1. Indledning

Når vi i Danmark har udviklet pædagogisk-psykologisk rådgivning (PPR) med grundlæggende, lovmæssige opgaver i folkeskolen herunder småbørnsområdet, er det udtryk for en ideologi og et samfundssyn, der lægger stor vægt på, at folkeskolens formålsparagraf om alsidig udvikling i den fælles folkeskole, skal omfatte alle elever.

Det ligger i grundfilosofien om PPR, at en del af det faglige personale indgår i den enkelte skoles virksomhed.

Kun omkring 1,5 procent af eleverne undervises i specialklasser eller specialskoler.

Hvad angår integration af elever med handicap har den danske folkeskole i mange år været model for andre nationer – og er det fortsat, jvf. Salamanca-erklæringen (1).

Folkeskoleloven stiller krav om, at henvisning til specialundervisning sker efter pædagogisk psykologisk rådgivning og efter samråd med eleven og forældrene. Dette retskrav for elever og forældre er stærkt medvirkende til folkeskolens udvikling hen imod en ‘skole for alle’, som det blev besluttet af et enigt folketing i 1969.

De fleste børn går 10 år i folkeskolen. Folkeskolen er dermed det centrale sted i forebyggende virksomhed over for børn, forældre og skole. PPRs arbejdsform er kendetegnet ved, at opgaverne løses på stedet, dér hvor barnet opholder sig, det være sig i skolen, i daginstitutionen eller i hjemmet.

PPR har blandt andet en forpligtelse til at fungere som folkeskolens interne, kritiske rådgivning i forhold til undervisningen og indsatsen for elever med særlige behov. Derfor skal PPR anvende sin faglige ekspertise både til at arbejde for udvikling af en rummelig og hensyntagende skole for alle, og til at sikre elever med alvorlige skolevanskeligheder og handicap den mest kvalificerede undervisning.

En del af de børn, der har mest omfattende vanskeligheder i skolen, har også brug for bistand i hjemme- og fritidslivet. Siden 1970erne har et stort antal af landets kommuner derfor udviklet en mere helhedsmæssig indsats over for det enkelte barn eller den enkelte familie. PPR har mange steder haft en central rolle i udviklingen blandt andet gennem folkeskolelovens tilbud siden 1980 om undersøgelse af 0-6 åriges behov for specialpædagogisk bistand.

Formål med vejledningen

Det er denne vejlednings formål at være en hjælp til den lokale dialog i kommunerne, når PPR skal udvikles til at være en velintegreret virksomhed, der kan spille en vigtig rolle i forbindelse med udmøntning af kommunens samlede visioner, målsætninger og handleplaner for børn og unge.

Vejledningen henvender sig først og fremmest til alle nøglepersoner og interessenter, der har et ansvar for udvikling af kommunens arbejde for børn og unge. Det gælder såvel i det politiske system som blandt det ansatte personale og blandt forældre- og andre brugergrupper.

Det er vejledningens ambition at kunne tjene som det grundlag, der sikrer en kvalificeret dialog mellem kommunale nøglepersoner, så alle relevante aspekter medtænkes, når den lokale PPR-virksomhed udvikles – såvel i den enkelte kommune som i forbindelse med kommunale fællesskaber.

Vejledningen kan anvendes i sin helhed fx af en lokal styregruppe, eller bestemte afsnit kan anvendes i forbindelse med konkrete behov.

Børns ændrede levevilkår er beskrevet mange gange. Der er betydelig viden til rådighed om, hvilke ændringer der er brug for i den kommunale indsats for børn og unge. Erfaringerne peger på, at det er nødvendigt med et intensivt og vedvarende lokalt arbejde med at tilrettelægge nye arbejdsformer.

Opbygning og sammenfatning af vejledningens indhold

Kapitel 1 – i dette indledningskapitel beskrives formål og baggrund for vejledningen.

Vejledningens 8 kapitler beskriver en række centrale forhold, som må medtænkes i forbindelse med stillingtagen til den lokale PPR-betjening og beslutning om, hvordan PPR skal indgå i den enkelte kommunes helhedsindsats for børn og unge.

Udtrykket ‘PPR’ anvendes overalt i vejledningen som betegnelse for kommunens pædagogisk-psykologiske rådgivningsvirksomhed – uanset hvordan den er organiseret.

Kapitel 2 omhandler den kommunale arbejdsproces, og der gives ideer til, hvorledes man i praksis kan arbejde med udvikling af PPR.

Det er væsentligt, at alle tre brugerniveauer – forældre og børn, ansatte og politikere – er repræsenterede i arbejdet.

Kvalitetsudvikling af PPR adskiller sig ikke fra, hvordan der arbejdes med kvalitetsudvikling på andre områder. Det gælder evaluering af nuværende virksomhed, udvikling af visioner, opsætning af nye mål og ny evaluering.

