1.
Indledning
1.1 De overordnede institutionspolitiske målsætninger
Regeringens visioner for uddannelsesområdet omfatter et velfungerende
uddannelsessystem af høj kvalitet og med et relevant højt
fagligt niveau som en grundlæggende forudsætning for at
sikre vækst og velfærd både for den enkelte og for
det danske samfund. Det danske uddannelsessystem skal inden for både
det almene og det erhvervsrettede område kunne stå mål
med de bedste i verden.
Visionerne fordrer velfungerende og selvbærende uddannelsesinstitutioner,
der er i stand til at reagere hurtigt og smidigt på den foranderlighed,
der præger samfundet i dag. Den konkrete udmøntning af
visionerne er forskellig mellem uddannelses- og institutionsområder
afhængigt af områdernes grundlæggende forskellige
formål.
Præsentation af institutionsområderne
Undervisningsministeriets institutionsområde repræsenterer
et samlet undervisningsudbud præget af stor mangfoldighed. Udbuddene
omfatter såvel erhvervsrettet kompetencegivende uddannelse fra
grundlæggende til videregående niveau og med sammenhæng
til efter- og videreuddannelse, som frie skoleformer etableret på
privat initiativ som alternativ til de offentligt regulerede grundskoler
og gymnasier og tilbud om folkelig oplysning. Kommuner og amter har
ansvaret for skolernes forhold i folkeskolen, det almene gymnasium
og hf samt almen voksenuddannelse og dele af social og sundhedsuddannelserne.
Institutionsstyringen på disse områder er derfor ikke
omfattet af den følgende redegørelse.
Det følger af de meget forskelligartede undervisningsopgaver
og målsætninger på institutionsområderne,
at styring og rammevilkår må være principielt forskellige.
Styringsmæssigt kan overordnet skelnes mellem politisk regulerede
institutioner og frie skoleformer.
- De politisk regulerede institutioner under Undervisningsministeriet
omfatter erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner (handelsskoler,
tekniske skoler, landbrugsskoler og AMU-centre) og institutioner
for mellemlange videregående uddannelser, herunder Centre
for Videregående Uddannelse (CVU’er). Institutionernes primære
opgave er at give undervisning, der fører til nationalt anerkendt
kompetence. I love og bekendtgørelsesregler er der fastsat
mål og rammer for de enkelte uddannelsers mål, indhold,
struktur mv.
De regulerede institutioner indgår som led i ministeriets
tilrettelæggelse af et landsdækkende uddannelsesudbud.
Institutionernes uddannelsesprofiler skal landsdækkende,
regionalt og lokalt modsvare behovene for uddannelser i dag, herunder
for sammenhængende grund-, efter- og videreuddannelse. Institutionerne
er regulerede, for så vidt der i lovgivningen stilles krav
om statslig godkendelse af udbud, nye uddannelser og optag. Dette
pålægger ministeriet en særlig forpligtelse
til indgreb, hvis der opstår ubalancer mellem udbud og efterspørgsel.
Kendetegnende for institutionsområdet er således,
at der sker en overordnet uddannelses- og institutionsstyring
ud fra politisk afvejede hensyn og behov.
- De frie skoleformer omfatter frie grundskoler og private gymnasier,
frie kostskoler (højskoler, efterskoler og husholdnings-
og håndarbejdsskoler) samt produktionsskoler. Institutionerne
er dels alternativer til de offentlige skoler på grundskoleniveau
og ungdomsuddannelsesniveau, dels yder skolerne tilbud om almen
undervisning, der supplerer det kompetencegivende uddannelsessystem
ved at videreudvikle deltagernes personlige kompetencer og evt.
motivere til videre uddannelse. Folkehøjskolerne, efterskolerne
og husholdnings- og håndarbejdsskolerne, der alle skal være
kostskoler, og til dels produktionsskolerne hører til i den
sidste kategori.
I modsætning til de politisk regulerede institutioner er
de frie skoler kendetegnet ved fri etableringsret. Området
er rammestyret i den forstand, at lovgivningen principielt kun
fastlægger tilskudsbetingelserne. Den frie initiativret
til at oprette institutioner fritager samtidig ministeriet for
forpligtelsen til at sikre den enkelte institutions videreførelse.
Institutionsområderne er generelt karakteriseret ved, at
der er foretaget en gennemgribende decentralisering af forvaltningen
af både det uddannelses- og institutionspolitiske ansvar
til de enkelte institutioner. De to grundlæggende elementer
i det overordnede styringskoncept er taxametersystemet og selvejeformen.
Taxametersystemet indebærer, at tilskud beregnes afhængigt
af undervisningsaktiviteten som produktet af et mål for
aktivitet og en finanslovbunden takst pr. aktivitetsenhed. Bloktilskudsformen
giver institutionerne fri dispositionsret over tilskuddenes anvendelse
inden for institutionens formål. Selvejeformen, som efterhånden
er udbredt til at omfatte næsten hele ministeriets institutionsområde,
lovfæster institutionernes selveje og selvstyre med en bestyrelse
som øverste ansvarlige ledelse.
Oversigten over ministeriets institutioner nedenfor viser et øjebliksbillede.
Antallet af institutioner ændrer sig hele tiden – inden for
det regulerede og erhvervsrettede område primært på
grund af sammenlægninger, og inden for det frie område
fordi den frie etableringsret fører til godkendelser af nye
skoler, men også til lukninger af skoler uden tilstrækkeligt
elevgrundlag.
Overordnede institutionspolitiske målsætninger
Det overordnede mål med udviklingen af ministeriets decentrale
styringskoncept har imidlertid været det samme for de forskellige
uddannelses- og institutionsområder: At skabe råderum
for decentrale beslutninger inden for et fælles sæt af
rammebetingelser, der udgør vilkårene for institutionens
drift og virksomhed. De overordnede fælles mål for den
videre udvikling af uddannelsesinstitutionerne og ministeriets styringskoncept,
er at skabe:
- Stærke institutioner, der er fagligt og økonomisk
selvbærende. Uddannelsesinstitutionerne har fået større
og større frihedsgrader til at udnytte institutionernes lokale
viden om uddannelsesbehov og løsningsmuligheder. Derved har
institutionerne fået bedre mulighed for at prioritere kvalitetsudvikling
i lyset af behov og for at levere relevante udbud og mere målrettet
ressourceudnyttelse. Styringskonceptet skal videreudvikles, så
institutionerne hele tiden sikres optimale rammebetingelser at arbejde
inden for.
- Fuldt gennemslag af brugernes og aftagernes præferencer
i institutionens dispositioner, bl.a. gennem åbenhed om institutionernes
kvalitet og brugernes frie valg af uddannelsesinstitution.
- Et sammenhængende og udviklingsorienteret styringskoncept,
hvor de mange aktører - institutioner, brugere, aftagere
og andre lokale/regionale samarbejdspartnere og interessenter, institutionsrevisorer
og ministeriet - spiller hensigtsmæssigt sammen og i overensstemmelse
med styringskonceptets overordnede principper.
For de politisk regulerede institutioner kan tilføjes målsætninger
om at skabe regionale, faglige miljøer, der kan understøtte
en regional kompetenceopbygning gennem tilgængelighed til relevante
uddannelsesudbud af høj kvalitet og med hensigtsmæssige
undervisningsformer i forhold til brugernes og aftagernes behov. Uddannelsesinstitutionerne
skal i løbende samspil med bruger- og aftagersiden sikre det
rette udbud af grunduddannelser og i sammenhæng hermed udvikle
relevante efter- og videreuddannelser. Institutionerne skal endvidere
være regionale udviklings- og videncentre. Sigtet er, at institutionerne
i højere grad skal formidle viden bredt til offentlige institutioner
og private virksomheder i regionen og deltage i udvikling af professioner
og erhvervsliv i den regionale kompetenceopbygning.
For de frie skoleområder, der er kendetegnet ved, at skoler
etableres på privat initiativ og med frihed til at fastlægge
eget værdigrundlag og undervisning, sker styringen alene via
tilskudsbetingelser. Store frihedsgrader hvad angår udbud og
indhold nødvendiggør en høj grad af regelstyring
på tilskudssiden. Fx kendetegner det højskoleområdet,
hvor der er givet særlig store frihedsgrader mht. udbud og undervisningsindhold,
at tilskudsbetingelserne er omfattende og komplekse. Det kan siges
at være et styringsmæssigt paradoks, at skolernes særlige
frihedsgrader nødvendiggør regelstyring, og den generelle
målsætning om regelforenkling gælder derfor ikke
mindst for de frie skoleformer.
1.2 Undervisningsministeriets hovedstyringskoncept og institutionspolitik
Udviklingstræk i forvaltningsmodellen
Den forvaltningstradition, der prægede den offentlige sektor
frem til 1990’erne, var karakteriseret ved detaljeret central planlægning
og omfattende regel- og detailstyring. Det indebar i praksis et stort
antal enkeltafgørelser i konkrete og institutionsspecifikke
sager. Fokus var overvejende på enkeltinstitutioners interne
forhold uden reference til en overordnet styringsfilosofi, der kunne
sikre indbyrdes sammenhæng i administrationen inden for og mellem
institutionsområderne. Arbejdsdelingen mellem det centrale og
lokale niveau placerede institutionerne som hierarkisk underordnede
ministeriet med et stærkt begrænset selvstændigt
råderum.
Indførelsen af Undervisningsministeriets nuværende decentrale
hovedstyringskoncept i løbet af 1990’erne baseret på
mål- og rammestyring og taxameterprincippet er et paradigmeskift,
som skal ses i sammenhæng med den generelle forvaltningspolitiske
udvikling i 1980’erne.
Styringskonceptet er baseret på princippet om decentralisering
og selvforvaltning, der giver institutionerne større frihedsgrader
i opgaveløsningen, men tilsvarende pålægger dem
et større ansvar for realiseringen af de politisk fastsatte
mål inden for de givne økonomiske og lovgivnings- og
aftalemæssige rammer.
Det grundlæggende rationale bag decentralisering af beslutningskompetence
til institutionerne er, at relevant viden om institutionsdrift og
undervisning er størst og mest detaljeret blandt de professionelle
faggrupper og ledere, der arbejder med området, og som har den
direkte og daglige kontakt til brugere og aftagere. Herved kan den
viden, der løbende skabes i uddannelsessystemet og lokalt,
nyttiggøres optimalt. Når beslutninger om konkrete forhold
træffes decentralt på den enkelte institution, kan faglig
viden om problemstillinger og udviklingsmuligheder, forskelligartede
institutionsspecifikke hensyn og lokale præferencer hos interessenterne
indgå i en samlet vurdering og prioritering.
I sammenligning med de øvrige ministerieområder er der
på Undervisningsministeriets område gennemført
en gennemgribende decentralisering. Decentraliseringen omfatter hele
institutionsområdet og forvaltningen af både det institutions-
og uddannelsespolitiske ansvar. Det store antal institutioner er et
særkende for Undervisningsministeriet, og tilrettelæggelsen
af det decentrale styringskoncept skal bl.a. ses i lyset heraf. En
sammenhængende og effektiv styring af et så stort antal
institutioner nødvendiggør er vis standardisering af
styringsinstrumenterne for grupper af beslægtede uddannelsesinstitutioner.
Den enkelhed i styringen, som fælles rammebetingelser for institutionssektorer
giver, bidrager endvidere til en ønsket gennemsigtighed i systemet
og egalitet mellem enkeltinstitutioner. Dette gælder fx økonomistyringen,
som er baseret på taxametersystemet, der er udbredt til alle
institutionsområder og udgør ét sammenhængende
finansieringssystem.
Styringsinstrumenter og –niveau
Overgangen til den decentrale styring indebar en ændring i
såvel styringsinstrumenter som det niveau på institutionerne,
som styringen er rettet imod.
Spektret af principielt mulige styringsinstrumenter spænder
bredt fra styring efter centralt fastsatte detailregler, institutionsspecifikke
regler og afgørelser til styring ud fra fælles rammebetingelser
og incitamenter.
Styringsniveauet vedrører det organisatoriske niveau, som
styringen retter sig mod, og dækker et spektrum fra interne
delprocesser og enkeltelementer i institutionens virksomhed over enkeltinstitutionsniveauet
og grupper af institutioner til et sektorrettet perspektiv.
Sammenhængen mellem styringsinstrumenter og styringsniveau
er illustreret i figur 2. I figuren afgrænser de to dimensioner
fire felter, der hver især repræsenterer en specifik kombination
af styringsinstrument og styringsniveau. Den tidligere centrale forvaltningsmodel
(felt 1) var således kendetegnet ved regel- og detailstyring
på enkeltinstitutionsniveau og budgettering på udgiftsartsniveau,
mens incitamentsstyring på sektorniveau og fastsættelse
af mål og rammer fælles for hele sektorer, fx økonomiske
rammer i form af takster, er karakteristisk for det nuværende
decentrale styringskoncept (felt 3). Pilene fra den centralistiske
til den decentrale forvaltningsmodel angiver hovedlinien i den udvikling,
som Undervisningsministeriets styringskoncept har fulgt.
I figuren afgrænses implicit 2 ulogiske felter (2 og 4), hvor
styringsinstrumenterne og styringsniveauet ikke er i naturlig overensstemmelse.
Fokusskiftet i styringsformen fra enkeltinstitutioner og deres interne
forhold til fokus på sektorniveau og sektorens fælles
rammebetingelser – bevægelsen fra at styre ”små forhold
med små instrumenter” til at styre ”større forhold med
større instrumenter” – er en gennemgående tendens i ministeriets
styring. Også i styring og kvalitetssikring af uddannelser og
undervisning blev detailstyring forladt til fordel for mål-
og rammestyring. Etablering af Evalueringsinstituttet for et bredere
felt af uddannelsesområderne og udvidelsen til dække både
uddannelses- og institutionsevalueringer er et af de nyere eksempler
på, at styring og tilsyn løses på et stadig højere
generaliseringsniveau og med en højere grad af resultatorientering.
Som tidligere nævnt lovgiver Undervisningsministeriet også
på bl.a. folkeskoleområdet og det almene gymnasium, hvor
kommuner og amtskommuner er institutionsejere, og som derfor ikke
er omfattet af ministeriets institutionsstyring. Udviklingen på
disse områder adskiller sig væsentligt fra Undervisningsministeriets
hovedstyringskoncept. Fx er gymnasieområdet styret via et regelgrundlag
karakteriseret ved en høj detaljeringsgrad og et tilsvarende
meget finmasket tilsyn.
Ændret opgavefordeling og relation mellem institutioner og
ministerium
Skiftet til det decentrale styringskoncept ændrede såvel
institutionernes som ministeriets opgaver og relationen mellem ministerium
og institutioner. Skiftet kan beskrives som overgang fra den traditionelle
forvaltningsmodel til en mere virksomhedsorienteret model, hvor institutionerne
har fået udlagt store dele af beslutningskompetencen om konkrete
dispositioner og bliver opgaveudførende ”virksomheder”.
Udviklingen i retning mod selvforvaltende enheder med reelle frihedsgrader
har stillet institutionerne over for nye opgaver og skærpede
kompetencemæssige krav på en lang række områder.
Det følger logisk heraf, at også Undervisningsministeriets
rolle og opgaver er ændret markant. Som beskrevet ovenfor er
fokus flyttet fra enkeltinstitutioners interne processer til resultater
og institutionssektorers generelle rammebetingelser. Både styringsniveau
og –instrumenter har fået mere overordnet karakter, og herved
ændres karakteren af ministeriets relation til institutionerne:
For det første er ministeriets funktion at understøtte
institutionerne i deres arbejde med at opfylde brugeres og aftageres
behov, dvs. at initiere udvikling på institutionsniveau. Væsentlige
funktioner er at sikre institutionerne information, vejledning og
inspiration og at analysere og udvikle hensigtsmæssige rammebetingelser
for institutionerne, der indeholder incitamenter til ønsket
adfærd.
For det andet indebærer ændringen i opgaveorienteringen
en generelt ændret kontaktform mellem ministeriet og institutionerne,
hvor forvaltningsmodellens én-til-én-kontakt afløses
af en én-til-flere-kontakt, hvor skoleorganisationer af forskellig
type, herunder bestyrelsesforeninger og skolelederforsamlinger, spiller
en stadig større rolle.
Tilsynet
Denne ændrede relation mellem ministeriet og institutionerne
har også betydning for ministeriets tilrettelæggelse af
tilsynet.
