12. Kvalitetssikring og tilsyn på VUC

Kapitlets hovedtema er kvalitetssikringen på VUC. Først vil denne blive beskrevet og vurderet. Dernæst bliver fokus rettet mod tilsynet, der ses som et led i kvalitetssikringen. Kapitlet afsluttes med forslag til udviklingstiltag, der skal styrke kvalitetssikringen på VUC.

12.1 Kvalitetssikring på VUC

12.1.1 De fire niveauer i kvalitetssikringen

I VEU-rapporten (kap. 17) skitseres tre niveauer for kvalitetssikring: systemniveauet, uddannelsesniveauet og institutionsniveauet. Derudover suppleres her med det regionale niveau.

• Systemniveauet
  Kvalitet på systemniveauet vurderes ud fra spørgsmålet om, hvorvidt det samlede voksen- og efteruddannelsessystem bidrager til opfyldelse af politiske og økonomiske mål.
• Uddannelsesniveauet
  På uddannelsesniveauet vurderes kvalitet ud fra spørgsmålet om, hvorvidt hver enkelt uddannelse bidrager til at opfylde centralt fastlagte målsætninger.
• Regionalniveauet
  På det regionale niveau vurderes kvalitet fx ud fra spørgsmålet om, hvorledes hvert VUC i regionen bidrager til opfyldelse af regionale, politiske og økonomiske målsætninger.
• Institutionsniveauet
  Kvalitet på institutionsniveauet vurderes ud fra spørgsmålet om, hvorvidt institutionens tilrettelæggelse og gennemførelse af kurser er karakteriseret af høj faglig og pædagogisk kvalitet og lever op til de centrale målsætninger.

12.1.2 Beskrivelse af kvalitetssikringen på VUC

På systemniveauet har Undervisningsministeriet i de seneste år arbejdet med systematiseret kvalitetsudvikling i relation til det samlede uddannelsesfelt, jf. fx redegørelsen "Kvalitet i uddannelsessystemet" (1998) samt publikationen "Kvalitet der kan ses" (2000). Heri konstateres det, at der på en række områder (inden for den samlede uddannelsessektor) er en positiv udvikling i gang i forhold til de politisk fastsatte målsætninger, men at der fortsat er god grund til at udvikle uddannelsessystemet.

Danmarks Evalueringsinstitut, som blev oprettet i 1999, skal udarbejde evalueringer af hele uddannelsessystemet, herunder VUC (i løbet af 2001). Dette vil styrke kvalitetssikringen på systemniveau.

På uddannelsesniveauet er det for VUC's vedkommende henholdsvis avu og hf-enkeltfag, det drejer sig om. Kvalitetssikringen på uddannelsesniveau foregår bl.a. på baggrund af det pædagogiske tilsyn. Redskaberne er endvidere fx bekendtgørelser og eksamen. Evalueringen af det faglige niveau i undervisningen vurderes som det vigtigste. I et vist omfang foregår denne evaluering lokalt, idet forstanderne på de enkelte centre, i samarbejde med lærerne og kursisterne, evaluerer undervisningens faglige niveau³⁰. Overordnet set varetages evalueringen af det faglige niveau i undervisningen imidlertid af amterne og Undervisningsministeriet i kraft af deres respektive tilsynsforpligtelser, jf. afsnit 12.2.1.

Hos amterne gennemføres effektmålinger typisk i forhold til at afdække gennemførelse og eksamensdeltagelse, men i visse tilfælde kan effektmålingerne også være målrettet forskellige kursistgrupper, fx flekskursister.

Amterne har typisk en nedskrevet politik for VUC, hvorudfra målopfyldelse i forhold til resultatkrav og servicemål evalueres og justeres løbende, bl.a. via årsrapporter, statusrapporter m.v.

Deltagerbetaling ses yderligere som et kvalitetssikringsredskab, idet kravet om en vis økonomisk ydelse fra brugernes side skal kvalificere søgningen til avu og hf-enkeltfag.

