KAPITEL 2 

TAXAMETERSYSTEMET

Taxameterfinansieringen indebærer helt basalt, at bloktilskuddet til uddannelsesinstitutionerne beregnes som produktet af et mål for institutionernes aktivitet og en politisk (på finansloven) fastsat takst pr. aktivitetsenhed. Den fælles målestok for aktivitet er årselever eller studenterårsværk, dvs. en elev/studerende, der gennemfører undervisning/studier af et års normeret varighed på fuldtidsbasis.

Da institutionerne som udgangspunkt har stor frihed til selv at tilrettelægge undervisningsprocessen, kan der ikke defineres eksakte "udgiftsbehov" pr. aktivitetsenhed som grundlag for takstfastsættelsen. Taksterne er derfor som udgangspunkt ikke "beregnede", men politisk fastsatte størrelser, der afspejler prioriteringer og vurderinger af reelle og grundlæggende forskelle mellem de forskellige aktiviteter.

Der kan dog identificeres nogle vejledende/retningsgivende principper, der har været anvendt ved de oprindelige takstfastsættelser ved indførelse af taxametersystemerne. Som hovedregel er omlægningen således gennemført på baggrund af et politisk ønske om at sikre udgiftsneutralitet i udgangsåret, dvs. uændrede enhedsomkostninger, samt et ønske om at begrænse eventuelle fordelingsmæssige konsekvenser af omlægningen for den enkelte institution. Der kan ligeledes identificeres nogle retningsgivende principper for den oprindelige fordeling mellem de forskellige typer af taxametre, jf. nedenfor.

Ved etableringen af taxametersystemerne har man i hvert enkelt tilfælde foretaget tilpasninger til de særlige forhold på det konkrete uddannelsesområde. Det indebærer, at der i praksis anvendes forskellige varianter af taxametersystemer. Der kan sondres mellem to hovedmodeller:

 

• én der primært anvendes i forhold til erhvervsskoler og videregående uddannelsesinstitutioner, og
• én der primært anvendes i forhold til de frie skoler.

2.1 Erhvervsuddannelser og videregående uddannelser

Taxametermodellen, der anvendes i forhold til erhvervsskoler og videregående uddannelsesinstitutioner, skal passe i forhold til institutioner med meget varieret uddannelsesprofil og mange forskellige uddannelser. Den skal bl.a. sikre en høj grad af sammenlignelighed på tværs af uddannelsesområderne.

Modellen bygger på op til tre grundtyper af taxametre:

 

• undervisningstaxameter,
• fællesudgiftstaxameter og
• bygningstaxameter.

Dertil kommer taxametre til særlige formål, f.eks. praktik, skolehjem m.v. Opdelingen på disse typer har alene betydning for tilskudsudbetaling og bevillingsfastsættelse og er ikke bestemmende for, hvilke formål institutionerne kan anvende tilskuddene til.

Undervisningstaxametre skal dække de direkte undervisningsrelaterede udgifter, dvs. lærerløn, løn til teknisk/administrativt personale (TAP) samt udgifter til undervisningsudstyr og materialer m.v. Taxametrene er er oprindeligt fastsat ud fra, at der som vejledende hovedprincip gives omtrent samme dækningsgrad som før reformen. Undervisningstaksten fastlægges afhængigt af de enkelte uddannelser. Som hovedregel er taksten oprindeligt fastlagt med udgangspunkt i nedenstående formel.
 

Figur 1 Hovedprincip ved oprindelig fastsættelse af undervisningstakster

Før reformerne fra begyndelsen af 1990'erne og frem blev de forskellige udgiftselementer typisk fastlagt særskilt.

Fællestaxametertilskud skal give dækning for de fællesudgifter, som er typiske for al institutionsdrift, og som kan afhænge af institutionens størrelse (målt ved antal årselever) og hvilke uddannelser, den udbyder. Det drejer sig om udgifter til ledelse, administration, rengøring og opvarmning m.v., men ikke kapitaludgifter (husleje, prioritetsrenter, bygningsvedligehold m.v.). Hver uddannelse er placeret i særskilte takstgrupper for henholdsvis undervisnings- og fællesudgiftstaxameter.

