i andre lande. Der findes imidlertid også en række andre former for evaluering. En kunne f.eks. dreje sig om systemets omkostningseffektivitet. Mål for omkostningseffektivitet beregnes ikke kun ud fra de faktiske omkostninger til uddannelsen, men også ud fra dens værdi – som indbefatter de faglige og sociale resultater såvel som andre, ikke-økonomiske fordele, herunder en afvejning af, hvad man kunne have opnået ved en alternativ anvendelse af ressourcerne. Dette argument er rejst i den seneste rapport fra Det Økonomiske Råd (vismændene):

"Det er tankevækkende, at sammenligninger mellem forskellige OECD-lande viser, at omkostningerne pr. elev i den danske folkeskoles yngste klasser ligger blandt de højeste, mens elevernes præstationer kun ligger på gennemsnitsniveau. Dette behøver ikke at ses som et problem, hvis folkeskolen bibringer værdifulde færdigheder på en række andre områder, som er fremhævet i formålsparagraffen for folkeskoleloven, f.eks. personlige og sociale færdigheder. Det er imidlertid bemærkelsesværdigt, at der ikke er udviklet nogen uafhængige danske rammer for vurdering af, om folkeskolens formålsparagraf opfyldes. En metode til evaluering af folkeskoleuddannelsen, der kan måle de forskellige aspekter, bør etableres snarest muligt" ⁷⁴.

299. Forskning, der blev udført for ca. 16 år siden, giver en model til evaluering af folkeskolen, som både rummer kognitive (skrivning, læsning, tale og matematik) og ikke-kognitive (elevernes selvopfattelse og deres holdninger til skolen) mål.⁷⁵ Såfremt der kan opnås enighed om nogle ønskelige mål samt nogle midler til at måle dem med, er det derfor muligt at oprette en sådan metode. Vi anbefaler, at ministeren sammen med kommunerne og Danmarks Lærerforening iværksætter et udviklingsprojekt for at oprette en dansk model for evaluering af skolegang.

300. Så vidt vi kan vurdere, ville den nationale vurdering indebære, at ministeriet overvåger kommunernes vurderingsprogrammer snarere end at forsøge at inspicere deres skoler. Modellen skulle som udgangspunkt have det synspunkt, at hvis kommunerne udførte en kompetent overvågning, ville de træffe foranstaltninger til at forbedre de skoler, der ikke levede op til standarderne. Vi foreslår, at hvor kommunerne er for små til at påtage sig denne opgave, skal de forene deres kræfter og samarbejde med nabokommunerne. Vi anbefaler, at ministeren inden for ministeriet opretter en afdeling, der følger kommunernes arbejde på skoleområdet. Det kan være nødvendigt med en yderligere fase, der indebærer indgriben fra ministeriets side (og vi formoder, at ministeren allerede har de nødvendige ekstra beføjelser hertil), hvis det viser sig, at kommunerne ikke udarbejder effektive metoder til at overvåge eller opretter ufyldestgørende metoder til at støtte skoler, der har vist sig at have brug for hjælp.

301. Danmarks Evalueringsinstitut (EVA) kunne også involveres i overvågningen af fremgangen hos et anonymt udvalg af elever og skoler, der udpeges til at være repræsentative for landet som helhed. I dette tilfælde ville de indhentede oplysninger blive brugt til at orientere ministeriet og kommunerne om ændringer i de overordnede nationale standarder. Yderligere undersøgelser ville så være påkrævet for at vurdere årsagerne til evt. betydelige ændringer i standarderne. Dette er, hvad Assessment and Performance Unit (vurderings- og præstationsafdelingen) i det britiske undervisningsministerium gjorde i 1980'erne⁷⁶. Vi anbefaler, at ministeren bemyndiger EVA til at foretage regelmæssige undersøgelser af elever på forskellige klassetrin i udvalgte fag med det formål at opstille en national præstationsprofil.

302. En anden evalueringsmodel, der er taget fra Alberta, er baseret på anvendelsen af prøver i 3. klasse (læse- og regnefærdigheder) samt i 6. og 9. klasse (læse- og regnefærdigheder, naturfag og samfundsfag). Disse standardprøver er baseret på de forventede resultater af at have en fælles læreplan. De er udviklet af lærere, der dækker et tværsnit af systemet, er testet i marken af andre lærere og, efter at der er modtaget feedback desangående, revideret til formel anvendelse. Alle elever (med meget få undtagelser) skal tage dem. Disse prøver rettes af elevernes egne lærere, og dette betragtes generelt som en værdifuld efteruddannelse.

303. Alberta-modellen giver således lærerne en forestilling om, hvilke standarder der er mulige, som er uafhængig af deres egne elevers og ikke nødvendigvis begrænset af deres erfaring. Det giver også skolemyndighederne i provinsen et årligt billede af elevernes præstationer og skoledistrikterne et overblik over skolerne i deres område, så forbedringer kan fremskyndes.

304. Debatten om en hævning af standarderne fører uundgåeligt til spørgsmålet om, hvorvidt det er statens mål at skabe en rangordning af skolerne, som kunne bringe tankerne hen på stillingen i superligaen i fodbold, (som det f.eks. er tilfældet i Storbritannien) i håbet om, at den deraf følgende konkurrence vil tvinge standarderne opad, eller at prøve at hæve standarden på så mange skoler som muligt uden at skabe en struktur, der giver anledning til megen splittelse.

305. Vi anbefaler sidstnævnte model, der giver mindre splittelse. Som bemærket flere gange i rapporten, modtager skolerne ikke ensartede elever, for så vidt angår baggrund og forudsætninger. Vi har bemærket rangordningernes skadelige virkning på alle de skoler, der har en tilgang af underprivilegerede elever. I Storbritannien har vi set rangordningernes negative virkning på skolens medarbejdere, de ambitiøse lærere rejser, og børn af ambitiøse forældre flytter til skoler højere oppe i hierarkiet. Vi har set, hvordan rangordningerne kan medføre, at forskellen mellem de skoler, der får prædikat som henholdsvis de bedste og de ringeste, tager initiativ. Vi har set, hvordan nogle skoler sendes ind i en ond, nedadgående spiral, som det er næsten umuligt at komme ud af, og vi har set, hvordan samarbejdet mellem skoler påvirkes af en situation, hvor naboskoler med et godt indbyrdes samarbejde pludselig bliver rivaler.

306. I Finland findes der ingen eksterne prøver i grundskolen, men systematiske, nationale evalueringer af udvalgte skoler anvendes til at indsamle oplysninger om indlæringsresultater i forskellige fag. Data om de enkelte skoler offentliggøres ikke, men alle de udvalgte skoler modtager en feedback-rapport om deres egne elever, og nationale fordelinger offentliggøres. Nationale undersøgelser anvendes også til at sætte fokus på bestemte fag eller temaer, men da disse også er baseret på stikprøver, kan de ikke give en pålidelig vurdering for skolen som helhed. Hver enkelt deltagende skole i PISA-undersøgelsen får tilsendt nationale og internationale gennemsnit af PISA-dataene, som de kan benytte som standarder, således at lærerne får mulighed for at drage deres egne sammenligninger.

