2. Baggrund for reviewet: Sammenhæng og overvejelser

Indledning

1. Den danske regering indvilgede i at lade OECD gennemføre et review af grundskolen – folkeskolen – efter hvad regeringen betragtede som skuffende resultater, der blev afsløret ved offentliggørelsen (i 2001) af den første PISA-undersøgelse (Programme for International Student Assessment). PISA-programmet er udformet for at vurdere: "hvor godt unge...der nærmer sig slutningen af deres grundskolegang, er i stand til at møde udfordringerne i vore dages videnssamfund.¹"

2. PISA vurderede niveauet for en stor gruppe 15-årige fra 32 af verdens førende industrialiserede lande. Disse unge mennesker blev vurderet i 2000 ved hjælp af skriftlige opgaver, der blev løst under uafhængigt overvågede forhold. De blev vurderet med hensyn til færdigheder i læsning, matematik og naturfag. En anden gruppe 15-årige blev vurderet i 2003 med vægt på matematik (resultaterne vil foreligge sidst i 2004). Der er planlagt en vurdering af en tredje gruppe med vægt på naturfag i 2006.

3. Mellem det danske undervisningsministerium og OECD blev der aftalt et kommissorium, der skulle behandle følgende punkter:

• Hvad er styrkerne og svaghederne ved kvaliteten af og ligheden i resultaterne for de ældste klasser i Danmark?
• Hvad er de vigtigste svagheder, som kræver øjeblikkelig opmærksomhed?
• Hvad synes at være hovedårsagerne til disse mangler?
• Hvad er de mest plausible strategier til overvindelse af disse mangler – på en måde, der er i overensstemmelse med dansk kultur, værdier og traditioner?
• Hvilke initiativer kan staten, kommunerne og enkeltpersoner gøre brug af for at implementere og lette gennemførelsen af sådanne strategier?

4. OECD udpegede et undersøgelsespanel til at gennemføre reviewet. Ud over en ledende økonom fra OECD's undervisningsdirektorat, var medlemmerne en professor og forhenværende leder af Institute of Education fra the University of London, der var teamets formand og fungerede som dets referent, en viceminister for undervisning fra Alberta, Canada og to eksperter fra Finland – en ledende rådgiver fra Undervisningsministeriet og en professor og leder af Institut for pædagogisk forskning fra Jyväskylä-universitet.

5. Teamet mødtes 31 gange under besøget i Danmark. Ud over fem private teammøder besøgte vi otte skoler, afholdt otte seminarer og deltog i yderligere 10 møder af forskellig art. Ved hvert besøg og hvert møde optegnede teamets medlemmer uafhængigt af hinanden deres indtryk af begivenheden for at gøre det muligt efterfølgende at kontrollere optegnelsernes nøjagtighed. Vi søgte at opnå gyldig og pålidelig information ved at krydsforhøre vores vidner og sammenligne deres kommentarer med skriftlige erklæringer, vi eventuelt havde modtaget. På grund af den tid, der var afsat til undersøgelsen, var det ikke muligt for os at foretage systematiske observationer af undervisning og indlæring. Det intensive ti dages lange besøg gav OECD-teamet en fælles forståelse af det danske system. Efter besøget anmodede teamets medlemmer om forskellige dokumenter, der blev leveret af Undervisningsministeriet. Elektronisk kommunikation var en stor hjælp ved gennemførelsen af analyserne, diskussionen af resultaterne og udarbejdelsen af rapporten.

6. Ved udformningen af rapporten anvendte vi strukturen i kommissoriet til at oprette fire hovedafsnit. Efter Sammenfatningen følger det andet afsnit – Baggrund for reviewet: Sammenhæng og overvejelser – hvor vi skitserer hovedelementerne i det danske uddannelsessystem og opsummerer det investeringsniveau, der er foretaget i folkeskolen. Hovedparten af dette første kapitel indeholder en analyse af de principielle resultater af de internationale vurderinger, der er blevet foretaget for nyligt – inklusive PISA – og som Danmark har deltaget i. Vores konklusion er, at vurderingerne afslører en betydelig ringere kompetence blandt Danmarks unge mennesker og derved ved folkeskolesystemet, og det udgør en stor del af drivkraften bag de efterfølgende analyser. Det efterfølges af en kort kommentar om påvirkningen fra og reaktionerne på resultaterne af 2000-vurderingerne. Til slut opstiller vi en liste over, hvad vi kalder "løftestængerne til forbedring". De omfatter en oversigt over de forskellige beføjelser og ansvarsområder, de forskellige parter, der beskæftiger sig med folkeskolen, besidder samt en kommentar om nogle af de initiativer, der allerede er blevet taget for at hæve standarden.

7. Rapportens tredje afsnit – Det danske systems styrker – omhandler direkte et af punkterne i kommissoriet. I dette afsnit beskriver vi 15 af de elementer i systemet, som vores review identificerede som positive faktorer i folkeskolen og i det danske uddannelsessystem generelt. De omfatter den demokratiske tradition – som vi noterede os ved mange af skolegangens aspekter, det høje finansieringsniveau (sammenlignet med alle andre OECD-lande), som vi beskrev i første afsnit, og undervisningspersonalets åbenlyse engagement. Vi gennemgår også forældrenes positive og omfattende rolle i systemet og den plads, der er til nyskabende tankegang.

8. Det fjerde afsnit – Det danske systems svagheder – præsenterer bagsiden af medaljen – som fastsat i kommissoriet. Heri gennemgår vi de 18 svagheder, som efter vores mening kræver den hurtigste udbedring, hvis der skal rettes op på de dårlige danske resultater. Vi bestræber os også på at finde hovedårsagerne til disse svagheder. Nogle er et spørgsmål om holdninger, som er forankret i det samfundsmæssige og kulturelle grundlag. Vores konklusion om, at folkeskolen på nuværende tidspunkt mangler en evalueringskultur, gennemgås nærmere. Andre svagheder drejer sig om praktiske emner. Det drejer sig om indholdet af lærernes overenskomst, uddannelsen af skoleledere og lærere og de tilgængelige ressourcer for tosprogede elever og elever med særlige behov for almindelig specialundervisning.

9. Det femte afsnit – Strategi for forbedring – omhandler det centrale spørgsmål i kommissoriet. I dette afsnit ser vi på de enkelte svagheder, der allerede er blevet identificeret, opstiller løsningsforslag, og hvor det er relevant, identificerer, hvem der skal påtage sig ansvaret for en sådan ændring. Ved løsningen af denne opgave trækker vi frit på vores egne erfaringer med arbejde i tilsvarende lande. Nogle af vores forslag – ændring i lærernes overenskomst, uddannelse af skoleledere før ansættelse og ændringer i lærernes uddannelse – kan virke drastiske. Andre – en stigning i ressourcerne til tosprogede elever eller yderligere undervisning af elever med særlige behov – anses muligvis for indlysende. En af vores hovedanbefalinger om at integrere overvågningsog evalueringsprocedurer i systemet efterfølger og bygger videre på arbejde, der allerede er påbegyndt.

Sammenhæng

10. OECD har en lang tradition for at foretage undersøgelser af uddannelserne i medlemslandene. Formålet er at beskrive og evaluere eksisterende uddannelsespolitikker og -praksis og at udarbejde en konstruktiv rapport om indførelse af forbedringer. Det seneste OECD-review af det danske uddannelsessystem, der blev foretaget i starten af 1990'erne, fokuserede på uddannelse af unge og årsager til, at elever går ud af skolen tidligt.² En tidligere undersøgelse, der blev gennemført i årtiet før, søgte at behandle emner i hele uddannelsessystemet.³

11. Reviewet af den danske grundskole er en nyskabende pilotundersøgelse, der fokuserer på folkeskolens rolle. Den støtter sig til en analyserende baggrundsrapport om kvaliteten og ligheden i forbindelse med folkeskolens udannelsesmæssige resultater, der blev udarbejdet for OECD-sekretariatet af en uafhængig ekspert.⁴ Anvendelsen af en konsulent til udarbejdelsen af baggrundsrapporten markerer en ændring i den sædvanlige måde, hvorpå embedsmænd i værtslandets undervisningsministerium udarbejder baggrundsrapporter forud for inddragelse af OECD. Reviewet adskiller sig tillige fra tidligere modeller i den henseende, at det ud over brugen af information fra eksisterende internationale vurderinger har været muligt at anvende detaljerede data om danske elevers præstation i henhold til den første PISA-vurdering som grundlag. Med PISA fås også en solid og robust database, hvorved de danske resultater kan sammenlignes med resultaterne for tilsvarende elever i udvalgte referencelande.

