VIII. Omsætning af kvalitets- og lighedspolitik til praksis

47. Politik er uinteressant, hvis den ikke implementeres og opretholdes i et nationalt system. Der er mange måder at få politikker på plads, og der er mange værktøjer, som kan anvendes til at implementere dem. Den svageste måde at implementere en politik på kan være at informere borgerne om den. Den stærkeste måde kan være at anvende vold eller trusler om vold for at tvinge folk til at overholde denne politik. Mellem disse to ekstremer er der mange kombinationer af forskellige muligheder for implementering og opretholdelse af politikker.

En tradition for selvstyre hos kommuner og skoler

48. En generel antagelse bag måden, hvorpå den danske folkeskole er blevet styret i de seneste par årtier, er, at kommunerne og skolerne er i stand til at styre deres egen drift, og at man kan have tillid til kommuner og skoler generelt. Som resultat af internationale komparative undersøgelser er der blevet sat spørgsmålstegn ved denne grundlæggende antagelse i løbet af de seneste par år, og debatten om nye komponenter i styringssystemer er blevet introduceret. Nogle af disse elementer er blevet inkluderet i nye beslutninger om folkeskolen. I løbet af de sidste par årtier har Danmark tilladt sig selv at basere det grundlæggende uddannelsessystem på selvstyrende skoler. Ifølge diskussionerne, som Caldwell og Spinks¹³ har om de kvaliteter, der karakteriserer selvstyrende skoler, træffer sådanne skoler selv beslutninger om,

• hvilke midler der anvendes til undervisning og indlæring
• hvilke materialer der skal anvendes
• hvilken læseplan der skal anvendes, og hvordan centrale mål skal fortolkes, angående hvilke mål der skal være nået ved skoleårets slutning
• hvordan lærerne såvel som eleverne i skolen fordeles
• hvordan de fordeler tid og de penge, de har fået overdraget.

Overtalelse fra staten

49. De mange selvstyrende skoler i Danmark træffer beslutninger inden for rammerne fastlagt af de retningslinjer og den politik, som kommunen og staten har vedtaget. Skolerne står til ansvar over for deres kommune med hensyn til fordelingen af ressourcer, iværksatte tiltag og opnåede resultater. Samtidig med at landet har baseret sin folkeskole på forventningen om selvstyring, introducerede staten i 2000 et centralt organ til evaluering – EVA, Danmarks Evalueringsinstitut. EVA evaluerer alle niveauer inden for uddannelsessystemet og også folkeskolesystemet. Etableringen af EVA er en afspejling af den fortsatte bevægelse mod at ændre den primære mentalitet i uddannelsessystemet fra et mere input-baseret mønster til et output-baseret mønster. I denne bevægelse er det vigtigt, at det danske system får skolesystemet til at fungere indlæringsmæssigt, så informationer fra evalueringer anvendes til forbedringer af praksis i folkeskolen.

50. Den primære måde, hvorpå staten kan styre folkeskolens arbejder, har været at træffe beslutninger og informere kommuner, skoler og ansatte om, hvilke beslutninger der var blevet truffet. I de fleste tilfælde har den danske stat fundet det tilstrækkeligt at følge denne model i styringen af folkeskolen. Et nyligt eksempel på brug af denne strategi er, at når Undervisningsministeriet leverer teksten til folkeskoleloven, Centrale kundskabs- og færdighedsområder, mål for fag og læseplansretningslinjer, forventes kommunerne og skolerne at studere teksten og handle. Kommunerne og skolerne har lov til at udvikle sig ifølge deres forudsætninger og i deres eget tempo, så de forskellige beskeder fra samfundets centrum behandles, efter hvad lokale forhold tillader. I nogle kommuner kan ændringer derfor ske i et langsomt tempo i den retning, som aktører på centralt plan havde planlagt. I andre kommuner kan det ske i et højt tempo, der sørger for, at kommunen og dens skoler er langt foran centrale aktørers ideer og retorik. En af teksterne (Centrale kundskabs- og færdighedsområder) er af den obligatoriske slags. I teksten formuleres bindende slutmål for folkeskolen, og fra efteråret 2003 udsendes bindende delmål for forskellige fag. Samtidig informerer staten kommunerne og skolerne om disse bindende, obligatoriske mål for skolearbejdet. Tilliden til kommunerne og skolerne og de professionelle involverede parter bevares. Der er ingen krav om rapportering tilbage til statsligt niveau i uddannelsessystemet om, hvilke skridt kommunerne har taget, eller vurderinger med hensyn til, hvilken grad de nye retningslinjer er blevet implementeret i kommunen. Staten har ikke opbygget noget naturligt system til indsamling af information om måden, som alle disse krav overholdes på af de lokale parter, og i hvilken grad implementeringen har fundet sted.