307. Vi anbefaler, at Danmark tager ved lære af disse erfaringer og udvikler en positiv indstilling. Vi mener, at offentliggørelse af data om skolernes præstationer er af afgørende betydning, men at disse data skal indsamles på en måde, der afspejler deres begrænsninger såvel som deres kompleksitet. Enkle, overordnede mål – som ikke kan undgå at være vildledende – bør undgås. Vi anbefaler derfor, at der indføres en politik, der baseres på det princip, at diagnostiske prøver og vurderinger ikke offentliggøres i form af simple rangordninger.

308. Danske skoler, der ser ud til at have et ringe præstationsniveau, bør undersøges nøje, og hvis det konstateres, at de har mangler, bør de støttes med genoprettelsesprogrammer, der iværksættes af kommunerne. Vi anbefaler, at hver kommune (eller konsortium af lokale myndigheder) opretter et team til skoleudvikling, der kan yde øjeblikkelig støtte til skoler med problemer. På den måde hæver skolemyndighederne standarden for det størst mulige antal skoler. Desuden undgår de at skuffe de forældre, som – såfremt der var en rangordning – kun ville være tilfredse med den "bedste" skole.

309. Etableringen af overvågnings- og genoprettelsesprogrammer som disse kunne passende supplere mere sammensatte internationale vurderinger som f.eks. PISA. Vi anbefaler, at Danmark fortsætter med at deltage i sådanne undersøgelser som PISA – for at bevare et eksternt, internationalt perspektiv. Vi har forstået, at Danmark ikke har tilsluttet sig den gruppe lande, der arbejder på en undersøgelse for yngre elever – PIRLS⁷⁷. Fordelen ved at have et nationalt overvågningsprogram er, at den danske undersøgelse og mulighederne for hurtigt at gribe ind ikke ville være underkastet tidsrammen i det internationale program. Desuden ville en sådan intern overvågning kunne rettes mod en bredere række variabler og anvende mere relevante kriterier på et aktuelt grundlag. Det ville give et solidt system til at evaluere præstationerne i klasseværelserne og på skolerne samt forbedre kommunernes muligheder for at reagere på den feedback, de får.

Større udfordringer til eleverne

310. Vi har beskrevet vor identifikation af en fælles holdning, hvor social eller emotionel udvikling går forud for intellektuel fremgang. Vi mener, at lærerne, inden for trygge rammer, skal lære at udfordre eleverne mere. Vi anerkender, at denne holdning vil være vanskelig at ændre på kort sigt. Efter vor mening vil der kun forekomme ændringer, hvis nøgleaktørerne inden for systemet kan sætte gang i en debat i samfundet om behovet for, at den intellektuelle udvikling gives højere prioritet. Vi ved af erfaring fra vores egne lande, at et "ikke udfordrende system" favoriserer børn af socialt og økonomisk priviligerede familier, selvom skolens hjælp er meget vigtigere for børn, der kommer fra familier i den anden ende af spektret – de underprivilegerede.

311. Som vi bemærkede i indledningen af dette afsnit, mener vi, at alle parter inden for undervisningssektoren er nødt til at acceptere en holdningsændring. De traditionelle indgangsvinkler er solidt forankrede og passer godt ind i den eksisterende praksis. Hvis der skal ske forandringer, kræver det en anden adfærd hos mennesker, der af natur er omsorgsfulde personer. Det vil være af vital betydning, at forandringen ikke karakteriseres som et angreb på den sociale udviklings betydning, for slet ikke at nævne børnenes glæde, men snarere som en forlængelse af denne omsorgsfulde indgangsvinkel med henblik på at sikre, at det intellektuelle aspekt i børnenes udvikling også tilgodeses. Vi er overbeviste om, at en større vægtning af den intellektuelle udvikling vil have en befordrende indvirkning på børns velbefindende.

312. Den måde, dette spørgsmål behandles på af Undervisningsministeriet, kommunerne og skolebestyrelserne i offentlige debatter, vil være af helt afgørende betydning. På den ene side er det vigtigt, at både lærere og forældre forstår, at forholdet mellem familiernes sociale og økonomiske stilling og succes eller andet i skolegangen er en stærk faktor i alle udviklede lande. På den anden side ville det være uheldigt, hvis denne forståelse medførte en evt. reduktion i forventningerne til, hvad familierne og de skoler, som deres børn går i, kan opnå.

313. Spørgsmålet skal behandles med følsomhed, for det ville være forkert at antyde, at de mindst bemidlede forældre er direkte ansvarlige for de ulige resultater på grund af eventuelle personlige fejl. Sagen er langt mere kompliceret: uddannelsestestning, som søger at differentiere mellem elevernes præstationer, viser, at dem med de fleste fordele i livet – uanset om det drejer sig om materielle faktorer (boligkvalitet, kost og børnepasningsordninger) eller kulturelle faktorer (viden om hvordan uddannelsessystemer fungerer og om disses potentielle fordele eller antallet og udvalget af bøger i hjemmet) – ofte klarer sig bedre end dem uden sådanne fordele.

314. Som mange selvbiografier viser, og som vi har bemærket i vores indledning, bryder mange unge naturligvis med dette mønster, og uanset hvor underprivilegeret deres barndom har været, opnår de stor succes. Som vi også fremhævede tidligere, i visse ekstreme tilfælde synes underprivilegeringen endog at anspore til at opnå succes. Et stærkt forhold mellem underprivilegerede baggrunde og dårlige elevpræstationer er ikke uundgåeligt, om end det er et almindeligt mønster. Der er væsentlig dokumentation, der påviser skolers evne til at gøre en forskel for elevernes livsforløb⁷⁸. Endvidere indikerer resultater fra PISA, at visse uddannelsessystemer er mere effektive end andre med hensyn til at mindske den familiemæssige baggrunds indflydelse på elevpræstationen.

Udarbejdelse af nye former for prøver

315. Når de differentierede resultater konstant fremhæves mellem de priviligerede og underprivilegerede elever, har sådanne resultater en tendens til at styrke de forskellige forventninger for de to grupper og gør således dette mønster endnu mere sandsynligt. Selve kendskabet til sådanne virkninger kan i sig selv virke som en bremse for forandring. En måde at begrænse den virkning på ville være at skifte nogle af prøverne ud med mere kriteriebaserede målesystemer. På den måde ville ønskede videns- eller færdighedsniveauer blive defineret, og prøverne ville blive brugt til kun at skelne mellem dem, som opfyldte kriterierne og bestod, og dem, som ikke gjorde (som ved en køreprøve).

