Kapitel 1: Sammenfatning og anbefalinger

1.1. Udvalgets baggrund

Siden starten af 1990'erne er taxameterstyring blevet stadig mere udbredt i den offentlige sektor. Det gælder først og fremmest i den statslige sektor og på uddannelsesområdet. En stor del af Undervisningsministeriets uddannelsesområder og Arbejdsministeriets arbejdsmarkedsuddannelser er i dag finansieringsmæssigt aktivitetsafhængige - taxameterstyrede.

Boks 1.1. Definition på et taxametersystem

Herudover er bevillingerne på en række områder i større eller mindre omfang afhængige af den produktion eller aktivitet, der præsteres. Indførelsen af taxameterstyring skal ses i sammenhæng med den decentralisering af budget- og bevillingssystemet, der har fundet sted i 1980'erne og 90'erne. Økonomistyring er i højere grad blevet fokuseret på mål og rammestyring fremfor detailstyring via regler, godkendelser m.v., og der er sket en decentralisering af kompetence og ansvar til de enkelte institutioner.

I lyset af, at taxameterstyring har fungeret i over 8 år, er der et behov for nærmere at analysere, hvordan taxameterstyring virker, samt hvilke justeringer der evt. bør foretages af systemet. Endvidere er der behov for at vurdere, hvorvidt taxameterstyring vil være en hensigtsmæssig styringsform på områder, der i dag ikke har aktivitetsafhængige bevillinger.På den baggrund blev Udvalget vedrørende analyse af taxameterstyring nedsat i marts 1997. Udvalgets kommissorium og sammensætning fremgår af bilag A.

1.2. Sammenfatning og anbefalinger

Kapitel 2 er en gennemgang af baggrunden for indførelsen af taxameterstyring samt de principper, der ligger i taxameterstyringen. Endvidere sammenholdes taxameterstyring med andre styringsformer, herunder en gennemgang af samspillet mellem taxameterstyring og rammestyring. Afslutningsvis peges på den kritik, taxameterstyring har været genstand for. I kapitel 3 gennemgås overgangen til taxameterstyring på erhvervsskoleområdet, de videregående uddannelser, de frie skoler samt AMU-området. Heri indgår en beskrivelse af styringen på de 4 områder før og efter indførelsen af taxameterstyring. De tidligere styringsmodeller indebar en række ulemper, som man med etablering af taxametersystemerne har søgt at imødegå.

På erhvervsskole- og seminarieområderne foregik tidligere en detaljeret central styring, der kun gav institutionerne et meget begrænset råderum. Institutionerne havde endvidere i de tidligere tilskudssystemer kun begrænsede incitamenter til at tage initiativer, der kunne sikre en mere optimal ressourceudnyttelse. Dette førte til en betydelig risiko for forsinkede og ineffektive beslutningsprocesser vedrørende ressourceanvendelsen.

Tilskuddene til de videregående uddannelser blev tidligere beregnet på baggrund af prognoser for aktiviteten, og ikke faktisk aktivitet. Som følge af en ikke betydelig prognoseusikkerhed, var der ofte stor afstand mellem forudset og faktisk aktivitet. Systemet førte typisk til en prognostisk overvurdering af aktiviteten, og til en omfordeling fra uddannelser med relativt stor prognosesikkerhed til uddannelser med relativt mindre prognosesikkerhed.

De frie skoler blev tidligere finansieret ved refusionstilskud, således at en bestemt procentdel af deres udgifter refunderedes af staten. Dette var alt i alt en tilskudsform, der var temmelig bureaukratisk og ikke indeholdt incitamenter for skolerne til at økonomisere med ressourcerne. Kendetegnende for alle de tidligere tilskudssystemer var, at bevillingerne sjældent på kortere sigt og kun i begrænset omfang blev reguleret i nedadgående retning som følge af faldende faktisk aktivitet på institutionerne.

1.2.1. Den centrale udgiftsstyring

I kapitel 4 beskrives udgiftsudviklingen, takstændringer, aktivitetsstyring og faktisk og skønnet aktivitet på taxameterstyrede områder, jf. nedenfor. Personaleforbruget i taxameterstyrede institutioner - AMU, erhvervsskoler og videregående uddannelser - var i 1997 på 41.720 årsværk. Sammenlignet med statens samlede personaleforbrug på 147.528 årsværk svarer det til, at ca. 28 pct. af statens personale er ansat i taxameterstyrede institutioner. Hertil kommer personale ved forskellige frie skoleformer.

I forhold til de statslige udgifter til drift af institutioner er omfanget af taxameterstyring vokset fra 0,3 pct. af de samlede statslige udgifter i 1990 til 22,1 pct. i 1998.

Tabel 1.2.1. Faktorer bag væksten fra 1990 til 1998 i de taxameterstyrede udgifter

Af væksten skyldes 94 pct., at nye udgiftsområder er overgået til taxameterstyring. De øvrige 6 pct. realvækst er resultatet af dels ændringer i aktiviteten (4 pct.), dels ændringer i taksterne (2 pct.). Tallene dækker naturligvis over en forholdsvis stor variation uddannelsesområderne imellem.De samlede udgifter er dog også påvirket af forskydninger af aktivitet mellem områder med lave takster og med høje takster, jf. tabel 1.2.2., som viser en dekomponering af udgiftsvæksten på de to største taxameterstyrede områder - erhvervsskoleuddannelserne og de videregående uddannelser.

