KAPITEL 1

INDLEDNING

1.1 Baggrund

Som led i decentraliseringen på Undervisningsministeriets område er der siden begyndelsen af 1990'erne for de fleste uddannelser indført aktivitetsafhængige tilskud - taxametertilskud - baseret på takster fastsat direkte på finansloven. Det er ministeriets opfattelse, at denne finansieringsform, udover at muliggøre en direkte politisk prioritering gennem takstfastsættelsen, har medført store effektiviseringsgevinster og generelt fungeret godt, både set fra ministeriets og institutionernes synspunkt. Udgangspunktet for denne analyse er da også, at det overordnede finansieringssystem fastholdes.

Det meget store antal institutioner og uddannelser i stadig forandring stiller imidlertid store krav til finansieringssystemets robusthed. Tilbagevendende reformer af uddannelserne, fremkomsten af nye uddannelser og uddannelseselementer, nye institutionsformer, nye undervisningsformer og ændret udgiftssammensætning (f.eks. som følge af nye afgifter eller pensionsomlægninger) og ændrede politiske prioriteringer sætter systemet under konstant pres for takstændringer eller oprettelse af nye takstgrupper m.v. Ligeledes kan de oprindelige forudsætninger for takstfastsættelsen, og dermed taksternes dækningsgrad, med tiden ændre sig. Selv om taxametersystemet netop ikke fordrer nogen tæt bogholderimæssig sammenhæng mellem taksterne og forbruget på de enkelte uddannelser og områder, er vedvarende eller systematiske ubalancer naturligvis ikke holdbare i længden. Ministeriet finder det derfor både naturligt og nødvendigt, at taksterne og takststrukturen med jævne mellemrum underkastes et kritisk eftersyn.

På den baggrund, og på baggrund af anbefalingerne i budgetanalysen om taxameterstyring¹⁾ og Rigsrevisionens beretning om statslig erhvervsrettet efteruddannelse²⁾, har ministeriet besluttet med passende mellemrum at foretage systematiske og velunderbyggede vurderinger af de eksisterende takststørrelser og takstgruppeinddelingen på tværs af alle taxameterstyrede områder. Formålet med sådanne taksteftersyn er i første række at bidrage til at forbedre det informationsgrundlag, hvorpå takstfastsættelsen og den hermed forbundne politiske prioritering foretages, samt at danne grundlag for den løbende videreudvikling og forbedring af ministeriets økonomistyring. Ministeriet håber samtidig, at eftersynene kan tjene som et kvalificeret og konstruktivt udgangspunkt for den løbende dialog med institutionerne og deres foreninger m.fl. om takstfastsættelsen og institutionernes generelle økonomiske vilkår.

Det er således hensigten, at denne rapport - der foruden nærværende hovedrapport består af en bilagsrapport indeholdende fire delrapporter - skal være den første i en række af regelmæssigt tilbagevendende eftersyn samt særlige, mere tilbundsgående analyser af enkeltområder. En væsentlig opgave i forbindelse med dette indledende taksteftersyn har derfor bestået i metodeudvikling, og antallet af undersøgte uddannelser og analyseområder har følgelig måttet begrænses. I senere eftersyn kan der indgå andre uddannelser, der kan fokuseres på andre analyseområder, eller der kan tages temaer op af særlig aktuel interesse. En anden væsentlig opgave i dette eftersyn har været at vurdere analysegrundlagets kvalitet og på den baggrund fremkomme med anbefalinger til forbedringer med henblik på senere eftersyn, herunder krav til institutionernes rapportering af forbrugsoplysninger.

I foråret 1999 udsendte ministeriet et oplæg til institutioner, skole- og bestyrelsesforeninger og rektorkollegier om formålet med og principperne for gennemførelse af dette taksteftersyn. Efterfølgende afholdt ministeriet en række møder med repræsentanterne fra institutionssiden, hvor oplægget i det store og hele blev vel modtaget, og hvor man erklærede sig villige til at bidrage til analysen, bl.a. ved besvarelse af spørgeskemaer og deltagelse i interviews.