316. Der ville sandsynligvis stadig findes forskelle mellem socialgrupper i de andele, som bestod eller dumpede til prøven, men dette ville kun vise sig på makroniveau; det ville være mindre tilbøjeligt til at øve indflydelse på enkeltpersoners opfattelser end det aktuelle system. For et land, som værdsætter både lighed og kvalitet, ville den ændring af vurderingspraksis med tiden kunne føre til en ændring af folks holdninger. Vi anbefaler, at ministeren iværksætter et udviklingsprojekt til at udarbejde kriteriebaserede prøver i et udvalgt fag.

317. Endvidere vil det naturligvis være vigtigt at bruge andre prøver til at udfordre de bedste elever. Et eksempel på prøver, som er udformet til at være udfordrende, men ikke udelukkende for de dygtigste, ses i et forsøgsprogram med kvalitetsprøver, som blev gennemført i London i 1980'erne⁷⁹. I et sådant system arbejder børnene sig gennem prøverne, men med forskellig hastighed og varierende grader af succes – selvom de altid bevæger sig langs det samme spor. Vi anbefaler, at ministeren indleder en evaluering af forskellige metoder og materialer vedrørende vurdering.

Behov for individuelle opgaver

318. Vi ønsker også at kommentere spørgsmålet om individuelt arbejde. Vi gjorde tidligere opmærksom på de potentielle vanskeligheder med hjemmearbejde og pegede på PISA-resultaterne, som viste dets negative potentiale. Vi mener dog alligevel, at det er vigtigt at sikre, at de muligheder for individuelle, udvidede opgaver, som under ideelle omstændigheder ligger i hjemmearbejdet, ikke går tabt. Individuelt arbejde af vedvarende karakter giver eleven en mulighed for at teste sin egen indlæring og læreren en mulighed for feedback i rette tid.

319. Sådant individuelt arbejde skal vælges med omhu, så eleverne kan se relevansen heraf; meningsløse opgaver kan virke mod hensigten. En skole, som imidlertid har en systematisk holdning om, at man skal opfylde behovene hos børn med forskellige kompetencer, og lærere, som giver opgaver for og retter dem omhyggeligt, kan give eleverne en stærkt forbedret mulighed for at lære – uanset om opgaverne laves på skolen, hjemme eller i fritidsordningen. Vi anbefaler derfor, at ministeren nedsætter endnu en arbejdsgruppe, som skal undersøge, hvor effektive de forskellige metoder til understøttelse af selvstændigt arbejde blandt elever, der anvendes på skoler og inden for fritidsordninger (SFO), er.

Styrkelse af skoleledelsen

320. I forrige afsnit opstillede vi et argument for stærke skoleledere. Vi ser disse som nødvendige for moderne skoler, der, som vi har fremhævet, har et væld af ansvarsområder og tjener en bred vifte af formål. Vi forventer, at fremtidens skoler bliver endnu mere komplekse organisationer og måske vil komme til at ansætte en helt anderledes slags personale og påtage sig bredere funktioner i forbindelse med børnepasning. Det er i hvert fald sådan i nogle af referencelandene, at skoleledelse anses for at være et professionelt anliggende med egne færdigheder og særlige uddannelsesveje, ikke som noget, som en lærer – selv en meget dygtig og erfaren lærer – kan forventes at gennemføre som en del af et normalt karriereforløb i skoleverdenen.

321. Vi opfordrer derfor kraftigt til, at både ledelses- og administrationsfærdigheder anerkendes som værende en del af skolelederes styrkede rolle. Vi definerer ledelse som evnen til at skabe en vision, identificere fælles mål, opildne og inspirere kolleger, repræsentere skolens interesser lokalt og nationalt, tilvejebringe en positiv model for yngre personale og bibringe skolen en evalueringskultur og løbende forbedringskultur.

322. I betragtning af vores kommentarer til behovet for at skabe en evalueringskultur i hele systemet er den del af ledelsesrollen særdeles vigtig. Vi definerer administrationsfærdigheder som en styring af ressourcefordelingen på en effektiv og rimelig måde, hvor interne stridigheder løses, hvor der ansættes og føres tilsyn med personale, og overvågning og evaluering finder sted af de præstationer, der ydes af det faglige og administrative personale, servicemedarbejderne og skolen som helhed. Skolelederen skal være det centrale omdrejningspunkt for alle initiativer til forbedring af skolen. Vi anerkender, at disse roller i praksis griber ind i hinanden, men ønsker at påpege, at skoleledere er nødt til at få begge rollesæt til at lykkes.

323. I overensstemmelse hermed anbefaler vi, at kommuner (koordineret af Kommunernes Landsforening) udtænker måder, hvorpå skolelederes status kan styrkes. Dette er ensbetydende med en stigning i forskellen mellem deres løn og lærernes løn. Vi ønsker at understrege, at vi med disse forslag ikke støtter en autokratisk ledelsesstil; vi har set, hvor ineffektiv en sådan form for stil kan være. Den skoleledelsesmodel, vi foreslår, er snarere reflekterende, støtter kolleger og fungerer som en samlende kraft inden for skolen og lokalsamfundet.

324. I kraft af denne rolles karakter mener vi, at uddannelse på højt niveau bør blive et første krav for alle ansøgere til stillinger som skoleledere. Vi mener, at kandidater kun bør kunne ansøge om lederstillinger, når de er kvalificeret hertil. Vi foreslår, at uddannelsen skal være universitetsbaseret og afsluttes med et diplom eller en universitetsgrad. Vi foreslår ligeledes, at den skal omfatte et formelt mentorforhold til en eksisterende leder fra et uddannelsesmæssigt eller tilsvarende område. I Finland har man universitetsbaserede kurser for ansøgere til skolelederposter. Kurserne er endnu ikke obligatoriske, men bliver mere og mere populære. I England har man etableret et nationalt samt regionale ledelsescentre, og en national, professionel uddannelse er blevet obligatorisk pr. 1. april 2004. Vi anbefaler derfor, at kommunerne gør kompetencegivende ledelses- og administrationsuddannelse obligatorisk for ansøgere til skolelederposter. Vi anbefaler også, at der etableres en mentorperiode, der fortsætter indtil slutningen af den udnævnte skoleleders første ansættelsesår.

325. Diskussioner om eksistensen af en markant rolle for skoleledere rejser spørgsmålet om, hvorvidt godtgørelser for poster, som er ansvarsbærende for bestemte ledelsesaspekter, sådan som det er gennemført i nogle kommuner (f.eks. Århus), bør anvendes i videre udstrækning. Sådanne poster gør ledelsesposter tilgængelige på forskellige niveauer inden for skolepersonalet og giver også en mulighed for, at potentielle skoleledere kan erhverve sig værdifuld erfaring. Vi anbefaler, at de kommuner, der ikke gør dette på nuværende tidspunkt, overvejer at indføre godtgørelse for ansvarsbærende ledelsesopgaver.