Det kræver en systematisk og intensiv indsats at omsætte kvalitetsudvikling til synlige nye arbejdsformer.

Kapitel 3 beskriver en række centrale udviklingstendenser, som det er nødvendigt at have for øje i forbindelse med fastlæggelse af den lokale PPR-virksomhed – uanset struktur og opgaver.

Med udgangspunkt i en beskrivelse af børns levevilkår og trivsel omtales det forebyggende arbejde og vigtigheden af at sikre helhed og sammenhæng i den lokale indsats på børn og unge området.

Når næsten alle børn opholder sig i daginstitutioner og skoler, får disse en betydelig udviklingsopgave. Det er derfor vigtigt at institutioner og skoler arbejder efter fælles overordnede mål. Det stiller krav om tæt dialog mellem institutionerne og vedvarende arbejde med at kvalificere pædagoger og lærere til i samarbejde med forældre og børn at tilrettelægge de bedst mulige udviklingsbetingelser for børnene.

PPRs ekspertise må aktivt anvendes i dette arbejde, hvor der desuden er behov for kvalificeret tværfagligt og tværsektorielt samarbejde og ikke mindst aktiv deltagelse af børn og forældre.

Kapitel 4 gennemgår de lovpligtige opgaver, som de er beskrevet i folkeskoleloven og anden lovgivning.

Her fremhæves PPRs betydning for ‘skolen for alle’ under henvisning til, at kun meget få elever undervises uden for den almindelige klasse, i modsætning til hvad der er tilfældet i de fleste andre lande.

Desuden understreges kravet om, at PPR sammen med specialundervisningen samarbejder intensivt med skolens øvrige lærere om at udvikle den almindelige undervisning, så den tager størst muligt hensyn til elever med særlige behov inden for klassens rammer.

PPRs arbejdsopgaver i forbindelse med de enkelte elevers henvisning til specialundervisning gennemgås. Disse lovgivningsmæssige krav til PPR er samtidig det enkelte barns og forældrenes rets- og kvalitetskrav til folkeskolens undervisning i de tilfælde, hvor eleverne har særlige behov.

I kapitlet beskrives PPR-arbejdsopgaver i forbindelse med småbørn, hvor det er forældrenes rettighed at få en PPR-undersøgelse af deres barns eventuelle behov for specialpædagogisk bistand. Også bistanden til småbørn fra tale-hørepædagogerne omtales.

Afsnittet om den vidtgående specialundervisning understreger blandt andet vigtigheden af, at det enkelte lokale PPR er i stand til at foretage eller foranledige den fornødne undersøgelse af stærkt handicappede børn.

Det kræver viden om og overblik over de samlede muligheder i landet som helhed – også med henblik på at kunne rådgive forældre og stille kvalificerede forslag til skolegang.

Den væsentlige vurderingsopgave i forbindelse med tosprogede elever med særlige behov, der kræver særlig ekspertise hos PPR, beskrives.

Afslutningsvis omtales krav om PPR-betjening af andre skoleformer – private skoler, efterskoler, anbringelsessteder, dagbehandlingstilbud m.v.

Kapitel 5 beskriver de kommunale opgaver over for børn, unge og deres familier i overensstemmelse med lovgivningen for henholdsvis skole-, social- og sundhedsområdet.

Både lovgivning og regeringens handlingsplan for de svagest stillede børn og unge indeholder ønsker og krav om at sikre en koordineret indsats for de truede børn og unge.

Der lægges tilsvarende op til at betragte mulige PPR-arbejdsopgaver på tværs af lovgivningerne, samtidig med at det enkelte lovområde rummer specifikke arbejdsopgaver, der kan løses af PPR.

Generelt er der tale om forskellige typer af arbejdsopgaver: dels kvalificering af personalet på børn og unge området samt forældre og familier, dels udvikling af systemer og institutioner.

I slutningen af kapitlet beskrives det aktuelle arbejde med at skabe helhed og sammenhæng i de kommunale systemer for børn og unge på tværs af institutioner og skoler. I forbindelse med det udvidede læringsbegreb skal samarbejdet mellem skole- og fritidsområdet også udvikles. I begge tilfælde er der behov for, at PPR medvirker med sin viden og erfaring til gavn for denne udviklingsproces.

Kapitel 6 beskriver vigtige forhold i PPRs samarbejde med det politiske system og brugerne i bred forstand – såvel forældre og børn som samarbejdspartnere på børn og unge området.

Ligeværdighed i samarbejdsrelationen med forældrene understreges, således at forældrenes kompetence og ansvar i forhold til deres eget barn udnyttes. Tilsvarende må det enkelte barn i betydelig udstrækning inddrages i drøftelser og aftaler om eventuelle foranstaltninger.