12. Eftersom den danske regering var ivrig efter at lære af erfaringerne med "best practice", blev eksperter fra tre lande, der havde klaret sig godt i PISA-vurderingerne og alligevel var sammenlignelig med Danmark på afgørende områder, udpeget til medlemmer af review-teamet. De udvalge referencelande er: Finland, Canada⁵ og Storbritannien (UK). For at give et bedre billede er der dog også foretaget sammenligning med to andre nordiske lande – Norge og Sverige. De tre eksperter er ledende uddannelseseksperter med kendskab til udannelsespolitik, praksis og institutionsordninger i deres egne og andre lande. Disse eksperter er også fortrolige med PISA-projektet og tilhørende forskning og var derfor i stand til at konkretisere sammenligningerne og fremsætte autoritative observationer, om hvilke faktorer der eventuelt kan forklare PISA-resultaterne. På grund af deres erfaring var eksperterne i stand til at tage del i diskussioner med danske lærere, ledere, teoretikere og administratorer om implikationerne af PISA-dataene og andre eventuelle tiltag, der omfatter ændringer i politik eller praksis. Det var derfor forventet, at ved at sammenligne Danmark med referencelandene ville pilotprojektet inddrage en række informationer, der muligvis ville gå langt ud over det område, PISA og OECD-uddannelsesindikatorerne dækker.

13. Baggrundsrapporten⁶ indeholder megen information om kvaliteten og ligheden i den danske folkeskole. Derudover er en publikation fra det danske undervisningsministerium, Facts and Figures: Education Indicators Denmark (Tal der taler – Uddannelsesnøgletal) – juni 2003, en guldgrube af nyttig information om systemet⁷. Review- teamet modtog også en række andre dokumenter, der omhandlede folkeskolen, privatskoler, forældres rettigheder og integration af handicappede elever i det almindelige skolesystem, fra Undervisningministeriet. Ved hjælp af disse forskellige informationskilder kombineret med de detaljerede PISA-resultater var review-teamet i stand til at fokusere sin undersøgelse på de opgaver, der var fastlagt i kommissoriet, uden at skulle udarbejde omfattende beskrivelser og faktuelle detaljer om systemet generelt. I overensstemmelse hermed vil vi kun medtage meget korte beskrivelser for at sætte vores kommentarer og anbefalinger i en passende kontekst.

Det danske system

14. Danmarks engagement i akademisk diskurs og stræben efter viden illustreres af eksistensen af et af Europas tidligste universiteter – København – der blev grundlagt i 1479. Det filosofiske grundlag for den danske indgangsvinkel til uddannelse af børn skyldes i høj grad landets historie og litteraturen om det frie valg af N.F.S. Grundtvig⁸. Danmark har valgt den mest almindelige nordiske model med enhedsskolen op til 16 år (med et ekstra valgfrit år). Med beslutningen om at beholde elever med forskellige evner og viden i de samme institutioner indtil sidst i teenagealderen, fulgte Danmark en anden vej end et af landets nabolande, Tyskland, der udviklede et mere differentieret system.

15. Den obligatoriske undervisning finder overvejende sted i folkeskolen. Den omfatter et valgfrit (der dog næsten benyttes af alle børn) år i børnehaveklassen, som begynder, når børnene er seks år, en niårig grundskole og et valgfrit år i tiende klasse (der på nuværende tidspunkt benyttes af 57% i aldersgruppen). På grundlag af en tradition, der går næsten 200 år tilbage, bestræber den danske folkeskole sig på at uddanne sine elever til at påtage sig deres rolle som selvstændige, oplyste borgere, der fungerer godt inden for et fælles værdisæt. Sådanne elever, håber man på, vil udvikle sig til voksne, der er parate til at deltage fuldt ud i et demokratisk samfund. I indledningen til loven om folkeskolen⁹ står der eksplicit: "Skolen forbereder eleverne til medbestemmelse, medansvar, rettigheder og pligter i et samfund med frihed og folkestyre".

16. Dialog er en hjørnesten i forholdet mellem lærer og elev, og det passer smukt sammen med den danske demokratimodel. Politikerne i Folketinget, og borgerne i deres dagligdag undersøger og diskuterer, hvad de er enige og uenige om, og fortsætter derefter diskussionen for at nå til enighed. I en tilsvarende dialogproces med eleverne bestræber lærerne sig på at finde frem til, hvad eleverne ved og forstår. Denne viden giver derefter begge parter mulighed for at planlægge yderligere indlærings- og vurderingsopgaver.

17. Udviklingen af den demokratiske proces i skolerne betragtes også som afgørende vigtig af Danmarks Lærerforening (DLF). DLF mener, at demokrati er noget, der skal læres og udvikles i hver generation. De forhold i dansk demokrati, som DLF fremhæver som vigtige i forhold til skolegang, er, at:

• alle sikres grundlæggende kundskaber
• man lærer at tilegne sig viden
• man kritisk kan vurdere udsagn og informationer
• der tilstræbes lige muligheder for alle
• man respekterer andre mennesker og deres holdninger.¹⁰

18. Folkeskolen kan derfor betragtes som fundamentet for såvel samfundet som det danske skolesystem. Selvom danske forældre (i lighed med forældrene i Finland) ikke er lovmæssigt forpligtet til at sende deres børn i skole for at få en uddannelse, er der meget få, der benytter sig af deres ret til at undervise børnene hjemme. Omkring 12% af danske elever går i privatskoler, der drives uafhængigt af staten, men de modtager statsstøtte, "der i princippet svarer til de offentlige udgifter i kommuneskolen fratrukket skolegebyrerne, der betales af forældrene"¹¹ . Disse privatskoler er også underlagt et minimalt tilsyn af staten. (I næste afsnit findes en mere detaljeret gennemgang af privatskoler.)

Investering i folkeskolen

19. Statens investeringsniveau i grundskolen (folkeskolen) er forholdsvist højt. I 2000 blev der investeret 42,699 milliarder kroner. Dette tal var steget fra 33,150 milliarder kroner i 1991, en stigning på 29%¹². Det beløber sig til 2,8% af det samlede bruttonationalprodukt i 2000, hvilket er højere end gennemsnittet for OECD-landene på 2,2%. I absolutte tal er Danmarks udgifter pr. elev de højeste af alle lande i de yngste klasser og overgås kun af Østrig, Norge og Schweiz på de ældste klassetrin.¹³

20. Ved hjælp af et lidt andet mål, der omfatter uddannelse efter grundskolen, men ikke på niveau med højere læreanstalter, har OECD yderligere belæg for, at det danske investeringsniveau er højere end næsten alle referencelandenes (de lande, der er valgt til sammenligning med Danmark), men dog lavere end Sveriges.¹⁴

Tabel 2.1. Uddannelsesudgifter pr. elev – 2000

Bemærk: Årlige udgifter til uddannelsesinstitutioner pr. elev i ækvivalent amerikansk dollar ved brug af købekraftspariteter
{(1) kombinerer grundskolen og de gymnasiale uddannelser}
{(2) kombinerer de ældste klasser og de gymnasiale uddannelser}
VI= Vides ikke
Kilde: OECD 2003a, Tabel B1.1 og B1.2 s. 197, 198.

21. Tabel 2.1. illustrerer, at Danmark investerer generøst i børn i skolealderen, både i absolutte tal og som en del af bruttonationalproduktet (BNP). I de yngste klasser overstiger investeringen alle referencelande. Danmark bruger 38% over OECD-gennemsnittet og 45% over Storbritanniens niveau. I de ældste klasser bruger Danmark samlet set mindre end Norge, men ligger dog stadig højere end OECD-gennemsnittet med ca. 17% og Storbritannien med 23%. Det interessante er, at når udgifterne udregnes som en andel af BNP, falder Norges andel til under Danmarks, mens Finlands andel er højere. Den næste tabel illustrerer, hvordan de nordiske lande har ændret deres investering i uddannelse over en periode på fem år.

Tabel 2.2. Ændringer i udgifter for alle uddannelser, der ikke foregår på

højere læreranstalter 1995 – 2000

Bemærk: (1995 = 0, 2000 faste priser) Kilde: OECD 2003a, s. 210 Tabel B2.2

22. Ud fra tabel 2.2. kan det ses, at over en femårig periode har Danmark investeret betydeligt mere end alle de andre referencelande med undtagelse af Sverige.

23. OECD har også information om omkostningerne til grundskolen over en tyveårig periode

Figur 2.1 Enhedsomkostninger i faste priser 1980-2000

Kilde: OECD 2002, s. 21. år

24. Som det ses i figur 2.1. er omkostningerne til uddannelse af folkeskolens aldersgruppe steget med næsten 40% siden 1980. Den danske stat har været meget konsekvent med hensyn til investering i uddannelse. Det næste spørgsmål, der dermed opstår, er, om denne investering har givet et tilfredsstillende resultat.

Tilfredshed med folkeskolen

25. Vi har fået oplyst, at tilfredsheden med folkeskolens kvalitet traditionelt har været høj. I løbet af de seneste tredive år er der udviklet konsensus om hvilken form for skole, danskerne ønsker for deres børn. I henhold til én OECD-undersøgelse¹⁵:

"Den store styrke ved det danske system er oplevelsen af sammenhæng. Praktisk talt alle – forældre, lærere, elever og befolkningen generelt – virker, som om de er nået til enighed om, hvad uddannelse er til, og hvilken retning den bør tage. Forældre er vant til at deltage i alle faser af uddannelsesprocessen, og der er former for deltagelse, der ville blive anset som meget radikale i andre lande, men som betragtes som en selvfølge i Danmark som en del af en almindelig dagligdag".