Styrkelse af den teoretiske læreruddannelse

326. I lyset af den begrænsede tid, vi har til rådighed til at fokusere på læreruddannelsen – og da vi er bevidste om Danmarks deltagelse i et tematisk OECD-review, "Attracting, Developing and Retaining Effective Teachers" (At tiltrække, udvikle og fastholde effektive lærere), og den nyligt fuldførte EVA-evaluering – nærer vi betænkeligheder ved at give mange anbefalinger om gennemgribende forandring. Imidlertid vil vi gerne registrere vores tvivl om, hvorvidt det traditionelle danske mønster med at uddanne allround-lærere, der forventes at undervise på tværs af læreplanerne, er tilstrækkeligt for fremtiden. Vi er af den opfattelse, at den nylige videnseksplosion – især inden for videnskaberne og anvendelsen af informationsteknologi – kræver specialiserede studier, i hvert fald på bachelorniveau og ideelt på masterniveau – som i Finland. Vi har konstateret, at både seminarierektorerne og Danmarks Lærerforening har foreslået en udvidelse af uddannelsens varighed (og praktik) fra de nuværende fire år.⁸⁰ Vi anbefaler, at ministeren overvejer en underopdeling og evt. udvidelse af det nuværende seminariepensum med henblik på specialisering.

327. Vi stiller os tvivlende over for, om den samme lærer kan klare at undervise syvog sekstenårige elever lige godt. Vi foreslår, at en vis opdeling af kurset overvejes. Én metode ville være at have et fælles grundkursus, men med specialmoduler til dem, der uddanner sig til at undervise børn i forskellige aldersgrupper:

• små børn i børnehave og 1.-3. klasse;
• lidt større børn i 4.-6. klasse;
• store børn i 7.-10. klasse.

328. Modulet for de mindre børn kunne uddanne fremtidige lærere til specialister i læsning og tidlig regnefærdighed og sætte dem i stand til at studere små børns karakteregenskaber og behov grundigt. Det kunne også inkludere en hensigtsmæssig forberedelse til undervisning af tosprogede elever og elever med særlige behov i almindelige klasser samt gøre dem bekendt med hjælpemiddelteknikker.

329. Modulet for de lidt større børn kunne være specialiseret i hjælp af hjælpemidler for de elever, som stadig har vanskeligt ved at læse og regne – evt. i forbindelse med specialuddannelse i Genoprettelse af læsefærdigheder (Reading Recovery) – som vi bemærkede tidligere. I det væsentlige ville det give ekspertise med hensyn til undervisning af en begrænset aldersgruppe. Som det andet modul kunne det også inkludere en hensigtsmæssig forberedelse til undervisningen af tosprogede elever og elever med særlige behov i almindelige klasser.

330. Modulet for de større børn kunne fokusere på undervisning i fagkundskaber op til skolens afsluttende eksamensniveau – og især give ekspertise i matematik og naturfag. Som med de andre specialmoduler kunne det også omfatte forberedelse til undervisning af tosprogede elever og elever med særlige behov i almindelige klasser samt hele spektret inden for hjælpemidler.

331. Vi anbefaler derfor, at ministeren overvejer en underopdeling af den nuværende læreruddannelse i aldersrelaterede moduler. Der kan også vel findes en bedre måde at underopdele uddannelsen på, baseret på andre kriterier. Det, vi gerne vil påpege, er, at en sådan ændring ville gøre det muligt at specialisere sig og opnå specifik fag- og aldersrelateret ekspertise.

332. Vi beklager manglen på daglig kontakt mellem dem, der er ved at uddanne sig til lærere, og dem, som er involveret i forskning i uddannelsesspørgsmål og -problemer på højt niveau. Dette er særlig vigtigt i lyset af vores anbefalinger vedrørende overvågning og evaluering. Vi kan forstå, at Danmark også er involveret i et tematisk OECD-review af forskning og udvikling inden for uddannelse. Vi anbefaler, at ministeren overvejer, hvordan læreruddannelsen, efteruddannelse og pædagogisk forskning sammenkædes optimalt.

333. Vi ved, at Danmark har en lang tradition for at uddanne lærere til folkeskolen på seminarierne. Vi ved, at de, der har fuldført studierne, kan kalde sig bachelorer i undervisning, men vi er usikre på, om denne uddannelse accepteres som ligestillet med en bachelorgrad fra et universitet. Vi ved ikke, om universiteter f.eks. anser bachelorer i undervisning som kvalificerede til optagelse på et mastergradstudium?

334. Seminarier findes ikke længere i en række lande. I Finland, hvor al læreruddannelse finder sted på universiteter, blev et fælles projekt vedrørende læreres kvalifikationer gennemført i 2001 af to universiteter, ministeriet og den nationale uddannelsesog statistikstyrelse i Finland. Som et resultat af undersøgelserne blev ressourcerne til læreruddannelse forøget.⁸¹ Lærerfagets høje kvalitet i Finland garanteres af, at alle lærere uddannes op til masterniveau. Derfor har undervisning høj status. I en undersøgelse foretaget af den førende finske avis for nylig blev læreruddannelsen anset for at være det mest populære valg som erhverv blandt unge, der havde taget studentereksamen.⁸²

335. Canada og Storbritannien har ligeledes omdannet deres seminarier til uddannelsesinstitutter på universitetet.

336. I de canadiske provinser er tilknytningerne til skolerne ofte blevet formaliseret gennem brugen af et aftalememorandum, som skitserer de forventede resultater for kvalificeret lærerstatus. I Alberta har den nye indlæringskommission anbefalet, at et sådant udvalg nedsættes for at gennemgå og følge op på nedenstående spørgsmål:⁸³

• lærerudbud;
• læreres skiftende forventninger;
• nyuddannede læreres erfaringer;
• bedste praksis inden for læreruddannelsen; og
• løbende evaluering af læreruddannelsesprogrammer.

Udvidelse af efteruddannelse

337. Vi er af den opfattelse, at et landsdækkende program med efteruddannelse for alle lærere ville give et stærkt incitament til de reformer, vi har foreslået. Et sådant program kunne give lærere mulighed for at opdatere deres fagkundskaber, øge deres egne pædagogiske færdigheder, lære om den seneste forskning i forbedring af skolen eller et udvalgt ekspertiseområde (f.eks. evaluering) og genoplade deres energi og engagement.