Tilsynet skal være en integreret del af styringsformen. I den
decentrale model etableres et råderum på institutionerne
for selvstændige beslutninger, der muliggør og skaber
incitamenter til en optimal prioritering og udnyttelse af ressourcerne
i forhold til lokale behov. Institutionernes råderum indebærer
et væsentlig større udfaldsrum for institutionernes handlinger
end under central styring, og det øger dermed også risikoen
for enkeltinstitutioners fejldispositioner. Den decentrale model forudsætter
derfor samtidig større statslig risikovillighed og redskaber
til systematisk overvågning, der skal minimere disse risici.
Ministeriets tilsynsforpligtelse har traditionelt lagt hovedvægten
på enkeltinstitutionerne og sikring af, at formelle krav og
detaljerede regelsæt overholdes. De øgede frihedsgrader
på institutionerne til selvstændigt at beslutte strategi,
proces og metoder følges imidlertid naturligt af øgede
krav til institutionerne om at dokumentere opnåede resultater.
I tilsynet med institutionerne er opgaven at overvåge, i hvilken
grad de overordnede, politisk fastsatte mål realiseres, og på
grundlag heraf løbende at justere styringens incitamenter og
regelgrundlag for at øge graden af målopfyldelse. I ministeriets
arbejde med at videreudvikle tilsynet er det derfor et mål at
udvikle tilsynet fra et regelorienteret tilsyn til et mere analytisk
og udviklingsorienteret tilsyn.
Pejlemærker for udvikling af styringskonceptet
Samlet set har institutionspolitikken i dag tre lag:
- Den grundlæggende institutionslovgivning om selvejende institutioner
og taxameterfinansiering inden for hver af de store uddannelsessektorer.
- Institutionsstrukturpolitik. Institutionsstrukturen og institutionernes
uddannelsesprofiler skal landsdækkende, regionalt og lokalt
modsvare behovene for uddannelser i dag, herunder for sammenhængende
grund-, efter- og videreuddannelse.
- Kvalitetssikring og –udvikling med sigte på at forbedre
institutionernes opfyldelse af kvalitetsmål i gennemførelse
og udvikling af uddannelserne.
Taxametermodellen kan karakteriseres som en decentralisering af beslutningskompetence
til de enkelte selvejende institutioner med en ansvarlig bestyrelse.
Institutionerne modtager aktivitetsbestemt bloktilskudsfinansiering,
og dette sikrer institutionerne en høj grad af dispositionsfrihed
inden for fastlagte rammer. Taxametermodellen har især til formål
at optimere styringen med hensyn til produktivitet og med hensyn til
sikring af den enkelte institutions virksomhedsgrundlag. Derimod fører
taxameter- og selvejemodellen ikke i sig selv til de strukturelle
ændringer, som kan være en forudsætning for udvikling
af bredere og nye uddannelseskompetencer. Sikring af kvalitet og effektivitet
må samtidig understøttes gennem forskellige enkeltstående
styringsinstrumenter.
Den styringsmæssige udfordring er derfor at videreudvikle taxametermodellen
og de supplerende instrumenter til kvalitetssikring i en sammenhængende
model for resultatstyring.
Videreudvikling af styringskonceptet kan betragtes som en ”2. generation”
af den decentralisering, der blev sat i værk for godt 10 år
siden. Hvor 1. generation især sikrede produktiviteten, skal
fokus i styringsmodellen være på såvel produktivitet
som effektivitet forstået som institutionernes evne til opfylde
de kvalitetsmål, der er sat. Brugere, aftagere og øvrige
interessenter skal spille en større og aktiv rolle i vurderingen
af den enkelte institutions kvalitet og fremtidsmuligheder set i relation
til den uddannelsespolitiske og regionale udvikling, og de skal øve
direkte indflydelse på institutionernes prioritering af udbud
og udviklingsarbejde.
Institutionsstyringens udviklingsniveauer er søgt illustreret
i figur 3. Udviklingen afspejler en logisk udvikling i de forvaltningspolitiske
paradigmer, hvor sigtet i udviklingen har været at kunne opfange
flere og flere af de væsentlige aspekter i styringen:
- Ved indførelsen af den decentrale styring og virksomhedsmodellen
var det ønsket at drage nytte af lokale og faglige kompetencer
og præferencer i realiseringen af overordnede politiske målsætninger.
I virksomhedsmodellen var fokus på at styrke den enkelte institutionsenhed
og dens muligheder for at blive en stærk og kompetent opgaveudførende
enhed.
- Overgangen til taxametermodellens 2. generation angiver en målsætning
om øget fokus på bredde og kvalitet i uddannelsesudbuddet,
på institutionernes effektivitet og på deres rolle som
lokale og regionale erhvervs- og samfundsmæssige aktører,
der skal sikre lokal og regional tilgængelighed til uddannelser
i lyset af regionale uddannelses- og erhvervsbehov.
Overgangen angives også i figuren som et skift til en ”samarbejdsorienteret”
virksomhedsmodel. Skiftet er udtryk for, at det er en væsentlig
fælles opgave for uddannelsesinstitutionerne inden for en region
at sikre et samlet hensigtsmæssigt grund- efter- og videreuddannelsesudbud
i forhold til de uddannelsessøgendes og det regionale erhvervslivs
behov. Det er en politisk målsætning at sikre tilgængelighed
til et relevant uddannelsesudbud i alle dele af landet. Uddannelsesinstitutionernes
rolle skal i højere grad defineres ud fra lokale og regionale
behov for viden og kompetencer.
Det er væsentligt at understrege, at øget samarbejde
mellem institutionerne ikke skal sætte den sunde konkurrence
ud af kraft; konkurrence mellem institutionerne skal fortsat være
med til at sikre en høj grad af brugerindflydelse og høj
effektivitet, men konkurrencen må ske under hensyntagen til
lokale og regionale behov for tilgængelighed til uddannelse.
Det er derfor målsætningen, at institutionerne inden for
regioner i højere grad slutter sig sammen eller samarbejder
indbyrdes og i vidt omfang løser opgaver i fællesskab.
Ministeriets styringsmæssige fokus på at styrke den enkelte
institutionsenheds muligheder for at løse opgaver kompetent
er naturligvis fortsat væsentligt, men fokus er udvidet til
også at omfatte strukturelle initiativer, der har til formål
at fremme fagligt og økonomisk mere bæredygtige enheder.
Det styringsmæssige fokus flyttes således til også
at dreje sig om samlede institutionsstrukturer og den enkelte institutions
placering her og institutionernes udbudsprofiler i en samlet opgavefordeling
af udbuddet. Det er imidlertid stadig de enkelte selvejende institutioner,
der træffer beslutningerne om ændringer i institutionsstrukturen
inden for de rammer, der fastlægges i lovgivningen. Dette lægger
op til en samarbejdsorienteret virksomhedsmodel, hvor institutionerne
forpligtes til indbyrdes dialog.
2. Den kompetente institution
2.1 Institutionernes opgaver og rammebetingelser
Udviklingstræk i institutionernes opgaveprofil
Set over en relativ kort årrække regnet fra begyndelse
af 1990’erne blev uddannelsesinstitutionernes opgaveprofil og ledelsesansvar
generelt ændret fundamentalt. Under den tidligere centrale styring
var ledelsen på institutionerne udpræget faglig. Skolelederen
var typisk rekrutteret fra lærergruppen inden for den pågældende
skoles fagområde, og administrationen var af meget beskeden
størrelse, oftest kun bogholderi og sekretærfunktion.
Erhvervsskolerne og de fleste videregående uddannelsesinstitutioner
er etableret som selvejende institutioner, men der var før
1990 mere tale om en formalitet end en realitet. I store træk
blev de selvejende institutioner styret som statsinstitutioner, og
institutionsbestyrelserne havde yderst begrænset indflydelse
på drift og investeringer. Den nye ”virksomhedsmodel” betød
en ”genoplivning” af selvejemodellen, hvad angik bestyrelsens selvstændige
overordnede ansvar i forhold til institutionens daglige ledelse.
Genoplivningen af selvejemodellen og den videre udvikling i decentraliseringsprocessen
har stillet institutionerne over for nye opgaver og skærpede
kompetencemæssige krav på en lang række områder.
Dette skal ses i sammenhæng med det grundlæggende rationale
i decentraliseringen, hvor udlægning af beslutningskompetence
til institutionerne er baseret på, at opgaverne løftes
bedst muligt decentralt, idet institutionerne har den relevante viden
om problemstillinger og udviklingsmuligheder, forskelligartede institutionsspecifikke
hensyn og lokale præferencer hos interessenterne.
Uddannelsesinstitutionerne har gradvist fået overdraget opgaver,
der tidligere var et statsligt anliggende. Institutionerne er ansvarlige
for tilrettelæggelsen af uddannelsesvirksomheden, og de har
overtaget ansvaret for bl.a. lokaleforsyning og bygningsdrift og for
sikringen af en målstyret udvikling i overensstemmelse med de
centralt fastsatte krav og betingelser.
De nye opgaver følger bl.a. også af, at institutionerne
– i forskellig grad og på forskellig måde - i dag er agenter
på markedslignende vilkår, hvor de mødes af krav
og forventninger fra brugere og aftagere, der frit vælger mellem
relevante uddannelsessteder.
Dertil kommer nye og/eller skærpede krav, der er afledt af
den generelle samfundsmæssige udvikling, og som er gældende
for samtlige offentlige institutioner. Herunder kan fremhæves
nye krav om øget IT-anvendelse, internationalisering, brugerorientering
samt en generel tendens til krav om øget individualisering
af uddannelser og studieordninger.
Institutionernes selvstændige ansvar omfatter institutionsdriften
som helhed, d.v.s. både løbende drift og strategisk planlægning
af institutionens udvikling og investeringer. Begrænsningerne
ligger i de generelle lovgivnings- og aftalemæssige rammebestemmelser
og de samlede indtægter, som primært omfatter taxametertilskud
knyttet til uddannelsesaktiviteten. Den enkelte institution beslutter
selv den organisatoriske opbygning inden for uddannelsesområdet
og administrationen.
Skolens administrative funktioner omfatter typisk i dag en række
hovedfunktioner med en høj grad af professionalisering inden
for hver af funktionerne afhængigt af institutionens størrelse
og kompleksitet.
Decentraliseringen omfatter både administrative rutiner og
omfattende udlægning af selvstændigt ansvar til institutionerne.
På uddannelsesområdet er detaljeret centralstyring af
timeplaner og holdoprettelser afløst af en overordnet rammestyring,
som stadig er under udvikling. Institutionerne har det selvstændige
ansvar for såvel lærerforbrug som udstyrsanskaffelser
ved de enkelte uddannelser.
På økonomisiden er den tidligere styring på udgiftsarter
helt forladt til fordel for bloktilskudssystemet, der omfatter såvel
driftstilskud som tilskud til kapitaludgifter. Gennem tilskudsudbetalinger
har institutionerne fået ansvaret for egen likviditet, og med
det selvstændige investeringsansvar følger også
selvstændige valgmuligheder mellem eje og leje og for realkreditfinansiering
af bygningsinvesteringer. Institutionernes årsregnskaber følger
i vid udstrækning Årsregnskabsloven med resultatopgørelse
opgjort inkl. afskrivninger og hertil svarende årlig balance.
Institutionsrevisorer ansat af bestyrelserne sikrer bestyrelserne
et eksternt, uafhængigt grundlag for varetagelsen af det overordnede
økonomiske ansvar.
På personalesiden er tidligere centrale arbejdstidsaftaler,
der detailregulerede lærernes arbejdstidsanvendelse, i vid udstrækning
afløst af aftaler, der inden for generelle rammer overlader
arbejdstidstilrettelæggelsen til det decentrale niveau, herunder
med mulighed for lokalaftaler. Tilsvarende gælder på lønsiden
med aftaler om lokalløn og decentral løn.
Bygningsforsyningen, der tidligere også for selvejende institutioner
udgjorde en særlig del af den statslige investeringsplanlægning,
er nu institutionernes eget ansvar. Det gælder både den
vedligeholdelse af bygningerne, der er nødvendig for, at institutionernes
kapitalapparat ikke forringes, og de egentlige ny og reinvesteringer.
IT-forsyningen er også institutionernes selvstændige
ansvar, men dog således at ministeriet understøtter udviklingen
af fælles administrative systemer, som erhvervsskoler og videregående
uddannelsesinstitutioner er forpligtede til at anvende.
Decentraliseringen af indkøb har givet institutionerne incitamenter
til og mulighed for at udnytte fordelagtige indkøbsaftaler.
Der er nu en udvikling i gang, hvor institutionerne også i fællesskab
og understøttet af ministeriet satser på tværgående
udnyttelse af indkøbsfordele og erfaringsudveksling.
Øgede krav til institutionsledelsen
Fra at have været overvejende administratorer af Undervisningsministeriets
regler i den tidligere forvaltningsmodel skal lederne i virksomhedsmodellens
selvforvaltende institutioner udfylde en ledelsesrolle, hvor strategisk
ledelse er blevet et væsentligt element.
Institutionernes opgaveprofiler er på vej til at blive yderligere
komplekse og opgavebyrden mere omfattende. Det er en følge
af institutionssammenlægningerne, som skal skabe større
og mere bæredygtige institutioner. Samtidig indebærer
den generelle samfundsmæssige udvikling nye og større
krav og forventninger til institutionsledelserne, og varetagelse af
ledelsesopgaverne forudsætter i vidt omfang øget professionalisering.
De større og mere komplekse institutioner indebærer
også, at ledelsesstrukturen bliver mere kompleks: Ledelsesstrukturen,
der på mange mindre institutioner består af en faglig
leder og en souschef, erstattes af en overordnet leder og en række
andre ledere med forskellige funktioner eller opgaver. Det er vigtigt,
at der på den enkelte institution er de nødvendige og
tilstrækkelige kompetencer til stede til at varetage de mange
forskelligartede ledelsesfunktioner. Principielt er kravene de samme
for både små institutioner med en smal ledelsesstruktur
og meget komplekst sammensatte institutioner, men de konkrete udmøntninger
kan være ganske forskellige.
Der eksisterer ikke én god model for ledelse og for fordeling
af ledelsesopgaver mellem øverste ledere og øvrige ledere
og mellem ledelse og øvrigt personale på en institution.
Tværtimod afhænger spørgsmålet om, hvad en
hensigtsmæssig ledelse er, af mange forhold. Blandt andet vil
institutionens opgaver og særlige indsatsområder, dens
størrelse og kompleksitet, kultur, arbejdsdeling og samarbejdsformer
samt de eksisterende lederes kompetencer være af central betydning.
Når man sammenligner med tidligere tiders krav til institutionsledelse
er der grund til at fremhæve kravet til ledelsen om at kunne
håndtere forandring, der er blevet et grundvilkår for
uddannelsesinstitutioner. Når rammerne er i konstant bevægelse,
er strategisk ledelse vigtig. For at kunne udøve strategisk
ledelse er det af afgørende betydning, at hver enkelt uddannelsesinstitution
løbende forholder sig til, hvad der er og skal være institutionens
identitet og kerneydelser, og på hvilke områder institutionen
vil være kompetencemæssig spydspids.
I institutionsledelse indgår forskellige aspekter. Overordnet
set kan skelnes mellem en mere langsigtet strategisk indsats for udvikling
af institutionens ressourcer og den løbende indsats for at
sikre den bedst mulige anvendelse af alle ressourcer. Investeringer
må opfattes som et bredt begreb, der både omfatter uddannelsesudvikling,
personaleudvikling og investeringer og reinvesteringer i uddannelsesmiljø.
- Uddannelsespolitisk ledelse
Uddannelsesinstitutionens kerneopgaver er defineret ud fra opfyldelse
af behov hos elever og studerende, aftagere på arbejdsmarkedet
og som led i samfundsudviklingen generelt. Institutionen skal kunne
bære et selvstændigt decentralt ansvar for uddannelsesudbud
samt for den faglige og pædagogiske udvikling. Uddannelsesudviklingen
må ske i et tæt samspil med de regionale private og
offentlige aftagere om relevante uddannelsesbehov m.v. Institutionen
skal kunne reagere hurtigt og smidigt i forhold til arbejdsmarkedet,
der er præget af forandring.
- Administrativ ledelse
I takt med, at institutionerne får stadig flere opgaver, de
administrative systemer bliver mere udbyggede, institutioner lægges
sammen i større enheder, og eleverne får mere individuelle
uddannelsesforløb, er kravet til administrationen også
vokset. Det kræver en professionel administration at håndtere
dette.