Bygningstaxametertilskud er et tilskud til kapitaludgifter ved selvejende institutioner og erstatter den tidligere ordning med refusion af renter og afdrag eller husleje samt ydelse af afdragsfrie statslån til bygningsinvesteringer. Bygningstaxameterordningen udgør dermed et radikalt brud med den tidligere statslige centralstyring af institutionernes kapitalapparat, og sigter mod at gøre lokaleforbruget til en integreret del af de selvejende institutioners økonomi.

Grundtilskud er et aktivitetsuafhængigt tilskud, dvs. et fast beløb pr. institution, der ydes til institutionerne som en integreret del af taxametersystemerne. Grundtilskuddet sigter mod at dække nogle af de basale aktivitetsuafhængige driftsomkostninger, der er forbundet med at drive en uddannelsesinstitution. Grundtilskuddet bevirker, at tilskuddet pr. årselev/studerende ved en lille institution alt andet lige er højere end tilskuddet pr. årselev/studerende ved en stor institution. Grundtilskuddets størrelse kan således afpasses institutionspolitikken på området.

For åben uddannelse gælder særligt, at deltagerbetaling forudsættes at dække en stor del af udgifterne til uddannelserne. Taksterne afspejler endvidere en politisk prioritering, således at taksterne for uddannelser, der primært retter sig mod kortuddannede, generelt er højere (og dermed forudsætter mindre deltagerbetaling) end for uddannelser, der primært retter sig mod højtuddannede. Uddannelsestaksterne til åben uddannelse indeholder også bidrag til dækning af fællesudgifter, men således at der ydes en takst for undervisnings- og fællesudgifter under ét. Der ydes et særskilt bygningstaxameter til åben uddannelse ved institutioner, der er omfattet af bygningstaxameterordninger, dvs. erhvervsskoler og selvejende seminarier. På de øvrige institutionsområder under Undervisningsministeriet dækkes kapitaludgifter på anden måde.
 
 

2.2 Frie skoler

Taxametermodellen, der anvendes i forhold til de frie grundskoler, frie kostskoler og private gymnasier, er udformet med baggrund i det hovedhensyn, at den skal være egnet til et stort antal skoler med ensartet aktivitet (én uddannelse), stor frihed til at tilrettelægge undervisningen, men store forskelle m.h.t. skolestørrelse. Modellen er først og fremmest karakteriseret ved, at der for den enkelte skoleform på finansloven fastsættes én gennemsnitlig driftstaxametertakst. Det samlede tilskud til den enkelte skoleform bliver - som på de andre taxameterstyrede områder - beregnet som takst gange antal årselever, men herefter foretages en omfordeling mellem skolerne, således at det faktiske tilskud pr. elev til den enkelte skole ikke nødvendigvis svarer til den på finansloven fastsatte takst.

Tilskudssystemernes omfordelinger kan betragtes som en "solidarisk" finansiering inden for skoleformen, hvor skolerne indbyrdes sikrer tilstrækkelige tilskud til, at også mindre skoler og skoler med særlige udgiftsbehov kan overleve, idet systemerne især favoriserer små skoler målt ved antallet af årselever. Omfordelingerne er baseret på objektive kriterier, og tilskudsberegningen er i høj grad automatiseret.

På de frie grundskolers område beregnes den enkelte skoles tilskud pr. elev i en matematisk model, der omfordeler tilskud fra store til små skoler. Når man har valgt denne løsning frem for et fast grundtilskud pr. skole, skyldes det bl.a., at der er en meget stor spredning i skolernes størrelse målt ved antallet af årselever. For de meget små skoler, der findes, ville et fast grundtilskud af en rimelig størrelse udgøre en uforholdsmæssig stor del af skolens samlede tilskud, således at graduering af grundtilskuddet ville være nødvendig. Omfordelingsmodellen tilgodeser disse ønsker på grundlag af et begrænset antal centrale parametre.

For efterskolerne gives driftstilskuddet ved en kombination af en aktivitetsuafhængig grundbevilling (skoletilskud) og taxametertilskud, således at det samlede tilskud pr. elev aftager med skolens størrelse målt ved elevantallet.

De frie skoleformer er samtidig karakteriseret ved, at forældrebetaling eller deltagerbetaling dækker en del af omkostningerne.