338. Deltagelse i efteruddannelsesprogrammer over flere år kunne blive fundamentet for en mastergrad (suppleret med deltidsstudier om nødvendigt), så hver lærer kunne få sine fremskridt anerkendt med en yderligere eksamen. Det er selvfølgelig vigtigt, at Danmarks Lærerforening inddrages i planlægningen af sådanne kurser. I Alberta spiller den faglige organisation af lærere en afgørende rolle med hensyn til servicering af dens egne medlemmer. I Finland skal hver lærer deltage i uddannelseskurser af mindst tre dages varighed hvert år (arrangeret på forskellig vis af kommunerne).

Vi anbefaler, at kommunerne (koordineret af Kommunernes Landsforening) i samarbejde med Danmarks Lærerforening opretter en obligatorisk ordning for målrettet, årlig efteruddannelse af hver folkeskolelærer.

Behov for at gøre lærernes overenskomst mere fleksibel

339. Vi har allerede gjort opmærksom på den mangel på klarhed vedrørende overenskomstens detaljer, som vi mødte i skolerne. Hvis overenskomsten skal behandles som den endelige "dommer" over, hvad der burde og ikke burde gøres i skoler, er klarheden altafgørende.

340. Vi vil imidlertid gerne sætte spørgsmålstegn ved, om denne henholden sig til legalistiske fortolkninger af en overenskomst er en passende måde at styre fagfolks – f.eks. læreres – arbejde på. Vi mener, at man bør henholde sig mindre til dette dokument. Vi ser overenskomsten som noget, der skal bruges som en sidste udvej i tilfælde af, at en lærer bliver mobbet eller behandlet dårligt eller svigter eller optræder upassende. Det er efter vores opfattelse langt bedre, at lærere udvikler en professionel kodeks, som er mindre restriktiv. Det skulle især give dem mulighed for at bruge deres tid og energi på deres elevers behov uden frygt for at overtræde ansættelsesvilkårene.

341. Det bringer os frem til spørgsmålet om den tid, der bruges for øjeblikket af lærere på direkte kontakt med deres elever. Som vi rapporterede i forrige afsnit, er dette – i gennemsnit – 34% i modsætning til de 64%, som kunne kræves. I sammenligning med de fleste lande er det et meget lavt tal. Vi accepterer, at klasseundervisning kun er én facet af lærerrollen, men vi mener samtidig, at det er den vigtigste. Endvidere fik vi at vide, at visse landkommuner kæmper for at give eleverne det mindste antal timer, som Folketinget har givet bemyndigelse til. Under sådanne ekstreme omstændigheder ville en mere fleksibel holdning til den måde, lærernes tid anvendes på, bestemt give eleverne og systemet som helhed betydelige fordele.

342. Den restriktive overenskomst er en af de faktorer, som gør det danske uddannelsessystem så dyrt at finansiere, og er en hæmsko for en fleksibel brug af ressourcer. Vi mener, at ligevægten mellem lærernes opgaver er blevet fordrejet og skal rekalibreres, så den giver plads for større fleksibilitet. Vi anbefaler, at Kommunernes Landsforening og Danmarks Lærerforening sikrer, at lærernes overenskomst gøres mere fleksibel.

343. Det har imponeret os, hvor godt DLF har forhandlet sine ansættelsesvilkår i de seneste år, men tilråder kraftigt, at overenskomsten genforhandles på en måde, som vil give langt større fleksibilitet inden for systemet. Med større fleksibilitet regner vi med, at behovene hos de tosprogede elever, som vi beskrev tidligere, og andre aktiviteter f.eks. kan programsættes uden for skoletiden. Vi foreslår ligeledes, at den tid, der afsættes til møder og timeforberedelse, reduceres, og den derved sparede tid afsættes til efteruddannelse. Vi anbefaler, at enhver genforhandlet overenskomst skal indeholde en betydelig ressource, der afsættes til obligatorisk efteruddannelse.

344. Det maksimale antal klassetimer er seks timer pr. dag i henhold til folkeskoleloven for børnehaveklassen og 1.-3. klasse. Men i en række af de skoler, vi besøgte, var den faktiske tid, som eleverne fik undervisning i, snarere end at deltage i andre former for skoleaktiviteter, langt mindre end dette tal. Vi anbefaler derfor, at kommunerne overvåger tidsforbruget i folkeskolen, så mulighederne for indlæring maksimeres.

Skolepersonalet bør lettes for ikke-faglige byrder

345. Forrige afsnit omhandlede de krav, der stilles til en forøgelse af de krav, der for øjeblikket stilles til skoler. Familielivet i Danmark undergår som andre steder en forandring. Der er nu en større andel af familier, hvor begge forældre arbejder på fuld tid, end tidligere (75% af kvinderne har lønnet arbejde). Skilsmissetallet er steget, og flere elever bor i hjem med kun én forælder eller deler ugen mellem forældre, som bor hver for sig. Disse forandringer skaber flere opgaver for skolerne og gør det normale forældre/skoleforhold mere komplekst. Vi kan ikke identificere en let løsning på de problemer, der er forårsaget af tendensen til at overføre familiefunktioner til skolen.

346. Det er muligt at argumentere for, at familierne burde tage ansvaret for alle aspekter af deres børns sundhed og trivsel tilbage, men med en så stor andel af begge forældre, som arbejder uden for hjemmet, er en sådan handling usandsynlig og ville alligevel ikke kunne håndhæves. Hvis skoler skulle holde op med at tage sig af sundhedsuddannelse, forhold, seksualundervisning, sunde spisevaner og de talrige andre emner, der kan opsuge så meget tid og energi, er det vanskeligt at se, hvilket andet organ, der ville kunne påtage sig sådanne ansvarsområder. Hvis resultatet var, at de unge ikke fik oplysninger og vejledning og mulighed for at diskutere spørgsmål, som er meget vigtige for dem, ville resultatet være dårligt, både for dem og for samfundet. Men som én respondent sagde:

"Visse lærere i de yngste klasser siger deres stilling op, når de konfronteres med den enorme opgave, det er at socialisere og disciplinere børnene..." ⁸⁴

347. Samme respondent argumenterede videre: "forældre er ekstremt kritiske over for skolerne i dag". Efter hans mening er der nogle forældre, der mener, at "de betaler deres skatter og forventer, at skolen uddanner ("opdrager") deres børn."

348. Den holdning blandt forældre gælder ikke kun i Danmark. Den er udbredt i mange lande, hvor tanken om uddannelse som et offentligt gode ikke længere anses for at være tilstrækkeligt til at retfærdiggøre beskatning. Heldigvis er det normalt et mindretal, og de fleste forældre påskønner, at forældre og lærere deles om børneopdragelsen, og at jo mere enige de er, jo bedre er det for barnet og, i sidste ende, samfundet. Det er klart, at jo bedre lærerens uddannelse er, jo bedre kan han eller hun tackle den slags udfordringer.