På det regionale niveau arbejder amterne målrettet med kvalitet på VUC, men på forskellig måde. Eksempelvis har Sønderjyllands amt siden 1997 arbejdet med et projekt, der har mundet ud i indgåelse af "kvalitetskontrakter" mellem amtets Under-visnings og Kulturudvalg og det enkelte VUC.

I arbejdet frem til udvikling af kontrakterne tog den nedsatte arbejdsgruppe udgangspunkt i UK-udvalgets overordnede mål for VUC i Sønderjylland, og formulerede herfra nogle væsentlige problemfelter:

• ikke kun formel prøveaflæggelse, men også den personlige udvikling har i dag betydning for deltagernes kommende uddannelse og beskæftigelse - effektvurdering må tage højde herfor,
• undervisningens indhold og metoder er væsentligt forandrede,
• deltager- og brugerindflydelse skal mærkbart forbedres,
• den stadige udvikling kræver refleksion, dokumentation og analyse, så udviklingen kan forløbe kvalificeret og hensigtsmæssigt.

Kvalitetskontrakterne er karakteriserede ved, at de indgås mellem to parter og er dialogorienterede. Redskabet kan bruges i dialogen mellem center og politikere/forvaltning, mellem medarbejdere og ledelse og mellem centerråd og center. Kontrakterne fokuserer på udvalgte områder og skal munde ud i konkrete tiltag til kvalitetsforbedring. Kontrakterne er gensidigt forpligtende.

På institutionsniveauet har knap to tredjedele af VUC'erne i 1999/2000 gennemført kvalitetsudviklingsprojekter. Det drejer sig dels om amtslige koncepter, dels om lokale projekter på den enkelte institution. Derudover har et mindretal af VUC'erne benyttet Standard og Profiler som et pilotprojekt, idet Undervisningsministeriets kvalitetskoncept, Standard og Profiler, er blevet tilpasset VUC-institutionerne. Herigennem skal centrene kunne dokumentere, hvordan/hvorvidt de opfylder de målsætninger, der er formuleret centralt og regionalt. Begreberne, der lægger navn til projektet, defineres således:

""Standarder" kan opfattes som de forudsætninger, som skolen, lærerne og eleverne arbejder under. "Profilerne" knytter sig til definition og prioritering af de arbejdsprocesser, en skole ønsker at stå for og være kendt for. En skoles profil er derfor udtryk for de værdier, skolen ønsker at formidle internt og eksternt."³¹

Denne form for selvevaluering har for flere centres vedkommende sat en kvalitetsudviklingsproces i gang, som stadig forløber. Undervisningsministeriet arbejder videre med Standard og Profiler, der ses som et kvalitetsudviklingsværktøj, som stilles til VUC'ernes rådighed. Et af redskaberne vil være et edbprogram, der kan behandle spørgeskemadata. Til brug for Undervisningsministeriets arbejde med kvalitet på VUC-områ-det udarbejder interesserede VUC'er en rapport over den proces, der har været arbejdet med i forbindelse med brugen af værktøjet.

Den overordnede hensigt er, at VUC'erne i højere grad skal bedrive selvevaluering, jf. den strategi Danmarks Evalueringsinstitut arbejder ud fra. Det enkelte VUC's kvalitetsudviklingsarbejde kan evt. ske i samarbejde med amtet eller med andre VUC'er.

12.1.3 Vurdering af det aktuelle kvalitetssikringsarbejde på VUC

I forlængelse af afsnit 12.1.1 skal det aktuelle kvalitetssikringsarbejde på VUC her kort vurderes ud fra de fire opstillede kvalitetssikringsniveauer. Generelt gælder det, at på de områder hvor arbejdet med kvalitetssikringen ikke er så langt, er der ofte en række tiltag i gang eller undervejs.

Mht. systemniveauet vurderes det, at der stadig er behov for at udvikle nogle metodiske principper, der kan realisere muligheden for at foretage tværgående og sammenlignelige målinger af effekt af voksen- og efteruddannelse.