For frie grundskoler og private gymnasier gælder endvidere, at det gennemsnitlige driftstaxametertilskud fastsættes som en procentdel af den senest regnskabsopgjorte gennemsnitlige udgift pr. elev i henholdsvis folkeskolen og de amtskommunale gymnasier. På finansloven angives derfor en tilskudsprocent, der er udgangspunkt for takstberegningen. Aktuelt fastsættes taksten til de frie grundskoler som 75 pct. af den senest regnskabsopgjorte udgift pr. elev i folkeskolen, mens taksten til de private gymnasier udgør 85 pct. af udgiften pr. elev i det amtslige gymnasium. Tilskudsprocenten for grundskolerne er oprindeligt fastsat på baggrund af bl.a. overvejelser om forældrebetalingens størrelse samt omfanget af specialundervisning på skolerne.

Ud over driftstaxametertilskuddet ydes også bygningstaxametertilskud til de frie skoler.
 
 

2.3 Bagvedliggende forudsætninger for takstfastsættelsen

De frie grundskolers driftstakst beregnes efter tilskudsomlægningen i 1992 på grundlag af de tilsvarende kommunale udgifter pr. elev, således at driftstaksten automatisk afspejler standarden i folkeskolen (med en forsinkelse på 3 år). Efterskolernes takst er oprindelig fastsat ved en udgiftsneutral omlægning af den hidtidige bevilling til taxametertilskud. Taksten er derfor i princippet blot udtryk for en videreførelse af det historiske bevillingsniveau, selv om der dog i de senere år er foretaget politiske takstændringer.

For de øvrige udvalgte uddannelser er takstfastsættelsen oprindeligt sket på grundlag af en lang række forudsætninger om de enkelte uddannelsers særlige forhold: undervisningens tilrettelæggelse, antal lærere og andet personale pr. årselev/studerende, udstyrskrav, aftalemæssige bindinger og teknologi m.v. Disse forudsætninger er mere eller mindre eksplicit indgået som en del af grundlaget for takstfastsættelsen og kan efterfølgende kan have ændret sig. Eksempler på disse forudsætninger er vist i tabel 2.
 
 

Tabel 2 Eksempler på forudsætninger for takstfastsættelsen
 

Ændringer i det generelle pris- og lønniveau, som den enkelte institution må vurderes at have meget begrænsede eller slet ingen muligheder for at påvirke på kort sigt, giver automatisk anledning til regulering af taksterne (P/L-regulering). Desuden forekommer der takstreguleringer af rent teknisk karakter, dvs. reguleringer, der er udgiftsneutrale for staten, og som ikke tilfører institutionen flere ressourcer. Sådanne tekniske reguleringer kan f.eks. ske i forbindelse med pensionsomlægninger, ændret afgrænsning mellem udgifts- og takstarter eller ændringer af opgørelsesmetoder for årselever/studenterårsværk. Disse reguleringsprocesser er beskrevet mere indgående nedenfor.

Hovedprincippet er, at alle øvrige marginale ændringer i forudsætningerne ikke automatisk giver anledning til takstændringer. Dette gælder, uanset om ændringerne må antages direkte at påvirke institutionens muligheder for at gennemføre uddannelserne som oprindeligt forudsat, og uanset om ændringerne er generelle eller specifikke for enkelte uddannelses- eller institutionsområder. Sådanne ændringer kan f.eks. være indførelse af nye afgifter, nye eller ændrede krav i forbindelse med anden lovgivning (bl.a. miljøkrav), ændrede udstyrskrav og lign. Dette skyldes, at taxametersystemet netop forudsætter, at institutionerne inden for de givne økonomiske rammer løbende substituerer i sit forbrug ud fra institutionens egne prioriteringer og i øvrigt gennemfører løbende effektiviseringer af driften. Ændringerne trækker ikke ensidigt i retning af højere udgifter, men kan gå begge veje.

Der kan dog også forekomme ændringer i forudsætningerne, som fra år til år er af mindre betydning, men som er udtryk for underliggende tendenser, der over tid påvirker uddannelsernes og institutionernes rammebetingelser mere grundlæggende, og som der ikke er taget højde for ved takstfastsættelsen. Også her gælder, at udviklingen ikke ensidigt trækker i retning af højere udgifter. Sådanne ændringer kan f.eks. være brugen af IT i undervisningen, omfanget af såkaldte overvæltningsudgifter som følge af anden lovgivning (specielt miljøkrav), udlægningen af opgaver til institutionerne i forbindelse med decentraliseringen og i forbindelse hermed "akademiseringen" af det administrative personale, stigende kvalifikationskrav til det undervisende personale osv. Det falder uden for rammerne af dette eftersyn at vurdere sådanne ændringer af institutionernes generelle rammebetingelser. Det anbefales, at disse områder tages op i særskilte undersøgelser og gerne i samarbejde med institutionerne.
 