Tabel 1.2.2. Dekomponering af væksten i undervisningstilskud, 1998-niveau

1) På erhvervsskoleområdet er visse særlige tilskud i løbet af perioden flyttet ind under taxameterstyringen og indregnet i taksterne.

På begge uddannelsesområder er ændringer i aktiviteten den betydeligste komponent i udgiftsudviklingen. Erhvervsuddannelserne har haft faldende aktivitet siden 1992, mens de videregående uddannelser har haft stigende aktivitet i perioden med taxameterstyring. Erhvervsuddannelserne har til gengæld som følge af folketingsbeslutninger haft væsentligt større reale takstforhøjelser end de videregående uddannelser, hvilket sammen med andre tilskudsændringer har modvirket tilskudsnedgangen som følge af lavere aktivitet. Sammensætningen af elevbestanden er ændret på begge områder, men i modsat retning. På erhvervsuddannelserne er der sket et skift i retning mod de relativt dyre uddannelser, mens der på de videregående uddannelser er sket en mindre bevægelse i retning af de relativt billige uddannelser.

Som styringsmiddel resulterer anvendelse af taxametersystemer i uddannelsessektoren i en aktivitetsbaseret fordeling og omfordeling af ressourcer mellem uddannelsesområder, institutioner og uddannelser. Taxameterstyring sikrer således en hurtig og automatisk overførsel af ressourcer fra områder med lav aktivitet til områder med vækst. Hermed skabes grundlag for en hurtig og dynamisk tilpasning til nye behov.

Styring via takster giver øget synlighed og gennemskuelighed i finansieringen, og øget mulighed for at foretage politiske prioriteringer på uddannelsesområdet. På Undervisningsministeriets område har det siden indførelsen af taxameterstyring været muligt at fastholde en forholdsvis stabil og gennemskuelig takststruktur med få takster til en flerhed af uddannelser.

Den samlede nutidseffekt af de på finansloven (FL) foretagne reale takstændringer på Undervisningsministeriets område 1992-98 er ca. 445 mill.kr., svarende til ca. 2,6 pct. af de forventede samlede taxameterudgifter i 1998 - eller en stigning på ca. 0,4 pct. pr. år siden 1992. Denne gennemsnitlige udvikling er især påvirket af et politisk forlig om forhøjelse af tilskudsprocenten for de frie grundskoler (tilskuddet pr. friskoleelev i forhold til udgiften pr. elev i folkeskolen), der udgør ca. 20 pct. af den samlede udgiftsstigning, samt takstudviklingen på erhvervsskoleområdet (ca. 40 pct. af udgiftsstigningen), der ligeledes er resultatet af politiske forlig.

I takt med implementeringen af taxameterstyring er den centrale styring af optaget på de enkelte uddannelsesinstitutioner blevet stadigt mindre. På erhvervsskoleområdet er det i praksis institutionernes udbud kombineret med efterspørgslen, der afgør optaget. For de videregående uddannelser er der også frit optag på de fleste uddannelser, omend der fortsat er en central styring af optaget på visse uddannelser (medicin, seminarieuddannelser m.fl.).

Skøn over den forventede aktivitet udgør sammen med takstfastsættelsen kernen i budgetteringen på de taxameterstyrede områder. Før 1994 var der i Undervisningsministeriets samlede bevillingsramme indarbejdet en samlet reserve til dækning af merudgifter på de taxameterstyrede områder, såfremt der var forskel mellem skønnet og faktisk aktivitet. Reserven udmøntedes i forbindelse med forslag til tillægsbevillingslov. Enkelte store uddannelsesområder havde dog bevillingsmæssig status af lovbundne udgifter, således at eventuelle mer- eller mindreudgifter reguleredes direkte over statskassen.

Med virkning fra 1995 indførtes tekstanmærkning 74 (nr. 52 på finanslovforslaget for 1999) på Undervisningsministeriets område. En tilsvarende tekstanmærkning omfatter Arbejdsministeriets arbejdsmarkedsuddannelser efter indførelsen af taxameterstyring i 1997. Tekstanmærkningen giver hjemmel til, at undervisningsministeren og arbejdsministeren på forslag til tillægsbevillingslov kan optage mer- eller mindreudgifter, hvis aktiviteten afviger fra det i anmærkningerne til finansloven angivne aktivitetsskøn, jf. boks 1.2.

Boks 1.2. Tekstanmærkning 74 på finanslovens § 20, Undervisningsministeriet

Hvor mer- eller mindreudgifter som følge af aktivitetsafvigelser tidligere reguleredes over reserven på ministerområdet, er reguleringen siden 1995 således foregået direkte over statskassen. Såfremt der måtte være et mindreforbrug på et område grundet lavere aktivitet end skønnet, tilgår det statskassen. Omvendt optages et merforbrug direkte på forslag til tillægsbevillingslov. Baggrunden for indførelsen af tekstanmærkning 74 var den manglende gennemskuelighed i det tidligere reservesystem. Med tekstanmærkning 74 er billedet blevet mere enkelt - såvel mer- som mindreudgifter reguleres over statskassen.