Det viste sig siden, at spørgeskemaundersøgelsen var betydeligt mere tidkrævende end forudset, ligesom det ikke på alle områder var muligt at tilvejebringe de data, som ministeriet havde forudsat. Dette har betydet, at antallet af uddannelser i eftersynet er beskåret, ligesom visse tværgående analyseområder er behandlet mere summarisk end ønskeligt eller udskudt til senere behandling i særskilte delrapporter. Dette gælder bl.a. fællesområdet og bygningstaxameterordningerne.

Nærværende taksteftersyn er derfor ikke nogen endelig og udtømmende analyse af de udvalgte uddannelser eller takstsystemet som sådan, men skal i første række ses som et debatskabende oplæg. Konklusioner og anbefalinger i denne rapport skal læses med dette generelle forbehold.

Institutioner, skole- og bestyrelsesforeninger og rektorforsamlinger og -kollegier har haft lejlighed til at kommentere og fremkomme med forslag og rettelser til et første udkast til de enkelte delrapporter. Disse er i videst muligt omfang indarbejdet i de foreliggende rapporter.

1.2 Forudsætninger, afgrænsning og metode

Udgangspunktet for taksteftersynet er, at de politisk fastsatte takster fortsat skal være styrende for institutionernes udgiftsforbrug og ikke omvendt. En konstateret difference mellem taksten og det gennemsnitlige udgiftsforbrug pr. aktivitetsenhed på en given uddannelse bør stadig ikke føre til en automatisk tilpasning af taksterne, selv om markante og vedvarende forskelle naturligvis bør give anledning til overvejelser om, hvorvidt der er forekommet et skred i de forudsætninger, der lå til grund for den oprindelige takstfastsættelse.

Taksteftersynet bryder heller ikke med det hidtidige princip om, at det samlede systems gennemskuelighed og administrérbarhed bedst sikres ved, at antallet af takster holdes på et lavt niveau. Takstgruppeprincippet gør det nemmere for de politiske beslutningstagere at danne sig et overblik over takststrukturen og indebærer samtidig, at politikere og ministerium ikke skal tage stilling til et stort antal anmodninger om "millimeterjusteringer", men i stedet kan koncentrere sig om væsentlige og velbegrundede forslag om takstændringer. Da der som hovedregel er forholdsvis store spring mellem takstgrupperne, må omplacering fra én takstgruppe til en anden eller ændringer af beregningsprincipper kræve væsentlige begrundelser. Opretholdelse af et lille antal takstgrupper bidrager således til at gøre administrationen af taxametersystemet mere enkel.

Det må også betragtes som en fordel, at taksterne alt andet lige udviser en vis tidsmæssig stabilitet. Dels vil både institutionernes og ministeriets langtidsplanlægning bedst kunne gennemføres ud fra forholdsvis stabile forventninger til takststørrelserne. Dels kan hverken institutionerne eller ministeriet være interesserede i, at der løbende kan rejses tvivl om taksternes rimelighed, og at der fra begge sider bruges unødig megen tid og energi på diskussioner herom. Endelig vil taksterne fortsat skulle fastsættes under hensyntagen til en samlet økonomisk ramme.

De udvalgte uddannelser

Genstanden for taksteftersynet er i princippet alle taxameterstyrede uddannelser på Undervisningsministeriets område og alle typer takster (uddannelses-, fællesudgifts-, bygningstakster, grundtilskud og diverse særlige takster). Af de grunde, der er nævnt ovenfor, er ikke alle typer af takster omfattet af eftersynet, og antallet af uddannelser er begrænset til et udvalg af uddannelser, der har til fælles, at de:

• kan opfattes som repræsentative for et større uddannelsesområde,
• er økonomisk vægtige og
• af særlig uddannelsespolitisk interesse.