- Økonomisk ledelse
Decentraliseringen af det økonomiske ansvar til institutionsniveauet
giver institutionerne større frihed i arbejdstilrettelæggelsen
og stiller krav til resultatsiden. Decentraliseringen giver bestyrelse
og ledere mulighed for selvstændigt og hurtigt at foretage
ressourcemæssige dispositioner og tilpasninger, fx i lyset
af aktivitetsudviklingen, men også langsigtede dispositioner.
Kravet er minutiøst overblik over indtægts- og udgiftsudviklinger
og mulighederne for økonomisering.
- Pædagogisk, faglig ledelse
Videre udvikling af lærernes indbyrdes samarbejdsformer er
en forudsætning for at realisere de aktuelle uddannelsesmål.
Lærergruppens ansvar er således øget, og dette
har som konsekvens, at ledelsesopgaven i forhold til lærerne
ændres. Sparring og støtte til lærergrupper får
en mere fremtrædende plads, og sikring af videndeling udgør
en central del af ledelsesopgaven.
- Personalepolitisk ledelse og arbejdstilrettelæggelse
Medarbejderne er institutionernes væsentligste ressource,
og ledelsen skal sikre, at institutionen har kvalificerede medarbejdere,
der kan varetage institutionens opgaver. Kompetenceudvikling af
medarbejderne er et centralt indsatsområde for ledelsen.
Samtidig skal ledelsen sikre, at lærerressourcerne udnyttes
bedst muligt til fordel for elever/studerende og undervisningen.
Inden for de regulerede uddannelsesområder er der i dag stort
set ikke centrale arbejdstidsbindinger ud over, hvad der kendes
på det øvrige arbejdsmarked. Det er imidlertid ikke
alle institutioner, der har udnyttet potentialet i principperne
om arbejdstilrettelæggelse i de nyere overenskomster fuldt
ud. Bl.a. har man en del steder indgået lokalaftaler, der
i meget høj grad ligner de gamle, centrale aftaler. Det er
en ny ledelsesopgave at samtænke nye undervisningsformer og
pædagogisk tilrettelæggelse af uddannelserne med nye
former for arbejdstilrettelæggelse.
2.2 Institutionskvalitet
Det er en generel forvaltningspolitisk tendens at øge fokus
på kvalitet og effektivitet. På uddannelsesinstitutionerne
kommer dette til udtryk i form af forskellige typer af krav. Overordnet
betragtet kan skelnes mellem to typer af krav:
For det første krav af basal og generel karakter til institutionernes
arbejde med kvalitetsudvikling, hvor der stilles form- og indholdskrav
til de redskaber og systemer, som institutionerne anvender i deres
kvalitetsarbejde. Tankegangen er, at institutionerne skal gennemføre
en række obligatoriske opgaver som led i en årlig cyklus:
Tilvejebringelse af relevante kvalitetsindikatorer, gennemførelse
af bruger- og aftagerundersøgelser, analyser og selvevalueringer,
refleksion, udarbejdelse af opfølgnings- og udviklingsplan,
implementering og på ny tilvejebringelse af kvalitetsindikatorer
osv. Formålet er at sikre, at institutionerne arbejder bevidst
og systematisk med kvalitet. Den indholdsmæssige side og prioriteringen
heraf bestemmes af institutionen, ligesom resultatet af arbejdet –
de konkrete udviklingsplaner mv. – ikke skal godkendes i ministeriet,
men tjene som redskab for institutionen selv.
Eksempelvis er der på erhvervsakademiområdet stillet
krav i bekendtgørelser om etablering af et kvalitetssikringssystem
på såvel institutions- som uddannelsesniveau og om årlige
uddannelsesspecifikke selvevalueringer med studerende og aftagere
som deltagere.
Også på de frie skoleområder, hvor der udbydes
ikkekompetencegivende undervisning, og hvor ministeriet ikke direkte
fører tilsyn med kvalitet, ses en - i princippet - tilsvarende
tendens til at øge fokus på skolernes kvalitetsarbejde.
Kravene er naturligvis tilpasset de særegne forhold, der gælder
de frie skoleformers styringsvariant. Det er fx på de frie kostskoler
en tilskudsbetingelse, at skolen formulerer eget værdigrundlag,
og at skolen gennemfører årlige selvevalueringer i forhold
til værdigrundlaget.
For det andet stilles i stigende grad krav af mere specifik og indholdsorienteret
karakter til de resultater, som institutionerne skaber, fx udtrykt
gennem eksamenskarakterer og færdiggørelse af samlede
uddannelsesforløb.
På de videregående uddannelsesområder blev i 2001
indført nye krav til institutionernes arbejde med kvalitetsudvikling
i form af en såkaldt aftalemodel. Aftalemodellen blev introduceret
som en ny bevillingsmodel som supplement til taxameterstyring med
tilskud, der mere målrettet skal fremme arbejde med kvalitetsudvikling
inden for politisk prioriterede indsatsområder, fx internationalisering
og IT i uddannelserne.
Fra 2003 er fokus på institutionernes resultater blevet yderligere
øget, idet en større del af tilskuddene gives efter
et princip om ”noget for noget”. Der er indført særlige
tillægstaxametre, der skal fremme politisk prioriterede mål,
bl.a. at uddannelser færdiggøres, og at målgrupper
med særlige behov tilgodeses. Endvidere er også erhvervsskoleområdet
blevet omfattet af en aftalemodel.
I figur 5 gives en oversigt over de forskellige typer af kvalitetskrav,
der er til institutionernes arbejde.
3. Styringsområder og -midler
3.1 Elementer i ministeriets styringskoncept
I afsnit 1 blev redegjort for, at styringen fra decentraliseringsprocessens
start i 1990’erne udviklede sig fra at styre ”små forhold med
små instrumenter” til at styre ”større forhold med større
instrumenter”. Styringens fokus, der i den centralistiske styring
var på enkeltinstitutioner og deres interne forhold, skifter
til at være på sektorniveau og sektorens fælles
rammebetingelser.
Denne udvikling omfatter både styringen af uddannelser, økonomi-
og institutioner, der har været genstand for omfattende reformer.
Hvor styringen af uddannelser, økonomi og institutioner tidligere
havde været sammenbundet i lovgivningen på det enkelte
uddannelsesområde uden reference til en overordnet styringsfilosofi,
der kunne sikre sammenhæng inden for og mellem områderne,
indebar reformerne, at der skete en professionalisering af styringen
på tværs af uddannelsesområderne. Der kan i dag
skelnes mellem uddannelsesstyring og økonomi- og institutionsstyring.
Instrumenter til styring af uddannelserne omfatter grundlæggende
lovgivning og bekendtgørelser for de enkelte uddannelser, der
fastsætter mål- og rammer for uddannelsernes målsætninger,
indhold, adgangsbetingelser, omfang struktur, lærerkvalifikationer
og kvalitetsstyring, samt opfølgning og evaluering.
Institutionerne styres grundlæggende gennem lovgivning og bekendtgørelser
om institutionsformen, herunder ledelsen, og om finansieringsformen
samt gennem godkendelse af institutionens adgang til at udbyde bestemte
typer af uddannelser. Økonomien i institutionernes uddannelser
og fællesområdet, herunder lokaleforsyning, bygningsdrift,
ledelse og administration, styres overvejende efter taxameterprincippet,
hvor tilskud afhænger af aktivitet. Bloktilskudsprincippet sikrer
institutionerne fri dispositionsret over tilskuddenes anvendelse inden
for institutionens formål.
I takt med den generelle forvaltningspolitiske tendens til øget
fokus på output, er institutionspolitik blevet et selvstændigt
politikområde. Institutionernes indsats og evner til at forvalte
ressourcer og rammebetingelser er af afgørende betydning for
at realisere de overordnede uddannelsespolitiske mål. Institutionernes
måde at fungere på og spørgsmålet om, hvordan
der kan tilrettelægges de mest hensigtsmæssige rammebetingelser
for institutionerne, er blevet omdrejningspunkter for kvalitetsudvikling
og -overvågning.
Institutionspolitikken har i dag følgende tre lag:
- Den grundlæggende institutionslovgivning om selvejende institutioner
og taxameterfinansiering inden for hver af de store uddannelsessektorer
(uddybes i afsnit 3.2).
På de frie skoleområder, der er kendetegnet ved fri
etableringsret, og hvor undervisningen i mange tilfælde udgør
et alternativ til de politisk regulerede uddannelsestilbud, begrænser
styringen sig i vidt omfang til dette grundlæggende institutionspolitiske
lag suppleret af en række nærmere betingelser til den
enkelte skoleform for at modtage tilskud til undervisningsaktiviteten.
- Institutionsstrukturpolitik. Institutionsstrukturen og institutionernes
uddannelsesprofiler landsdækkende, regionalt og lokalt skal
modsvare behovene for uddannelser i dag, herunder for sammenhængende
grund-, efter- og videreuddannelse (uddybes i afsnit 3.3).
- Kvalitetssikring og –udvikling med sigte på, at forbedre
institutionernes opfyldelse af kvalitetsmål. Institutionernes
kvalitetsudviklingsprocesser søges bl.a. styrket gennem krav
til institutionernes generelle kvalitetssystemer, krav om øget
brugerinddragelse og åbenhed om forhold af relevans for institutionens
kvalitet og i flerårsaftaler, der skal realisere mål
inden for forskellige politisk prioriterede indsatsområder
(uddybes i afsnit 3.4).
I de følgende afsnit uddybes de tre lag i institutionspolitikken,
og der peges på de særlige indsatsområder, som aktuelt
prioriteres i den videre udvikling af styringsmodellen.
Afslutningsvist i afsnit 3.5 redegøres for udviklingen af
tilsynet. I tilsynet testes de enkelte styringsinstrumenter og deres
indbyrdes samspil. Tilsynet skal følge op på, om politiske
målsætninger udmøntes i praksis på institutionerne
og identificere behov for at justere styringen. Det er et krav til
tilsynet, at det anlægger et helhedsorienteret perspektiv på
institutionsstyringen, således at der sikres en overordnet sammenhæng
i arbejdet med at udvikle de enkelte styringsinstrumenter.
3.2 Styring af institutionerne
3.2.1 Undervisningsministeriets selvejemodel og taxameterfinansiering
Undervisningsministeriets særlige styringsmodel bygger på
to grundlæggende elementer, som med ganske få undtagelser
omfatter alle Undervisningsministeriets institutioner:
- Selvejeformen, der lovfæster institutionernes selveje og
selvstyre med en ansvarlig bestyrelse som øverste ledelse
- Taxameterfinansiering, hvor tilskud i form af bloktilskud bestemmes
ud fra objektive aktivitetsmål (antal årselever (ÅE)
eller antal studenterårsværk (STÅ)) og en politisk
fastsat takst pr. aktivitetsenhed (ÅE/STÅ).
Selvejende institutioner ledes af en bestyrelse, der har overordnet
ansvar for institutionens drift og virksomhed. Ledelseskompetence
og det tilhørende ansvar omfatter såvel institutionens
administration og økonomiske drift som de undervisnings- og
uddannelsesaktiviteter, som institutionen ifølge sit formål
varetager. Som overordnet ledelse skal bestyrelsen varetage institutionens
interesser i enhver henseende, sikre optimale rammer for institutionens
virksomhed, således at institutionens aktiviteter afvikles bedst
muligt, og bestyrelsen er ansvarlig for, at virksomheden udøves
i overensstemmelse med gældende lov- og regelgrundlag.
Med selvejeformen er institutionerne sikret den fornødne selvstændighed
og det råderum, der er en forudsætning for at kunne udnytte
alle mulighederne i taxametersystemet. Et afgørende element
i decentraliseringen af beslutningskompetencen er, at tilskud gives
i form af bloktilskud, som institutionen frit kan disponere over inden
for en ramme, der udgøres af institutionens formål og
således, at evt. overskud forbliver på institutionen og
ikke anvendes til uvedkommende formål.
Indførelsen af taxametersystemet er forløbet i faser,
hvor systemet typisk først er indført på driftssiden
og siden på kapitalområdet, jf. figur 6 nedenfor. Med
driftstaxametret træffer institutionen beslutning om niveauet
for og sammensætningen af institutionernes løbende driftsudgifter,
herunder lærerløn og øvrige direkte udgifter til
undervisningen, administration, rengøring, vedligeholdelse
osv. Den fulde gennemførelse af kapitalansvarsprincippet omfatter,
at institutionen også selv træffer beslutning om al vedligeholdelse
af bygningskapaciteten, reinvestering og nyinvestering samt indgåelse
og administration af lejemål og realkreditbelåning.
Med ansvaret for at forvalte kapitalapparatet har bestyrelsen ansvaret
for køb og salg af fast ejendom, optagelse eller omlægning
af realkreditlån samt indgåelse af lejemål. Decentral
styring af lokaleforholdene for institutionerne medfører en
række fordele bl.a. på grund af et større lokalt
kendskab til udbudet af ejendomme, prisniveauet og lejemuligheder.
Ved forvaltningen af kapitalapparatet er institutionerne som udgangspunkt
underlagt reglerne i Budgetvejledningen med de modifikationer, der
fremgår af institutionslovene og diverse aktstykker. Herudover
reguleres ledelsens beslutningsproces og tegningsret i institutionens
vedtægt, der fungerer som rettesnor og grunddokument for institutionen,
og som skal godkendes af ministeriet.
Implementeringen af styringskonceptet har dog forskellig udformning
på institutionsområderne med deraf følgende forskelle
i statens forpligtelser, bl.a. i situationer, hvor institutioner kommer
i økonomiske vanskeligheder. For de politisk regulerede institutionsområder,
hvor ministeriet har ansvar for at sikre tilgængelighed til
relevante uddannelser i alle dele af landet, har ministeriet særlige
indgrebsforpligtelser i forhold til institutioner, der kommer i alvorlige
økonomiske vanskeligheder. På de frie skolers område,
hvor der er fri etableringsret på privat initiativ, har ministeriet
ikke sådanne beføjelser. Ministeriet kan tværtimod
være forpligtet til at kræve betalingsstandsning, hvis
der er risiko for, at en skole ikke kan indfri sine forpligtelser
i forhold til staten.
3.2.2 Ministeriets institutionsområder
De politisk regulerede institutioner
For de regulerede institutioner er erhvervsskoleloven fra 1989 og
lov om selvejende institutioner for videregående uddannelser
m.v. fra 1996 (selvejeloven) med deres senere ændringer helt
centrale omdrejningspunkter, når man skal beskrive udviklingen
i institutionernes opgaver og rammebetingelser. Disse love udtrykker
paradigmeskiftet fra forvaltningsmodel til decentralisering og normerer
principperne om selveje-, mål- og rammestyrings- og taxametermodeller
nærmere med erhvervsskoleloven som den første grundlæggende
”modellov”
Erhvervsskolerne har altid været selvejende institutioner,
mens billedet for de institutioner, der udbyder uddannelse på
mellemlangt videregående niveau (MVU-niveau), har været
væsentligt mere broget. Selvejeloven udgør en rammelov,
som allerede på ikrafttrædelsestidspunktet omfattede en
række institutioner, men som andre MVU-institutioner kan vælge,
når de finder det hensigtsmæssigt. Det gælder både
statsinstitutioner samt institutioner omfattet af anden selvejelovgivning.
Inden for de seneste par år har langt de fleste af de institutioner,
som loven potentielt kan omfatte, også rent faktisk valgt at
blive omfattet af loven. Det kraftige ryk så man som opfølgning
på lovændringen i 2000, der bl.a. fastlagde overdragelsesvilkår
for statens bygninger til selvejende institutioner og tilføjede
regler om Centre for Videregående Uddannelse (CVU’er) til loven
.
AMU-centrene har indtil november 2001 hørt under Arbejdsministeriet,
men er i dag overført til undervisningsministeriet. Med AMU-centerloven
fra 1993 gennemførte arbejdsministeren inspireret af erhvervsskoleloven
en reform, hvorefter alle AMU-centre blev selvejende.
De regulerede institutioner har gennemgået en udvikling, hvor
det samlede faglige og pædagogiske opgavefelt er blevet væsentligt
bredere. Såvel erhvervsskolerne som MVU-institutionerne er oprindeligt
etableret til at opfylde en forpligtelse til udbud af offentligt godkendt
kompetencegivende uddannelse i form af nærmere bestemte erhvervsuddannelser
eller typisk én bestemt MVU. Dette udgangspunkt er på
forskellig vis forladt ud fra tanken om, at institutionerne ved siden
af deres kerneforpligtelse skal have mulighed for at anvende deres
faglige og pædagogiske kompetencer til at varetage andre opgaver,
som samfundet har brug for.