26. En sådan konsensus er karakteristisk for det danske system i en form, som ikke er let at finde i andre lande. Dette er ikke noget nyt i systemet. Baggrundsrapporten henviser til en undersøgelse, der sammenlignede danske og amerikanske elevers holdninger i 1970'erne, hvori det blev bemærket, at danske børn havde større mulighed end deres amerikanske modstykker for at "gå deres egne personlige veje"¹⁶.

27. Den samme OECD-undersøgelse, der bemærkede den positive virkning af konsensus, gjorde dog også opmærksom på farerne ved den¹⁷:

"...der er en fare for laden stå til og muligvis selvtilfredshed. Danmark har generelt set en homogen og veluddannet befolkning og gamle traditioner. Det giver anledning til en offentlig opfattelse af, at systemet fungerer godt og nærmest kan overlades til sig selv..."

28. Hvis det er tilfældet, hvordan kan systemets effektivitet så vurderes? Hvordan kan forældrene vide, om deres børn får tilstrækkeligt med udfordringer? Hvordan kan arbejdsgiverne vide, om potentielle medarbejdere er tilstrækkeligt godt rustet til deres fremtidige karriere? Hvordan kan unge mennesker selv vide, om der forventes tilstrækkeligt af dem? Der er åbenlyse faldgruber ved at stole på subjektive bedømmelser. De fleste forældre ønsker, at deres børn er glade, og hvis det er tilfældet, vil de eventuelt være mindre tilbøjelige til at klage over manglen på intellektuelle udfordringer. Arbejdsgiverne har på den anden side en tendens til (sommetider uretfærdigt) at sammenligne nye ansøgere med nuværende, øvede medarbejdere. Endelig vil unge mennesker – der kun har andre unge at sammenligne sig med – sandsynligvis finde det umuligt at vurdere, om deres generation som helhed kan leve op til deres forgængeres standard. Det er endnu sværere at vurdere, om de nuværende standarder alligevel vil være tilstrækkelige til fremtidens udfordringer.

29. En løsning på dette dilemma er at bruge objektive data fra internationale prøver til at sammenligne præstationen for elever i samme aldersgruppe fra forskellige lande. Sådanne data kan naturligvis ikke fortælle hele historien. Alle data er partiske, eftersom prøver kun kan give en stikprøve på elevernes præstationer, og endvidere gennemføres de som regel under meget kunstige forhold. Hvis prøvedataene imidlertid anvendes fornuftigt – og med passende forbehold – kan de begynde at besvare nogle af disse vigtige spørgsmål.

Resultater fra internationale prøver

IEA-læseundersøgelse – 1991

30. I 1991 foretog International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA)¹⁸ en storstilet undersøgelse af læsefærdighederne blandt elever i 3. og 8. klasse. I denne undersøgelse lå de yngre danske elevers resultat ret langt under det internationale gennemsnit (500) med en score på 475. De tilsvarende tal for Finland og Canada var henholdsvis 569 og 500. Scorerne for eleverne i 8. klasse lå imidlertid over gennemsnittet på 525. Tallene for Finland og Canada var 560 og 522.

31. Når man ser på resultaterne fra IEA-læseundersøgelsen, skal man huske på, at i alle prøver bestemmes "gennemsnittet" af hvilke andre lande, der deltager: Det enkelte land vil synes bedre, hvis undersøgelsesgrupperne fra de andre lande består af svage læsere, og det modsatte er også tilfældet. Implikationerne af disse data for det danske system, snarere end for Finlands eller den canadiske provins', tyder dog på, at læseundervisningen ikke er så effektiv på de tidlige stadier, men forbedres, efterhånden som eleverne bliver ældre. (Det er nødvendigt at udvise forsigtighed, når der drages slutninger om elevernes udvikling på baggrund af to grupper elever i forskellige aldersklasser; tværgående data om den samme gruppe ville give en meget bedre baggrund for en sådan påstand). De danske resultater virker imidlertid rimelige for elever i ottende klasse.

IEA TIMMS – 1994/95

32. Danske elever deltog også i den tredje internationale undersøgelse af ottende klasse elevers færdigheder i matematik og naturfag, der blev gennemført i skoleåret 1994/95 af IEA (TIMSS). Resultaterne viser, at den danske gennemsnitsscore i matematik var 502 – lige over det internationale gennemsnit – og gennemsnitsscoren for naturfag var 478 – betydeligt lavere end de fleste andre europæiske landes. Desværre levede den danske undersøgelse ikke helt op til IEA's tekniske krav til undersøgelsesgrupper, og resultaterne kan derfor kun betragtes som vejledende.

OECD PISA-2000

33. PISA blev oprettet af OECD i samarbejde med medlemslandene for at skabe et instrument, der kunne måle, hvor godt unge, der nærmede sig slutningen af deres grundskolegang, var i stand til at møde "udfordringerne i vore dages videnssamfund.¹⁹" Prøven fokuserede på opgaver, som 15-årige burde kunne løse – herunder evnen til at udnytte viden og reflektere over den. Den søger at overvinde forskelle i nationale læreplaner. Den blev foretaget for første gang i 2000 med over 250.000 elever i 32 (28 fra OECD) lande ved hjælp af mange forskellige skriftlige opgaver, der blev løst i løbet af adskillige timer. Både elever og skolelederne udfyldte også spørgeskemaer om baggrundsforhold for at sætte prøven i den rette kontekst

34. PISA-vurderingerne omfattede opgaver inden for tre områder: Færdigheder inden for læsning, matematik og naturfag. I 2000 lå vægten på læsefærdigheder, og behandlingen af de to andre områder var tilsvarende mindre. Den næste fase i PISA-prøverne, der blev gennemført i 2003, offentliggøres i december 2004. Hovedvægten vil blive lagt på matematik med en mindre behandling af læsning og naturfag. Vurderingerne, der er planlagt i 2006, vil hovedsagelig fokusere på naturfag. Denne metodik gør det derved muligt at foretage en dybdegående vurdering af et område hvert niende år, men standarden inden for alle områder bliver også målt i intervaller på tre år.

35. PISA-resultaterne viser, at gennemsnitsscoren for danske elever i hovedmålingen af læsefærdigheder var 497 point, lidt under OECD-gennemsnittet på 500 (og en standardafvigelse – der viser resultaternes spredning – på 100). Præstationen i forhold til et udvalg af andre lande er vist i tabel 2.3.

Tabel 2.3. Middelpræstation på læseskalaen

Kilde: OECD 2001, Tabel 2.3a, s. 253.
VI= Vides ikke

36. Som det ses i tabel 2.3., ligger den danske score betydeligt under de andre landes – over 50 point lavere end Albertas og 26 point lavere end Storbritanniens. Den ligger tæt på OECD-gennemsnittet, mens scoren for hvert af de andre viste referencelande ligger betydeligt over.

37. Forskellen mellem resultaterne af IEA-læseprøven og læsedelen i PISA, der blev gennemført med mindre end 10 års mellemrum, er blevet nærmere undersøgt som en del af en specialanalyse af nordiske lande²⁰. Forfatterne advarer om vanskelighederne ved at sætte lighedstegn mellem resultater fra forskellige prøver, men påpeger, at i Danmarks tilfælde er visse af sammenligningerne blevet muliggjort pga. inddragelsen af en række punkter fra tidligere IEA-prøver i de senere PISA-vurderinger.

38. Ved hjælp af en matematisk metode, der blev udviklet af en dansk statistiker (Georg Rasch), undersøgte Allerup og Mejding forskellene i resultaterne af de to prøver. De konkluderede, at de bedre resultater, der blev opnået i IEA-prøverne, sammenlignet med prøverne i PISA-prøven, gav et skævt billede pga. medtagelsen af lande med en lavere score i IEA-udvalget, men de kunne også – til en vis grad – stamme fra en nedgang i de danske elevers færdigheder på det tidspunkt, PISA-prøverne blev gennemført. Hvordan man end ser på det, var nyhederne ikke opmuntrende for de involverede parter i uddannelsessystemet.

39. Tallene fra PISA viser også, at 17,9% af den danske undersøgelsesgruppe opnåede en score, der enten lå under eller kun lige nåede op på skalaens niveau 1, hvilket tydede på "at de kan få store vanskeligheder med at anvende deres læsefærdigheder som et redskab til at udvikle og udvide deres kundskaber og færdigheder på andre områder.²¹"

De tilsvarende tal for de andre referencelande er: Canada 9,6%; (Alberta) 8%; Finland 6,9%; Norge 17,5%; Sverige 12,6% og Storbritannien 12,8%²². I henhold til disse tal ligger de danske resultater tæt på Norges, men betydeligt lavere end de andre referencelandes, hvilket dermed demonstrerer en mangel på lighed i resultaterne.