Huller i "evalueringskulturen" på skoler

51. I mange andre lande, hvor skoler er selvstyrende, viser staten tillid til de mange lokale parter, men har opbygget systemer for at holde sig informeret om arbejdets kvalitet på lokalt niveau for at kunne foretage eventuelle ændringer i politik eller i strømmen af ressourcer, der fordeles til skolerne. I Skotland beskrives skoler, hvor de har haft succes, og hvor de ikke har med hensyn til at nå de fastsatte mål for skolerne. I Sverige udarbejder skolerne og kommunerne en kvalitetsvurdering hvert år, og kommunen videregiver sin kvalitetsvurdering til staten, som modtager disse vurderinger og analyserer dem for at få et billede af, hvilke nye udviklingstiltag der er brug for. I den danske folkeskole står kommuner og skoler til ansvar for virkningen af den indlæring, der finder sted i skolerne, men de skal ikke stå til regnskab for dette til kilder uden for deres egne rammer.

52. Det er ikke almindeligt i de danske kommuner at finde veludviklede systemer til kontrol af kvaliteten af skolearbejdet. Den leverede undervisning opfattes primært som lærerens ansvar i dennes samarbejde med elever og forældre i klassen. Gruppen af lærere og skoleledere deltager som regel ikke i nogen form for benchmarking af kvaliteten eller i vurderinger fra ligestillede angående undervisningen. Visse kommuner deler evalueringsaktiviteter mellem sig, så en skole undersøger undervisningskvaliteten på en anden skole eller kigger nærmere på resultatet af indlæringsprocessen på skolen i et åbent samarbejde, men dette lader kun til at ske i sjældne tilfælde. Nogle kommuner, som Århus og Gladsaxe, har forsøgt at anvende forskellige midler til kvalitetskontrol. Eksemplet med disse kommuner lader dog ikke til at have ført til en ny tendens blandt kommunerne med hensyn til kvalitetskontrol og kvalitetsudvikling. Der er et stort udviklingspotentiale i det danske skolesystem her, da lærere i mange dele af landet lader til at fungere på individuel basis. Lærerteam anvendes stadig ikke på nogen meningsfuld måde, så der kan være mange nye måder at anvende dem på til evaluering af undervisning og som garanti for kvalitetsudvikling.

53. Der produceres oplysninger i det danske system, der somme tider bruges til vurdering af systemets kvalitet, og som også bruges til vurdering af, i hvor høj grad lighedspolitikken er ført ud i livet. Et eksempel på denne type oplysninger er de resultater, som eleverne modtager ved slutningen af folkeskolens 9. klasse. Hvert år i slutningen af juni sendes de endelige resultater, som eleverne modtager fra skolen, til Undervisningsministeriet sammen med de resultater, som eleverne fik ved prøverne, der afholdes nogle uger forinden. Skolerne modtager sædvanligvis ikke nogen feedback fra ministeriet, f.eks. oplysninger om, hvordan skolerne har klaret sig sammenlignet med statistikker fra et andet år eller sammenlignet med skoler med samme type elever. Der er dog undtagelser. I 2003 udgav Undervisningsministeriets statistikkontor for eksempel en analyse af resultaterne af elevernes afgangsprøver i dansk og matematik, hvoraf det fremgik, at elevernes sociale baggrund forklarede 17% af variationen i resultaterne for dansk og 15% af variationen for matematik. Disse resultater stilles til rådighed for hele systemet, og hvis kommunerne ønsker at synliggøre sig, skal de studere den liste over kommuner, som partiet Venstre udgiver på internettet (http://www.skoler.venstre.nu/Kommunerangliste_ren.5567.0.html). På denne liste over kommunerne er det gennemsnitlige resultat for elever på 9. klassetrin udregnet på grundlag af vægtede data fra de forskellige skoler, hvilket gør muligheden for sammenligning kommunerne imellem noget risikabel.