De almindelige regler om indtægtsdækket virksomhed indebærer,
at institutionerne på almindelige markedsvilkår, dvs.
uden krydssubsidiering fra de tilskudsberettigede aktiviteter, kan
tilbyde undervisning m.v., der ligger i naturlig forlængelse
af institutionernes formål, til privatpersoner, erhvervslivet,
den offentlige sektor osv. Den indtægtsdækkede virksomhed
kan i nogle tilfælde bidrage med kapital til understøttelse
også af kerneaktiviteten, ligesom den kan medvirke til at brede
det faglige miljø ud til fordel for institutionens samlede
aktivitetsmuligheder.
I 1990’erne er de lovgivningsmæssige rammer for uddannelsesinstitutionernes
varetagelse af andre aktiviteter end kerneforpligtelsen også
blevet udvidet kraftigt. Tankerne om livslang læring og behovet
for tilbagevendende at ajourføre og supplere de kompetencer,
der er erhvervet i grunduddannelserne, har øget fokus på
efter- og videreuddannelsesindsatsen, bl.a. med lov om åben
uddannelse fra 1989 og loven om videreuddannelsessystemet for voksne
fra 2000. For institutionerne har det betydet, at de har kunnet supplere
deres kerneaktivitet med uddannelsesaktiviteter rettet mod voksne
og personer i erhverv, som både er offentligt godkendte, kompetencegivende
og tilskudsberettigende. En tidligere tendens til på det videregående
uddannelsesområde at oprette særlige institutioner til
varetagelse af disse opgaver er endegyldigt brudt med CVU-reformen
fra 2000, som betoner fordelene ved at samle grund-, efter- og videreuddannelsen
til og med diplomniveau i samme institutioner.
Note: Hovedloven skiftede med denne lovændring titel til
lov om Centre for Videregående Uddannelse og andre selvejende
institutioner for videregående uddannelser m.v.
Med lovgivningen om CVU’er og om mellemlange videregående uddannelser
fortsatte bevægelsen væk fra at opfatte institutioner
som koncentrerede om én eller ganske få historisk betingede
kerneaktiviteter. Institutionerne skal nu i højere grad være
fagligt brede og økonomisk og fagligt bæredygtige institutioner,
der er i stand til at tage nye aktiviteter op, herunder udvikle nye
grunduddannelser, som tiden måtte vise, at der er behov for.
Samtidig skal institutionerne være videncentre, der – også
uden, at det er i forbindelse med undervisningsaktiviteter – kan stille
faglige ressourcer til rådighed for udviklingsprojekter sammen
med professionerne, det lokale og regionale arbejdsmarked m.v. Institutionerne
får samtidig pligt til at sikre en løbende ajourføring
af deres kompetencer gennem forskningstilknytning til relevante universiteter
og andre forskningsinstitutioner. Der følger i stigende grad
egentlige tilskud med sådanne horisontale og vertikale opgaver
og pligter.
Også AMU-centrene har gennem 1980-90'erne gennemgået
en udvikling for så vidt angår opgavegrundlaget, der fra
primært at have omfattet arbejdsmarkedsuddannelse for beskæftigede
ufaglærte i dag omfatter uddannelsesaktiviteter for en væsentligt
bredere målgruppe.
Lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse omfatter fra og
med 2002 fire skoleformer – handelsskoler, tekniske skoler, landbrugsskoler
og AMU-centre. Disse skoleformer er dog ikke afgørende for
skolernes uddannelsesprofiler, og institutionerne kan lægge
sig sammen på tværs af skoleformerne.
Store runder med udbudsgodkendelser i 2000 (korte videregående
uddannelser) og 2001 (erhvervsuddannelser) er udtryk for, at en institutions
uddannelsesprofil ikke skal være en historisk betinget omstændighed,
men skal bygge på de reelle faglige kompetencer på institutionen
i sammenhæng med de regionale og lokale behov. Loven om en enstrenget
institutionsstruktur på erhvervsskole/AMU-området sigter
også på at samle grund-, efter- og videreuddannelse inden
for nye bredere institutionsdannelser
I afsnit 3.3 uddybes de forandringsprocesser, der sigter på,
at institutionsstrukturen og institutionernes uddannelsesprofiler
landsdækkende, regionalt og lokalt skal modsvare uddannelsesbehovene.
Det frie skoleområde
Der har i mange hundrede år været private skoler i Danmark
for børn og unge, men disse skoler har ikke altid fået
statstilskud. Traditionen med offentlig støtte til folkeoplysende
virksomhed har især rod i fremkomsten af de folkelige bevægelser,
der førte til den første grundlov i 1849. En del af
dette var Grundtvigs tanker om, at oplysning af almuen var den nødvendige
forudsætning for folkestyret. Inspireret af disse tanker oprettedes
den første folkehøjskole i 1844. Siden fulgte efterskoler
og friskoler som udtryk for, at forældre må have et frit
valg til at sørge for deres børns skolegang. I løbet
af 1800-tallet blev der bred politisk enighed om, at en forudsætning
for, at denne frihed var reel for alle, var, at der også blev
økonomisk valgfrihed, og at staten måtte understøtte
det frie valg økonomisk.
De frie skoler er hovedsagelig alternativer til det ordinære
uddannelsessystem, og dermed er de skoleformer, hvor den enkelte selv
vælger at deltage. De bygger derfor på princippet om,
at der skal være en egenbetaling (eller forældrebetaling),
men at den ikke må være så høj, at mennesker
med almindelige indtægter udelukkes. Staten yder derfor et betydeligt
tilskud til driften af frie skoler. Det gælder både frie
grundskoler, private gymnasier, hf- og studenterkurser, frie kostskoler
og som noget forholdsvis nyt også produktionsskoler, der er
opstået i forbindelse med den store ungdomsarbejdsløshed
i 1970’erne og 1980’erne, men som også har fået inspiration
fra højskolebevægelsen. Produktionsskolerne udgør
en undtagelse fra princippet om egenbetaling, og eleverne modtager
skoleydelse, fordi skolerne også skal være arbejdslignende,
og eleverne skal producere varer eller tjenesteydelser.
Eksistensen af de frie skoler er således udtryk for en tradition
for at vægte mindretalsbeskyttelsen højt ved at yde offentlige
tilskud til disse alternative skoleformer.
Med hensyn til institutionsstyringen adskiller det frie skoleområde
sig grundlæggende fra det regulerede institutionsområde
ved, at skolerne etableres på initiativ af en kreds af borgere.
Det offentlige har ingen pligt til at sikre et udbud af frie skoler
endsige sikre et landsdækkende udbud. Skolerne får tilskud
med det formål at gøre det økonomisk overkommeligt
for borgerne at gøre brug af skolerne. Skolerne må selv
tilvejebringe det fornødne kapitalapparat. Med den såkaldte
”Tvindlovgivning” er det understreget, at formålet med lovgivningen
ikke er at understøtte udviklingen af skolekoncerner men enkeltstående,
frie initiativer. Ministeriet skal kontrollere, at betingelserne for
at modtage tilskud er opfyldt, men ministeriet skal i øvrigt
overlade mest mulig styring til institutionerne selv.
Til dette formål er organisationsmodellen med selvejende institutioner
og selvstændige bestyrelser med et fuldt ansvar for skolernes
overordnede ledelse naturlig og velbegrundet. Det samme er tilskudsordningen
med aktivitetsbestemte tilskud efter taxameter, der udbetales som
bloktilskud til skolernes frie anvendelse inden for formålet.
Det tilsyn, ministeriet udøver, er derfor koncentreret om sikring
af, at tilskudsbetingelserne er overholdt. På det frie institutionsområde
er der således tradition for en stærkt decentral styringsmodel.
De frie skoler er dog ikke et homogent institutionsområde.
De frie grundskoler og de private gymnasier udgør
et alternativ til henholdsvis folkeskolen og de offentlige gymnasier.
Undervisningen på de private gymnasier skal følge de
samme planer som de offentlige gymnasier, og undervisningen på
de frie grundskoler skal stå mål med, hvad der normalt
kræves i folkeskolen. Forældrekredsen for en fri grundskole
fører tilsynet med skolen. Forældrekredsen vælger
en eller flere personer uden for forældrekredsen til at føre
tilsyn med elevernes standpunkt i dansk, regning/matematik og engelsk
og med, om skolens samlede undervisningstilbud ud fra en helhedsbetragtning
lever op til kravet om at stå mål med folkeskolen. Forældrekredsen
kan anmode kommunalbestyrelsen om at føre dette tilsyn. Undervisningsministeren
kan beslutte, at der skal gennemføres et yderligere tilsyn
og kan pålægge kommunalbestyrelsen at udøve det.
De frie kostskoler har ingen parallel i det offentlige system,
og den enkelte skole har derfor frihed til selv at fastlægge
sine kursus- og undervisningsplaner. Efterskolerne optager i betydeligt
omfang elever i den undervisningspligtige alder. Disse elever skal
tilbydes en undervisning, der står mål med, hvad der almindeligvis
kræves i folkeskolen. Gennemfører en efterskole prøverne
til folkeskolens afgangsprøve efter 9. eller 10. klasse, skal
prøverne afholdes i overensstemmelse med reglerne for folkeskolen.
Elever, der indstiller sig til prøve, skal have modtaget undervisning
i forhold til folkeskolens afgangsprøver, der står mål
med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen, og som for
10.-klasseprøver står mål med den obligatoriske
undervisning i folkeskolens 10. klasse.
Som kostskoler har skolerne hele landet som rekrutteringsområde,
og skolerne har derfor ingen lokale eller regionale bindinger, selv
om mange skoler, især efterskoler må betegnes som egnsskoler.
Fra den 1. januar 2001 er der lovkrav om, at en fri kostskoles værdigrundlag
skal fremgå af skolens vedtægt. Værdigrundlaget
skal være offentligt tilgængeligt og udformet i et alment
sprog.
Produktionsskolerne giver tilbud til unge under 25 år, der
ikke har gennemført en ungdomsuddannelse, og som ikke umiddelbart
har forudsætninger for at påbegynde en sådan uddannelse.
Tilbudene skal forbedre den unges muligheder i uddannelsessystemet
og på det almindelige arbejdsmarked. Produktionsskolerne har
ingen parallel i det offentlige system, og skolerne fastlægger
selv deres kursus- og undervisningsplaner.
Skolerne er lokalt forankrede. Det er kommunalbestyrelsen, der ved
godkendelse af en produktionsskoles vedtægter og ved ydelse
af grundtilskud beslutter, om en skole skal oprettes/nedlægges.
Det er op til kommunalbestyrelsens fri beslutning at afgøre,
om den vil støtte en produktionsskole.
Daghøjskolerne blev fra 1. juli 2002 overflyttet
fra fortrinsvis statslig til ren kommunal finansiering. Tilbudene,
der retter sig mod kortuddannede voksne, kan være folkeoplysende
og /eller omfatte forberedende voksenundervisning og skal forbedre
deltagernes muligheder i uddannelsessystemet og på arbejdsmarkedet.
Langt de fleste deltagere har en svag tilknytning til arbejdsmarkedet
enten som arbejdsløse, som revalidender eller som førtidspensionister.
Daghøjskolerne blev indtil en lovreformen i 1995 fortrinsvis
finansieret af kommunerne. I 1996 overgik finansieringen fortrinsvis
til staten, der ydede taxametertilskud til daghøjskoler, hvis
vedtægter var godkendt af en grundtilskudsydende kommunalbestyrelse.
For at modgå stærkt stigende udgifter til daghøjskolerne
blev de lovbundne tilskud fra 1999 ændret til rammestyret tilskud.
Fra 2000 omlagdes finansieringen af aktiveringsindsatsen med henblik
på at samle ansvaret for aktiveringen og finansieringen heraf
hos samme myndighed. Størstedelen af bevillingen blev overført
til kommuner og AF, mens tilsyn og tilskudsudbetaling fortsat lå
i Undervisningsministeriet. Staten afholdt fortsat udgifter til revalidender,
personer på sygedagpenge og førtidspensionister m.fl.
som led i bestræbelserne for deres tilbagevenden til arbejdsmarkedet.
Daghøjskolerne har på denne måde i høj grad
også inden for statsbevillingen været med til at løse
en kommunal opgave. Med samlingen af alle opgaver vedr. daghøjskolerne
i kommunerne i 2002, er en udvikling, der sigter mod at samle ansvar,
kompetencer og finansiering for daghøjskolerne hos samme myndighed,
bragt til ende.
Som det fremgår, er der for de frie skoler tale om en omfattende
decentralisering af ansvar og kompetence til de enkelte skoler. Det
er en målsætning, at der løbende foretages justeringer,
der forenkler relationerne mellem ministerium og institutionerne inden
for et overordnet koncept, der tilgodeser såvel hensynet til
skolernes frihed som hensynet til ministeriets sikring af, at tilskudsbetingelserne
overholdes.
3.2.3 Økonomistyringens tilskudstyper
Taxametersystemet
Taxametersystemet tilsigter at understøtte institutionernes
incitamenter både til økonomisering til egen fordel og
til brugervenlig adfærd. Systemets grundlæggende kvalitet
er, at det sikrer finansiering af den faktiske efterspørgsel
efter uddannelse. Det er søgningen til og gennemførelsen
af uddannelserne, der sikrer institutionerne et finansieringsgrundlag.
Tilsvarende er det institutionernes forpligtelse at nedbringe udgifterne,
hvis efterspørgslen reduceres. Gennem de politisk fastlagte
takster på finansloven sker der en direkte styring af institutionernes
produktivitet, og systemet sikrer samtidig gennemsigtighed i tilskudsfordelingen
ud fra ens regler for alle institutioner inden for samme sektor.
Taxametersystemets fordele og ulemper i praksis er beskrevet i flere
rapporter – senest i rapporten ”Taxametersystemet for de videregående
uddannelser. Rapport fra undervisningsministerens Idé- og Perspektivgruppe”,
Undervisningsministeriet 2001. Konklusionen i rapporten er, at taxameterfinansieringen
fortsat skal være den bærende bevillingsmodel.
Det er derfor ikke hensigten her at gennemgå taxametersystemet
som sådan, men at fremhæve samspillet mellem taxameterfinansieringen,
andre finansieringsformer og institutionernes incitamenter til at
fremme effektivitet og kvalitet samt politisk fastlagte indsatsområder
og institutionsstrukturændringer også med det formål
at sikre optimal ressourceanvendelse og kvalitet.
Selv om taxametersystemet hviler på nogle grundlæggende
tværgående principper, er der væsentlige forskelle
i udmøntningen af principper mellem uddannelsessektorer afhængigt
af de enkelte sektorers forhold, og systemerne justeres løbende
– typisk med henblik på forenklinger, men også med henblik
på at modvirke utilsigtede eller negative incitamenter i forhold
til institutionsstruktur eller effektivitet og kvalitet.
Institutionsstrukturmæssigt er det i første
række forholdet mellem tilskudsudmålingen til små
institutioner og større eller store institutioner, der har
betydning. Alle taxametersystemerne indeholder foruden de rent aktivitetsbestemte
taxametertilskud et grundtilskud, hvis formål er at dække
nogle basale aktivitetsuafhængige driftsomkostninger. Grundtilskuddets
størrelse vil typisk være afgørende for, at helt
små institutioner kan overleve, mens det for store institutioner
ville være en fordel, hvis alle tilskud blev udmålt som
aktivitetsafhængige tilskud.
Grundtilskuddet har tidligere virket strukturbevarende og har i særlige
tilfælde kunnet bringe enhedsomkostningerne på de små
institutioner op på et meget højt niveau i forhold til
enhedsomkostningerne ved større institutioner. Helt små
institutioner med under 50 årselever har således kunnet
overleve økonomisk på grund af det relativt store grundtilskud.
Eksempelvis vurderes grundtilskuddets størrelse ved landbrugsskoler
at have medvirket til, at der ikke er sket en tilstrækkelig
tilpasning af institutionsstrukturen i landbrugsskolesektoren som
følge af den faldende aktivitet ved landbrugsuddannelserne.
De nye grundtilskudsprincipper, der er blevet udmøntet på
FL 03 som følge af den nye fælles institutionslov for
erhvervsskoler og AMU-centre, tager højde for denne problemstilling.
Grundtilskuddet er således blevet gjort delvist aktivitetsafhængigt
således, at grundtilskuddet maksimalt må udgøre
12.000 pr. årselev. Dette betyder, at grundtilskuddet falder
for de mindre skoler. De nye grundtilskudsprincipper indebærer
til gengæld, at skolerne uanset skoletype i modsætning
til tidligere helt eller delvist bevarer grundtilskuddet i forbindelse
med sammenlægninger.