I figur 1.2.1 er mer- og mindreforbruget (brutto, dvs. uddannelser med mer-/mindreudgifter summeret hver for sig) angivet for perioden 1992 til 1997. Som det fremgår var der i perioden frem til 1995 en samlet lavere aktivitet end skønnet, hvilket under ét førte til mindreudgifter i alle årene. Efter indførelsen af tekstanmærkning 74 har den samlede aktivitet omvendt været højere end forventet, hvilket har resulteret i merudgifter.

Det ses, at merforbruget fra 1995 og fremefter har ligget på ca. 500-800 mill.kr. årligt, mens mindreforbruget i samme periode er reduceret væsentligt. De seneste 2 år er der stort set ikke forekommet mindreforbrug på nogen ordning.

Figur 1.2.1. Bruttomer- og mindreforbrug for statskassen på taxameterstyrede områder, ekskl. AMU, 1992-1997, mill.kr.

For hele perioden gælder, at næsten 100 pct. af merforbruget på de taxameterstyrede områder er finansieret via statskassen. Godt halvdelen af mindreforbruget er bortfaldet, dvs. ført tilbage til statskassen. Det resterende mindreforbrug blev primært overført som opsparing, og efterfølgende som hovedregel udmøntet som besparelser. De samlede tal for alle områderne set under ét dækker over stor variation mellem de enkelte uddannelser. For efterskoler, erhvervsuddannelser og produktionsskoler har statskassen med få undtagelser afholdt merudgiften i forbindelse med for lave aktivitetsskøn og omvendt fået gevinsten ved for høje aktivitetsskøn. For så vidt angår de erhvervsgymnasiale uddannelser og de adgangsgivende kurser, har de skønnede aktivitetstal for perioden 1991 til 1994 resulteret i et mindreforbrug, der i altovervejende grad via den generelle overførselsadgang er overført til ikke-aktivitetsbestemte bevillinger. Med hensyn til videregående uddannelser, Åben Uddannelse, korte videregående uddannelser og folkehøjskoler er billedet ikke entydigt, men veksler fra år til år. Gennemgående viser tallene, at der i perioden efter indførelsen af tekstanmærkning 74 er forekommet en markant undervurdering af aktivitetsskønnene på finansloven med deraf afledte merudgifter på forslag til tillægsbevillingslov. Det skyldes for det første, at der er uddannelsesområder, hvor aktiviteten har vist sig meget vanskelig at forudsige. Det drejer sig særligt om daghøjskoler, åben uddannelse og produktionsskoler, der i de seneste år har oplevet meget store afvigelser i forhold til det budgetterede og i forhold til de foregående års aktivitet. På områder med meget usikker aktivitetsudvikling kan taxameterstyring således udløse meget store uforudsete merudgifter. For det andet er konsekvensen af en undervurdering af det kommende års aktivitetsniveau reduceret med tekstanmærkning 74. Derfor kan der være en kortsigtet fristelse til at undervurdere aktivitetsniveauet af hensyn til det samlede udgiftsniveau.

1.2.2. Taxameterstyring på institutionsniveau

I kapitel 5 er effekterne af taxameterstyring på institutionsniveau analyseret. Undersøgelserne har især været koncentreret om effekterne på erhvervsskoler og seminarier. Etableringen af taxametersystemer har for erhvervsskoler og seminarier medført, at den centrale styring er skiftet fra at fokusere på de processer, der skal lede frem til resultater, til at være på resultaterne (gennemført uddannelse) selv. Institutionerne har således ikke blot måttet indstille sig på, at deres økonomi efter indførelse af taxametersystemer er kædet direkte sammen med aktiviteten, målt ud fra antal årselever eller studenterårsværk på institutionen, men også på, at deres selvstændige kompetence og ansvar med hensyn til at tilrettelægge de resultatleverende "processer", herunder vedrørende bygninger og lokaler, uddannelsesudbud, lærerkræfter, holdstørrelser, udstyr osv., er øget.[1] Decentraliseringen af ansvar og kompetence til institutionsniveau er således sket parallelt med indførelsen af taxameterfinansiering.

Decentraliseringen har givet institutionsledelsen større handlekraft og muligheder for selvstændigt og hurtigt at foretage ressourcemæssige dispositioner og tilpasninger i lyset af aktivitetsudviklingen. Decentraliseringen må betragtes som led i en generel tendens, der omfatter hele den statslige sektor.

De foretagne undersøgelser peger på, at den kombination af decentralisering og aktivitetsbaseret finansiering, reformerne på uddannelsesområdet har givet institutionerne, i høj grad har påvirket den måde, hvorpå de taxameterstyrede institutioner ledes og administreres.

Et stort flertal af de i spørgeskemaundersøgelsen, der er gennemført i tilknytning til udvalgsarbejdet, adspurgte erhvervsskoleledere og seminarierektorer peger på, at man i forhold til tidligere har fået en bedre intern økonomisk styring, opnår en bedre ressourceudnyttelse og har en større grad af opmærksomhed på brugernes behov. De fleste peger tillige på, at de betragter disse ændringer som en konsekvens af taxameterreformen, jf. tabel 1.2.3.

Tabel 1.2.3. Erhvervsskole- og seminarieledernes vurdering af taxametersystemets konsekvenser

1) Bygningstaxameterordningen på seminarieområdet har på undersøgelsestidspunktet kun fungeret i 11-12 måneder.