 

2.4 Takstreguleringen

2.4.1 Takstreguleringens elementer

Taksterne reguleres årligt i forbindelse med udarbejdelsen af forslag til finansloven. Reguleringen for erhvervsuddannelserne og de videregående uddannelser består groft skitseret af fire dele, jf. nedenstående figur.

For det første foretages automatisk en pris- og lønregulering (P/L-regulering) af taksterne, der har til formål at sikre, at takstudviklingen alt andet lige følger den generelle pris- og lønudvikling i samfundet.
 

Figur 2 Takstreguleringen

For det andet kan der forekomme særlige tekniske takstreguleringer, der ligesom P/L-reguleringen er af teknisk karakter, dvs. reelt er udgiftsneutrale for staten og ikke i forhold til tidligere tilfører tilskudsmodtageren flere ressourcer til forbrug. Eksempelvis er taksterne på flere områder forhøjet som følge af pensionsomlægninger, hvor forhøjelsen modsvares af, at institutionerne indbetaler et tilsvarende beløb som pensionsbidrag for tjenestemandslignende ansatte og statstjenestemænd.

Andre tekniske takstændringer er foretaget som følge af en ændret afgrænsning mellem udgifts- og takstarter (f.eks. i forholdet mellem undervisnings- og fællesudgifter), udgiftsneutrale omlægninger mellem taxameterstyrede og ikke-taxameterstyrede tilskud³⁾ (f.eks. pulje- eller forskningsbevillinger), eller ændrede opgørelsesmetoder for årselever/studenterårsværk (hvor takstændringen er gennemført for at gøre metodeskiftet udgiftsneutralt).

For det tredje er der de politisk besluttede reale takstændringer, f.eks. selektive takstforhøjelser eller generelle produktivitetsbesparelser. Det er disse reale takstændringer, der er af størst interesse. Reale takstændringer foretaget siden 1992 er gengivet i tabellen nedenfor.
 
 

Tabel 3 Den reale takstudvikling 1992-98, indeks 1992 (1994) = 100
 

^{1) Taksterne til frie grundskoler og private gymnasier reguleres ikke ved denne metode jf. afsnit 2.2.
2) Inklusiv KVU men eksklusiv åben uddannelse.
3) Eksklusiv KVU og åben uddannelse. Taxametersystem indført 1994.}

I perioden fra 1992 til 1998 er der gennemført reale takstforbedringer på Undervisningsministeriets taxameterstyrede områder svarende til en samlet udgiftsforøgelse i faste priser på ca. 2,6 procent. Dette svarer til en merudgift i finansåret 1998 på ca. 450 mio. kr. 

Trods en naturlig variation de enkelte år imellem har der har været en bemærkelsesværdig jævn og ensartet udvikling på områderne⁴⁾. Undtagelsen er dog åben uddannelse, der har haft signifikant højere realvækst som følge af forhøjelser foretaget i 1994.
 
 

2.4.2 Takstreguleringsprocessen

Takstreguleringsprocessen forud for Undervisningsministeriets afgivelse af bidrag til finanslovforslaget består overordnet af to dele:

 

1. Finansministeriets fastsættelse og opregning af ministeriets ramme for det kommende finansår.
2. Undervisningsministeriets interne fordeling af ministeriets samlede rammebevilling og reguleringen af taksterne.

Finansministeriets fastsættelse af ministeriets ramme
Finansministeriet udarbejder hvert år et P/L-indeks for samtlige standardkonti på finansloven. Det P/L-indeks, der angives på hovedkontoniveau, er et udtryk for den vægtede P/L-reguleringsprocent, som fremkommer ved en vægtet sum af de P/L-indeks, der er fastsat for de respektive standardkonti. Der anvendes ved P/L-reguleringen af ministeriets bevilling til aktivitetsstyret undervisning en ratio mellem løn og øvrig drift på 60/40. Finansministeriets fastlæggelse af de enkelte P/L-indeks beror på et skøn på baggrund af de løbende konjunkturvurderinger.