De nye grundtilskudsprincipper sikrer således, at institutioner,
der ønsker at lægge sig sammen, ikke i udgangspunktet
mister et eller flere grundtilskud. Dette kan være med til at
fremme en tilpasning af institutionsstrukturen.
For at fremme større institutionsdannelser ved sammenlægning
uden nødvendigvis at reducere antallet af lokale uddannelsessteder
er det på finansloven for 2003 sikret, at grundtilskud i højere
grad knyttes til de fysiske uddannelsessteder og ikke til institutioner
som juridisk enhed. Det vil kunne fastholde en geografisk spredning
af uddannelsesmuligheder og større institutionsdannelser på
én gang.
Tilsvarende gælder ved bredere institutionsdannelser eller
regionale institutionsdannelser som fx CVU-dannelser eller regionale
erhvervsskoler, at bortfald af grundtilskud evt. vil kunne virke blokerende
for nye institutionsformer. Det er vigtigt at finde løsninger,
hvor de effektiviseringsmæssige og kvalitetsmæssige fordele
ved nye institutionsformer understøttes på udbudssiden.
Inden for de frie skoleformer ydes forskellige former for tilskud,
der tilnærmelsesvist tjener samme formål som grundtilskud.
Disse tilskud er med til at understøtte både etableringen
af nye skoler og sikringen af ”gamle” skolers overlevelse ved aktivitetsfald.
De særlige fordele, som små skoler har tilskudsmæssigt,
sikrer, at frie skoler kan etableres og overleve også i tyndt
befolkede områder eller på et særligt afgrænset
idégrundlag. Men da de små skolers fordele finansieres
solidarisk af de store skoler inden for en given tilskudsramme, må
der hele tiden sikres en balance mellem de store skolers ”evne” til
at medfinansiere små skoler og hensynet til sikring af en ”åben”
fri skolesektor med bred geografisk dækning og bredde i idégrundlaget.
Resultatmæssigt og kvalitetsmæssigt understøtter
taxametersystemet i højere grad driften af eksisterende uddannelser
og de aktuelle brugerbehov end nyudvikling af uddannelserne, herunder
en højnelse af kvalitetsniveauet og investeringer i fremtidige
forbedringer af resultaterne, netop fordi investeringer i bred forstand
skal konkurrere med de helt aktuelle behov. Til understøttelse
af særlige uddannelsespolitiske initiativer anvendes derfor
ofte særlige finansieringsformer, som skal beskrives nærmere.
Puljer
Puljebevillingerne gives normalt som engangstilskud og er normalt
tidsbegrænsede. Puljemidler til forsøgs og udviklingsarbejde
anvendes først og fremmest til at understøtte større
uddannelsespolitiske initiativer, men også en række andre
udviklingsformål tilgodeses, idet puljerne løbende målrettes
ministeriets aktuelle indsatsområder.
De bevilgede midler fra puljerne fordeles typisk på grundlag
af ansøgninger fra institutioner, organisationer eller enkeltpersoner,
som tilbyder aktiviteter, der opfylder de betingelser og formål,
som ministeriet har fastsat for puljen. Endvidere benyttes puljer
til initiativer, der initieres centralt, fx til undersøgelser,
evalueringer, enkeltstående forsøg m.v. For nogle puljer
kan der gælde politiske forudsætninger om anvendelse,
eksempelvis hvis midlerne er en del af en finanslovsaftale.
Ved anvendelsen af puljemidler må det sikres, at institutionernes
selvstændige prioriteringsansvar ikke undermineres, fordi man
forventer at få særlige midler til visse aktiviteter.
Puljer er altid administrationskrævende, og det er typisk en
erfaring, at man ved at finansiere særlige forsøg med
ekstra midler ikke opnår et realistisk grundlag for ordinær
virksomhed.
Aftalemodeller
Aftalemodeller indebærer, at midlerne bevilges til institutionerne
mod krav om kvalitetsudvikling på en række nærmere
definerede mål og indsatsområder, indenfor hvilke institutionerne
selv prioriterer behov. Aftalemodeller kan anvendes til realisering
af såvel generelle krav som politisk bestemte indsatsområder
(fx IT-udvikling, internationalisering og professionalisering af institutionsledelserne).
Aftalemodeller indebærer, at tilskudstildelingen baseres på
objektive kriterier, fx aktivitet, tilgang eller omsætning,
og flerårsaftalemodeller kan medvirke til at skabe en sikkerhed
for finansieringen af udviklingsarbejdet gennem flere år.
Aftalemodeller af denne type forskyder fokus fra en omfattende ansøgningsproces,
som karakteriserer puljesystemet, til resultatsiden og understøtter
institutionernes prioriteringsansvar inden for de udvalgte indsatsområder.
Videre udvikling af økonomistyringen
Økonomistyringen har hidtil primært bidraget til at
optimere produktiviteten på institutioner via taxametersystemet,
hvilket fortsat prioriteres højt. I rapporten ”Taxametersystemet
for de videregående uddannelser” blev det, som tidligere nævnt,
anbefalet, at taxametersystemet fortsat skal være den bærende
bevillingsmodel.
Principperne for tilskud kan udvikles videre, så de også
medvirker til at fremme en strukturpolitisk institutionsstrategi,
hvilket fx er tilfældet med den nye grundtilskudsmodel for institutioner
for erhvervsrettet uddannelse (erhvervsskoler og AMU-centre). Dette
uddybes i afsnit 3.3.3.
Økonomistyringen kan også bidrage til at fremme nogle
mere kvalitative mål gennem aftalemodeller og særlige
tillægstaxametre. Dette uddybes i afsnit 3.4.3
Et overordnet hensyn for den videre udvikling er, at enkeltinitiativer
udvikles i overensstemmelse med grundlæggende principper. Det
er bl.a. væsentligt, at fordelingen af midler i videst mulige
omfang sker ud fra objektive fordelingskriterier for at sikre institutionerne
gode vilkår for et kendt finansielt grundlag for at investere
i kvalitets- og udviklingsarbejdet, og for at skabe gennemskuelighed
og åbenhed om midlernes fordeling.
3.2.4 Løn- og personalepolitiske styringsinstrumenter
Løn- og ansættelsesvilkår for ansatte på
institutionerne skal følge de af finansministeren aftalte og
fastsatte regler. Finansministeriet er som øverste statslige
arbejdsgiver ansvarlig for at aftale overenskomster. Det gælder
også for Undervisningsministeriets selvejende institutioner.
Undervisningsministeriet bistår Finansministeriet i forhandlinger
på baggrund af ministeriets interesser som arbejdsgiver og i
kraft af sin specifikke viden på de forskellige institutionsområder.
Man inddrager som hovedregel skoleorganisationerne som rådgivere
i processen.
Målene for Undervisningsministeriet har i overenskomstsammenhæng
været at sikre en vidtgående decentralisering af løn-
og personalepolitikken, herunder fleksible lønsystemer, fleksibel
arbejdstidsanvendelse, fleksible lærerkorps og en fleksibel
ledelsesstruktur på institutionerne.
Med overenskomsten i 1999 er indgået aftale for næsten
alle lærergrupper om overgang til Ny Løn. Sammen med
hel eller delvis afskaffelse af centrale arbejdstidsaftaler giver
det institutionerne reel mulighed for løndifferentiering i
forhold til indsatsen, idet der ikke mere er centrale aftaler om,
hvor meget en lærer eller gruppe af lærere skal præstere
inden for arbejdstiden. Det er dog begrænset i hvilket omfang,
disse muligheder indtil nu er blevet udnyttet.
På nogle uddannelsesområder sikres nye læreres
pædagogiskfaglige kompetenceudvikling gennem deres ansættelsesvilkår.
Lærere ved gymnasiale uddannelser og ved erhvervsuddannelser
skal således ifølge deres ansættelsesvilkår
gennemføre pædagogikum. Lærere ved seminarieuddannelser,
ingeniøruddannelser og sociale højskoler har en stillingsstruktur,
hvorefter de efter 3-4 års ansættelse som adjunkt skal
indstille sig til lektorbedømmelse, der er en forudsætning
for deres fortsatte ansættelse. På de øvrige MVU-uddannelser
ventes indført en tilsvarende stillingsstruktur, og det er
hensigten, at stillingsstrukturen på hele MVU-området
skal være fælles, så formelle barrierer mod et fælles
arbejdsmarked fjernes.
Traditionelt har lærerressourceanvendelsen været bestemt
af forhåndsaftaler om tidsforbrug pr. arbejdsenhed såvel
centralt som lokalt. Sådanne aftaler medfører stor risiko
for ressourcespild på de enkelte institutioner, da der ikke
tages højde for de konkrete arbejdsopgavers forskellige indhold
og det dermed forbundne tidsforbrug. En hensigtsmæssig anvendelse
af lærerressourcer kræver, at der tages udgangspunkt i
de konkrete opgaver, at planlægningen gøres fleksibel
og med relevant tidshorisont, og at ressourcer fordeles på baggrund
heraf. Samtidig hindrer de traditionsbundne arbejdstidsregler ofte
i praksis, at der bliver afsat den fornødne tid til de opgaver,
der kræver mere tid end standardtildelingen.
Der er behov for, at fokus i planlægningen af ressourceanvendelse
flyttes fra lærernes arbejdstid til elevernes læring.
Undervisningsministeriet vil gå i dialog med blandt andet skoleorganisationer
om, hvordan institutionernes arbejde med fokusændring kan understøttes.
Indsatsen vil tage afsæt i følgende målsætninger
- Styrkelse af lærersamarbejde og samarbejdsformer med elevernes
læring i centrum
Institutionerne skal understøtte og udvikle samarbejdet mellem
lærerne om undervisningen, herunder i højere grad delegere
ansvar for læringsprocessen og ressourceanvendelsen til lærere
og grupper af lærere.
- Øget kvalitetstid mellem elev og lærer
Der skal i undervisningsforløbet være plads og tid
til at være opmærksom på den enkelte elevs behov
og til at tilpasse undervisningsforløbet i forhold hertil.
- Pædagogiske metoder
Der skal i uddannelsesforløbet være et bredt spektrum
af undervisningsformer til rådighed, således at formen
kan tilpasses uddannelsens indhold og mål. Dette forudsætter,
at eventuelle lokale arbejdstidsaftaler understøtter mulighederne
for anvendelsen af alle hensigtsmæssige undervisningsformer.
- Mindst samme omfang af lærertid for den enkelte elev som
tidligere
Anvendelse af nye mere lærerintensive undervisningsformer
må ikke have negative konsekvenser for den enkelte elevs samlede
lærertid. Dette forudsætter, at der i undervisningen
samtidig anvendes undervisningsformer, der er mindre lærerintensive.
- Kompetenceudvikling af lærere
Lærernes kompetenceudvikling skal styrkes fagligt, pædagogisk
og samarbejdsmæssigt. Fagligt i forhold til uddannelsernes
formål, så de nye krav om høj kvalitet og høj
faglighed kan honoreres, pædagogisk i forhold til anvendelse
af forskellige pædagogiske metoder med elevernes læring
i centrum, og samarbejdsmæssigt i forhold til et styrket samarbejde
mellem lærere.
3.2.5 Understøtning af processer på institutionerne
Skiftet til det decentrale styringskoncept - overgangen fra den
traditionelle forvaltningsmodel til en mere virksomhedsorienteret
model – ændrede både institutionernes opgaver og ministeriets
samt relationen mellem ministerium og institutioner.
Institutionerne spiller en hovedrolle i arbejdet med at realisere
de politiske målsætninger konkret. Ministeriets opgave
i forhold til institutionsniveauet er derfor i højere grad
blevet at understøtte institutionernes arbejde, herunder med
kvalitetssikring, effektivisering og udvikling i øvrigt.
Ministeriets væsentlige funktioner er at sikre hensigtsmæssige
rammebetingelser for institutionerne med en hensigtsmæssig incitamentsstruktur.
Analyse og udvikling udgør således en væsentlig
opgave. Ministeriet skal endvidere sikre institutionerne information,
vejledning og inspiration og overvåge, at institutionerne udfylder
rammerne i overensstemmelse med intentionerne.
For at opnå størst mulig nytte af indsatsen bør
ministeriets indsats orienteres mod samlede institutionssektorer med
ensartede opgaver og fælles rammebetingelser og behov. Her kan
det være hensigtsmæssigt at prioritere at styrke institutionsforeningernes
arbejde økonomisk eller gennem udviklingsprojekter. Dette kan
være relevant på områder, hvor institutionerne har
fælles interesser, fx hvor der er fordele ved stordrift, eller
inden for områder, hvor opgaverne er så tunge, at den
enkelte institution kan have vanskeligt ved at løse dem alene.
Et eksempel er opgaver som led i strukturreformerne. Her har ministeriet
søgt at styrke foreningernes funktion som proceskonsulent i
forhold til institutionernes arbejde med at danne og implementere
nye institutionsformer.
Effektivisering af institutionsdriften
Indkøbshandlingsplanen, der er et samarbejdsprojekt mellem
institutionssiden og Undervisningsministeriet, er et eksempel på
ministeriets rolle som proceskonsulent. Projektets mål er at
identificere og formidle viden om og redskaber til effektivisering
af indkøb på institutionsniveau, så den gør
størst mulig nytte for alle uddannelsesinstitutioner.
Projektets resultater - værktøjer til og viden om effektiv
indkøbspraksis, institutionsforvaltning m.v. – er frivillige
for institutionerne at benytte. Initiativerne er en hjælp til
selvhjælp for institutionerne med henblik på at optimere
ressourceanvendelsen inden for de til enhver tid givne institutionelle
og økonomiske rammer.
Rationalet bag indkøbshandlingsplanen er at yde støtte
til initiativer vedr. effektivisering af indkøb, som den enkelte
institution ikke vil kunne løfte alene, eller som institutionen
ikke selv har incitamenter til at igangsætte, bl.a. pga. store
udviklingsomkostninger m.v. Ministeriets rolle er at yde økonomisk
støtte til projekter, koordinere arbejdet og formidle resultaterne,
mens den praktiske forankring vedrørende implementeringen af
handlingsplanens indsatsområder er hos de deltagende institutionsområder
Projektet om indkøb er efterfølgende udvidet til at
omfatte administrative processer på institutionernes fællesområde
generelt.
Understøtning af god ledelse
Lederudvikling. Der eksisterer ikke bestemte lederuddannelseskrav
til lederne, og de fleste ledere er rekrutteret ad faglig vej, fx
fra lærergruppen eller tilsvarende. Det indebærer at de
ofte har et dybt fagligt kendskab til området, men også
at de ofte står mindre stærkt over for visse faglige eller
personlige krav til ledelse. Kravene til det sidste er blevet markant
forstærket gennem de senere år. Det er da også blevet
mere almindeligt, at lederne har eller undervejs supplerer den faglige
baggrund med mere ledelsesspecifik uddannelse.
Undervisningsministeriet har sammen med lederorganisationerne været
involveret i forskellige lederudviklingstiltag rettet mod forskellige
institutionsområder, for eksempel et lederkursus for rektorer
og souschefer på seminarieområdet i 2001. Undervisningsministeriet
vil fortsat være med til at initiere sådanne lederaktiviteter.
Det er dog nærliggende at forankre sådanne initiativer
i lederorganisationerne eller – især hvor der er tale om formaliseret
uddannelse – på uddannelsesinstitutioner.
Resultatløn. Institutionerne har i vid udstrækning
indført resultatløn til ledere. Undervisningsministeriets
sigte med at indføre resultatkontrakter er at understøtte
dialogen mellem bestyrelse og ledelse samt mellem ledelse og medarbejdere
om formulering af væsentlige kort- og langsigtede mål.
Sigtet er også at støtte en højere grad af konkretisering
og gensidig forpligtelse, hvor hele institutionen inddrages.
Ministeriet finder det derfor mest hensigtsmæssigt, at institutionerne
i deres resultatkontrakter fokuserer på få centrale indsatsområder
frem for at lade resultatmålene omfatte samtlige ledelsesopgaver.
Som konsekvens heraf kan der også ydes vederlag for særlig
indsats samtidigt med, at der ydes resultatløn.
3.3 Styring af institutionsstrukturer og udbudsprofiler
Det andet lag i institutionspolitikken, jf. afsnit 3.1, udgøres
af de forandringsprocesser, der sigter på, at institutionsstrukturen
og institutionernes uddannelsesprofiler landsdækkende, regionalt
og lokalt modsvarer behovene for uddannelser i dag, herunder for sammenhængende
grund-, efter- og videreuddannelse. Politikområdet omfatter
de regulerede institutionsområder, dvs. erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner
og mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner .
Der skal sikres brede uddannelsesmiljøer i alle regioner med
valgmuligheder for unge og voksne, og institutionerne skal kunne bære
et selvstændigt decentralt ansvar for uddannelsesudbud, og –udvikling
samt pædagogisk udvikling. Målene er at sikre høj
uddannelseskvalitet og regional uddannelsesdækning. Dette fordrer,
at uddannelsesinstitutionerne regionalt har faglig tyngde og bredde,
fleksibilitet, tilpasningsevne og har minimeret sårbarheden
over for ændrede uddannelsesmønstre og –behov.
3.3.1 Dannelse af Centre for Videregående Uddannelse
Sidst i 90’erne blev indledt strukturreformer på det videregående
uddannelsesområde. I 1998 fremlagde Undervisningsministeriet
to redegørelser til Folketinget om institutionsstrukturen på
det videregående uddannelsesområde . Udgangspunktet var
bl.a. en international OECD-undersøgelse af de videregående
uddannelsesinstitutioners antal og størrelse i de forskellige
lande, hvor Danmark skilte sig markant ud ved et stort antal små,
videregående uddannelsesinstitutioner. Begge redegørelser
beskrev og diskuterede de problemer, som en institutionsstruktur med
mange, små og spredte videregående uddannelsesinstitutioner
indebærer og præsenterede løsningsskitser.
Institutionernes begrænsede størrelse og udbud, der
typisk kun har omfattet en enkelt uddannelse, har gjort det vanskeligt
at fastholde og videreudvikle attraktive, brede og fagligt stærke
studiemiljøer, der kan understøtte en regional kompetenceopbygning
og modvirke tendensen til, at de unge i stigende grad søger
mod universitetsuddannelserne og de store universitetsbyer. Hertil
kommer risikoen for et yderligere fald i søgningen til de mindre
institutioner som følge af, at de små årgange slår
igennem på det videregående uddannelsesniveau i årene
frem til ca. år 2005.
Problemerne med at sikre uddannelsesinstitutionerne et stabilt og
tilstrækkeligt søgningsgrundlag har især et regionalt
aspekt. Mens knap halvdelen af alle videregående uddannelsesinstitutioner
var placeret i eller omkring de 4 store universitetsbyer, København,
Århus, Odense og Aalborg, læste ca. 80 pct. af de studerende
i disse byer.
Hovedparten af den offentlige service betjener befolkningen uden
for de store universitetsbyer, og Danmarks erhvervsstruktur er domineret
af små og mellemstore virksomheder fordelt over hele landet.
Uden regionale uddannelsesinstitutioner er der derfor risiko for,
at skoler, hospitaler og offentlig service i øvrigt samt private
virksomheder får mangel på arbejdskraft og relevante efter-
og videreuddannelsesmuligheder. Desuden er regionalt placerede uddannelsesinstitutioner
ofte en betingelse for et tæt samspil mellem virksomhederne
og de professions- og erhvervsrettede uddannelser.
En central problemstilling i de omtalte redegørelser til Folketinget
var derfor, om det var muligt ud fra faglige og regionale hensyn at
bevare og videreudvikle de regionale uddannelsesmiljøer som
selvstændige og profilerede uddannelsesmiljøer.
Note: De frie skoleområder, der er kendetegnet ved fri
etableringsret og i mange tilfælde udgør alternative
udbud til de politisk regulerede uddannelsestilbud, er ikke omfattet
af institutionsstrukturpolitikken.
Note: ”Det 21. århundredes uddannelsesinstitutioner –
Debatoplæg om de videregående uddannelsers institutionelle
struktur” Undervisningsministeriet januar 1998 samt ”Redegørelse
om de videregående uddannelsers institutionelle struktur – Opfølgning
på redegørelse om samme emne fra januar 1998” Undervisnings-
og Forskningsministeriet november 1998.
Redegørelserne fremhævede, at ændring af institutionsstrukturen
var et nødvendigt led i både udvikling af kvalitet og
i fastholdelse og videreudvikling af et videregående uddannelsesudbud
i alle dele af landet. Samling af flere uddannelser inden for én
større og stærkere institution kunne give et styrket
udgangspunkt for at:
- Videreføre og videreudvikle regionalt placerede uddannelsesmiljøer
- Videreføre og forny videregående uddannelser med
vægt på et dynamisk samspil mellem praksis og teori,
som afspejler sig i uddannelsen, dens indhold og undervisningsformer
- Udvikle nye uddannelser inden for professioner og erhverv i vækst
og under omstilling
- Skabe grundlag for regionalisering af efter- og videreuddannelse,
der kan sikre en sammenhængende faglig udvikling og udbud
af grund-, efter- og videreuddannelse
- Give et bedre grundlag for at igangsætte målrettede
udviklingsarbejder i samarbejde med regionale virksomheder og offentlige
institutioner samt forskningsinstitutioner
- Skabe tættere tilknytning til relevante forskningsmiljøer
med henblik på at sikre uddannelsesmiljøer og aftagere
i regionen nem, hurtig og løbende adgang til den nyeste forskningsbaserede
viden inden for fagområdet
Samlingen af flere uddannelser inden for én større
og stærkere institution skal således skabe grundlag for
et fagligt kvalitetsløft af uddannelserne og for udvikling
af institutionerne til regionale udviklings- og videncentre, herunder
som centre for praksisrelevant viden og formidling til brugere og
aftagere i regionen. Placeringen af grunduddannelse og efter- og videreuddannelse
på samme institution kan sikre tilbagemeldinger fra aftagere
og færdiguddannede om grunduddannelsernes kvalitet og relevans
og give institutionen et godt grundlag for arbejdet med løbende
tilpasning og fornyelse af uddannelserne.
Folketinget vedtog i 2000 lovgivningen om Centre for Videregående
Uddannelse (CVU’er). Loven gjorde det muligt, at videregående,
ikke-universitære uddannelsesinstitutioner kan lægge sig
sammen til større og bredere faglige uddannelsesmiljøer,
samtidig med at de fysiske uddannelsessteder bevares. De nye centre
får samtidig et større ansvar for efteruddannelse, så
der skabes en regional sammenhæng mellem grund-, efter- og videreuddannelse.
Derved styrkes den regionale forankring af de nye centre som videncentre
for regionerne med pligt til samarbejde i forhold til profession og
forskning. Ved en ændring i 2002 blev lovgivningens forudsætning
om frivillighed styrket.
Lovgivningen om CVU’er skal ses i sammenhæng med lovene om
mellemlange videregående uddannelser, om Danmarks Pædagogiske
Universitet (DPU) og om et nyt videreuddannelsessystem for voksne.
Disse love udgør fire centrale brikker i en samlet og sammenhængende
uddannelsespolitisk fornyelse.
Loven om mellemlange videregående uddannelser skaber en fælles
ramme for alle mellemlange videregående uddannelser under Undervisningsministeriet
med henblik på at skabe større sammenhæng, fornyelse
af eksisterende og udvikling af nye uddannelser. Lovens intentioner
om at fremme et dynamisk samspil mellem teori og praksis spiller sammen
med de regionale aftageres øgede inddragelse i de kommende
centres aktiviteter.
Loven om Danmarks Pædagogiske Universitet etablerer et nyt
universitet som et overbygningsuniversitet med hovedvægt på
forsker-, kandidat- og masteruddannelser. Dette samler og styrker
den pædagogiske forskning, og det indebærer en regionalisering
af efter- og videreuddannelsesopgaven til og med diplomniveau til
CVU’er, som dermed skal skabe et direkte samspil mellem grund-, efter-
og videreuddannelsesniveauet. I lovforslaget forpligtes universitetet
til at sikre CVU’er inden for det pædagogiske område forskningstilknytning
gennem et tæt samarbejde om udviklingsopgaver m.v. De regionale
CVU’er får dermed bedre rammer for at samarbejde med både
DPU og andre universiteter og forskningsmiljøer.
Loven om et videreuddannelsessystem for voksne skal skabe attraktive
videreuddannelsesperspektiver for personer med en kort eller mellemlang
videregående uddannelse. Gennem diplom- og masteruddannelse
etableres en videreuddannelsesvej til det højeste uddannelsesniveau.
CVU’erne udgør den regionale, institutionelle ramme for udvikling
af disse videreuddannelsesmuligheder.
I 2000-02 er der sket en udmøntning af CVU-loven, idet hovedparten
af de videregående, ikke-universitære uddannelsesinstitutioner
nu indgår i CVU’er. Der er godkendt 18 og forhåndsgodkendt
5 CVU’er. Disse omfatter p.t. knap 70 uddannelsesinstitutioner, og
flere af de tilbageværende ca. 20 enkeltstående institutioner
overvejer at tilslutte sig et CVU eller for håndarbejdsseminariernes
vedkommende en erhvervsskole. Dertil kommer, at mange amter har valgt
at lave driftsoverenskomst med CVU’erne om sygeplejerske- og radiografuddannelserne.
Fremdrift i udviklingen af Centre for Videregående Uddannelse
Dannelsen af CVU’er er foregået i en løbende dialog,
som har vekslet mellem institutionernes egen regionale afklaring og
drøftelser med Undervisningsministeriet om planer og muligheder.
Undervisningsministeriet har navnlig i den sidste del af forløbet
haft til opgave at påse, at lovens forudsætninger blev
opfyldt i de konkrete CVU-dannelser, herunder at alle interesserede
institutioner i regionen er inddraget. Lovens forudsætning om
frivillighed har sikret det nødvendige engagement som grundlag
for de nye institutionsdannelser.
Langt den overvejende del af de videregående professionsrettede
uddannelsesinstitutioner er nu gået sammen i CVU’er. Den aktuelle
udfordring er derfor at sikre fremdrift i udviklingen af CVU’erne,
herunder opfølgning på selve CVU-dannelserne med etablering
af fællesfunktioner og konkret udvikling af CVU’ernes kerneområder.
De nye CVU’er skal sikre, at den nye institutionsform får liv,
at samdriftsfordele, synergieffekt og udviklingsmuligheder udnyttes
til samlet gavn for CVU’et, og at der konkret sker en udvikling af
forskningstilknytning, udviklingsbasering og efter- og videreuddannelse.
CVU’erne skal regionalt etablere et systematisk samarbejde med aftagervirksomheder
og –brancher om afdækning af kompetenceudviklingsbehov og fleksible
og relevante løsninger herpå. Der skal udvikles samarbejder
og netværk uddannelsesinstitutionerne imellem om merit og overgangsordninger,
så uddannelsesmulighederne bliver relevante og synlige for uddannelsessøgende
og aftagere.
På centralt hold vil Undervisningsministeriet indsamle oplysninger
om status for og erfaringer med CVU-dannelserne og udviklingen i CVU’ernes
kompetencer og opgaver. Dette vil bl.a. i samarbejde med det nyetablerede
CVU-rektorkollegium danne grundlag for erfaringsudveksling og opfølgende
initiativer med sigte på at sikre fremdrift i udviklingen af
CVU’erne.
I et samarbejde mellem uddannelsesinstitutioner og Undervisningsministeriet
skal der udvikles relevante efter- og videreuddannelsesmuligheder
for professionsuddannede og personer med kort videregående uddannelse
og med videre adgang til kandidat- og masteruddannelse. Undervisningsministeriet,
Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling og uddannelsesinstitutionerne
skal desuden videreudvikle forskningstilknytningen mellem CVU’er og
forskningsinstitutioner for at opnå optimal formidling af ny
viden til gavn for velfærd og for dynamik i erhvervslivet.
3.3.2 Dannelse af erhvervsakademier
På erhvervsskoleområdet har Undervisningsministeriet
som opfølgning på uddannelsesreformen af de korte videregående
uddannelser gennemført udbudsplacering af de nye uddannelser,
der er startet i august 2000.
De korte videregående uddannelser er oprindeligt primært
vokset frem som overbygningsuddannelser på de erhvervsfaglige
uddannelser, og uddannelsesområdet har været præget
af et stort antal meget specialiserede og snævert rettede uddannelser
uden anerkendt landsdækkende kompetence og spredt på mange
små uddannelsesmiljøer. Uddannelsernes status har lidt
under deres manglende profil i det samlede uddannelsesbillede, hvilket
bl.a. har ført til uddannelsesmæssige blindgyder.
Uddannelsesreformens sigte var at styrke de korte videregående
uddannelsers kvalitet og synlighed. De tidligere ca. 75 forholdsvist
snævre uddannelser blev erstattet med i alt 15 bredere uddannelser
med landsdækkende kompetence og tydeligere og stærkere
profil gennem bl.a. fastlæggelse af fælles indgangs- og
afgangsniveau. Reformen var samtidig ensbetydende med, at erhvervsskolernes
hidtidige frie udbud af uddannelserne blev afskaffet. Ved udbudsplaceringerne
af de nye korte videregående uddannelser blev uddannelserne
regionalt samlet i færre og større uddannelsesmiljøer
for derved at skabe et bedre grundlag for, at uddannelsesinstitutionerne
kan fungere som spydspids for udvikling af regionen. Der blev samtidig
sikret en geografisk uddannelsesdækning, således at hver
region som minimum udbyder uddannelser inden for henholdsvis det tekniske,
det merkantile og det informationsteknologiske område og i øvrigt
har et alsidigt udbud af uddannelser med relevans for den regionale
erhvervsudvikling.
Allerede ved det første optag på de nye uddannelser
i sommeren 2000 var der en succesfuld søgning til de nye uddannelser,
og den regionale samling af studiemiljøer har båret frugt,
idet det er lykkedes at etablere relativt stærke, regionale,
faglige miljøer med gode udviklingsmuligheder. I de få
tilfælde, hvor det ikke umiddelbart har været muligt at
opfylde de geografiske målsætninger ved ordinært
udbud, er uddannelser blevet etableret af erhvervsskoler uden for
området i samarbejde med lokalskolen. Tilsammen har 29 byer
fået tildelt ordinært udbud af korte videregående
uddannelser, og yderligere 9 byer har fået etableret et uddannelsesudbud
via samarbejde med en erhvervsskole uden for området.
Tilsvarende gennemførte Undervisningsministeriet en uddannelsesreform
af de tekniske erhvervsuddannelser med virkning fra januar 2001. Ved
ministeriets udbudsplacering af disse uddannelser har det geografiske
hensyn haft en betydelig vægt - dog uden at det var på
bekostning af uddannelseskvaliteten - fordi der er tale om ungdomsuddannelser,
hvor en stor del af de unge skal kunne påbegynde uddannelsen
uden at flytte hjemmefra. Visse af de tekniske erhvervsuddannelsers
hovedforløb har dog et så lille elevgrundlag, at uddannelsen
må gennemføres på et begrænset antal udbudssteder.
Skoler, der er eneudbyder af en eller flere erhvervsuddannelser, har
ofte skolehjem.
Undervisningsministeriet fremlagde i maj 2000 en redegørelse
for Folketinget om erhvervsskolernes institutionsstruktur. Heri er
erhvervsskolesektoren beskrevet i sin helhed med belysning af erhvervsskolernes
antal, størrelse, faglige profiler og geografiske placering
og set i forhold til de samlede uddannelsesopgaver, som erhvervsskolerne
varetager. I redegørelsen er identificeret tre hovedfunktioner
for erhvervsskolesektoren, således at man kan tale om opgaver,
der skal varetages på tre forskellige geografiske niveauer;
den lokale skole, den regionale skole og branche-/fagskolen, og hvor
den enkelte erhvervsskole med forskellig vægt løser opgaver
på de forskellige niveauer.
Redegørelsen understreger samtidig, at erhvervsskolesektoren
er en dynamisk sektor, hvor skolerne aktivt har taget initiativer
til at sikre den geografiske uddannelsesstruktur. Det drejer sig om
såvel nye samarbejdsformer som (nye typer af) institutionssammenlægninger.
Eksempelvis er en række tekniske skoler sammenlagt til tekniske
skoler med uddannelsessteder i flere byer inden for en region, og
tekniske skoler og handelsskoler (i enkelte tilfælde også
med en landbrugsskole og et AMU-center) er sammenlagt til kombinationsskoler
i én, evt. to byer. Fælles for sammenlægningerne
er, at de faglige og økonomiske rammer styrkes gennem dannelse
af større og mere bæredygtige institutioner, samtidig
med at de enkelte uddannelsessteder bevares.