PPRs muligheder for at være et synligt og anvendeligt rådgivningstilbud for brugerne beskrives.

I samarbejdet med forældrene er det vigtigt at fastholde en klarhed og åbenhed i forhold til en række etiske problemstillinger – som fx hvordan og med hvem der samarbejdes, hvilke skriftlige oplysninger foreligger, og hvem har adgang til dem, tavsheds-, oplysnings- og underretningspligt.

Der peges på behovet for, at PPRs virksomhed regelmæssigt drøftes i et bredt sammensat brugerforum, således at rådgivningsvirksomheden sikres det bredest mulige fundament for fortsat udvikling.

Kapitel 7 beskriver en række centrale temaer i forbindelse med PPRs arbejde.

Der er en kort beskrivelse af de personalegrupper, der kan være på PPR, og den tværfaglige sammensætning i overensstemmelse med arbejdsopgaverne understreges.

Det beskrives, hvordan PPR kan arbejde forebyggende, foregribende og indgribende i forhold til det enkelte barn / familie, klasser / grupper, skole / instititutioner og i forhold til den samlede kommune.

Det eksterne tværfaglige / tværsektorielle arbejde beskrives. Det skal afvejes, hvornår tværsektorielt samarbejde er nødvendigt, og hvornår opgaver kan løses inden for det enkelte system alene.

Samarbejdet internt i PPR er beskrevet blandt andet gennem omtale af hvordan arbejdsfordeling, teamsamarbejde og teamkultur kan organiseres samt overvejelser over prioritering af arbejdsopgaverne.

Eksempler på indholdet af PPRs virksomhedsplan og arbejdet med den beskrives. Den er dels et internt styringsredskab, dels et informations- og dialogredskab i forhold til rekvirenter og den samlede brugergruppe.

Til sidst beskrives de forskellige ledelsesfunktioner.

Kapitel 8 gennemgår en række væsentlige forhold, der bør indgå i overvejelserne over, hvordan den lokale PPR-virksomhed skal organiseres, og om fælleskommunalt samarbejde skal etableres.

I hver kommune er der umiddelbart tre rådgivningssystemer for henholdsvis skole-, social- og sundhedsområdet. Problemerne ved en fuldstændig sammenlægning af de tre systemer beskrives. Det gælder blandt andet spørgsmålet om automatisk udveksling af oplysninger og mulighederne for fortsat udvikling af de tre systemers egen faglighed.

Der beskrives en model for bibeholdelse af tre selvstændige rådgivningssystemer. Der er opstillet en række kriterier, der kan anvendes, når en model for PPR skal fastlægges og evalueres.

Da forvaltningsopbygningen varierer fra kommune til kommune, er der ikke peget på en konkret indplacering af PPR i den kommunale struktur. Fordele og ulemper ved forskellige former for forvaltningsmæssig indplacering gennemgås.

Baggrund for vejledningen

Denne vejledning er ét blandt en række forslag til handling, som et enigt PPR-udvalg fremkom med i 1996.

I 1993 nedsatte Undervisningsministeriet et udvalg til at analysere udviklingen på PPR-området og til at fremkomme med eventuelle forslag til justeringer. Kommissoriet for dette arbejde er vedlagt som bilag. Initiativet blev taget i enighed mellem Undervisningsministeriet, Kommunernes Landsforening og Danmarks Lærerforening. I udvalgsarbejdet blev disse 3 parter suppleret med Socialministeriet, Dansk Psykologforening og Dansk Socialrådgiverforening.

Det 3-årige udvalgsarbejde omfattede herudover en bredt sammensat referencegruppe samt deltagelse af op mod 2.000 fagpersoner og brugere i forbindelse med 18 landsdækkende heldagsseminarer, hvor forskellige udvalgte temaer blev belyst.

Udvalgsarbejdet resulterede i 4 rapporter med uddybende belysning af problemstillinger:

• ‘Fra Skolepsykologi til pædagogisk psykologisk rådgivning’, 1995, giver en kort beskrivelse af udviklingen.
• ‘pædagogisk-psykologisk rådgivning I Danmark’, 1995, er en analyse af de pædagogisk-psykologiske rådgivningsenheder pr. 1. januar 1994 på baggrund af en spørgeskemaundersøgelse.
• ‘Udviklingstendenser i arbejdet’, 1996, er en beskrivelse af hovedtendenser i PPRs arbejde på baggrund af de 18 regionale seminarer.
• ‘Afsluttende rapport og handlingsplan’, 1997, er styringsgruppens enige sammenfatning og vurdering, som den er fremlagt for undervisningsministeren.

Vejledningen bygger således indholdsmæssigt i betydelig grad på arbejdet og erfaringerne fra PPR-udvalgsarbejdet og de vurderinger, der var enighed om blandt parterne.