349. En mulig måde at reducere presset på lærere er, at skolerne trækker mere på de eksisterende tjenester såsom skolelægen og skolesygeplejersken. Hvis det kunne gøres, kunne det frigive lærernes tid, så de kunne koncentrere sig mere om indlærings- og undervisningsspørgsmål – opgaver, som de primært er uddannet til. En anden fordel ville være, at det lægeligt uddannede personale ville være bedre rustet til at kommunikere med andre familiesocialarbejdere eller lignende personale i kommunen. De ville også være bedre rustet til at tackle aspekterne i forbindelse med seksual- og sundhedsundervisning end mange lærere samt rådgive unge, der er i vanskeligheder.

350. Jo hyppigere det lægefaglige personale var involveret, jo mere ville de opbygge deres kendskab til familier. De ville også stå stærkere rent fagligt med hensyn til at råde forældre, hvis skolepersonalet mente, at en elev kom ind under kategorien forkælet barn. Én ulempe ved den udvidede brug af lægefagligt personale i skolerne kunne være, at lærerne ville føle sig afskåret fra elevernes problemer. Idet de kender deres elever så godt, som mange af dem gør, kunne de tage det fortrydeligt op, at andre fagfolk tilranede sig deres traditionelle rolle. Det problem burde imidlertid forsvinde, efterhånden som det nye system kom på plads. Den forøgede tid, der ville være til rådighed til intellektuelle anliggender og de færre telefonopkald fra forældre til lærernes hjem burde til en vis grad kompensere for det.

351. Det er imidlertid spørgsmålet, om disse læger og sygeplejersker ville have tid nok til alle de skoler, som måtte ønske deres hjælp. Endvidere kan mange af problemerne være mere er af social art end sundhedsmæssig og håndteres bedre af ikkelægefagligt personale.

352. En anden mulighed ville være at placere visse kommunale organer, som har med børns udvikling at gøre, inde på skolens område som en måde til at opnå en bedre sammenkædning af uddannelsesmæssige og ikke-uddannelsesmæssige tjenester, samtidig med at risikoen for det, der somme tider kaldes "opgave-glidning" inden for uddannelsessektoren, mindskes. Når de lokale myndigheder i Finland formulerer deres nye læreplaner for 1.-9. klasse, er de forpligtet til at gøre det i samarbejde med de lokale social- og sundhedsmyndigheder. Endvidere vil finske kommuner fra august 2004 kunne få statsstøtte, hvis de sørger for formiddags- eller eftermiddagspasning af de mindste børn, som er overført til specialundervisningsprogrammer. Det er også praksis at servere et gratis varmt måltid mad til elever i Finland – en praksis, som anses for at være en hjælp med hensyn til elevopførsel.

353. I Alberta-systemet sikrer en statsfinansieret service – "Student Health Initiative Partnership" (Samarbejde om sundhedsinitiativer for elever) – at faguddannede social- og sundhedsrådgivere tilbyder en omfattende service for børn. Lærere og skoleledere bibeholder en rolle i planlægningen og leveringen af serviceydelsen, men skal ikke påtage sig roller, som de ikke er uddannet til.

354. Andre landes praksis vil muligvis eller muligvis ikke egne sig til danske skoler. Men vi er og bliver overbevist om, at en vis form for handling er påkrævet. Enten er der behov for en langt bedre udnyttelse af det eksisterende system, eller en innovativ tilgang er påkrævet. Vi anbefaler derfor, at Kommunernes Landsforening opretter sin egen arbejdsgruppe, der skal overveje, hvordan eleverne i folkeskolen får den optimale ikke-faglige støtte.

Forbedring af opførsel

355. Den anden form for pres, vi har identificeret, hidrører fra forekomsten af elevers uacceptable opførsel i klasseværelset. Som vi bemærkede tidligere, gør manglen på objektive data dette til et vanskeligt problem at tackle: skøn over forekomster varierer; kriterier, for hvad der er acceptabelt, forbliver individuelle; og der er en tradition, som forhindrer lærere i at dele deres problemer med andre, fordi de frygter at blive anset for at være uduelige. Endvidere, hvis, som PISA-dataene antyder, skoleledere i Danmark virkelig er mere tolerante over for upassende opførsel end deres kolleger i andre lande, føler lærere, som forsøger at få eleverne til at opføre sig ordentligt, muligvis, at de mangler støtte fra deres ledere. Vi anbefaler, at skolelederforeningerne tager initiativ til, at der gennemføres en gennemgribende forskning for at undersøge de forskellige opfattelser af opførsel i klasseværelset.

356. Vi mener, at skolelederens rolle er altafgørende i forbindelse med at løse et sådant problem. Vi har allerede givet anbefalinger angående behovet for uddannelse heri og andre aspekter af skoleledelse og -administration.

Forbedring af kommunikation og samarbejde

357. Som før bemærket, var vi overraskede over problemerne med effektiv kommunikation, som endog blev bemærket af dem, der arbejder i forskellige roller med de samme børn: lærere og pædagoger. Efter vores erfaring er de kommunikationsmæssige svagheder ofte koncentreret om systemovergange som f.eks. skiftet fra dagpleje til børnehave eller fra børnehave til børnehaveklasse/1. klasse. I dette tilfælde opstod de kommunikationsproblemer, som vi fik oplyst, inden for det normale begivenhedsmønster mellem forskellige faggrupper.

358. Naturligvis anerkender vi, som vi har bemærket, behovet for fortrolighed og databeskyttelse i forbindelse med deling af personlige oplysninger. Vi mener imidlertid, at disse overvejelser ikke bør gælde flertallet af daglige forekomster, der involverer diskussion mellem to fagfolk om en elev og hans eller hendes familie.

359. Vi accepterer, at det er vanskeligt i enhver organisation at sikre, at folk kommunikerer med hinanden. Vi ved dog af erfaring, at en sådan kommunikation kan næres af fjernelsen af eventuelle kunstige barrierer, som uforvarende er blevet skabt. Vi anbefaler, at Kommunernes Landsforening undersøger de konstaterede barrierer mellem lærere og pædagoger.

360. Den manglende fulde udnyttelse af uddannelseslokaler, som vi observerede, er ressourcespild, og muligheden for et styrket samarbejde mellem de voksne, som ofte er involveret i forskellige aspekter vedrørende de samme børn, tabes på gulvet. Vi var imponerede over fordelene for de unge i de eksempler, vi var vidne til, i forbindelse med skole og fritidsordningers fælles brug af lokaler. Vi anbefaler derfor, at Kommunernes Landsforening undersøger de potentielle muligheder for en mere fleksibel udnyttelse af skolens bygninger og friarealer, herunder, hvor det er er hensigtsmæssigt, større fælles brug.