54. I Danmark skal kommunerne fremlægge skoleplaner, hvoraf det skal fremgå, hvordan tid, lærere og elever fordeles på skolerne med henblik på at nå de mål, der er blevet vedtaget. Disse planer opbevares hovedsageligt i kommunen, og staten beder normalt ikke om at se dem for at kontrollere, om kommunen og skolerne i kommunen nu også følger de centrale retningslinjer. Der har dog været tilfælde, hvor staten har indsamlet statistikker fra kommuner, og hvor én kommune, der viste sig at tildele færre lektioner end påbudt ved lov, rent faktisk blev beskyldt for uregelmæssigheder. I visse andre lande anvendes denne type dokumenter til feedback-møder mellem staten og kommunen, men i Danmark viser manglen på forespørgsler fra staten til de lokale aktører, at staten stoler på dem og respekterer deres metoder til opnåelse af målene. Kommunerne – og regeringen – finder det vanskeligt at klarlægge, hvor godt de danske skoler klarer sig med hensyn til at nå målene for lighed. Eftersom der ikke findes let tilgængelige oplysninger om, i hvor høj grad forskellige elevgrupper opnår folkeskolens mål, og hvor godt forskellige indlæringsomgivelser klarer at møde forskellige elevgrupper, synes folkeskolen at arbejde i en uoplyst situation, hvad ambitionerne om lighed angår. Målene er velkendte i systemet, men kritiske redegørelser for, hvad effektivitet betyder i forskellige situationer, bliver sjældent synlige.

55. Efter udgivelse og debattering af TIMSS- og PISA-resultaterne i Danmark er der blevet talt for nye feedback-systemer for skolerne, hvor der kunne lægges større vægt på indlæringsresultater og på at finde feedback-systemer for skolerne. Der er blevet advaret mod at gå tilbage til et system præget af prøver, som eksisterede i Danmark i 50'erne og 60'erne, med henvisning til at landet risikerer at falde i den kategori af prøvefokuserede skoler, som mange lærere mener findes i angelsaksiske lande. Danmarks Lærerforening advarer mod at gå i den fælde, da det kunne betyde, at den danske folkeskole dermed ville distancere sig fra skolens primære mål – nemlig at bidrage til hver enkelt elevs personlige udvikling. Selvom debatten om risici ved overdreven brug af prøver og også risici ved at drage åbne sammenligninger mellem skolerne i systemet er temmelig ophedet i Danmark, lader der til at være en vis enighed om, at der er behov for et kulturelt skift i folkeskolen fra en "input-kultur" til en arbejdskultur, der er mere domineret af observation af elevernes produktion. Disse observationer kan om nødvendigt efterfølges af handlinger til forbedring. Selv om dette synes at være den vej, udviklingen går, er der stadig mange dele af den input-dominerede arbejdskultur i den igangværende debat om skolerne og deres evne til at producere gode resultater. Regeringen har for eksempel som et resultat af bl.a. de internationale sammenlignende undersøgelser tildelt flere ugentlige timer til fagene dansk og matematik for at opnå bedre resultater, og lærerne argumenterer for flere ressourcer for at kunne praktisere de ideer om mere åbenlys differentiering i støtte til eleverne, som politikerne har fremlagt i ideerne om den inkluderende skole.

Uddannelse af lærere og skoleledere

56. En anden måde at påvirke folkeskolens kvalitet på er at uddanne lærere og skoleledere, der arbejder på skolerne, samt at arrangere efteruddannelse for fagfolk. Der uddannes lærere på 18 lærerseminarier fordelt over hele landet. Uddannelsen er opbygget således, at lærerne er udrustet til at dække elevernes obligatoriske skolegang. I løbet af uddannelsen følger lærerne en meget bred læseplan for at kunne undervise på alle niveauer i folkeskolen og deltage i de mange aktiviteter, der måtte forekomme i folkeskolens obligatoriske ni år. Alle lærere studerer pædagogik, psykologi, almen didaktik, skolen i samfundet, religion/kristendomskundskab og filosofi, samt dansk eller matematik. Desuden gennemgår de praktikforløb og skriver et speciale. Der er yderligere tre hovedområder, som den studerende skal vælge imellem, således at mindst to af de følgende tre områder er repræsenteret: humanistiske, naturvidenskabelige og praktisk-musiske fag. I løbet af den grundlæggende uddannelse deltager de lærerstuderende i dybdegående studier af to af folkeskolens fag. Den danske læreruddannelse lægger vægt på den integration mellem teori og praksis, som består mellem skolefag og praktik. Uddannelsen omfatter undervisningspraktik på en skole i en periode på i alt 24 uger. Tilrettelæggelsen heraf foretages af det enkelte seminarium.