På de øvrige videregående uddannelsesinstitutioner (universiteter m.v.) tegner sig et mindre klart billede af taxametersystemets effekter, bl.a. fordi der er stor variation med hensyn til, i hvilken grad taxameterprincippet har indflydelse på den interne fordeling mellem fakulteter, institutter og uddannelser. Ledelsesforholdene (med valgt, kollegial ledelse) er endvidere meget forskellige fra erhvervsskolers og seminariers.

På baggrund af Evalueringscenterets undersøgelser kan det dog konkluderes, at taxametersystemet generelt har medført en større synliggørelse af universitetslovinstitutionernes prioritering af uddannelsessiden og bevidsthed om uddannelsesplanlægnining m.v., samt har haft en igangsættende virkning i forhold til de initiativer, der er iværksat for at støtte studerende på uddannelser med tradition for meget lange eller uafsluttede studieforløb.

Udviklingen i taxameterindtægter og udgifter viser, at de taxameterstyrede institutioner på Undervisningsministeriets område benytter sig af deres dispositionsfrihed til at omfordele mellem uddannelser. Bloktilskudsprincippet, der sigter mod at give institutionerne fornøden fleksibilitet ved ressourceanvendelsen, medfører altså, at nogle uddannelser er overskudsgivende for institutionerne, mens andre drives med underskud.

Takstændringer slår på Undervisningsministeriets taxameterstyrede områder ikke nødvendigvis igennem med en tilsvarende ændring i udgifterne på institutionsniveau. En takststigning går således ofte på det korte sigt ikke i fuldt omfang til den uddannelse, den er givet til. Dette gælder i særlig grad for erhvervsskolerne, der udbyder mange uddannelser. For seminarierne med et begrænset uddannelsesudbud vil takstændringer i højere grad slå igennem på de pågældende uddannelser.

Den begrænsede styringspræcision ved takstfastsættelsen må afvejes mod fordelen ved at give skolerne fleksibilitet ved ressourceanvendelsen. Et krav om, at den enkelte institution i det enkelte år på den enkelte uddannelse skal bruge et bestemt beløb, kan blive en hindring for optimal ressourceudnyttelse på institutionerne.

Det samme gælder ved udsving i aktivitetsniveauet. Ændrede taxameterindtægter som følge af ændret aktivitet slår således ikke nødvendigvis igennem som et tilsvarende ændret forbrug på kort sigt på den enkelte uddannelse.

Generelt gælder, at tilpasningen til ændringer i såvel takster som aktivitet på institutionsniveau ikke sker umiddelbart og typisk først er gennemført efter et par år.

Takstændringer har kun begrænset indflydelse på institutionernes udbud. Centrale tiltag med det formål at påvirke udbuddet bør derfor som udgangspunkt foretages med andre midler end via takstændringer.

Institutionerne synes som følge af taxametersystemet at være blevet mere opmærksomme på at sikre en høj fuldførelsesprocent. Det eksisterende datagrundlag har dog ikke givet mulighed for at identificere en sammenhæng mellem fuldførelse og taxameterstyring endnu.

Med hensyn til sammenhængen mellem taxameterstyring og kvalitet viser den gennemførte spørgeskemaundersøgelse, at mange erhvervsskoleledere og seminarierektorer vurderer, at taxametersystemet har haft en gavnlig effekt i forhold til undervisningskvaliteten.

De gennemførte undersøgelser synes endvidere at pege på, at det er lykkedes at gøre lokaleforbruget til en integreret del af skolernes økonomistyring, og at der på skolerne opleves at være en mere ressourcebevidst tilgang til de hertil knyttede udgifter. Der foreligger dog ingen endelig dokumentation for, at bygningstaxameterordningen i forhold til alternative finansieringsmekanismer resulterer i en bedre bygningsøkonomi. Ca. 70 pct. af erhvervsskolelederne og ca. 45 pct. af seminarierektorerne tilkendegiver, at de siden indførelsen af bygningstaxameter generelt har opnået en forbedret bygningskvalitet.

I de kommende års fortsatte evaluering af bygningstaxameterordningen vil der fortsat være opmærksomhed på de forventede positive effekter for så vidt angår ressourceudnyttelsen, men også på eventuelle negative effekter, der kunne opstå som følge af f.eks. manglende koordinering mellem skolerne eller overdreven vægt på bygningsstandard som konkurrenceparameter. Vurderingerne må tage højde for, at nogle af erhvervsskolerne har en betydelig egenkapital, der forøger skolernes muligheder for kapacitetsjusteringer, og at en stor del heraf er akkumuleret før erhvervsskolerne overgik til at være selvejende institutioner i 1991.

Spørgeskemaundersøgelserne viser endelig, at holdningen til taxameterstyring hos erhvervsskolelederne og seminarierektorerne, som til daglig administrerer de taxameterstyrede institutioner, er meget positiv, jf. også figur 1.2.2.

Figur 1.2.2. Erhvervsskoleledernes og seminarierektorernes vurdering af taxametersystemet, pct.

En sådan opbakning bag systemet må betragtes som særdeles vigtig, netop fordi der er tale om et decentralt system,
hvis succes i høj grad beror på den ledelse, det forøgede ansvar overlades til.

1.2.3. Taxameterstyring på andre områder i den offentlige sektor

I kapitel 6 gennemgås en række udgiftsområder i den offentlige sektor med henblik på at vurdere, hvorvidt en indførsel af taxameterstyring er hensigtsmæssig.