Vejledningen giver eksempler på, hvordan det er muligt og hensigtsmæssigt at tilrettelægge den kommunale PPR-betjening som en væsentlig enhed i kommunens samlede indsats på børn og unge området med respekt for lovgivningsmæssige opgaver og lokalt fastsatte ønsker.

Andre initiativer til udvikling af PPR

Denne vejledning om PPR er ét blandt en række handlingsforslag, som styregruppen for PPR-udvalget tilstillede undervisningsministeren. Samtidig med udsendelse af vejledningen er en række af disse forslag ved at blive udmøntet, og det er vigtigt, at vejledningen løbende ses i sammenhæng med de erfaringer, der fremkommer fra de øvrige initiativer. Det drejer sig blandt andet om:

• Justering af grunduddannelserne i psykologi og specialpædagogik i forhold til de fremtidige PPR-opgaver.
• Etablering af kurser for ledere af PPR.
• Analyser af fordele og ulemper ved bestemte organisations- og arbejdsformer.
• Udviklingsprojektet PPR-NET, hvor 25 kommuner indbudt af Undervisningsministeriet udvikler strategier, metoder og samarbejdsmodeller til at møde de ændrede behov for pædagogisk psykologisk rådgivning. Projektet er treårigt og afsluttes og evalueres ultimo 2000.

Styregruppen for PPR-udvalget pegede herudover blandt andet på følgende områder:

• PPRs organisation, bemanding og opgavevaretagelse analyseres i udvalgte kommuner. PPRs faglige kvalitet beskrives konkret og operationelt. Desuden foretages en beskrivelse og vurdering af PPRs samordning med anden rådgivning, mellemkommunale samarbejdsmodeller, og PPRs rådgivning over for svært handicappede elever.
• Forsøgs- og udviklingsprojekter inden for PPRs arbejdsområde. Her har Undervisningsministeriet igangsat et netværkssamarbejde med et stort antal pædagogisk-psykologiske rådgivninger om udvikling og erfaringsopsamling på en række faglige områder.

Der er således mange centrale initiativer omkring udvikling af PPR, der alle lægger op til en løbende og tæt dialog mellem Undervisningsministeriet og andre centrale parter på den ene side og de enkelte kommuner på den anden side.

Henvisning:

1. Salamanca-erklæringen og handlingsprogrammet for specialundervisning, Undervisningsministeriet 1997.

Bilag:

Baggrund for PPR-udvalgsarbejdet:
Baggrunden for nedsættelse af PPR-udvalget i 1993 var en betragtelig bekymring over den meget forskelligartede PPR-betjening af folkeskolen, både kvalitativt og kvantitativt, hvor der synes at være eksempler på vanskeligheder ved nogle steder at udføre de i folkeskoleloven lovpligtige opgaver i forbindelse med børn med skolevanskeligheder – ikke mindst når det gælder de sværest handicappede, jfr. beskrivelsen i kapitel 4.

Spørgeskemaundersøgelsen fra 1994 bekræftede den meget store forskellighed. I kommuner med et indbyggertal omkring 7.000 varierede antallet af PPR-årsværk fra 2 til 12. I mellemstore kommuner mellem 20.-30.000 indbyggere varierede antallet af årsværk fra 4 til 26. I større kommuner mellem 30.-50.000 indbyggere varierede antallet fra 8 til 65.

På opgørelsestidspunktet var der fx 8 kommuner, der ikke blev betjent af skolepsykolog og 3 kommuner havde slet ikke psykologbetjening.

Selv om variationen i nogen grad afspejler en stor forskel i opgavevaretagelse, bør udviklingen ses i sammenhæng med, at et ministerielt udvalg i 1971 fremlagde en bemandingsmodel for en Skolepsykologisk Rådgivning på baggrund af et ideal-elevunderlag på 5.000 til betjening af folkeskolens behov (Kemp-udvalget).

Dette omfattede en ledende skolepsykolog, 2 skolepsykologer, 2 kliniske psykologer, 1 socialrådgiver samt konsulenter for områderne tale-høre, læse, specialklasser, elever med sociale og / eller emotionelle vanskeligheder samt kuratorvirksomhed.

Denne model blev grundlaget for den landsdækkende udbygning af de skolepsykologiske rådgivningskontorer fra begyndelse af 1970erne i forbindelse med kommunalreformen. Med baggrund i de ministerielle bestemmelser aftalte mange små kommuner fællesskaber for at sikre en optimal tværfaglig bemanding og betjening fra Skolepsykologisk Rådgivning. I 1994 var der fortsat 145 kommuner, der indgik i et samarbejde om pædagogisk-psykologisk rådgivningsvirksomhed.

Denne side indgår i publikationen "Vejledning om PPR – pædagogisk- psykologisk rådgivning " som kapitel 1 af 9
© Undervisningsministeriet 2000