Uddannelserne er udvalgt således, at alle uddannelsesniveauer er repræsenteret, og fremgår af tabellen nedenfor.

Tabel 1 Udvalgte uddannelser i taksteftersynet

Taksteftersynet tager udgangspunkt i de eksisterende takststørrelser. Inden for erhvervsuddannelsesområdet og de korte videregående uddannelser må taksteftersynet dog ses i sammenhæng med de kommende uddannelsesreformer og deres eventuelle indflydelse på takststrukturen. Åben uddannelse indgår i taksteftersynet som et særligt fokusområde bl.a. på baggrund af Rigsrevisionens undersøgelse af området i beretningen om statslig erhvervsrettet efteruddannelse og den kommende reform af voksen- og efteruddannelserne.

Metode

De aktuelle takster er et resultat af takstfastsættelsen ved overgangen til taxameter-systemet, som blev gennemført på baggrund af mere eller mindre eksplicitte forudsætninger om de enkelte uddannelsers særlige forhold samt et overordnet hensyn til samlet udgiftsneutralitet, og af efterfølgende tekniske og diskretionære (politiske) takstændringer. Både de egentlige takstændringer og en lang række andre forhold kan efterfølgende have påvirket institutionernes muligheder for at gennemføre uddannelserne som forudsat, ligesom institutionerne kan have foretaget egne interne omprioriteringer i forhold til forudsætningerne.

Dette og efterfølgende taksteftersyn skal idéelt set afdække og belyse disse forhold - så vidt muligt kvantitativt - ved at:

• beskrive de forudsætninger, der har ligget til grund for den oprindelige takstfastsættelse,
• undersøge senere ændringer i forhold til disse forudsætninger, idet der så vidt muligt sondres mellem udefra og indefra kommende ændringer,
• vurdere de aktuelle takststørrelser på grundlag af sammenligninger mellem takster og forbrug for enkelte uddannelser, tværgående sammenligninger med øvrige uddannelser og, hvor det er relevant, internationale sammenligninger,
• vurdere de forhold, der ikke direkte har været inddraget ved den oprindelige takstfastsættelse, men som må vurderes at have reel indflydelse på uddannelsernes økonomi,
• vurdere uddannelsens standard/kvalitet ved inddragelse af resultater fra foretagne uddannelsesevalueringer,
• vurdere effektiviteten i ressourceudnyttelsen, og
• pege på områder, hvor der er konstateret særlige problemer, bl.a. af systemmæssig karakter, eller hvor der skønnes at være behov for grundigere undersøgelser; enten i kommende taksteftersyn eller i anden sammenhæng.

1.3 Indhold

Resultaterne af taksteftersynet fremlægges i denne hovedrapport og en bilagsrapport, der indeholder en detaljeret gennemgang og analyse af de strategiske uddannelser samlet i fire delrapporter om:

• grundskoleuddannelse på frie skoler,
• ungdomsuddannelser og korte videregående uddannelser,
• mellemlange og lange videregående uddannelser og
• åben uddannelse.

I kapitel 2 følger en kort gennemgang af taxametersystemet, de bagvedliggende forudsætninger for takstfastsættelsen, principperne for den løbende takstregulering og en oversigt over taksterne og takststrukturen i hovedtræk. I kapitel 3 sammenfattes delrapporternes observationer og hovedkonklusioner. For hvert af ovenstående fire uddannelsesområder gives først en introduktion til området og en beskrivelse af tilskudsmodellen og datagrundlaget. Derefter følger en gennemgang af de vigtigste observationer, og kapitlet afsluttes med anbefalinger om konkrete ændringer og forslag, der kan overvejes nærmere, herunder forslag til analyseområder for senere taksteftersyn.

Denne side indgår i publikationen "TAKSTEFTERSYN" som kapitel 1 af 3
© Undervisningsministeriet 2000