Kendetegnende for de kommunale udgiftsområder er, at de er rammestyrede. Det skyldes ikke mindst, at der derved kan sikres en årlig tværgående økonomisk prioritering mellem de kommunale serviceområder i den enkelte kommune under hensyn til finansieringsmulighederne og de politiske mål for den kommunale service. Denne styring muliggør en samlet udgiftsstyring af den kommunale økonomi med fokus på de politiske mål, som vil blive vanskeliggjort ved faste taxameter-modeller på de enkelte serviceområder.

På dagpasningsområdet foreligger der ingen tekniske problemer i forhold til indførelsen af taxameterstyring. Problemet er især, at det mindsker mulighederne for at styre de samlede udgifter.

Tilsvarende gælder det på folkeskoleområdet og gymnasieområdet, at der heller ikke er praktiske forhold, der forhindrer indførelsen af taxameterstyring. For så vidt angår gymnasiet bemærkes i tilknytning hertil, at det indgår i aftalen om amternes økonomi for 1999, at den nuværende timestyringsmodel søges erstattet af mere smidige regler for udbud af valgfag på det enkelte gymnasium. En elevbaseret model sikrer fuld tilpasning ved ændringer i elevtallet og sikrer samme ressourcetildeling pr. elev. I en tid med stigende elevtal vil det imidlertid være en fordel at anvende en klassebaseret tildeling, idet antallet af elever kan øges uden at øge ressourcerne i samme takt ved at hæve klassekvotienterne. Samme effekt kan dog opnås ved takstnedsættelser, der tager udgangspunkt i en tilstræbt højere klassekvotient.

På sygehusområdet vil der være betydelige problemer forbundet med en ren taxameterstyring. Der er områder indenfor sygehusvæsenet, hvor taxameterstyring kan overvejes som et supplement til rammestyringen.

Af hensyn til de udgiftsmæssige konsekvenser er det af afgørende betydning, at taxameterstyring alene anvendes som supplerende finansiering på klart afgrænsede områder, således at den overordnede rammestyring fastholdes.

I forhold til AF kan taxameterstyringen anvendes til at fremme bestemte aktiviteter. En generel indførelse af taxameterstyring kan imidlertid resultere i en forvridning af samspillet mellem de forskellige aktiveringsredskaber.

For domstolene og politiet foreligger der ikke et tilstrækkeligt entydigt aktivitetsmål. Det skyldes bl.a., at sagernes ressourcetræk varierer meget mellem de enkelte sager inden for én bestemt sagskategori og - for politiets vedkommende - tillige, at der ikke er en entydig sammenhæng mellem de relevante objektive mål (f.eks. anmeldte lovovertrædelser) og udgifterne.

På Kriminalforsorgens område foreligger en række entydige aktivitetsmål, der muliggør indførelse af taxameterstyring, og som vil kunne fungere som tilskyndelse til lokal optimering af den tilstedeværende kapacitet.

1.3. Justering af taxametersystemet

1.3.1. Taxametersystemets svagheder

Analysen af taxametersystemets funktion på institutionsniveau har ikke påvist ulemper eller svagheder, der kan begrunde principielle ændringer af styringsteknikken. Derimod har taxametersystemet i dets nuværende udformning på Undervisnings- og Arbejdsministeriernes områder visse klare svagheder med hensyn til den centrale udgiftsstyring.

Der er ikke er mulighed for at fastholde udgiftsniveauet i tilfælde af en større aktivitet end oprindeligt budgetteret. Herved adskiller taxametersystemet sig fra styringen af de øvrige driftsområder, hvor evt. meraktivitet må begrænses eller indpasses under den på forhånd fastlagte bevilling.

Den centrale udgiftsstyring kan forbedres ved indførsel af følgende modeller:

• Reserve til uforudset aktivitet
• Timelag af udbetaling af taxametertilskud

Vanskelighederne ved at forudsige aktiviteten gælder i særlig grad på de uddannelser, hvor efterspørgslen potentielt kan være meget stor som f.eks. daghøjskoler og korte kurser under åben uddannelse. På disse områder har aktivitetsudviklingen i flere tilfælde været markant større end forventet, hvilket har bevirket store merudgifter.

Den centrale udgiftsstyring kan på disse områder forbedres ved følgende modeller:

• Loft over aktivitet eller bevilling
• Regulering via deltagerbetaling

Endelig kan taxametersystemet også gøres mere velfungerende ved et par mindre justeringer, som ikke vil indebære væsentlige ændringer i den måde, systemet er udformet på i dag. Det drejer sig om:

• Forbedring af prognoseredskaberne
• Større synlighed i takstfastsættelsen

Taxameter- og rammeprincipperne kan give anledning til forskellige former for budgetsikkerhed på institutionsniveau. I princippet giver rammesystemet institutionerne budgetsikkerhed, hvad angår den samlede bevilling, men forudsætter som hovedregel modsat en rimelig sikkerhed for, at aktiviteten kan styres inden for en overgrænse, samt at bevillingerne ikke umiddelbart reduceres ved faldende aktivitet i forhold til budgetforudsætningen. Sikkerheden for institutionerne ved taxameterfinansieringen ligger i, at de kan regne med, at stigende aktivitet vil blive finansieret, og at den enkelte institution løbende selv kan beregne sin faktiske indtægt, når aktiviteten realiseres.