40. For at kunne undersøge dette spørgsmål om lighed nærmere, er præstationen i henhold til Combined Reading Literacy Scale (kombineret læsefærdighedsskala) blevet undersøgt med hensyn til elevernes køn.

Tabel 2.4. Score på læseskalaen efter elevernes køn

Kilde: OECD 2001, Tabel 5.1a. s. 276

41. Tabel 2.4. viser, at i Danmark og alle referencelandene klarer piger sig bedre end drenge. Den største kønsforskel ses i den finske undersøgelsesgruppe og den mindste i den danske og britiske (cirka halvt så stor som den finske).

42. Tallene er også blevet undersøgt i forhold til elevernes hjemmeforhold i de forskellige lande ved at se på præstationsscorerne for de mindst priviligerede elever – de, der ligger i de nederste kvartiler for hvert hjemmeforhold.

Tabel 2.5. Præstation på læseskalaen efter elevernes baggrund

Kilde: OECD 2001, Tabel 6.1a, s. 283; 6.2, s. 286; 6.3, s. 287; 6.4 s. 288. VI= Vides ikke

43. Tabel 2.5. viser, at Danmark generelt opnår den laveste grad af lighed i resultaterne for læsefærdigheder sammenlignet med referencelandene. Den danske middelscore er den laveste i alle kategorier med undtagelse af "kulturelle rigdom", hvor den er en smule højere end Norges. Som det også var tilfældet med det generelle resultat, lå disse danske scorer tæt på OECD-gennemsnittene. Det tyder på, at hjemmeforholdene har en større betydning i Danmark end i referencelandene. De står i stærk kontrast til Finlands score, der uden undtagelse var de højeste blandt alle referencelandenes score (selvom resultaterne i Finland stadig påvirkes af familiebaggrund).

44. Som det bemærkes i baggrundsrapporten, understregede en undersøgelse af PISA- resultaterne for alle de nordiske lande, der blev foretaget for nylig, at Danmark skilte sig ud med hensyn til målet for "kulturel rigdom,"²³ og at dette illustrerer, at det snarere er "familiepåvirkning" end "skolepåvirkning", der er den afgørende faktor for, hvor godt unge mennesker klarer sig.²⁴ En anden medvirkende faktor kan være, at i andre lande – f.eks. Finland – har det været muligt at opnå en større homogenitet i den geografiske sammensætning af elever. I en ny dansk ph.d.-afhandling, der bygger på tal fra PISA, hævdes det, at i skolerne er "blandingen af evner er den optimale politik til at maksimere de gennemsnitlige læsefærdigheder blandt eleverne."²⁵

45. Endnu en anden måde at undersøge spørgsmålet om lighed på er at se på resultaterne for de elever, hvis sprog i hjemmet var forskelligt fra det nationale skolesprog – med andre ord tosprogede elever.

Tabel 2.6. Middelpræstation på læseskalaen for indfødte danske elever, indvandrerelever af andengeneration og førstegenerationselever

Kilde: OECD 2001, Tabel 6.10, s. 293. VI= Vides ikke

46. Som det kan ses i tabel 2.6., ligger middelscoren for danske elever, der er andengenerationsindvandrere, betydeligt under deres indfødte skolekammerater. Præstationsdifferencen på over 90 point var reelt dobbelt så stor som for de tilsvarende elever i Norge og næsten tre gange så stor som for sammenlignelige elever i Sverige og i OECD som helhed. Med hensyn til den tredje gruppe bestående af førstegenerationsindvandrere opnåede Danmark lige som alle de andre lande i tabellen med undtagelse af Canada en meget lavere score med denne gruppe end med de, der var indfødte.

47. Med hensyn til Finland var antallet af andengenerationsindvandrere utilstrækkeligt til at måle deres præstation, hvilket betyder, at dette emne endnu ikke er blevet belyst. Det interessante er, at i Danmark opnåede denne gruppe (førstegenerationsindvandrerne) en højere score end andengenerationsindvandrerne, men dette resultat er vanskeligt at fortolke uden specifik information om forskellige gruppers baggrund og sociale status og viden om, hvilke sprog der blev talt i hjemmet. Den meget lavere præstation for begge ikke-indfødte grupper i Danmark vækker imidlertid bekymring og kan ses som endnu en illustration af manglen på lighed med hensyn til resultaterne af skolegang.

48. Det er dog ikke kun gruppen med den ringeste præstation, der vækker bekymring. Det ser snarere ud til, at elever med ringere kompetence forekommer på tværs af hele spektrummet i Danmark. Ikke alene klarede forholdsvis underprivilegerede børn sig skuffende i PISA-vurderingerne, men danske børn fra velstillede familier og såkaldte "gennemsnitsfamilier" klarede sig også ringere end eleverne i de andre lande. Kontrasten med Finland er slående.

Tabel 2.7. Gennemsnitsscorer på læseskalaen for den øverste og tredje højeste kvartil af indeks for familieindkomst i Danmark og Finland

Kilde: OECD 2001, Tabel 6.2, s. 286.

49. Som det fremgår af tabel 2.7., klarede begge grupper danske elever sig markant dårligere end deres jævnaldrende kammerater fra Finland (hhv. 50 og 40 point lavere). Mærkeligt nok klarede de danske elever fra den tredje højeste kvartil (gennemsnit) sig lidt bedre end de danske elever fra den øverste kvartil, hvilket viser, at der også forekom svage elever blandt elever fra de mest "priviligerede" hjem.

50. Man finder et tilsvarende mønster, hvis familierne grupperes efter et andet priviligeringsmål – beskæftigelsesmæssig status. Dette viser, at disse tal ikke er tilfældige udsving, men indgår i et systematisk mønster.

Tabel 2.8. Gennemsnitsscorer på læseskalaen for den øverste og tredje højeste kvartil af indeks over beskæftigelsesmæssig status for Danmark og Finland

Kilde: OECD 2001, Tabel 6.1a, s. 283.

51. Tabel 2.8. viser, at begge grupper elever fra Finland klarede sig bedre end deres danske kammerater (selv om der var større forskel i tredje end i øverste kvartil). Til trods herfor kunne man have forventet, at disse to segmenter af den danske undersøgelsesgruppe ville klare sig bedre end deres kammerater fra Finland, idet, som det fremgår af tabel 2.9., en betydelig større andel af de danske mødre selv havde en videregående uddannelse (en almindelig indikation for børns præstationer).

Tabel 2.9. Procentdel af elever med mødre med videregående uddannelse

Kilde: OECD 2001, Tabel 6.7, s. 291.

52. En anden måde at behandle spørgsmålet, om hvor gode danske skoler har været til at opnå lighed, er ved at undersøge variationen inden for elevernes læseresultater "mellem" og "inden for" skolerne. Danmark ligger, som det fremgår, faktisk midt mellem Canada og Storbritannien med hensyn til omfanget af variation (19,6%) inden for den gennemsnitlige præstation for læsefærdighed "mellem" landets forskellige folkeskoler. Dette peger, som angivet i baggrundsrapporten, på nogen succes med opnåelse af målet om lighed. Dette skyldes formodentlig, at Danmark har valgt at skabe et enhedssystem for folkeskolens grundskole med henblik på at fremme lighed – til forskel fra nogle af de andre lande inden for OECD. I Tyskland, hvor nogle forbundsstater har valgt selektive systemer, er det tilsvarende tal derimod 74,8%.

53. I modsætning til det lave tal for "mellem skoler" – og formodentlig også relateret til skolesystemets enhedsmæssige art – er tallet for variation i de danske elevers resultater "inden for skolen" forholdsmæssig højt (85,9). Tallene for referencelandene kan ses i tabel 2.10.

Tabel 2.10. Variationen i elevernes resultater inden for læsning "mellem skoler" og "inden for skolen"

Kilde: OECD 2001, Tabel 2.4, s. 257.

54. Tabel 2.10. viser, at Danmark har det næsthøjeste niveau af variation inden for elevernes resultater "mellem skoler" efter Storbritannien, og at dette står i skarp kontrast til tallene for Sverige og Finland (hhv. 8,9 og 10,7). Tallene for alle referencelandene ligger en del under gennemsnittet for OECD, men hvert af referencelandene overstiger også i høj grad OECD-gennemsnittet med deres tal for variationen inden for elevernes resultater "inden for skolen". Danmark har et højt tal (85,9) "inden for skolen" kun overgået af Norge (102,4), men tallene for de øvrige lande er tilsvarende høje.

55. Det er muligt at anvende nogle af de øvrige elevdata, der er indsamlet af PISA, til at beregne, hvilken andel af disse to mål der kan "forklares statistisk" af elevernes socioøkonomiske familiebaggrund. Vi mener imidlertid, at det er vigtigt, at vores forbehold gøres tydelige. For det første anvendes termen "forklaret" i den statistiske betydning og indebærer ikke nødvendigvis årsagssammenhæng. For det andet er det vigtigt at huske, at PISA-dataene ikke er tværgående, men i stedet forsøger at fange elevernes præstationer på et bestemt stadie og tidspunkt, og da de ikke indeholder oplysninger om elevernes niveau ved skolestarten, kan de ikke anvendes til angivelse af fremskridt. For det tredje er baggrundsoplysningerne begrænset til selvrapporterende spørgeskemaer. For det fjerde benytter alle de analyser, der anvendes af PISA, en model med ét og ikke flere niveauer, og kan derfor ikke fuldt ud tage hensyn til de naturlige grupperinger, hvori eleverne og deres data findes.