Et udviklingsled i denne proces vil være Danmarks Evalueringsinstitut, der forventes at udarbejde en analyse af VUC i løbet af 2001. Hertil kommer de initiativer, som voksenuddannelsesreformen har afstedkommet. Her tænkes bl.a. på udviklingen af nogle metodiske principper for en effektmåling, der også kan anvendes på uddannelsesniveauet.

Mht. uddannelsesniveauet vurderes det, at der allerede foreligger en række redskaber til kvalitetssikring af niveauet. Her tænkes først og fremmest på bekendtgørelser, prøver, censorsystemet, vejledninger og det øvrige tilsyn.

Der foreligger imidlertid ikke formelle krav om avulærernes kvalifikationer, således som det er tilfældet for hf-lærernes vedkommende.

Mht. det regionale niveau vurderes kvalitetssikringen i indsats at være uensartet. Der er ingen tvivl om, at amterne i reglen tager deres forpligtelse for og målsætninger med VUC'erne alvorligt, og i de fleste tilfælde foregår der et seriøst udviklingsarbejde i tæt samarbejde med de enkelte centre. Men uensartetheden i kvalitetssikringen betyder, at regionerne bidrager forskelligt til at kvalificere voksen- og efteruddannelsesmulighederne for den voksne del af befolkningen, der har behov for opkvalificering. Samlet set har amterne ikke desto mindre en række tiltag i gang for at kvalitetssikre VUC-området. Tilbage står dog stadig at sikre et fælles, formelt grundlag for kvalitetssikringen.

Mht. institutionsniveauet vurderes Standard og Profiler at være et godt grundlag til at udvikle uddannelseskvaliteten på institutionel basis. Standard og Profiler vurderes at kunne medvirke til at udvikle en egentlig evalueringskultur lokalt.

12.2 Tilsyn med VUC

Som nævnt indledningsvist ses tilsyn her som et led i den overordnede kvalitetssikring af uddannelsessystemet.

12.2.1 Det fagligt/pædagogiske og økonomisk/ institutionsmæssige tilsyn med VUC

Tilsynsfunktionerne kan for overskuelighedens skyld opdeles i to: et fagligt/pædagogisk tilsyn og et økonomisk/institutionsmæssigt tilsyn. For VUC's vedkommende retter tilsynet sig i denne sammenhæng mod to forskellige uddannelsesområder: avu og hf. Det giver i alt fire tilsynsvinkler, som det fremgår af følgende boks:

Figur 12.1:
Tilsynsfunktioner på VUC

12.2.2 Beskrivelse af tilsynet med avu

For såvel avu's som hf 's vedkommende har staten sektoransvaret. Den direkte tilsynsforpligtelse er imidlertid placeret forskelligt, jf. ovenstående boks.

Amterne har det fagligt/pædagogiske tilsyn med avu-undervisningen. Det indebærer bl.a. at påse, at undervisningen fungerer i overensstemmelse med de centralt udstedte regler og at følge fortolkningen af reglerne, således som de udmøntes ved fx klagesager.

Ifølge Amtsrådsforeningens oplysninger udøves det fagligt/ pædagogiske tilsyn via regelmæssige møder med forstandere og lærere på centrene, deltagelse i pædagogiske dage, iværksættelse af lærer- og lederudviklingsprogrammer, afsætning af udviklingspuljemidler m.m. Ved hjælp af tal fra Undervisningsministeriet/ SIK og Danmarks Statistik, som ARF sammenfatter i en årlig publikation, følges udviklingen, fx i de enkelte fag. Ud fra bl.a. talindberetningerne analyseres effektivitet og kvalitet: I hvilket omfang opfyldes målet med undervisningen? Amterne har desuden ansvaret for driften af VUC som institution og beslutter den økonomiske ramme for hver enkelt VUC-institution (som reguleres efter den faktiske aktivitet). Amterne skal via tilsynet bl.a. sikre, at VUC til stadighed leverer de rigtige ydelser, dvs. udvikles og tilpasses samfundets og målgruppens skiftende undervisnings- og uddannelsesbehov inden for de gældende rammer. Dette udøves bl.a. ved afholdelse af konferencer og dialog mellem amt og VUC-institution.