En øget central budgetsikkerhed kunne have konsekvenser på institutionsniveau, primært i form af, at den hidtidige sikkerhed for en på forhånd fastlagt indtægt pr. gennemført aktivitetsenhed mindskes, hvis der indføres en usikkerhed om "prisen" på den producerede ydelse.

1.3.2. Reserve til uforudset aktivitet

Budgetsikkerheden på centralt niveau kan øges ved at etablere en reserve til imødegåelse af uforudsete aktivitetsstigninger.

Centralt på Undervisningsministeriets budget afsættes en reserve på 1-2 pct. af udgifterne på de relevante taxameterstyrede områder. Reserven etableres permanent, dvs. på f.eks. 200 mill.kr. i såvel F-året som BO-årene.

Det skal af anmærkningerne til reservekontoen fremgå:

• at formålet er at tage højde for merudgifter i forbindelse med den usikkerhed, der er knyttet til aktivitetsskønnet på de taxameterfinansierede områder.
• at reserven nulstilles på tillægsbevillingsloven (TB) (i lighed med andre reserver).
• at merudgifter på de pågældende taxameterområder (kontohenvisning), der under ét netto er mindre end 200 mill.kr. kan optages direkte på TB. Skønnes merudgifterne at ville overstige 200 mill.kr. vil der blive forelagt aktstykke for Finansudvalget med forslag til finansiering heraf.

Tilsvarende ændres tekstanmærkning nr. 74 (nr. 52 på finanslovforslaget for 1999), således at den får følgende ordlyd:

Undervisningsministeren bemyndiges til på TB at optage mer- eller mindreudgifter inden for en samlet nettomerudgift for de pågældende konti på op til 200 mill.kr., hvis aktiviteten afviger fra det i anmærkningerne forudsatte.

Stk. 2. Ved reguleringen af bevillingen anvendes de i anmærkningerne forudsatte takster.

Stk. 3. Hvis de løbende aktivitetsindberetninger fra institutionerne indikerer, at de samlede nettomerudgifter vil overstige 200 mill.kr., forelægges snarest muligt for Finansudvalget et aktstykke om forslag til finansiering heraf.

Af anmærkningen til tekstanmærkningen skal det fremgå, at:

• tekstanmærkningen er knyttet til de ikke lovbundne aktivitetsstyrede konti, hvor der på TB foretages en regulering af bevillingen på grundlag af den faktisk gennemførte aktivitet.
• tekstanmærkningen skal sikre, at der er bevillingsmæssig hjemmel til i hele finansåret at udbetale taxametertilskud til uddannelsesinstitutionerne på grundlag af de endelige forventninger til årsaktiviteten.
• årets samlede aktivitetsniveau - og dermed udgiftsniveau - først er kendt i løbet af november måned, hvorfor et evt. aktstykke typisk først vil kunne forelægges Finansudvalget ultimo november med mindre de løbende aktivitetsindberetninger på et tidligere tidspunkt indikerer væsentlig meraktivitet.

I det omfang de samlede merudgifter skønnes at overstige 200 mill.kr., skal der forelægges bevillingsforslag for Finansudvalget. Et sådant forslag kan gå ud på, at merudgiften ud over 200 mill.kr. finansieres ved en merbevilling fra Finansministeriets reserver, ved kompenserende besparelser inden for Undervisningsministeriets område eller ved takstnedsættelser eller andre foranstaltninger, der begrænser merudgifterne på pågældende konto.

Det er en central forudsætning for, at en reserve kan fungere efter hensigten, at den er udisponeret ved finanslovens vedtagelse, dvs. at der er budgetteret konsistent med det aktuelle aktivitetsskøn. Reserven kan således ikke være forudsat anvendt til dækning af kendte, men ikke indbudgetterede aktivitetsøgninger.

Udvalget anbefaler, at der på Undervisningsministeriets budget afsættes en reserve til uforudset aktivitet.

1.3.3. "Timelag" af udbetaling af taxametertilskud

Institutionernes bygnings- og fællesudgifter ændres typisk på kort sigt kun i begrænset omfang som følge af ændret aktivitet.

Taxametersystemet kan derfor justeres ved at tidsforskyde udbetalingen af tilskud på disse udgiftsområder, således at et givet års bevillinger f.eks. beror på aktiviteten et eller flere år før. Dermed baseres budgetteringen på faktisk aktivitet i stedet for som hidtil på prognoser over aktiviteten. Indførelsen af tidsforskydning kan fjerne prognoseusikkerheden i et givet finansår i det nuværende system og dermed reducere behovet for efterreguleringer på TB.

Lagging i forhold til bygnings- og fællestaxametertilskuddet anvendes bl.a. allerede på erhvervsskoleområdet, men vil kunne indføres på flere områder.

For så vidt angår den centrale udgiftsstyring vil indførelsen af timelag først og fremmest have den fordel, at prognoseusikkerheden reduceres. Indførelsen af timelag indebærer, at tilbageførslen af mindreudgifter ved aktivitetsfald til statskassen forsinkes, og den statsfinansielle virkning derfor slår senere igennem. Omvendt forsinkes udbetalingerne ved en meraktivitet.

Udvalget anbefaler, at der - i det omfang det ikke allerede er tilfældet - indføres en tidsforskydning ved udbetaling af bygnings- og fællesudgiftstaxametertilskud omfattet af tekstanmærkning nr. 74, således at tilskuddene budgetteres på baggrund af allerede konstateret aktivitet.