56. Efter at dette er gjort klart, er det muligt at beregne en grov indikation af, hvor meget de syv baggrundsfaktorer (at have én forælder, antal søskende, om man er født i udlandet, status i forbindelse med forælderens arbejde, hvor længe forældrene har gået i skole, niveauet af uddannelsesmæssige ressourcer og indikationerne på den kulturelle rigdom, der er til rådighed i hjemmet) indvirker på de forskelle i elevresultaterne, der fremgår af variationen for "inden for" og "mellem" skolerne.

57. Som det fremgår af næste tabel, viser en sådan analyse, at den variabilitetsprocent for resultaterne "inden for skoler", der kan forklares ved faktorerne for elevernes baggrund, er relativt lille for alle referencelandene (fra 14% til 20%). I modsætning hertil er der høj variabilitet i resultaterne for "mellem skoler" – fra 18% op til 73%.

Tabel 2.11 Variationen i elevernes resultater inden for læsning "mellem skoler" og "inden for skolen" Opstillet efter socioøkonomiske baggrundsfaktorer

Kilde: OECD 2001, Tabel 8.3, s. 310.

58. Der er som nævnt ikke stor forskel på variationen "inden for skolen" (kun 6%) i de lande, der er vist i tabel 2.11. Med hensyn til variationen "mellem skolerne" er det høje tal – 73% – for Sverige imidlertid iøjnefaldende (selv om det skal sammenholdes med et meget lavt tal for den samlede variation mellem skoler, der er vist i tabel 2.10.). Tallet på 73% står ikke desto mindre i klar kontrast til de 18% for Finland. Danmark og Storbritannien forbliver, selv om de ikke kan måle sig med tallet for Sverige (og uden den ekstremt lave samlede variation), i den høje ende af fordelingen.

59. Valijarvi & Malin (2003) har gennemført mere detaljerede analyser af disse data fra de nordiske lande. De konkluderer, at skolens sociale status (fastlagt ved samling af de enkelte elevers baggrund i en "skole"-karakteristik) har langt større indvirkning i Danmark og Sverige end i Finland og Island. De rapporterer, at helt op til 61% af variationen mellem skolerne i de svenske resultater kunne forklares ved skolens sociale status i modsætning til kun 9% af de finske resultater. Deres forklaring er, at skolens sociale status giver "en bonus", der afspejles i elevernes score.²⁶

60. På baggrund af denne statistiske analyse, mener vi, at i Danmark har elevernes skoler en relativt lille indvirkning og familiebaggrunden en relativt stor virkning på elevernes resultat. Der er formodentlig en række faktorer, der har indflydelse på denne indvirkning: Bolig- og beboelsesmønstre, fordelingen af indvandrergrupper uden flydende dansk, i hvor høj grad forældrene udnytter muligheden for valg med hensyn til skoler (bidrager til heterogene eller homogene grupper) og de enkelte skolers ry – godt eller dårligt. Alle disse faktorer kan forventes at have indvirkning, og det er umuligt at definere de mulige årsagsmekanismer uden en fokuseret og meget sofistikeret undersøgelse. Realiteten er imidlertid, at familieindflydelsen ser ud til at være betydeligt kraftigere i Danmark end i Finland.

PISA matematiske færdigheder

61. Danske elevers præstationer på matematikskalaen er også blevet målt af PISA.

Tabel 2.12. Gennemsnitlig præstation på matematikskalaen

Kilde: OECD 2001, Tabel 3.1, s. 259. VI= Vides ikke

62. Som det fremgår af tabel 2.12., klarede danske elever sig meget bedre i matematik end i læseopgaverne. Selv om middelscoren stadig var lavere end i nogle af de andre referencelande, var den bedre end i Norge og Sverige og viste mindre variabilitet (SA) end middelværdien for OECD. PISA-dataene giver endvidere mulighed for undersøgelse af kønsforskelle i elevernes resultater.

Tabel 2.13. Præstationer på matematikskalaen efter elevernes køn

Kilde: OECD 2001, Tabel 5.1a. s. 276.

63. Som det fremgår af tabel 2.13., har drenge en højere score i hvert af referencelandene. Det mest lige resultat blev opnået af Finland; det mindst lige resultat af Danmark.

PISA naturfaglig kompetence

64. Danske elevers præstationer på naturfagsskalaen er også blevet undersøgt.

Tabel 2.14. Middelpræstation på naturfagsskalaen

Kilde: OECD 2001, Tabel 3.1, s. 259. VI= Vides ikke

65. De danske resultater for naturfag var endnu mindre tilfredsstillende end resultaterne af læsevurderingerne. Den danske middelscore på 481 var meget lavere end scoren i alle de øvrige referencelande, og scorens spredning (SA) var større end spredningen for OECD.

66. Kønsforskelle inden for naturfagsresultatet kan lige som ved matematikresultatet undersøges.

Tabel 2.15. Præstationer på naturfagsskalaen efter elevernes køn

Kilde: OECD 2001, Tabel 5.1a, s. 276.

67. Tabel 2.15. viser variationen i resultaterne mellem drenge og piger i hvert af referencelandene. Alberta har den bedste præstation både for drenge og piger. Det land, der har den højeste score for drenge, er Storbritannien, tæt fulgt af Finland. Det land, der har den højeste score for piger, er Finland. Danmark falder i øjnene som det land, der har den laveste score både for drenge og piger og den største forskel mellem dem. Med hensyn til lighed kan resultatet derfor kun anses for at være skuffende.

68. Den foregående diskussion har sammenfattet den danske præstation både med hensyn til kvalitet og lighed i forbindelse med PISA-vurderingerne. Resultatet for matematik skiller sig ud som værende bedre end for læsning og naturfag som værende meget værre. Matematikkens stilling i danske skoler vil måske blive belyst nærmere, når resultatet af PISA's næste fase offentliggøres. I mellemtiden må en forhøjelse af standarden inden for naturfag bestemt anses for at have høj prioritet for uddannelsessystemet, samtidig med at standarden for matematik eventuelt kan anses for et mindre problem.

Reaktioner på PISA-resultaterne

69. I betragtning af forhåbningerne i et så succesrigt land som Danmark må disse resultater være dybt skuffende. Det må især være nedslående, at disse resultater er fremkommet til trods for kraftig investering i landets uddannelsessystem igennem en lang periode. Mange af dem, vi har talt med under reviewet, har givet udtryk for bekymring. Nogle respondenter rapporterede, at de var chokerede over læseresultaterne i IEA-undersøgelsen fra 1990-91, og at de derfor havde forventet dårlige resultater fra PISA. Det blev som hypoteser foreslået, at standarden enten støt og roligt var faldet i løbet af de seneste år, eller at danske skoler ikke havde holdt trit med de stigende standarder i andre lande.

70. PISA-resultaterne har skabt betydelig bekymring blandt danske ministre og i erhvervslivet. Et eksempel på denne bekymring kan ses i en nylig rapport fra det Økonomiske Råd (Vismændene, 2003)²⁷. Vismændene har henledt opmærksomheden på:

"sammenligninger mellem forskellige OECD-lande viser, at omkostningerne pr. elev i de yngste klasser ligger blandt de højeste, mens elevernes præstationer kun ligger på gennemsnitsniveau. De argumenterer videre: "Dette skal ikke nødvendigvis ses som et problem, hvis de yngste klasser består i forbindelse med værdifulde færdigheder i en række andre ... såsom personlige og sociale færdigheder..." Men de konkluderer, at der på nuværende tidspunkt ikke er mulighed for at evaluere, om dette rent faktisk er tilfældet.²⁸

71. Vismændene og andre var især bekymrede over PISA's konstatering af, at næsten 6% af den danske undersøgelsesgruppe ikke var i stand til at fungere på det laveste færdighedsniveau inden for undersøgelsen. PISA-teamet bemærkede, at elever med disse læsefærdigheder:

"kan have alvorlige vanskeligheder ved at anvende læsefærdighed som et effektivt værktøj til fremme og udvidelse af deres viden og færdigheder inden for andre områder." ²⁹

72. Endvidere var en stor gruppe på 12% kun i stand til at fungere på niveau et. Denne gruppe blev anset for at være i stand til at udføre:

"kun de mindst komplicerede læseopgaver, der er udarbejdet til PISA såsom at finde frem til en enkelt oplysning, identificere en teksts hovedtema eller foretage en enkelt forbindelse til almindelig viden." ³⁰

73. Den konklusion, vi har draget af denne analyse af PISA-resultaterne, er således, at det danske uddannelsessystem på nuværende tidspunkt svigter på vigtige områder. Med denne konklusion erklærer vi os enige i det synspunkt politikere, pædagoger og forældre har givet udtryk for, at folkeskolesystemet – uanset dets øvrige stærke sider og i modsætning til dets nordiske naboer – ikke frembringer unge mennesker med færdigheder, der er nødvendige for et lykkeligt og tilfredsstillende liv i en moderne verden. Som en repræsentant for Foreningen Skole og Samfund kommenterede: "for meget fokus på undervisning og ikke nok fokus på indlæring." Denne repræsentant mente også, at lærerne for ofte forsømte i tilstrækkelig grad at differentiere mellem eleverne og som følge heraf ikke udnyttede fordelen ved små klasser.