Styrkelse af uddannelsen af lærere til elever med særlige behov i moderat omfang

361. Vi konkluderer derfor med hensyn til diskussionen af dette spørgsmål i forrige afsnit, at en fornyet undersøgelse af nogle af aspekterne ved den måde, hvorpå elever med særlige behov i moderat omfang i øjeblikket behandles, er umagen værd. Det generelle system for elever med særlige behov, som jo tager sig af en lille andel af svært handicappede børn samt en langt større andel med særlige behov i moderat omfang, synes at være tilfredsstillende, idet det varetager det fulde behovsspektrum. Det giver også mulighed for fleksibilitet, så individuelle krav kan tilgodeses.

362. Skoleledere har vide muligheder for at tilbyde specialhjælp eller øge eller mindske antallet af elevernes timer. Psykologer er til rådighed til detaljerede behovsvurderinger. Kommunerne har mulighed for at tilbyde individuel service eller gruppeservice. Forældre har ret til at blive hørt og holdes orienteret om alle beslutninger. Deres ønsker "skal tildeles betydelig vægt, hvad angår den detaljerede organisation af specialundervisningen." ⁸⁵

363. Vi har to hovedbekymringer. For det første, fremtidens udbud af uddannede specialundervisere. Vi har fået oplyst, at den eksisterende ekspertisereserve er ved at forsvinde og sandsynligvis ikke vil blive erstattet på grund af den begrænsede tid, der er til rådighed til særlige behov i den teoretiske læreruddannelse. Det er også ved at blive et globalt problem. I Alberta rapporterede den for nylig nedsatte indlæringskommission, at den

"gang på gang hørte bekymringer for behovet for bedre forberedelse for lærere med hensyn til at integrere børn med særlige behov, mens man samtidig skulle fastholde et forsvarligt program for de andre børn i klassen." ⁸⁶

364. Vores anden bekymring er det tilsyneladende fravær af en systematisk uddannelse i læsning og regnefærdigheder for børn med indlæringsproblemer. Programmet til genoprettelse af læsefærdigheder (Reading Recovery Programme) tilbyder én vej frem – og er særdeles omkostningseffektivt i det lange løb. Der er imidlertid også behov for en vis form for specifik uddannelse i talforståelse, som gør mere end blot at gentage de indlæringsmetoder, som allerede har vist sig at være ineffektive for elever med indlæringsproblemer. Vi anbefaler, at Kommunernes Landsforening gennemgår programmet for efteruddannelse med henblik på at sikre, at tilstrækkeligt mange lærere tager en efteruddannelse, så de bliver rustet til at tage sig af elever med særlige behov for almindelig specialundervisning.

Styrkelse af undervisningen af tosprogede elever

365. Vi har allerede gjort opmærksom på behovet for, at tosprogede elever får ekstra hjælp. Som vi bemærkede tidligere, er vi overbeviste om, at det nuværende system med at fjerne dem fra skolens almindelige fagrække for at give ekstra hjælp i dansk sandsynligvis vil virke mod hensigten.

366. En artikel for nylig om aktiviteter uden for skolens almindelige fagrække rapporterede, at skolebaserede aktiviteter havde vist sig at være mere nyttige end aktiviteter uden for skolesammenhæng. Den rapporterede også, at underprivilegerede elever fik lige så meget – eller mere – ud af det end deres mere priviligerede kammerater. Artiklen omhandler ikke spørgsmålet om tosprogede elever direkte, men det forekommer sandsynligt, at sådanne aktiviteters påvirkning af sådanne elever ville være tilsvarende positiv. Det ville pege på muligheden for udvidelse af fritidsprogrammer for tosprogede og andre elever⁸⁷.

367. I forbindelse med den potentielle overlapning mellem tosprogede elever og dem med behov for specialundervisning, som vi bemærkede tidligere, har vi fået modstridende budskaber om, hvorvidt det er et problem eller ej. Vi anbefaler, at ministeren iværksætter et forskningsprojekt for at undersøge fordelingen af tosprogede elever i specialundervisningen og give anbefalinger i lyset af resultaterne.

368. Vi anbefaler, at Kommunernes Landsforening etablerer en mekanisme til spredning af de metoder, der anvendes i de kommuner, der har anerkendt ekspertise inden for undervisning af tosprogede elever. Hvis det blev gjort, kunne andre kommuner – selv de der har ganske få sådanne elever – drage fordel af deres erfaringer. Vi anbefaler ligeledes, at ministeren udbeder sig en ny undersøgelse af den tilgængelige dokumentation vedrørende læreres brug af andre modersmål til at undervise tosprogede elever i dansk.

Konklusion

369. I dette sidste afsnit af reviewet har vi forsøgt at formulere et sæt anbefalinger med hensyn til, hvordan svaghederne i det danske system kan afhjælpes. Vi afsluttede det tidligere afsnit, som beskrev disse svagheder, med den iagttagelse, at det danske uddannelsessystem – til trods for sine væsentlige stærke sider – stadig kan betegnes som noget selvtilfreds. Det dilemma, som ethvert team af undersøgere står overfor, er, hvordan man bedst bortvejrer en sådan selvtilfredshed, samtidig med at man ikke undergraver moralen hos dem, der arbejder inden for systemet, og uden at reducere forældres og børns tillid til skolesystemet.

370. De løsninger, vi foreslår, søger at bygge videre på den gode praksis, som vi mødte under vores besøg og møder i Danmark og på vores erfaring med uddannelsessystemer i andre lande. Vi mener, at hvis vores forslag bliver taget i anvendelse, vil de give undervisere i Danmark muligheden for at genvinde den kvalitet, som systemet utvivlsomt har haft engang. Det kunne gøre det danske folkeskolesystem til et af verdens førende og give nationen en uddannelseserfaring af fremragende kvalitet, og dog vil man kunne opnå lighed blandt dets fremtidige borgere.

371. En almindelig reaktion på radikale ideer er at støtte dem i princippet, men afvise dem på grund af omkostningerne. Den danske reaktion vil muligvis være anderledes. På grund af landets tradition for rundhåndet finansiering og arten af lærernes arbejdsvilkår indtager Danmark en enestående position med hensyn til at bruge det nuværende udgiftsniveau til at finansiere et radikalt efteruddannelsesprogram.

372. Et sådant efteruddannelsesprojekt kunne foregå i noget af den tid, som for øjeblikket bruges på timeforberedelse og møder. Denne tid burde omallokeres til efteruddannelse. Den forandring ville kræve, at DLF og KL samarbejdede entusiastisk samt lærerprofessionens kollektive fantasi og faglige engagement. Vi mener, at den potentielle fordel ved en sådan forandring for lærerne selv, deres elever og landet som helhed er enorm.

373. Vi anerkender, at for, at de, som arbejder i det danske system, skal kunne acceptere vores anbefalinger, vil det muligvis medføre visse ofre, men vi er overbevist om, at der også vil være betydelige fordele. En accept vil kræve, at lærere og alle de, der arbejder på skolerne, tager en krævende efteruddannelse til sig. Det personlige udbytte vil være, at personalet bliver bedre kvalificeret til deres arbejde og forhåbentlig opnår en større tilfredsstillelse ved arbejdet.