1.3.4. Loft over aktivitet eller bevilling

Generelt virker medløbende aktiviteter forstærkende på et konjunkturforløb og er dermed samfundsøkonomisk destabiliserende. Den kraftigt stigende søgning til daghøjskolerne er et eksempel på en taxameterstyret aktivitet, der ikke er hensigtsmæssig i en gunstig samfundsøkonomisk situation. De forøgede udgifter på daghøjskoleområdet har f.eks. ikke umiddelbart været forbundet med en positiv beskæftigelseseffekt.

På områder, hvor aktiviteten er konjunkturmedløbende, kan der indføres bremseklodser i form af et loft over den aktivitet, som automatisk udløser merbevillinger.

Der kan også være uddannelsespolitiske grunde til at indføre lofter på uddannelser, der ikke umiddelbart giver erhvervs- eller uddannelseskompetence. Daghøjskoler og produktionsskoler kunne være eksempler herpå.

Et loft over aktivitet eller bevilling er hensigtsmæssig på områder med uddannelser/kurser af en varighed på op til 1 år eller lignende. På længerevarende uddannelser vil der være større ulemper ved modellen, idet den samlede aktivitet her i mindre grad er bestemt af indeværende års optag samtidig med, at prognosesikkerheden er væsentlig større.

Formålet med at fastlægge et loft over aktiviteten er at skabe en fornuftig kapacitetsstyring ved at ændre aktivitetsstyringen på et område. Indenfor dette loft kan taxametersystemets princip med at tildele bevillinger efter aktivitet fortsat praktiseres.

På ikke-kompetencegivende uddannelser vil et loft sikre en effektiv kapacitets- og aktivitetsstyring. Det vil i sagens natur være mere kompliceret og administrativt belastende i forhold til den nuværende tilskudsadministration. Til gengæld undgås de upræcise og utilsigtede udgiftsskred, der har været flere eksempler på de senere år.

Udvalget anbefaler, at der på områder med stor budgetusikkerhed - dvs. på daghøjskoler, produktionsskoler samt korte kurser og visse andre kurser med stor aktivitetsusikkerhed under Åben Uddannelse - fastsættes et loft over aktiviteten eller bevillingen. Det anbefales, at der på arbejdsmarkedsuddannelserne indføres budgetsikkerhed gennem lofter eller reserveordning samt evt. øvrige af de nævnte instrumenter. Der tages hensyn til sammenhængen til styringen af beslægtede uddannelsesområder under Undervisningsministeriet.

1.3.5. Regulering via deltagerbetaling

Delvis deltagerbetaling kan kombineres med taxameterstyring. Egenbetalingen mindsker behovet for supplerende styring af efterspørgslen i form af visitering eller adgangsregulering ved at dæmpe efterspørgslen, og brugeren foretager en egentlig vurdering af behovet for ydelsen.

På områder med stor efterspørgselselasticitet vil taxameterstyring reelt ikke føre til styring af aktiviteten og udgifterne, når ydelserne er gratis. Brugerne vil efterspørge meget store mængder. Udbuddet vil følge med, og der vil blive udløst betydelige offentlige udgifter. I disse tilfælde kan delvis egenbetaling være et nyttigt supplement til et taxametersystem, idet det bringer økonomisk ansvar ind på efterspørgselssiden.

På nogle områder med deltagerbetaling har man endvidere bedre muligheder for at kombinere denne med fastsættelse af en økonomisk overgrænse for tilskud, idet institutionerne kan kompensere for et evt. faldende taxametertilskud pr. deltager ved at øge deltagerbetalingen.

I forhold til korte kurser under åben uddannelse, hvor deltagerbetaling sammen med taksterne virker regulerende i forhold til aktiviteten, kan det således overvejes at fastlægge en økonomisk overgrænse for udbetaling af taxametertilskud i et givet finansår. Inden for den økonomiske ramme vil institutionerne herefter selv kunne regulere aktivitet og deltagerbetaling.

Det forudsættes dog, at institutionerne som minimum har en aktivitet, der ud fra finanslovstaksten svarer til hele den økonomiske ramme, for at hele tilskudsrammen kan udløses. Nye bekendtgørelsesstyrede uddannelser under åben uddannelse kan evt. også styres efter denne model, der giver central budgetsikkerhed, men inddrager deltagerbetalingen i den decentrale styring.

En særlig form for deltagerbetaling, hvor en rekvirent betaler på vegne af deltageren, kan på nogle områder være et velegnet styringsinstrument. F.eks. vil de myndigheder, der har ansvaret for aktivering af ledige unge, kunne optræde som rekvirenter over for daghøjskoler og produktionsskoler. Når de rekvirerende myndigheder skal betale for de unges aktivering på skolerne, vil skolernes uddannelsestilbud blive inddraget i en reel prioritering over for andre aktiveringstilbud. Det vil ikke være tilfældet, hvis myndighederne kan henvise de unge gratis til skolerne.

En øget brug af deltagerbetaling er først og fremmest relevant på uddannelsesområder, hvor det er vanskeligt at styre efterspørgslen. Det gælder især de korte kurser på voksen- og efteruddannelsesområdet og f.eks. tilgangen til efterskoler.

Udvalget anbefaler, at mulighederne for en øget regulering via deltagerbetaling på disse områder undersøges.