Som opfølgning på udbudsplaceringerne, de nye institutionstyper
og nye former for samarbejde, som redegørelsen fra 2000 præsenterede,
fremlagde Undervisningsministeriet og Erhvervsministeriet i 2001 en
redegørelse om regionale erhvervsakademier. Redegørelsen
satte en ny fælles dagsorden for erhvervs-, regional- og uddannelsespolitikken
som grundlag for videreudvikling af erhvervsskolernes regionale opgaver.
I erhvervsudviklingen satses der på at skabe regionale vækstmiljøer,
der inddrager uddannelsesinstitutionerne og styrker deres samspil
med det regionale erhvervsliv. I uddannelsesudviklingen satses der
på regionalt skolesamarbejde med henblik på at leve op
til de krav, der kvalitetsmæssigt stilles til uddannelserne,
og som fordrer et samspil med virksomhederne om dækning af uddannelsesbehovene.
Hermed forenes uddannelsesinstitutionernes og virksomhedernes udviklingsbehov
regionalt.
Erhvervsakademibetegnelsen er et ”kvalitetsstempel” og ikke et lovfæstet
begreb. Det betegner et økonomisk understøttet regionalt
samarbejde mellem erhvervsskoler og omfatter dels udbud af korte videregående
uddannelser (KVU) inden for det tekniske, merkantile og informationsteknologiske
område, dels efter- og videreuddannelse, herunder videregående
voksenuddannelser (VVU). Samarbejdet har til formål inden for
en 4-årig periode at tilgodese fire indsatsområder: At
skabe kvalificerede uddannelsesmiljøer for de korte videregående
uddannelser, at sikre et bredt regionalt udbud af disse videregående
uddannelser, herunder gennem udlagt undervisning, at deltage i de
lokale og regionale virksomheders kompetenceopbygning gennem udvikling
og udbud af voksenuddannelse og at varetage en viden- og udviklingsfunktion
i forhold til det lokale og regionale erhvervsliv.
Der er i dag etableret i alt 16 regionale erhvervsakademisamarbejder.
Ca. 90 erhvervsskoler ud af i alt 111 indgår i disse samarbejder.
Den videre udvikling af erhvervsakademierne skal ses i sammenhæng
med institutionsstrukturen på det erhvervsrettede uddannelsesområde
og det kommende lovforslag om bedre sammenhæng mellem de erhvervsrettede
grund-, voksen- og efteruddannelser vedr. indhold og styring. Det
er målsætningen, at erhvervsakademiernes ansvar skal understøttes
og udbygges sammen med en fortsat opbygning af erhvervsakademiernes
videncentre og dannelse af regionale vækstmiljøer.
3.3.3 Dannelse af institutioner for erhvervsrettet uddannelse
Ressortomlægningen af AMU-centrene til Undervisningsministeriet,
så AMU- og erhvervsskoleområdet i dag hører under
samme ministerium, giver mulighed for en bedre sammenhæng i
det erhvervsrettede uddannelsessystem som helhed og hermed en optimal
udnyttelse af kapaciteten og et bedre regionalt samspil mellem uddannelsesinstitutioner,
borgere, virksomheder og arbejdsmarked.
Forudsætningerne herfor er et enstrenget system med fælles
rammer for AMU-centre og erhvervsskoler og et sammenhængende
uddannelsessystem. Lovgivningsmæssigt tilvejebringes den enstrengede
institutions- og uddannelsesstruktur i tre etaper:
- etape er gennemført med Folketingets vedtagelse marts 2002
af forslag til ændring af Lov om bestyrelse for Arbejdsmarkedets
uddannelsesfinansiering (AUF-loven), der fastlægger den finansieringsmæssige
styring af den erhvervsrettede voksen- og efteruddannelse.
- etape er gennemført med Folketingets vedtagelse maj 2002
af lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse. Denne lov
danner en fælles lov for erhvervsskoler og AMU-centre og erstatter
de to tidligere institutionslove – erhvervsskoleloven og AMU-centerloven.
Derudover samordner loven en række tilskudsmæssige forhold.
- etape er lovforslaget om AMU-uddannelserne og rådgivningsstruktur.
Lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse baner via nye
økonomiske rammebetingelser fælles for AMU-centre og
erhvervsskoler fra januar 2003 vejen for en enstrenget institutionsstruktur
baseret på sammenlægninger af skoleformerne.
Ligesom på erhvervsskoleområdet har institutionsstrukturen
på AMU-området allerede i de seneste 3-4 år været
præget af omlægninger. 23 AMU-centre er sammenlagt indbyrdes
til 15 centre, hvoraf flere har afdelinger i flere byer inden for
”store regioner”.
Set under ét har de senere års institutionssammenlægninger
på det erhvervsrettede uddannelsesområde ført til
en endnu mere kompleks institutionsstruktur end tidligere - præget
af såvel mange små som mellemstore og store institutioner.
Det har dog været et afgørende træk, at strukturudviklingen
har bevaret alle uddannelsessteder.
Realisering af den enstrengede struktur på erhvervsskoleområdet
Den nye lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse er en
nødvendig, men ikke tilstrækkelig betingelse for ændringer
på tværs af de hidtidige institutionsformer. Gennemførelse
af ændringer i institutionsstrukturen af mere omfattende karakter
beror på et samspil mellem den overordnede styring og beslutninger
på institutionsniveau, hvor flere parter skal blive enige, før
et resultat kan opnås. Der må derfor være tale om
en dialogbaseret proces, hvor ministerens beføjelser og økonomiske
og faglige incitamenter på institutionsniveau må spille
sammen med regionale og lokale forhandlinger ved tilvejebringelse
af løsninger.
Undervisningsministeriet har skabt incitamenter, herunder økonomiske,
der fremmer institutionsstrukturomlægninger. Samtidig har ministeriet
gennemført drøftelser med bestyrelses- og institutionslederforeninger
samt arbejdsmarkedets parter om principper og mål for en fremtidig
institutionsstruktur på det erhvervsrettede uddannelsesområde.
Det er erhvervsskolernes og AMU-centrenes ansvar regionalt at vurdere,
drøfte og tage stilling til institutionsstrukturen inden for
regionen set i forhold til det samlede regionale uddannelsesbehov.
Denne proces er i fuld gang mellem AMU-centre og tekniske skoler i
alle regioner.
Institutionsstrukturen skal også i fremtiden bevare lokale
uddannelsesmiljøer, så de unge har tilgængelige
uddannelser i nærmiljøet og de voksne efteruddannelse
af mindre specialiseret karakter. Desuden skal institutionsstrukturen
sikre brede uddannelsesmiljøer i alle regioner med valgmuligheder
for unge og voksne.
Samtidig skal institutionsstrukturen sikre forudsætningerne
for, at institutionerne kan leve op til høje effektiviseringskrav
gennem udnyttelse af samdriftsfordele administrativt, bygningsmæssigt,
udstyrsmæssigt, opgavefordelingsmæssigt og uddannelsesmæssigt.
Strukturen skal sikre synergifordele miljømæssigt, fagligt
og i den eksterne profilering. Sådanne synergifordele kan opnås
horisontalt – mellem tekniske erhvervsuddannelser indbyrdes, mellem
de gymnasiale uddannelser indbyrdes og inden for bredere KVU-miljøer
og voksenuddannelsesmiljøer. De kan også opnås
vertikalt gennem sammenhænge mellem ungdomsuddannelse og videregående
uddannelse og i sammenhænge mellem grund-, efter- og videreuddannelse.
Satsning på disse fordele vil kunne føre til mange forskellige
strukturløsninger. Men de vil tilsammen pege i retning af større
og fagligt bredere institutioner, hvor institutionerne har en så
alsidig profil, at de er økonomisk robuste i forhold til ændringer
i elevgrundlag m.v. Der vil imidlertid være grænser for
de fordele, der kan opnås ved stadig større institutionsdannelser.
Små skoler er dyre i omkostninger pr. årselev, men mellemstore
skoler klarer sig økonomisk set lige så godt som store
institutioner. Skoler med flere uddannelsessteder kan være en
god institutionsform set i forhold til behov for regional uddannelsesdækning.
Men hvis transportafstande bliver for store, og den regionale samhørighed
for lav, forsvinder fordelene.
Der må derfor sigtes på strukturløsninger, der
er tilpasset en lang række forskellige forhold i de forskellige
dele af landet, herunder hvordan institutionsstrukturen ser ud i dag.
I lovforslagets bemærkninger prioriteres institutionsfællesskaber
mellem tekniske skoler og AMU-centre i samme byer særligt højt,
men der peges også på institutionsfællesskaber af
regional karakter dækkende tekniske skoler og AMU-centre i flere
byer og tværgående institutionsfællesskaber, der
inddrager handelsskoler. På handelsskoleområdet peges
der ligeledes på mulighederne for regionale handelsskoledannelser,
og på landbrugsskoleområdet understreges behovet for en
tilpasning af institutionsstrukturen til væsentligt færre
skoler end i dag.
Ny grundtilskudsmodel til understøtning af institutionsdannelser
Som nævnt i afsnit 3.2.3 om grundtilskud, gav den tidligere
udformning af grundtilskudsmodellen på erhvervsskoleområdet
ikke økonomisk incitament til strukturændringer på
institutionerne. Dette følger bl.a. af, at institutionerne
kunne påføres et indtægtstab ved fusioner, fordi
et eller flere grundtilskud bortfaldt.
I forbindelse med etableringen af en enstrenget institutionsstruktur
for erhvervsskoler og AMU-centre (institutioner for erhvervsrettet
uddannelse) blev principperne for udbetaling af grundtilskud derfor
ændret fra 2003, så de bl.a. understøtter de politisk
prioriterede institutionsfællesskaber.
Formålet med at ændre principperne for grundtilskud er
at understøtte en geografisk dækning af uddannelsessteder,
der tilgodeser alle dele af landet og sikrer brede uddannelsesmuligheder
i alle regioner, herunder at sikre regionale uddannelsesinstitutioner
med faglig tyngde og bredde.
Den ny grundtilskudsmodel udgøres af basistilskud og forskellige
tillæg. Basistilskuddet er fælles for alle institutioner.
Tillægget har til formål at sikre følgende politisk
prioriterede institutionsformer:
- byfællesskaber mellem tekniske skoler og AMU-centre/afdelinger
- regionalskoler med flere uddannelsessteder
- kombinationsskoler, der omfatter sammenlagte handelsskoler og
tekniske skoler
3.3.4 Regionalt samarbejde om udbud
Regionalpolitiske hensyn har fået øget bevågenhed,
og udbudspolitik, dvs. regulering af, hvilke uddannelsesinstitutioner
der har godkendelse til at udbyde de forskellige uddannelser, er derfor
blevet et mere markant politikområde.
Frem til slutningen af 1990’erne har udbudsregulering kun været
anvendt i begrænset omfang. Undervisningsministeriet har primært
lagt faglige kriterier til grund for at godkende en uddannelsesudbyder
og har i mindre udstrækning reguleret uddannelsesudbuddet mellem
fagligt kompetente uddannelsesinstitutioner. Sigtet har været
at give institutionerne incitament til at arbejde med kvalitet ved
at skabe konkurrence mellem uddannelsesinstitutioner om at tiltrække
de uddannelsessøgende.
Uddannelsesinstitutionerne er fortsat konkurrenter på uddannelsesmarkedet,
men den politiske opprioritering af regionale og lokale hensyn i uddannelsespolitikken
i dag tilsiger, at konkurrencen mellem institutioner ikke må
ske på bekostning af regionalpolitiske hensyn. Den begrænsede
udbudsstyring op igennem 1990’erne af hensyn til konkurrenceelementet
har på en række mindre uddannelsesområder ført
til en uforholdsmæssig stor spredning af uddannelsesudbuddet,
hvilket har resulteret i mange små uddannelsesmiljøer.
Dette har særligt ramt uddannelsesmiljøerne uden for
de store universitetsbyer, hvor for mange udbydere på samme
uddannelsesområde eller -niveau inden for samme region har svækket
regionens samlede uddannelsespotentiale.
Uddannelsesinstitutionerne er samtidig, som tidligere nævnt,
stillet over for en række nye udfordringer, der bl.a. stiller
større krav til uddannelsesinstitutioners størrelse
og økonomiske dispositionsmuligheder.
I forbindelse med uddannelsesreformer på hhv. de korte videregående
udannelser, de tekniske erhvervsuddannelser og efter- og videreuddannelse
er udbudspolitikken introduceret som et aktivt styringsredskab til
at sikre og styrke de regionale uddannelseskompetencer. Det har ført
til en præcisering af erhvervsskolernes forskellige roller som
hhv. lokalskole, regionalskole og branche-/fagskole. Ungdomsuddannelse
er en lokalskoleopgave ud fra den prioritering, at unge skal kunne
tage en ungdomsuddannelse uden at behøve at skulle flytte hjemmefra.
Videregående uddannelse og efteruddannelse er derimod en regionalskoleopgave,
fordi der skal sikres et tilstrækkeligt stærkt fagligt
uddannelsesmiljø til at forestå den nødvendige
løbende fornyelse af uddannelsen og varetagelse af relationer
til det regionale erhvervsliv.
På erhvervsskoleområdet har den aktive udbudsstyring
bevirket, at uddannelsesopgaver er samlet inden for regioner med henblik
på at sikre, at der i alle regioner er tilstrækkelig kompetence
og kapacitet til at gennemføre efter- og videreuddannelse af
høj kvalitet.
De regionalpolitiske hensyn har skærpet behovet for indbyrdes
samarbejde mellem uddannelsesinstitutionerne. Institutionernes forpligtelse
til at indgå i indbyrdes dialog vil skabe et nyt grundlag for
ministeriets udbudsstyring. Når uddannelsesinstitutioner indbyrdes
samarbejder om, hvordan et samlet uddannelsesudbud i en region sikres
bedst muligt i forhold til de uddannelsessøgendes og det regionale
erhvervslivs behov, vil det være de nye regionale institutionsfællesskaber,
der indgår i dialogen med ministeriet om udbudsplacering, snarere
end de enkelte institutioner.
Der er allerede gjort forsøg med denne form for regionalt
samarbejde om udbudsplaceringer. Erhvervsakademierne har fået
til opgave indbyrdes at udarbejde oplæg til ministeriet om placering
af VVU-udbuddet, og de pædagogiske CVU’er har fået til
opgave indbyrdes at samarbejde om udbuddet på det pædagogiske
diplomuddannelsesområde.
3.4 Institutionernes opfyldelse af kvalitetsmål
Det tredje lag i institutionspolitikken, jf. afsnit 3.1, omfatter
de udviklings- og fornyelsesprocesser, der sigter på at forbedre
institutionernes opfyldelse af kvalitetsmål. Dette udgør
en meget væsentlig del af aktuelle politiske målsætning
om at videreudvikle styringskonceptet, så fokus i højere
grad rettes mod institutionernes output - resultater og kvalitet.
Fokus på output
For at illustrere fokusskiftet er i figur 7 nedenfor skitseret de
forskellige niveauer i styringen: Det politiske niveau fastsætter
overordnede mål, som på systemniveau udmøntes i
konkrete
prioriteringer og fastsættelse af rammebetingelser for institutionerne
i form af institutions- og uddannelseslovgivning og generelle økonomiske
vilkår og rammer.
På individ- og institutionsniveauet gennemføres undervisnings-
og læringsprocesserne, og det umiddelbare resultat heraf – det
”fysiske” resultat - er beståede undervisningsforløb
og eksaminer og i sidste ende afsluttet samlet uddannelse. Dette umiddelbare
resultat af uddannelsesinstitutionens og elevens/den studerendes indsats
kan føre til job eller overgang til videre uddannelse og derved
skabe udbytte for forskellige interessentgrupper. Værdien af
uddannelse er naturligvis ikke begrænset til det konkrete udbytte
i forhold til arbejdsmarkedets aktuelle behov eller som kvalificering
til videre uddannelse; uddannelsessektoren bidrager til at sikre økonomisk
vækst og velfærd for både den enkelte og for samfundet.
Mål- og rammestyring og taxametersystemet har især fokus
på at optimere undervisnings- og læringsprocesser og produktiviteten
(relationen mellem input og output). I den videre udvikling af styringskonceptet
er udfordringen at øge fokus på resultater og kvalitet.
Brugere, aftagere og øvrige interessenter skal spille en større
og aktiv rolle i vurderingen af den enkelte institutions kvalitet
og fremtidsmuligheder set i relation til den uddannelsespolitiske
og regionale udvikling, og de skal øve direkte indflydelse
på institutionernes prioritering af udbud og udviklingsarbejde.