374. Nogle af vores anbefalinger kan begrænse kommunernes selvbestemmelse, men de ville også placere kommunerne i hjertet af forbedringsprocessen. Anbefalingerne ville kræve ekstra opgaver og funktioner for ministeriet. Mange af disse omfatter imidlertid opgaver og funktioner, som i stigende grad overtages af ministerier over hele verden.

375. I bredere forstand vil vores anbefalinger sandsynligvis give anledning til et par turbulente år for hele uddannelsessystemet. Vi slutter med en rammende iagttagelse fra den canadiske pædagog, Michael Fullan.⁸⁸

"Succesrige fornyelser og reformer viser sig normalt tydeligt, efter at de virker, ikke før."

376. Efter vores erfaring giver de fleste ændringer blandede resultater. Forventningerne er ofte urealistiske, praktiske vanskeligheder overstiger forudsigelserne, og folk afviger ikke gerne fra den sikkerhed, der ligger i gammelkendte roller. Derfor vil der givet blive mislykkede forsøg, mislykkede initiativer og uventede eller skuffende resultater. Men, hvis flertallet af de involverede griber denne lejlighed med begejstring, tager mod til sig for at tage springet og viser sig villige til at ændre deres handlinger i lyset af erfaringen med at arbejde under anderledes omstændigheder, er vi sikre på, at fordelene vil overstige selv vores store forhåbninger. Vi tror, at de vil føre til mange ekstra ikke-planlagte forbedringer og – det største mål af alle – styrkede elevpræstationer. Vi er overbeviste om, at sådanne fordele så rigeligt vil være anstrengelserne værd. Hvis vi har ret, får Danmark styrket sit uddannelsessystem, strammet op på lærerprofessionen og bliver i stand til at tilbyde dets fremtidige borgere en uddannelsesoplevelse i verdensklasse.

Fodnoter

5. 68 OECD (2004), Kvalitet og lighed i den danske grunduddannelse: Hensigter og resultater (Baggrundsrapport) EDU/EC (2004). Paris. P 2.

5. 69 UNDERVISNINGSMINISTERIET (2003b), Lovbekendtgørelse nr. 870 af 21. oktober 2003 af lov om folkeskolen.

5. 70 UNDERVISNINGSMINISTERIET, KOMMUNERNES LANDSFORENING, DANMARKS LÆRERFORENING (1998), "Folkeskolen år 2000: et samarbejdsprojekt", http://www.f2000.dk/f2000a/f2000.nsf/Dokumenter/NT000023F2?OpenDocument.

5. 71 OPEN UNIVERSITY (1981), The Curriculum in Action: an Approach to Evaluation. Open University Press, Milton Keynes, s. 234.

5. 72 ALBERTA'S COMMISSION ON LEARNING (***Albertas indlæringskommission), (2003), "Every Child Learns. Every Child Succeeds" (***Hvert barn lærer. Det lykkes for hvert barn.), Alberta Learning Cataloguing in Publication Data, Edmonton, s. 115.

5. 73 SAMMONS, P., THOMAS, S. & MORTIMORE, P. (1997), Forging Links (***At knytte forbindelser), Paul Chapman Publishing, London, s. 24.

5. 74 DET ØKONOMISKE RÅD (2003), Dansk Økonomi, efterår 2003.

5. 75 MORTIMORE, P., SAMMONS, P., STOLL, L., LEWIS, D. & ECOB, R. (1988), School Matters (***Skoleanliggender), Open Books, Wells.

5. 76 FOXMAN, D. (1991), The APU Experience (***APU-oplevelsen), SEAC, London.

5. 77 PIRLS – Progress in International Reading Literacy Study*** – (PIRLS) 2003-2008. Dette er en tilbagevendende evaluering hvert femte år, der foretages af IEA, som måler tendenser i børns læsefærdigheder samt politik og praksis i relation til læsefærdigheder.

5. 78 MORTIMORE , P. (1998), The Road to Improvement: Reflections on School Effectiveness (***Vejen til forbedring: Betragtninger over skolens effektivitet), Swets & Zeitlinger, Lisse and SAMMONS, P. (1999), School Effectiveness: Coming of Age in the Twenty-First Century (***Skoleeffektivitet: ***At blive voksen i det 21. århundrede), Swets & Zeitlinger, Lisse.

5. 79 HARRISON, A. (1982), Review of Graded Tests (Redegørelse for kvalitetsprøver), Methuen, London.

5. 80 Dette er mindre end i Canada eller Finland (hvor de, der uddanner sig til at undervise de lidt større børn, studerer på masterniveau i over fem år), men det samme som i Norge, Sverige og Storbritannien.

5. 81 LUUKKAINEN, O. (2000), "Teachers in 2010. Anticipatory Project to Investigate Teachers' Initial and Continuing Training Needs" (***Lærere i 2010. Forhåndsprojekt om at undersøge læreres første og løbende uddannelsesbehov) (OPEPRO) Final Report (***Endelig rapport), Den nationale uddannelsesstyrelse, Helsinki.

5. 82 HELSINGIN SANOMAT (2004), avisartikel om karrierevalg for nyudklækkede akademikere, februar

5. 83 ALBERTA'S COMMISSION ON LEARNING (***Albertas indlæringskommission), (2003),"Every Child Learns. Every Child Succeeds" (***Hvert barn lærer. Det lykkes for hvert barn.), Alberta Learning Cataloguing in Publication Data, Edmonton, s. 117.

5. 84 GYMNASIEREKTOR*** (2003) Personlig meddelelse til review-teamet.

5. 85 DANISH MINISTRY OF EDUCATION (2000), Order on Special Education in the Folkeskole and other Special Educational Assistance, Copenhagen, Chapter 2. (9).

5. 86 ALBERTA'S COMMISSION ON LEARNING (***Albertas indlæringskommission), (2003),"Every Child Learns. Every Child Succeeds" (***Hvert barn lærer. Det lykkes for hvert barn.), Alberta Learning Cataloguing in Publication Data, Edmonton, s. 117.

5. 87 MARSH, H. & SABINA, K. (2002), "Extracurricular School Activities: The Good, the Bad, and the Nonlinear" (***Fritids-skoleaktiviteter: De gode, de dårlige og de ulineære), Harvard Educational Review, Winter,72, 4.

5. 88 FULLAN, M. (1991), The New Meaning of Educational Change (***Den nye betydning af forandring i uddannelserne), Cassell, London, s. xi.

Denne side indgår i publikationen "OECD-rapport om grundskolen i Danmark - 2004 - Uddannelsesstyrelsens temahæfteserie nr. 5 - 2004" som kapitel 22 af 23
© Undervisningsministeriet 2004