Endvidere overvejes mere differentierede takster som led i den videre aktivitets- og bevillingsstyring på områder med deltagerbetaling, og hvor dette kan begrundes i uddannelsespolitiske hensyn.

1.3.6. Forbedring af prognoseredskaber

Prognoser over forventet aktivitet er et centralt element i budgetprocessen på taxameterstyrede områder.

Usikre prognoser medfører under taxameterstyring usikkerhed i den centrale udgiftsstyring. Usikkerheden på centralt niveau kan mindskes ved bedre prognosemetoder. Særligt vil tidligst mulig indberetning af faktisk aktivitet kunne mindske usikkerheden på centralt niveau for et givet finansår.

Der er derfor behov for fortsat at forbedre og udvikle de anvendte prognoseredskaber og indberetningssystemer mest muligt for at reducere aktivitetsudsvingene og budgetusikkerheden. Det skal dog samtidig understreges, at prognoseusikkerheden i forhold til eksterne faktorer, som påvirker søgningsadfærd m.v., altid vil eksistere og især kan slå kraftigt igennem på uddannelser og kurser af kortere varighed. Udvalget anbefaler, at de eksisterende prognoseredskaber forbedres. Det bør bl.a. ske ved at øge antallet af aktivitetsindberetninger - bl.a. øges indberetningsfrekvensen på de videregående uddannelser.

1.3.7. Større synlighed i takstfastsættelsen

På Undervisningsministeriets taxameterstyrede områder bør der systematisk og med passende mellemrum foretages egentlige og velunderbyggede vurderinger af rimeligheden af de eksisterende takststørrelser og den deraf afledte fordelingsmæssige virkning i forhold til institutioner og uddannelser. Sådanne regelmæssigt tilbagevendende taksteftersyn vil kunne bidrage til at forbedre det informationsgrundlag, hvorpå takstfastsættelsen og den hermed forbundne politiske prioritering foretages.

I det hele taget er det vigtigt, at taxametersystemerne og den decentrale styring suppleres med initiativer, der sikrer synlighed og informationsspredning om omkostninger og resultater i systemerne. Tiltag som Undervisningsministeriets øgede fokus på uddannelsesevauleringer og etableringen af en controllerfunktion kan således bidrage til at understøtte en positiv udvikling. Det er vigtigt, at det øjeblikkelige fokus på at øge synligheden i systemerne også fremover fastholdes, og at der til stadighed foretages overvejelser af, hvilke metoder der bedst sikrer maksimal synlighed.

Hvor det er muligt, kan der f.eks. opstilles selvstændige mål for kapacitetsudnyttelse og kapacitetsomkostninger, der vil kunne give en indikation af, om bygningstaxameterne har en passende størrelse, og om institutionerne optimerer lokaleudnyttelsen. Offentliggørelse af tværgående oversigter med tal for arealforbrug og bygningsomkostninger kan bruges af institutionerne til at vurdere størrelsen af eget lokaleforbrug. Antallet af m2 pr. elev er ikke i sig selv afgørende for, om institutionerne har optimeret deres bygningskapacitet. Såvel kapacitetsomkostninger som udnyttelsesgrader kan inddrages ved eftersyn af bygningstaxametertakster.

Mere generelt kan synligheden øges ved, at der udarbejdes systematiske benchmark-analyser, der på tværs af de forskellige taxameterstyrede områder sammenligner forhold som lærerforbruget med hensyn til antallet af undervisningstimer pr. elev og undervisningstid ud af samlet arbejdstid på de andre undervisningsområder. Endvidere udarbejdes bl.a. omkostningsanalyser i forbindelse med alle uddannelsesændringer, der vurderes at have ikke uvæsentlige økonomiske konsekvenser.

Udvalget anbefaler, at der på Undervisningsministeriets og Arbejdsministeriets taxameterstyrede områder gennemføres regelmæssige og systematiske undersøgelser af takststrukturen og forholdet mellem takster, udgifter og resultater.

1.3.8. Sammenfatning

Udvalget anbefaler, at:

• der indføres en reserve til uforudset aktivitet, som omfatter alle de uddannelsesområder på Undervisningsministeriet, hvor der ikke indføres et loft.
• der - i det omfang det ikke allerede er tilfældet - indføres en tidsforskydning ved udbetaling af bygnings- og fællesudgiftstaxametertilskud.
• der på daghøjskoler, produktionsskoler samt korte kurser og visse andre kurser med stor aktivitetsusikkerhed under Åben Uddannelse fastsættes et loft over aktiviteten eller bevillingen.
• mulighederne for en øget regulering via deltagerbetaling undersøges på områder, hvor det er vanskeligt at styre efterspørgslen, og hvor dette kan begrundes i uddannelsespolitiske hensyn.
• de eksisterende prognoseredskaber forbedres.
• der på Undervisningsministeriets og Arbejdsministeriets taxameterstyrede områder gennemføres regelmæssige og systematiske undersøgelser af takststrukturen og forholdet mellem takster, udgifter og resultater.
• der på arbejdsmarkedsuddannelserne indføres budgetsikkerhed gennem lofter eller reserveordning samt evt. øvrige af ovennævnte instrumenter. Der tages hensyn til sammenhængen til styringen af beslægtede uddannelsesområder under Undervisningsministeriet.

Forsiden | Næste kapitel