74. Ikke alle forældre var imidlertid kritiske over for skolerne. Vi har under vort besøg mødt en række mennesker, der udelukkende gav udtryk for tilfredshed med det nuværende system. Selv ved sammenligning med succesen i andre nordiske lande og til trods for alle de til rådighed værende beviser insisterede én forælder – efter vor mening noget selvtilfredst – på, at alt stod godt til i folkeskolen. Og én respondent afviste uden videre – i stærk kontrast til en række af hans kolleger – al kritik af systemet og bemærkede, at danskerne "ikke var interesserede i, hvad der foregik uden for Danmark" (især hvis det blev påpeget af udlændinge!).

75. Disse meget forskellige reaktioner viser, at det, som de fleste ser som et alvorligt problem, afvises af et mindretal som uvæsentligt. Det vil sige, at evt. foranstaltninger til udbedring af situationen skal håndteres med følsomhed. I modsat fald kan systemet blive beskadiget yderligere ved langvarige diskussioner, der igen kan føre til endnu lavere moral og yderligere tab af tillid.

Løftestænger for faglig forbedring Den lovmæssige ramme

76. Efter at have fokuseret på sammenhængen og overvejelserne i forbindelse med det danske folkeskolesystem vil vi i de følgende afsnit undersøge systemets respektive stærke og svage sider. Vi vil derefter fremkomme med vores anbefalinger vedr. den politik og praksis, som vi anser for at kunne udbedre situationen. Før vi påtager os disse opgaver, og før vi afslutter denne del af rapporten, vil vi se på de formelle beføjelser, som de forskellige parter inden for uddannelsessystemet har.

77. Det danske uddannelsessystems lovmæssige ramme er beskrevet i en række love, der er udstedt af Folketinget mellem 1899 og 2003. Den moderne folkeskole – eller "grundskole" – blev grundlagt som følge af loven af 1899 og 1903. Lovgivningen sikrer et system, der lægger ansvaret for folkeskolen ud til kommunerne:

"Folkeskolen er en kommunal opgave.³¹...Det påhviler kommunalbestyrelsen at oprette børnehaveklasser og at sørge for undervisning i grundskolen og 10. klasse, inklusive specialundervisning ³²....Kommunalbestyrelsen fastlægger mål og rammer for folkeskolens virksomhed. Kommunalbestyrelsen fører tilsyn med skolernes virksomhed.." ³³

78. Loven angiver tillige det lovmæssige grundlag for undervisningsministerens ansvar som:

"fastlæggelse af generelle regler for foranstaltninger til fremme af god orden i skolerne ³⁴ ....eller "at forlange enhver oplysning, som ministeren skønner nødvendig til udførelse af disse opgaver, meddelt af kommunalbestyrelsen og amtsrådet ³⁵."

79. Disse love er endvidere spækket med henvisninger til andre beføjelser for ministeren til at fastlægge regler vedr. bestemte spørgsmål. Hvis ministeren gøres opmærksom på evt. ulovlige spørgsmål inden for skolen, kan han/hun gribe ind ved at udstede udtalelser og give råd til de pågældende privatpersoners kommuner. Ministeren er endvidere forpligtet til at føre tilsyn med området i sin egenskab af minister med ansvar for udarbejdelse og implementering af den overordnede politik for området. Alle ministerielle beføjelser respekterer imidlertid, at kommunerne er de lovlige ejere af folkeskolen.

Kommunalbestyrelsens rolle

80. Med hensyn til det daglige liv er det således de kommunale myndigheder, der på nuværende tidspunkt udgør et antal på 271, der er ansvarlige for alle aspekter af folkeskolesystemet. Dette inkluderer planlægning, oprettelse og lukning af skoler, ansættelse og afskedigelse af medarbejdere samt godkendelse af rammer med hensyn til:

• mål og rammer for skolernes virksomhed
• oprettelse af nye klasser
• antal undervisningstimer (med forbehold af ministerielle retningslinjer vedr. minimum)
• specialundervisning.

81. Kommunalbestyrelsen er endvidere ansvarlig for at godkende de individuelle skolers planer for undervisning, der fremlægges af skolebestyrelserne. Kommunalbestyrelsen kan, såfremt de ønsker det, uddelegere hele ansvaret til skolebestyrelserne med undtagelse af beføjelserne i relation til bevillingen og til arbejdsgiverkompetencen.

Skoleledernes rolle

82. Skolelederens (skoleinspektørens) rolle er ligeledes defineret i loven.

"Skolelederen ...har den administrative og pædagogiske ledelse af skolen og er ansvarlig for skolens virksomhed over for skolebestyrelsen og kommunalbestyrelsen...Skolelederen leder og fordeler arbejdet mellem skolens ansatte og træffer alle konkrete afgørelser vedr. skolens elever...".³⁶

83. Andre dele af loven omhandler skolelederens ansvar for at udarbejde forslag til skolebestyrelsen vedr. skolens læseplan, hans/hendes samarbejde med medarbejderne, elevråd og skolebestyrelse (som han/hun er sekretær for uden stemmeret) og for at sikre, at eleverne opfylder deres undervisningspligt. Loven lægger ikke megen vægt på en faglig leders rolle bortset fra en generel anvisning om "at sikre, at klasselæreren og klassens øvrige lærere planlægger og tilrettelægger undervisningen, så den rummer udfordringer for alle elever".³⁷

Forældrenes rolle

84. Forskellige love har i mere end 30 år sat forældrene i stand til at være involveret i organiseringen af forskellige former for skolebestyrelser. De lovgivningsmæssige ændringer, der fandt sted i 1990, ændrede skolebestyrelsens navn fra "skolenævn" til "skolebestyrelse" og øgede i høj grad skolebestyrelsens og skolelederens beføjelser. Flertallet af skolebestyrelsens medlemmer – og dens formand – er forældre til skolens elever. En anden ændring i 1997 gør det obligatorisk for skolebestyrelsen at forsyne forældrene med en årsberetning.

85. Forældrene spiller samlet en væsentlig rolle i systemet. Loven understreger deres afgørende rolle i den formelle beskrivelse af folkeskolens formål:

"Folkeskolens opgave er i samarbejde med forældrene at fremme elevernes tilegnelse af kundskaber, færdigheder, arbejdsmetoder og udtryksformer, der medvirker til den enkelte elevs alsidige personlige udvikling." ³⁸ Og igen: "Elever og forældre samarbejder med skolen om at leve op til folkeskolens formål." ³⁹

86. De enkelte forældre har et veldefineret sæt af rettigheder med hensyn til deres valg af skole og orientering om deres barns formelle fremskridt i skolen (dette vil blive behandlet i et senere afsnit i rapporten).

Skolebestyrelsens rolle

87. Bestyrelsen er ansvarlig for at træffe beslutning om de principper, som skolelederen skal følge i forbindelse med skolens ledelse og administration med hensyn til følgende:

• organisering af undervisningen
• antal timer på hvert klasseniveau
• niveauet og arten af samarbejde og kontakt mellem hjem og skole
• arbejdsfordelingen mellem lærerne
• tilvejebringelse af aktiviteter uden for fagenes læreplaner.

88. Hver skolebestyrelse godkender skolebudgettet inden for de rammer, der er opstillet af kommunalbestyrelsen, og godkender det undervisningsmateriale, der skal anvendes i skolen. Hver enkelt folkeskole har således frihed til at følge sin egen politik inden for de rammer, der er defineret af Folketinget, som delegerer specifikke beføjelser og ansvarsområder til staten (gennem undervisningsministeren), kommunalbestyrelserne og de individuelle skolebestyrelser.

Amternes rolle

89. Lovgivningen definerer endvidere amternes rolle og deres ansvar for de gymnasiale uddannelser samt nogle aspekter af den vidtgående specialundervisning.

De seneste ændringer

90. Regeringen har i løbet af de seneste 10 – 15 år foretaget en række vigtige ændringer af systemet. Nogle af disse ændringer har fremmet decentraliseringen. Et eksempel herpå er overflytningen af det fulde ansvar for lærerne til kommunalbestyrelsen. Andre ændringer har skabt nye beføjelser for regeringen. Eksempler herpå inkluderer udarbejdelsen af nationale trin- og slutmål. Det er vores indtryk, at systemet bevæger sig fra tidligere at have lagt vægt på "input" (såsom ressourcer og det antal timer, som lærerne arbejder) til at fokusere på "resultater" (såsom prøveresultater og afgangsprøver).