Undervisningsministeriet, som har det overordnede ansvar for undervisningen på avu, følger udviklingen på området. I den forbindelse har Undervisningsministeriet indført en ny praksis for kvalitetskontrol af forløbsbeskrivelser på avu-området. Formålet med denne praksis er dels at sætte ind over for forløbsbeskrivelser, der på forskellig vis er mangelfulde, dels at inspirere centrene via udbredelse af de forløbsbeskrivelser, der i særlig grad indeholder nytænkning og udvikling. Endvidere indgår fagkonsulenternes arbejde i det overordnede tilsyn. Andre eksempler på Undervisningsministeriets udøvelse af tilsynet er tilrettelæggelse af efteruddannelseskurser, netværksarrangementer, undervisningsvejledninger m.m.

Undervisningsministeriet har tilsynet med prøverne på avu. Heri ligger bl.a., at beskikkede censorer rapporterer fra prøvernes forløb til Undervisningsministeriet, og Undervisningsministeriet nedsætter, og er repræsenteret i, de opgavekommissioner, der udarbejder de centralt stillede, skriftlige prøvesæt.

12.2.3 Beskrivelse af tilsynet med hf

Staten (Undervisningsministeriet) har det fagligt/pædagogiske tilsyn med hf-undervisningen på VUC. Tilsynet udføres bl.a. af en række fagkonsulenter, der på samme tid sikrer overholdelse af lovgivningen og virker som rådgivere, igangsættere og inspiratorer. Forstanderne har et direkte ansvar over for ministeriet for så vidt angår uddannelse, pædagogik og undervis-ning.

Det er således Undervisningsministeriet, der

• fastsætter regler for undervisning og eksamen,
• fastsætter en række andre regler, fx for læreres faglige og pædagogiske kompetence,
• forestår lærernes pædagogiske uddannelse (pædagogikum) og studievejlederuddannelser,
• fordeler centrale midler til forsøg og udviklingsarbejder og til lærernes efteruddannelse,
• godkender forsøg og udviklingsarbejder, der kræver dispensation fra gældende bekendtgørelser,
• tilrettelægger skriftlig og mundtlig eksamen, herunder fordeling af censorer,
• behandler klager over læreres undervisning, forstanderes afgørelser, fastsættelse af karakterer m.v.

Med henblik på driften af VUC som institution er det amterne, der har ansvaret, jf. afsnit ovenfor under 12.2.2.

12.2.4 Vurdering af tilsynet med VUC

• Amtsligt tilsyn

Amterne er opmærksomme på deres tilsynsforpligtelse. Jf. ovenstående foreligger der forskellige former for aftaler og regelmæssige møder mellem amterne og de enkelte forstandere, og amterne har formuleret en VUC-politik, der evalueres hvert år i samarbejde med de enkelte forstandere.

En del amter håndterer tilsynsforpligtelsen via yderligere decentralisering, idet det er den enkelte forstander på centret, der fører tilsynet. Spørgsmålet er imidlertid, om der her er tale om tilsyn i egentlig forstand, idet et tilsyn må formodes at være forankret i en ekstern instans set i forhold til den institution, der skal føres tilsyn med.

Amterne har således forskellig praksis og formelle ordninger mht. udførelsen af tilsynet. Undervisningsministeriets kvalitetskontrol af forløbsbeskrivelser på avu-området har givet nogle erfaringer, der tyder på, at der er behov for en opfølgning på, hvorvidt reglerne i undervisningsbekendtgørelsen efterleves. Der kan i den forbindelse være behov for en højere grad af fælles forståelse af, hvorledes tilsynsforpligtelsen udmøntes.

• Statsligt tilsyn

Staten sætter mange ressourcer ind på systematisk at varetage de tilsynsfunktioner, der er nævnt ovenfor. Undervisningsministeriets tilsyn har derfor en detaljeringsgrad, man må kræve af et egentligt tilsyn. Det forhold, at tilsynsforpligtelsen er forankret i én institution (Undervisningsministeriet), sikrer en ensartet tilsynspraksis.