57. Optagelseskriteriet til læreruddannelsen er en af følgende afgangseksaminer: stx, hf, hhx eller htx. Da der normalt er flere ansøgere, end der er studiepladser, har det været nødvendigt at indføre adgangsbegrænsning til lærerstudiet. 25% af studiepladserne gives på baggrund af afgangseksamenen. Hvad angår de resterende 75%, er det i princippet op til seminarierne selv at administrere dem. En tredjedel af de studerende er mænd, to tredjedele er kvinder. Ca. 55% af de lærerstuderende fuldfører studiet inden for den berammede studietid, og i alt 75% fuldfører studiet.

58. I teorien betyder et eksamensbevis fra lærerseminariet, at den nyuddannede lærer er kvalificeret til at undervise i alle fag på alle klassetrin (1.-10. klasse), men i praksis betragtes læreren som kvalificeret til at undervise i sine fire linjefag i 1.-10. klasse. I praksis er det de myndigheder, der er ansvarlige for ansættelse af lærere (dvs. kommunerne, herunder skolenævnet og skolelederen på den enkelte skole), der tager den endelige beslutning i spørgsmålet om kvalifikation. Den grundlæggende uddannelse af folkeskolelærere er i øjeblikket under diskussion, og der forventes et forslag til ændringer for uddannelsen i slutningen af 2003.

59. Efteruddannelse er blevet tilbudt lærere for at hjælpe dem med at holde sig ajour med nye udviklinger inden for de fag, der udgjorde deres grunduddannelse. Efteruddannelse af lærere har fundet sted i statsejede institutioner i et par årtier, og disse er jævnt fordelt over hele landet. Disse Centre for Videregående Uddannelse (CVU) tilbyder kurser af kortere eller længere varighed til lærerne, som kan deltage, i det omfang deres arbejdstid tillader det. Et løseligt skøn er, at under en fjerdedel af folkeskolelærere deltager i denne og andre typer efteruddannelse hvert år. Eftersom det er frivilligt at deltage i efteruddannelse, er der lærere, som deltager ofte, lige så vel som der er lærere, der kun deltager meget sjældent. Det etablerede mønster for efteruddannelse har ført til en vis grad af "kursus-centrisme" blandt lærere i Danmark. I løbet af de seneste år er der blevet givet mere og mere opmærksomhed til efteruddannelse som en del af skolens udviklingsplan. Evalueringer, der har udpeget områder til forbedringer i skolen, kan føre til specifikke behov for efteruddannelsesaktiviteter, der ikke nødvendigvis imødekommes bedst af CVU'erne, men af skræddersyede kurser for alle ansatte på skolen.

60. På CVU'erne er der muligheder for at iværksætte systematisk udviklingsarbejde og forskningsaktiviteter, der involverer mange skoler. Det lader til, at mere af den evaluerende og præstationskoncentrerede arbejdskultur spreder sig landet over gennem disse aktiviteter. Både Undervisningsministeriet og Kommunernes Landsforening har præsenteret skriftligt materiale med henblik på at få skolerne til at evaluere deres egne bestræbelser på at opnå en god indlæring hos eleverne. Materialet er nået ud til mange, men der er endnu ikke set mange ændringer, der skal føre til fast evaluering i skolerne. Der findes interessante tilfælde af skoler, der har taget evalueringsaktiviteter til sig som en del af lærernes og skoleledernes arbejde, men generelt set er lokal evaluering af undervisningen og andre skoleaktiviteter ikke udbredt. I 2000 blev der oprettet et særligt universitet for uddannelse i Danmark. Der blev lavet en sammensmeltning af fire forskellige organisationer, som beskæftigede sig med pædagogik, og landet har i dag et stærkt center for undervisningsforskning. Undervisningsprocesserne studeres fra forskellige disciplinære vinkler, såsom pædagogisk psykologi, antropologi, sociologi og filosofi. På det nye universitet er der også tildelt ressourcer for studiet af undervisningsplaner, hvilket i kombination med de mere åbenlyse krav, som staten har udtrykt gennem mål af forskellige grader i folkeskolen, kan føre til en mere fokuseret opmærksomhed på disse emner i fremtiden.