Hvert år i januar foretager Finansministeriet en opregning af ministeriets samlede ramme for det kommende finansår, der består af to dele:

 

1. P/L-regulering med udgangspunkt i indeværende års finanslov.
2. Korrektioner p.g.a. andre tekniske reguleringer f.eks. pensionsomlægninger, ændrede overenskomster m.v.

Der kan i løbet af budgetlægningsprocessen forekomme en række justeringer i forhold til de specifikationer for P/L-opregningsprocenten, som fastsættes af Finansministeriet i forbindelse med rammeudmeldingen. Disse justeringer sker på baggrund af nye konjunkturvurderinger fra Finansministeriet og udmeldes løbende til Undervisningsministeriet.

En central del af Undervisningsministeriets budgettering består i prognosticering af aktivitetsudviklingen inden for de enkelte uddannelsesområder. I rammeprocessen indgår forhandlinger mellem Finansministeriet og Undervisningsministeriet om dette grundlag og konsekvenserne for rammefastsættelsen.

Sidst men ikke mindst foregår der i løbet af finanslovsprocessen politiske forhandlinger om rammerne for det kommende finansår, idet der i forbindelse med rammeudmeldingen sædvanligvis også vil blive indmeldt en række budgetforbedringskrav i form af procentbesparelser og/eller beløbsbesparelser af forskellig art.

Finanslovforslaget, som fremlægges af regeringen ultimo august, er regeringens bud på rammerne for det nye finansår. Herefter forhandler regeringen med Folketingets partier om det endelige finanslovforslag. Resultatet af de politiske forhandlinger vil påvirke finansloven for det kommende år, herunder takstfastsættelsen på de aktivitetsstyrede uddannelsesområder, i det omfang de har været genstand for en ændret politisk prioritering. Under finanslovsprocessen afgiver ministeriet bidrag til ændringsforslag, dels af teknisk karakter som følge af ændrede skøn og prognoser, dels af politisk karakter bl.a. som resultat af finanslovforhandlingerne.

Ministeriets interne rammefordeling
På baggrund af Finansministeriets rammeudmelding fastlægger ministeriet den interne fordeling af den samlede ramme - herunder fastsættelsen af rammen til aktivitetsstyrede uddannelsesaktiviteter. Dette sker i samspil mellem ministeriets økonomiforvaltning og ministeriets øverste ledelse og ministeren, hvor ministeren tager stilling til de politiske ændringer, som finanslovforslaget skal indeholde, herunder gennemførelsen af de forskellige pålagte besparelser.

I fordelingen af ministeriets samlede ramme vedr. aktivitetsstyret uddannelse til de enkelte uddannelsesområder videreføres den P/L-regulering, som Finansministeriet har fastlagt. Ved udmøntningen af de tekniske korrektioner anvendes typisk Finansministeriets beregningsgrundlag.

Som nævnt udgør P/L-reguleringen, fastsat af Finansministeriet, et ud af flere elementer i reguleringen af taksterne. Det er ikke muligt alene med afsæt i finansloven at se, hvor stor en del af reguleringen af de enkelte takster, der er et udtryk for P/L-regulering, andre tekniske reguleringer eller politiske omprioriteringer. For at imødekomme behovet for information om takstgrundlaget, har ministeriet ved indførelsen af taxametersystemet bestræbt sig på, at institutionerne hvert år i forbindelse med offentliggørelsen af FFL og vedtagelsen af FL modtager grundig information om de forudsætninger, som er lagt til grund for reguleringen af taksterne for det kommende finansår.

Historisk set har der under den tidligere afdelingsopdelte organisationsstruktur i ministeriet været forskelle i informationen om takstberegningsgrundlaget for de enkelte institutionsområder. Der har bl.a. været forskelle i informationen om, hvor stor en del af takstændringen der har været "ren P/L-regulering", øvrige tekniske reguleringer eller politiske omprioriteringer.

Med ændringen af organisationsstrukturen i efteråret 1998 er ministeriets økonomistyringsfunktioner for alle institutionsområder blevet samlet i en enhed. Dermed er der blevet etableret bedre betingelser for, at informationen om takstreguleringer kan blive mere ensartet på tværs af institutionsområder.