91. Folkeskoleloven af 1993 (med senere ændringer) indførte begrebet "centrale kundskabs- og færdighedsområder". Visse emner blev af ministeren defineret som obligatoriske, og der blev udgivet specielle faghæfter fra centralt hold – selv om godkendelse af den af skolebestyrelsen foreslåede endelige læreplan fortsat er kommunalbestyrelsens ansvar.

92. I 2001 blev definitionen på "centrale kundskabs- og færdighedsområder" strammet op og gjort mere præcis, således at den klart kunne ses som slutmålet for undervisningen i hvert fag.

93. Endnu en lov i 2002 behandlede informationers "åbenhed og gennemsigtighed". Loven kræver, at resultatet af skolernes gennemsnitlige karakterer ved afgangsprøven, der tages af eleverne i 9. klasse, skal offentliggøres på hver skoles websted med et link til ministeriets websted. De anførte årsager til denne ændring var:

• at give skolerne mulighed for at lære af hinandens erfaringer
• at iværksætte en dialog på tværs af skolerne
• at styrke lærernes viden om "kvalitet"
• at opmuntre til konkurrence mellem skolerne
• at give borgerne informationer, så de kan vælge mellem bestemte skoler.

94. Loven af 2003 skabte en "resultatbaseret" ramme for fagenes læreplaner ved at gøre det muligt at angive de færdigheder, som elever på forskellige niveauer skal opnå (trinmål). (F.eks. indtræder trinmålet for dansk efter 2., 4., 6. og 9. klasse og trinmålet for matematik efter 3., 6. og 9. klasse). Et hovedtræk ved den danske folkeskole, der fortsat er gældende, er, at lærerne har frihed til at vælge både deres metoder og deres undervisningsmateriale.

95. Offentliggørelse af prøve- og eksamensresultater anses i mange lande for at være særdeles kontroversielt. Regeringen håber, at forældrene vil studere webstedet og lægge pres på skoler med dårlige resultater. Problemet med denne strategi er, at de forældre, der læser disse informationer, ikke vil være klar over evt. forskelle i kvaliteten af elevtilgangen til de forskellige skoler, eller hvor nemt eller svært det har været for skolen at nå op på en bestemt standard. En af konsekvenserne af dette initiativ er imidlertid, at flere informationer om skolernes præstationer nu er offentligt tilgængelige og kan forventes at stimulere debatten om skolerne samt tilskynde til, at den samme slags undervisning forekommer i hele landet.

96. Folkeskolelærernes arbejde er derfor nu underlagt nationale mål, nationale slutmål, nationale trinmål og – for de elever der vælger disse – nationale formelle prøveresultater. Med henblik på at præge lærernes arbejde udgiver ministeriet 25 faghæfter samt en webside for alle fag og emner. Herudover skal lærerne også arbejde i henhold til lokale læreplaner og lokalt ansvar for elevernes fremskridt.

97. De lokale læreplaner og det lokale ansvar for elevernes fremskridt skal være i overensstemmelse med de nationale mål, slutmål og trinmål. De centrale myndigheder har for at inspirere det lokale niveau udviklet forslag til disse tekster, som kan anvendes lokalt. Kommunalbestyrelsen kan med andre ord godkende centralt udarbejdede forslag til lokale læreplaner og lokale metoder i forbindelse med ansvaret for elevernes fremskridt.

98. 2003-ændringerne til skoleloven – der blev støttet af politikere fra Venstre, Konservative, Socialdemokraterne og Dansk Folkeparti – afspejler ny interesse fra Folketingets og ministeriets side i at forbedre uddannelsesstandarden i Danmark. Denne ambition er blevet forstærket af skuffelsen over PISA-resultatet.

Initiativer til forbedring af standarden

99. Regeringerne har, samtidig med at de har støttet ny lovgivning, også iværksat en række programmer og initiativer, der har til hensigt at hæve standarden. I 1987 nedsatte den daværende undervisningsminister et "perspektivudvalg", der havde til opgave at gennemføre en undersøgelse af den grundlæggende viden og de generelle værdier, som skolen skulle give de unge i Danmark for at forberede dem til livet i det 21. århundrede. Dette udvalg på 5 personligt udpegede medlemmer fra erhvervslivet, uddannelsesområdet og kulturområdet fremlagde sin rapport i foråret 1988. Rapporten bestod af et omfattende katalog af "grundlæggende viden", som skolerne skulle videregive til eleverne (Eurydike 2000).⁴⁰

100. I 1987 vedtog Folketinget tillige en beslutning om at involvere folkeskolen i et udviklingsarbejde med henblik på udarbejdelse af ny lovgivning. Der blev anvendt mere end 400 millioner kroner på udviklingsinitiativer inden for syv nærmere angivne områder. Resultaterne blev indsamlet og præsenteret for Folketinget af et udvalg, der bestod af skolens parter. Erfaringerne indgik i lovgivningen og udgør nu en del af loven af 1993.

101. I 1997 lanceredes et specialprogram kaldet "National kompetenceudvikling" med henblik på at gøre det danske system til et af de 10 bedste i verden og et system, hvor den enkelte "kan udvikle personligt erhvervet kompetence af stor værdi".⁴¹ Samme år fremlagde en arbejdsgruppe bestående af medlemmer fra flere ministerier desuden en rapport med titlen "Kvalitet i uddannelsessystemet." ⁴²

102. I 1998 lanceredes projektet Folkeskolen år 2000, der blev gennemført i samarbejde med Kommunernes Landsforening og Danmarks Lærerforening.⁴³ Dette projekt var oprettet med henblik på at fremme folkeskolens arbejde. Projektet beskæftigede sig med otte områder og søgte at afklare forventningerne, vurdere de nødvendige omkostninger og skabe et antal relaterede løbende initiativer i forbindelse med mål og evalueringer.

103. I 1999 blev Danmarks Evalueringsinstitut (EVA) oprettet med den opgave at foretage systematisk og tvungen evaluering af undervisning og indlæring på alle niveauer i uddannelsessystemet⁴⁴. Dette organ er nu veletableret og har udviklet metoder, der passer til arten af instituttets opgave. Instituttet har siden udført pilotevaluering af to skoledistrikter med henblik på udvikling og afprøvning af vurderingsmetoder til folkeskolen inklusive "selvvurdering på skolerne". EVA har endvidere set på "folkeskolens afgangsprøve", "erfaringerne fra de første tre års skolegang", "den internationale dimension i uddannelsen", og "engelsk i folkeskolen". Instituttet har netop afsluttet en evaluering af læreruddannelsen.

Konklusion

104. Folkeskolen har i de seneste ca. 20 år gennemgået mange ændringer: Den lov, der styrer folkeskolen, er jævnligt blevet ændret, beføjelser er i betydelig grad blevet omlagt, ansættelsen af lærere er blevet ændret, og der er gennemført mange initiativer for at forbedre uddannelseskvaliteten, ofte ved involvering af interesserede parter. Der var således allerede et vist mål af officiel bekymring vedr. skolernes præstationer og vilje til at gøre noget ved problemet. Da OECD-sekretariatet foreslog, at der skulle gennemføres et pilot-review for at undersøge de politiske implikationer af PISA, indvilgede Undervisningsministeriet i april 2003 i, at et sådant review skulle gennemføres for den danske folkeskole. Næste afsnit vil fokusere på folkeskolens stærke sider.

Fodnoter

2. 1 OECD (2001) Kundskaber og færdigheder: danske unge i en international sammenligning, Paris. s. 14***

2. 2 OECD (1995), Reviews of National Policies for Education:*** Denmark – Educating Youth*** (Reviews*** af nationale uddannelsespolitikker: Danmark – uddannelse af unge ) Paris.

2. 3 OECD (1980), Reviews of National Policies for Education in Denmark*** (Reviews af nationale uddannelses-politikker i Danmark), Paris.

2. 4 Professsor Mats Ekholm ***Director General, Det nationale agentur for skoleforbedring i Sverige.***

2. 5 Reviewet trækker på data fra Canada og den canadiske provins Alberta, eftersom der ikke findes et nationalt uddannelsessystem i Canada. Eksempler på politik, praksis og institutionsordninger*** stammer fra Albertas. De ekstra PISA-resultater for Alberta er fra: HUMAN RESOURCES DEVELOPMENT CANADA/ STATISTICS CANADA (2001)***, Measuring Up***: the Performance of Canada's Youth in Reading, Mathematics and Science*** (Opmåling: Canadiske unges præstation mht. læsning, matematik og naturfag – OECD PISA Study – First Results for Canadians aged 15*** (de første resultater for canadiske 15-årige) Statistics Canada: Ottawa.

2. 6 OECD (2004), Kvalitet og lighed i den danske grunduddannelse***: Hensigter og resultater (Baggrundsrapport) EDU/EC,*** Paris.