61. Skoleledere spiller på mange måder den centrale rolle i forbindelse med at få selvstyrende skoler til at fungere godt og tage sig af den praktiske implementering af kvalitets- og lighedspolitikken i skolerne. Skolelederne udpeges af kommunen. Der ligger som regel en god portion erfaring som lærere til grund for deres stilling. Kommunernes Landsforening, lærerforeningerne og Undervisningsministeriet arrangerer kurser for skoleledere, hvor forskellige vinkler på embedet behandles, og deltagerne lærer at benytte moderne hjælpemidler til at håndtere budgetproblemer, sociale konflikter mv. Det bliver stadig mere almindeligt, at skoleledere også fungerer som tilsynsførende eller gruppeledere. Nogle seminarier arrangerer i dag kompetencegivende kurser i ledelse og management inden for undervisning, hvilket gør det muligt for lærere, der måtte ønske at blive skoleledere senere hen, at forberede sig herpå gennem studier. I den senere tids diskussion om uddannelseskvalitet har regeringen foreslået, at der skal arrangeres visse kompetencegivende kurser for skoleledere. Danmark har ikke valgt at gøre brug af obligatoriske uddannelsesprogrammer for nye skoleledere, som det er tilfældet i Frankrig, hvor de vigtigste uddannelsespolitikker fremstår som et vigtigt element i programmet. Denne baggrundsrapport er lagt an på at belyse den måde, hvorpå politikken for skolegangens kvalitet og lighed i folkeskolen gennemføres i Danmark. Folkeskolen lader til at have gode chancer for at fortsætte sin udvikling i retning af øget åbenhed om resultater og en klarere fordeling af ansvar. Uddannelsessystemet har længe sat sin lid til en "nedefra og op"-strategi for udvikling og fornyelse i skolerne. Efteruddannelsessystemet for lærere har været baseret på dette princip i mange årtier. Princippet er tydeligst brugt i folkeskolelovens reform fra 1993, hvor reformen var baseret på et storstilet udviklingsprogram finansieret af staten, men blev udviklet og gennemført på lokalniveau. Skolerne er vant til at overvåge sig selv, gennemføre kritiske undersøgelser og finde tiltag til forbedringer, der tilpasses de lokale forhold. Det nye element, der nu indføres i det danske system, kan være, at det centrale niveau vil informeres om, hvad der foregår i systemet, så fejltagelser undgås. Nyere initiativer som "Folkeskolen år 2000" indeholder en gensidig udviklingsstrategi, eftersom Danmarks Lærerforening og Kommunernes Landsforening er inviteret med som partnere sammen med staten. Den nye, mere præstationsvenlige mentalitet står over for adskillige vanskeligheder på sin vej til at blive betragtet som en institution i Danmark. Disse vanskeligheder kunne være et godt udgangspunkt for diskussionen om resultaterne af det aktuelle OECD-review. Vanskelighederne stammer fra spændingerne mellem eksisterende arbejdsnormer i folkeskolen, der dikterer, at man kan stole på skolerne, og at de gør et godt stykke arbejde, og resultaterne af interne og eksterne undersøgelser, som viser, at der er brister både med hensyn til lighed og kvaliteten af skolegangens resultater. Der kan rykkes op i adskillige elementer for at ændre arbejdskulturens mentalitet. Nogle af disse elementer kunne rykkes eventuelt sættes i forgrunden under reviewet for at give Danmark en idé om, hvordan denne omlægning kan iværksættes.

Fodnoter

VIII. 13 Caldwell, B.J. og Spinks, J.M. (1988)

Denne side indgår i publikationen "OECD-rapport om grundskolen i Danmark - 2004 - Uddannelsesstyrelsens temahæfteserie nr. 5 - 2004" som kapitel 10 af 23
© Undervisningsministeriet 2004