Institutionerne har ofte givet udtryk for en vis mistillid til grundlaget for ministeriets takstregulering. I den forbindelse skal det pointeres, at ministeriet og institutionerne har en væsentlig fælles interesse i, at takstreguleringen finder sted på et åbent og gennemsigtigt grundlag under hensyntagen til overholdelsen af ministeriets samlede rammer.

I forbindelse med informationen om takstfastsættelsen på samtlige institutionsområder, vil ministeriet bestræbe sig på at fastholde et højt og ensartet informationsniveau. Det er målsætningen, at den information om takstfastsættelsen, som udsendes til institutionerne i forbindelse med offentliggørelsen af FFL og vedtagelsen af FL, specificerer hver enkelt del af reguleringen, jf. figur 2 ovenfor.
 
 

2.5 Taksterne for de udvalgte uddannelser

Tabel 4 giver en oversigt over de aktuelle takster for de udvalgte strategiske uddannelser/institutioner.

Tabel 4 Aktuelle takststørrelser for de udvalgte uddannelser/institutioner
 

^{1) Frie grundskoler: tilskud til kostafdeling, erhvervsskoler: tillægstaxameter, lærerseminarier, terapeutskoler, ingeniørhøjskoler og universiteter (medicin):praktiktaxameter. Tillægstaxameter til selvejende lærerseminarier og pædagogseminarier: kr. 0-1000/STÅ.
2) Taksterne er opgjort inklusiv moms
3) Størrelsen af grundtilskuddet afhænger af skolens elevtal og kombinationsformen
4) Taksterne til erhvervsskolernes åbne uddannelser er af hensyn til sammenligneligheden vist ekskl. moms
5) Diplomlederuddannelsen, HRD og diplommerkonom
6) Bygningstakst ydes kun til selvejende seminarier}
 

Det kan fremhæves som en betydelig styrke ved taxametersystemet, og en væsentlig forbedring i forhold til tidligere, at det - uanset uddannelsernes og institutionernes store forskellighed - overhovedet er muligt at beskrive uddannelsernes grundlæggende økonomiske betingelser sammenligneligt og næsten udtømmende i tabelform. De følgende forbehold ændrer således ikke ved, at taxametersystemet sikrer en stor grad af sammenlignelighed på tværs af uddannelsessystemet. 

Som nævnt er det et hovedprincip i taxametersystemet, at antallet af takster af hensyn til systemets overskuelighed og administrérbarhed holdes på et så lavt niveau som muligt. Dette betyder igen, at springet mellem taksterne vil være forholdsvis stort.

Som det fremgår af tabellen, er der for de udvalgte uddannelser 15 undervisningstakster og 9 fællesudgiftstakster (når der ses bort fra de frie skoler og åben uddannelse, hvor undervisningstaksten indeholder et bidrag til dækning af fællesudgifter, og hvor taksterne i øvrigt er fastsat ud fra en forudsætning om forældrebetaling/deltagerbetaling). Det fremgår endvidere, at springene mellem taksterne i flere tilfælde er meget små, ned til 600 kr. for undervisningstaksterne og 200 kr. for fællesudgiftstaksterne⁵⁾. Endelig findes der, som nærmere beskrevet i delrapporterne for de enkelte områder, takstgrupper, der omfatter uddannelser med meget få årselever/studenterårsværk.

Med til det samlede billede hører desuden bygningstaksterne for de selvejende institutioner, tillægstakster til bygningstaxameter og praktiktaxametre foruden 8 forskellige størrelser grundtilskud⁶⁾, således at den samlede takststruktur måske fremtræder mindre overskuelig end ønskeligt.

Det anbefales på den baggrund, at den samlede takststruktur vurderes på tværs af uddannelsesområderne med henblik på at sikre størst mulig ensartethed i kriterier og størst mulig overskuelighed uddannelserne imellem. Det kan overvejes dels at sammenlægge takstgrupper, der er meget tæt på hinanden, dels at fjerne takstgrupper, der omfatter uddannelser med meget få årselever/studenterårsværk. En uddannelsesreform bør under alle omstændigheder give anledning til at revurdere takststrukturen inden for et område.
 
 

Denne side indgår i publikationen "TAKSTEFTERSYN" som kapitel 2 af 3
© Undervisningsministeriet 2000