Den forskellige forankring af tilsynsforpligtelsen har medført en uensartet praksis på de to uddannelsesområder. På baggrund af DMA-undersøgelsen vurderes dette dog ikke at betyde noget for kursisternes oplevelse af sammenhængen i uddannelsestilbudene inden for VUCområdet.

12.3 Forslag til udviklingstiltag

Som helhed kan det konstateres, at kvalitetssikringen har stor bevågenhed. En lang række tiltag er på alle niveauer enten sat i gang eller er undervejs.

Ligeledes pågår der p.t. et udredningsarbejde i Undervisningsministeriet med henblik på at fastlægge principperne for fremtidens tilsynspraksis. Resultatet af dette arbejde forventes at give grundlag for en forbedret tilsynspraksis, som kan indgå i den overordnede kvalitetssikring.

Udvalget peger på følgende tiltag inden for de fire kvalitetssikringsniveauer:

• På systemniveau

På systemniveau er det som led i voksenuddannelsesreformen aftalt, at der udarbejdes en række konkret definerede politiske målsætninger for voksen- og efteruddannelsesindsatsen for på denne måde at kunne evaluere og måle effekterne. Der skal følgelig ske et metodeudviklingsarbejde med henblik på at få forbedret kvaliteten af effektmålingen. Dette vil ske i et samarbejde mellem Arbejdsministeriet og Undervisningsministeriet. VUC vil være omfattet af dette initiativ, og der er efter udvalgets opfattelse ikke behov for yderligere initiativer på nuværende tidspunkt.

• På uddannelsesniveau

Der eksisterer allerede en lang række kvalitetssikringsmekanismer på uddannelsesniveau - uddannelsesbekendtgørelser, prøver m.v. - men kvalitetssikringen vil kunne styrkes gennem en mere dybdegående tilsynspraksis i amterne på avu-området. Dette kunne fx ske ved udarbejdelse af en fælles ramme for tilsynspraksis på amtsligt niveau gennem en dialog mellem Undervisningsministeriet, amt, VUC og brugere.

I den forbindelse kan det tilføjes, at der p.t. pågår et udredningsarbejde i Undervisningsministeriet med henblik på at fastlægge principperne for fremtidens tilsynspraksis. Resultatet af deres arbejde forventes at give nogle kvalificerede bud på, hvorledes tilsynet kan forbedres. Det samme gælder Danmarks Evalueringsinstituts analyse af VUC, som forventes at være tilendebragt i løbet af 2001.

Som det fremgår af kapitel 9 kan det endvidere på uddannelsesniveau overvejes at formulere nogle formelle krav om avulærernes kvalifikationer, således som det er tilfældet for hflærernes vedkommende.

• På regionalt nivea

Flere amter har udarbejdet forskellige former for styringsmodeller. Bl.a. har nogle amter og centre indgået kontraktaftaler, der indebærer evaluering ud fra forskellige konkrete parametre. Det drejer sig fx om gennemførelse og eksamensdeltagelse. Udvalget foreslår, at dette kvalitetsudviklingsarbejde udbygges, så alle amter får etableret kontraktsstyringsmodeller e.lign., der med fordel vil kunne udnytte en fælles ramme for tilsynspraksis. Den løbende dialog mellem amt og VUC om bl.a. mål, målopfyldelse og budget vil fortsat være vigtig.

• På institutionsniveau

Den reviderede version af Standard og Profiler vil blive stillet til VUC'ernes rådighed. Udvalget ser dette værktøj for velegnet til varetagelse af institutionernes løbende selvevaluering.

30) Jf. "Kvalitet der kan ses", UVM 2000.

31) 'Kvalitet der kan ses', Undervisningsministeriet 2000.

32) Dog har UVM tilsynet med prøverne.

Denne side indgår i publikationen "Rapport fra udvalget om de almene voksenuddannelser" som kapitel 12 af 12
© Undervisningsministeriet 2001