2. 7 DET DANSKE UNDERVISNINGSMINISTERIUM, (2003a), Facts and Figures.*** Education Indicators:***(Tal der taler – Uddannelsesnøgletal) Danmark 2003.

2. 8 MOLLER, J. C. & WATSON, K. (1944) Education in Democracy***: The Folk High Schools of Denmark***(Uddannelse i demokrati: Danmarks folkehøjskoler), Faber, London.

2. 9 UNDERVISNINGSMINISTERIET (2003b), Lovbekendtgørelse nr. 870 af 21. oktober 2003 af lov om folkeskolen.

2. 10 DANMARKS LÆRERFORENINGS web-sted (udateret) Fællesskabets skole. www.dlf.org.

2. 11 DET DANSKE UNDERVISNINGSMINISTERIUM (2003c), Private Schools in Denmark***, s. 2.

2. 12 DET DANSKE UNDERVISNINGSMINISTERIUM, (2003a), Facts and Figures, Education Indicators Denmark 2003***(Tal der taler – Uddannelsesnøgletal)

2. 13 OECD (2003a), Education at a Glance.*** Paris, s. 186.

2. 14 OECD (2002), Enhancing Expenditure Control with a Decentralised Public Sector in Denmark, *** (Forbedring af udgiftsstyring med en decentraliseret offentlig sektor i Danmark) ECO/WKP (2002)6, Paris, s. 19.

2. 15 Centre for Educational Research and Innovation (CERI) (1997), Parents as Partners in Schooling,*** (Forældre som partnere i skolen) Paris, s. 91.

2. 16 OECD (2004), Kvalitet og lighed i den danske grunduddannelse***: Policies and Outcomes (Background Report) Hensigter og resultater (Baggrundsrapport)*** EDU/EC (2004). Paris. s. 11

2. 17 Centre for Educational Research and Innovation (CERI) (1997), Parents as Partners in Schooling,*** (Forældre som partnere i skolen) Paris, s. 91.

2. 18 ELLEY, W.B. (red..), (1994), The IEA Study of Reading Literacy:*** Achievement and Instruction in Thirty- two School Systems*** (IEA-undersøgelsen af læsefærdigheder: Præstation og undervisning i 32 skolesystemer), Pergamon Press, Oxford. The International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA) er et internationalt samarbejde mellem nationale forskningsinstitutioner og statslige forskningsagenturer. Dets primære formål er at foretage storstilede sammenlignende undersøgelser af uddannelsesmæssige præstationer for at opnå en mere dybdegående forståelse af virkningerne af politikker og praksis inden for og på tværs af uddannelsessystemer. Siden starten i 1958 har IEA gennemført ca. 20 forskningsundersøgelser af præstation på tværs af landegrænser. Den faste cyklus af undersøgelser omfatter indlæring i grundskolefag. Som eksempler kan nævnes Trends in Mathematics and Science Studies (TIMSS)***, the International Mathematics and Science Study (TIMSS)***, og Progress in International Reading Literacy Studies (PIRLS). IEA-projekter omfatter også undersøgelser, som IEA-medlemmer har en speciel interesse i, f.eks. TIMSS-R Video Study of Classroom Practices, Civic Education, Information Technology in Education og Preprimary Education***. IEA-sekretariatet****, Herengracht 487,1017 BT Amsterdam, Holland

2. 19 OECD (2001) Kundskaber og færdigheder:*** danske unge i en international sammenligning, Paris. s. 14***

2. 20 ALLERUP, P & MEJDING, J (2003), Reading Achievement in 1991 and 2000 i S.*** (Læsefærdigheder i 1991 og 2000 i S.), Lie, P.Linnakyla & A.Roe (red.), Northern Lights on PISA*** (Nordisk lys på PISA) Department of Teacher Education and School Development***, Oslo-universitet, Norge.

2. 21 OECD (2001) Kundskaber og færdigheder:*** danske unge i en international sammenligning, Paris. s. 48***

2. 22 OECD (2001) Kundskaber og færdigheder:*** danske unge i en international sammenligning, Paris, Tabel 2.1a. s. 246***

2. 23 Denne term, der stammer fra den franske sociolog Pierre Bourdieus arbejde, omfatter forældrenes uddannelse, den socio-økonomiske stilling og kulturelle aktiviteter og rigdom i hjemmet – herunder uddannelsesmæssige ressourcer såsom bøger.

2. 24 PILEGAARD, T. TURMO, J OG TURMO, A. (2003), Reading Literacy and Home Background in S.*** (Læsefærdighed og hjemmeforhold i S.) Lie, P. Linnakyla og A Roe (red.), Northern Lights on PISA***(Nordisk lys på PISA), Oslo-universitet, Oslo.

2. 25 RANGVID, B. (2003), Educational Peer Effects:*** Quartile Regression Evidence from Denmark with PISA 2000 data*** AKF Amternes og Kommunernes Forskningsinstitut, Nyropsgade 37, DK-1602 København V, Danmark.

2. 26 VALIJARVI, J. & MALIN, A. (2003), 'The Two –level Effect of Socio-economic Background' (Effekten af socioøkonomisk baggrund på to niveauer)*** i S. Lie, P. Linnakyla & A.Roe (Eds), Northern Lights on PISA (Nordlys over PISA).*** Oslo Universitet, Oslo. P128.

2. 27 Dette Råd blev nedsat i 1962 med henblik på overvågning af den danske økonomi, analyse af den langsigtede økonomiske udvikling og samspillet mellem økonomien og miljøet samt forbedring af koordineringen af de forskellige økonomiske interesser i det danske samfund. Rådet har 29 medlemmer, der repræsenterer fagforeninger, arbejdsgiverorganisationer, Nationalbanken og regeringen. Formandskabet, der udpeges af ministeren, består af 3 uafhængige økonomiske eksperter, normalt universitetsprofessorer. Formandskabet kaldes sædvanligvis "vismændene" http://www.dors.dk/english/index.htm.***

2. 28 DANISH ECONOMIC COUNCIL (2003) Education, Copenhagen. P8. http://www.dors.dk/rapp/dors178.htm.

2. 29 OECD (2001), Knowledge and Skills for Life (Viden og færdigheder for livet***): First Results from PISA 2000 (De første resultater fra PISA 2000***), Paris, s 48.

2. 30 OECD (2001), Knowledge and Skills for Life (Viden og færdigheder for livet***): First Results from PISA 2000 (De første resultater fra PISA 2000***), Paris, s 48.

2. 31 UNDERVISNINGSMINISTERIET (2003b), Lovbekendtgørelse nr. 870 af 21. oktober 2003 af lov om folkeskolen 2.(1)

2. 32 UNDERVISNINGSMINISTERIET (2003b), Lovbekendtgørelse nr. 870 af 21. oktober 2003 af lov om folkeskolen 20.(l)

2. 33 Lovbekendtgørelse nr. 870 af 21. oktober 2003 af lov om folkeskolen 40(l)

2. 34 Lovbekendtgørelse nr. 870 af 21. oktober 2003 af lov om folkeskolen 52.

2. 35 Lovbekendtgørelse nr. 870 af 21. oktober 2003 af lov om folkeskolen 56.

2. 36 Lovbekendtgørelse nr. 870 af 21. oktober 2003 af lov om folkeskolen 45 (1)(2)

2. 37 UNDERVISNINGSMINISTERIET (2003b), Lovbekendtgørelse nr. 870 af 21. oktober 2003 af lov om folkeskolen 18.(2)

2. 38 UNDERVISNINGSMINISTERIET (2003b), Lovbekendtgørelse nr. 870 af 21. oktober 2003 af lov om folkeskolen 1.(1)

2. 39 UNDERVISNINGSMINISTERIET (2003b), Lovbekendtgørelse nr. 870 af 21. oktober 2003 af lov om folkeskolen 40.(3)

2. 40 EURYDIKE DATABASE (2003), "The Education System in Denmark 2001/2002", Evaluation of the system: "Uddannelsessystemet i Danmark 2001/2002, Evaluering af systemet)*** Historisk oversigt. Punkt 9.1. http://www.Eurydice.org.Eurobase.

2. 41 UNDERVISNINGSMINISTERIET (1997a), "Principper og spørgsmål i uddannelse", København.

2. 42 UNDERVISNINGSMINISTERIET (1997b), "Kvalitet i uddannelsessystemet", København.

2. 43 UNDERVISNINGSMINISTERIET, KOMMUNERNES LANDSFORENING, DANMARKS LÆRERFORENING (1998), "Folkeskolen år 2000: et samarbejdsprojekt", http://www.f2000.dk/f2000a/f2000.nsf/Dokumenter/NT000023F2?OpenDocument.

2. 44 DANMARKS EVALUERINGSINSTITUT (EVA) http://www.eva.dk

Denne side indgår i publikationen "OECD-rapport om grundskolen i Danmark - 2004 - Uddannelsesstyrelsens temahæfteserie nr. 5 - 2004" som kapitel 19 af 23
© Undervisningsministeriet 2004