Interessentniveauet skal bringes mere aktivt i spil. Dette
skal bl.a. blive muligt ved hjælp af brugernes frie valg mellem
institutioner, og – som forudsætning herfor - åbenhed
og gennemsigtighed om de enkelte institutioners resultater og kvalitet,
så brugerne kan træffe valget på et kvalificeret
grundlag.
Den sunde konkurrence mellem uddannelsesinstitutioner vil fremmes,
og på institutionsniveauet vil incitamentet til at arbejde med
kvalitet og udvikling øges. Åbenhed og gennemsigtighed
bidrager også til, at gode erfaringer spredes, og til at institutionerne
får mulighed for at lære af hinanden.
For systemniveauet er det en opgave at sikre brugerne et
overblik og således lette muligheden for at sammenligne mellem
de enkelte institutioner. De informationer om kvalitet, der offentliggøres
fra centralt hold, skal komplementere de informationer, som de enkelte
institutioner offentliggør om deres egne resultater og kvalitet.
Benchmarking af institutionerne er et af de nye redskaber, der skal
supplere de allerede eksisterende.
På den måde vil det centrale tilsyn i Undervisningsministeriet
blive suppleret af et ”markedstilsyn”, hvor god og dårlig kvalitet
på institutionerne sanktioneres. Benchmarking af institutionerne
skal også være et redskab til at indkredse og udbrede
best practice.
Dimensioner i resultatstyring
Resultatstyring omfatter flere dimensioner og styringsinstrumenter:
- Gennemsigtighed og åbenhed om resultater
Brugere, aftagere og øvrige interessenter skal fremover spille
en større og mere aktiv rolle i vurderingen af den enkelte
institutions kvalitet og fremtidsmuligheder set i relation til den
uddannelsespolitiske og regionale udvikling, og de skal øve
direkte indflydelse på institutionernes prioritering af udbud
og udviklingsarbejde. Åbenhed og gennemsigtighed om de enkelte
institutioners resultater og kvalitet skal give brugerne et godt
grundlag for at vælge mellem institutioner.
- Institutionernes interne kvalitetsarbejde
Resultatstyring omfatter også, at institutionerne arbejder
systematisk med kvalitetsvurdering og -udvikling. Obligatorisk anvendelse
af kvalitetssystemer er allerede et krav inden for flere uddannelsesområder.
- Den bevillingsmæssige dimension
Taxameterfinansieringen af uddannelserne er et tydeligt eksempel
på resultatstyring, idet taxameterstyringen som økonomistyringsredskab
er tilrettelagt efter klart definerede og standardiserede resultatindikatorer,
såsom årselever, som opgøres efter tælleprincipper,
og studenterårsværk, der opgøres efter beståelseskriterier.
Fra 2003 er indført særlige tillægstaxametre,
der skal fremme politisk prioriterede mål, bl.a. at uddannelser
færdiggøres, og at målgrupper med særlige
behov tilgodeses.
I de senere år har aftalemodeller været et redskab til
at understøtte institutionernes kvalitetsudvikling på
en række nærmere definerede områder. Aftalemodeller
kan anvendes til realisering af såvel generelle krav som politisk
bestemte indsatsområder.
I de følgende tre afsnit uddybes de tre dimensioner.
3.4.1 Gennemsigtighed og åbenhed om resultater
Institutionerne skal i højere grad end hidtil dokumentere
deres resultater og kvalitetsniveau over for omverdenen. Med lov om
åbenhed og gennemsigtighed, der træder i kraft 1. juli
2003, bliver det obligatorisk for uddannelsesinstitutionerne at udarbejde
hjemmesider med alle relevante informationer til belysning af uddannelserne
og undervisningens kvalitet, herunder institutionens uddannelsesudbud,
værdigrundlag og pædagogiske udgangspunkt, karaktergivning
og gennemførte aktuelle evalueringer af skolens undervisning.
Inden ikrafttræden skal institutionerne sættes i stand
til at offentliggøre indikatorerne på en lettilgængelig
og konsistent måde. Bl.a. har ministeriet i samarbejde med repræsentanter
for institutionslederne udarbejdet vejledende hjemmesider.
Resultatbegrebet
I figur 7 skelnes mellem umiddelbare resultater af uddannelsesinstitutioners
og elever/studerendes indsats, fx institutionens gennemførelsestider
og dens karakterresultater, og udbyttet hos forskellige interessentgrupper,
fx overgangsmønstre fra uddannelse til beskæftigelse.
Resultatstyring forudsætter en videre diskussion af selve begrebet:
Hvad er resultater, og hvordan måles resultater? En institutions
kvalitet og resultater må siges at være en kompleks og
flerdimensional størrelse, der ikke kan indfanges af enkelte
indikatorer eller målemetoder. Ofte vil det være nødvendigt
at anvende en række indikatorer, der hver for sig belyser aspekter
af institutionens resultater, og som tilsammen tegner et samlet billede.
Udfordringen består i at klarlægge præcist, hvilket
resultat man vil måle, og hvordan dette resultat omdannes til
klart definerede og entydige indikatorer
Resultatindikatorerne kan være kvantitative eller kvalitative.
De kvantitative resultatindikatorer er de direkte målelige,
fx institutionens gennemførelsesprocenter, frafald og karakterer.
Resultatindikatorer af mere kvalitativ, ikke-målelig art kan
fx indgå i evalueringer og brugerundersøgelser. I praksis
vil der være en glidende overgang mellem kvantitative og kvalitative
indikatorer, og selv de mest kvantitative indikatorer kræver
en nøje kvalitativ vurdering.
Der kan endvidere sondres mellem decentrale og centrale resultatindikatorer.
Decentrale resultatindikatorer om den enkelte institutions kvalitet
offentliggøres af institutionen på hjemmesiden og tilvejebringer
relevant information bl.a. som grundlag for brugere og interessenters
vurdering. Centrale resultatindikatorer, der offentliggøres
af ministeriet, komplementerer de decentrale indikatorer og har især
til formål at skabe overblik over samlede uddannelses- og institutionsområder
nationalt og internationalt og danne grundlag for sammenligning mellem
institutioner.
Oversigten i figur 8 nedenfor præsenterer eksempler på
overvejende kvantitative resultatindikatorer.
I det videre arbejde vil det være en væsentlig opgave
at forholde sig til, hvilke resultater institutionerne og deres elever
og studerende opnår, og hvordan resultaterne kommer til udtryk.
Med hensyn til nogle af de resultatindikatorer, som er nævnt
i figur 8, fx karakterer og progressionsmålinger, må det
derfor overvejes, hvordan målingerne skal indgå i en styringssammenhæng,
om målemetoderne er egnede, og om vurderingen og bedømmelsen
af resultaterne har den fornødne validitet.
3.4.2 Krav til institutionernes arbejde med kvalitetsudvikling
Institutionernes egen indsats for kvalitetssikring og –udvikling
udgør et meget væsentligt led i arbejdet med at forbedre
opfyldelsen af kvalitetsmål, idet institutionernes opgaver udgør
et omfattende og komplekst ansvarsområde. Institutionerne har
ansvaret for tilrettelæggelsen af uddannelsesvirksomheden og
har som led i decentraliseringen og den generelle samfundsmæssige
udvikling løbende fået tilført en række
nye krævende drifts- og udviklingsmæssige opgaver.
Der er i dag indført krav om kvalitetsarbejde på institutionerne
på flere uddannelsesområder. Kravene er tilpasset områdernes
forskellige formål og karakter. Der er tale om helt generelle
form- og indholdskrav til de redskaber og systemer, som institutionerne
anvender i deres kvalitetsarbejde. Det kan fx være udarbejdelse
af værdigrundlag, selvevalueringer og udviklingsplaner, hvor
også brugernes vurderinger lægges til grund. Derimod stilles
der ikke krav til indholdet i processen, ligesom resultatet af arbejdet
– de konkrete udviklingsplaner mv. – ikke skal godkendes i ministeriet
men alene tjene som redskab for institutionen selv.
På det politisk regulerede institutionsområde er der
i dag krav til kvalitetssystemer på erhvervsakademiområdet
og ved erhvervsuddannelserne. Kravene omfatter bl.a. årlige
uddannelsesspecifikke selvevalueringer med studerende og aftagere
som deltagere.
På de frie skoleområder må kravene tilpasses den
logik, der gælder de frie skoleformers formål. På
frie kostskoler er det i dag en tilskudsbetingelse, at skolen formulerer
eget værdigrundlag, og at skolen gennemfører årlige
selvevalueringer i forhold til værdigrundlaget.
På begge institutionsområder er videreudvikling af institutionernes
kvalitetsarbejde et højt prioriteret indsatsområde. Der
overvejes en udvidelse af feltet for selvevaluering fra uddannelsesvirksomheden
til alle institutionens væsentlige driftsområder, og det
overvejes at udbrede metoden til at omfatte alle relevante institutionsområder.
Videreudviklingen sker i ministeriet i samarbejde med de respektive
institutionsforeninger.
3.4.3 Strategisk anvendelse af tilskud
Økonomistyringen har hidtil primært bidraget til at
optimere produktiviteten på institutioner via taxametersystemet,
og det prioriteres fortsat højt. Økonomistyringen kan
imidlertid også bidrage til også at fremme mere kvalitative
mål.
Taxameterstyringen er bygget op omkring klart definerede og standardiserede
resultatindikatorer, herunder især årselever og studenterårsværk.
Yderligere anvendelse af resultatindikatorer som grundlag for taxametertilskud
kan give institutionerne et incitament til en ændret adfærd,
som kan medvirke til at afhjælpe forskellige problemer på
institutionerne eller til at fremme politisk prioriterede indsatsområder.
I 2003 blev indført særlige tillægstaxametre,
der aktivt skal understøtte politiske omstillingsønsker
til de enkelte uddannelsesområder, bl.a. at uddannelser færdiggøres,
og at målgrupper med særlige behov tilgodeses, jf. oversigten
i figur 9.
Yderligere udbygning af taxametersystemet i retning mod øget
resultatorientering bør overvejes nøje. Der må
ikke herske tvivl om de bevillingsudløsende indikatorers entydighed
og præcision, og de skal understøttes af dokumentation,
revision, administrative systemer og hjemmel på finansloven,
hvilket indskrænker muligheden for øget resultatstyring
på bevillingsdimensionen.
Udbygninger på taxametersystemet må generelt overvejes
meget nøje, dels fordi de kan bidrage til at gøre systemet
uigennemskueligt og øge bureaukratiet på grund af nye
administrative opgaver i forbindelse med mange finansieringskilder
og tilsvarende afrapporteringskrav. Dels fører mange ”pengekasser”
let til overstyring, idet det begrænser effekten af bloktilskudsprincippet,
der sikrer institutionerne den tilstrækkelige dispositionsfrihed
over tilskuddenes anvendelse til, at institutionen kan handle ud fra
lokale behov og muligheder.
Sigtet er derfor at fastholde et enkelt grundlæggende bevillingssystem
suppleret med enkelte, strategiske tillægstaxametre for de forskellige
uddannelsesområder og finansiering via aftalemidler til fremme
af særligt prioriterede indsatsområder.
I de senere år har aftalemodeller været et redskab
til at understøtte institutionernes kvalitetsudvikling på
en række nærmere definerede områder. Fordeling af
midler til institutionerne efter en aftalemodel kan medvirke til,
at institutionerne øger fokus på det kvalitative aspekt,
fx i form af kvalitetssikring af uddannelser og professionalisering
af institutionsledelserne. Aftalemodeller medvirker til at forbedre
institutionernes rammebetingelser, hvorved uddannelserne får
et kvalitetsløft.
Der må dog ved anvendelse af aftalekonceptet tages udgangspunkt
i, at der i høj grad må være tale om et ”standardiseret”
koncept, der egner sig for institutionssektorer med mange institutioner,
men selvfølgelig med mulighed for, at de enkelte institutioner
kan prioritere forskelligt.
Midlerne, som kan udmøntes gennem en aftalemodel, kan fordeles
til institutionerne efter objektive kriterier, fx antal årselever,
under forudsætning af, at institutionerne opprioriterer kvalitetsudvikling
inden for de fastsatte indsatsområder. En fordeling ud fra objektive
kriterier kan tage hensyn til regionale forskelle, institutionsstørrelse
m.v. Ved aftalemodellen lægges der således vægt
på, at institutionerne ikke skal søge en pulje, der udmøntes
efter centrale skøn, og hvor kun nogle institutioner får
del i de afsatte midler.
Der er indført aftalemodeller på de videregående
uddannelsesområder og på erhvervsskoleområdet.
3.5 Tilsynet
Overordnede krav til tilsynet er, at det er tilrettelagt som en
integreret del af styringen på uddannelses- og institutionsområdet,
samt at tilsynet i den konkrete tilrettelæggelsesform og metodeanvendelse
sikrer optimal effekt i forhold til ressourceindsatsen.
Tilsynet skal tilgodese forskellige formål og omfatter forskellige
opgavetyper. Beskrevet ud fra forskelle i fokus i tilsynsopgaverne
kan tilsynet siges at bestå af forskellige niveauer eller udviklingstrin,
der spænder fra det regelorienterede tilsyn, der var det fremherskende
i den tidligere forvaltningsmodel, til det produktivitetsorienterede
tilsyn, over det resultatorienterede tilsyn og til det udviklingsorienterede
tilsyn.
Tilsynet har endvidere en tidsdimension, der spænder fra et
hændelsesorienteret tilsyn, hvor der kontrolleres, analyseres
og reageres på forhold og sager, der har fundet eller finder
sted, til et fremtidsorienteret tilsyn, hvor man forholder
sig forebyggende.
I figur 10 nedenfor er tilsynsopgaverne kategoriseret ud fra disse
to dimensioner. Den vertikale akse illustrerer spændvidden fra
det regelorienterede til det udviklingsorienterede tilsyn, og den
horisontale akse illustrerer spændvidden fra det hændelsesorienterede
tilsyn til det fremtidsorienterede. Figurens to dimensioner angiver
fire principielt forskellige typer af tilsynsopgaver.
I den nuværende decentrale styringsform er beslutningskompetence
i øget omfang lagt ud til skolernes bestyrelser, og udførelsen
af de basale kontrolopgaver (felt A) er i vidt omfang udlagt til institutionsrevisorer.
Kontrolopgaver, der er forblevet i ministeriet, er opgaver, som forudsætter
kompetencer, som alene ministeriet råder over, fx kvalitative
vurderinger af indholdsmæssige og pædagogiske spørgsmål.
Ministeriets logiske rolle er i stigende grad blevet at sikre institutionerne
hensigtsmæssige rammebetingelser. Opgaver som efterprøvning
af principper og modeller, revision mv., og analyse på sektorniveau
af reglers virkemåde, økonomi mv. er blevet væsentlige
tilsynsopgaver. Som følge af den opgavefordeling mellem revisor
og ministeriet, som er forudsat i revisionsmodellen, har de tilsynsopgaver,
som ministeriet skal udføre, fået karakter af et mere
overordnet, overvågende, analytisk og udviklingsorienteret tilsyn.
Ministeriet arbejder aktuelt med at videreudvikle tilsynet og den
overordnede målsætning for dette arbejde er, at tilsynet
i højere grad skal bringes i overensstemmelse med det decentrale
styringskoncept. Det er således et mål at udvikle tilsynet
fra et regelorienteret tilsyn til et mere analytisk og udviklingsorienteret
tilsyn. Målsætningen kan angives i figuren som en bevægelse
opad mod øget analytisk og udviklingsorienteret tilsyn (fra
felt A/B til felt C/D) og til højre mod øget forebyggende
indsats (fra felt A/C til B/D).
Den konkrete udmøntning af målsætningen vil have
forskellige konsekvenser i praksis på de enkelte uddannelses-
og institutionsområder pga. af de principielle forskelle mellem
områdernes styringsform og regelgrundlag. På de frie skoleområder,
hvor overholdelse af tilskudsbetingelser er selve betingelsen for
statstilskud, er det regelorienterede tilsyn derfor helt centralt,
mens ministeriet ikke eller i mindre omfang fører tilsyn med
indholdsmæssige og kvalitetsmæssige spørgsmål.
På de politisk regulerede institutioner, hvor udbudsgodkendelser
mv. er styret ud fra politiske vurderinger af behov, spiller det basale,
regelorienterede tilsyn en i sammenligning mindre rolle afgrænset
til konkrete, mere specifikke regelområder, fx uddannelsesregler.
Derimod udgør det analytiske og udviklingsorienterede tilsyn
en meget væsentlig del af tilsynsopgaven her på grund
af kombinationen af decentral styringsmodel og central forpligtelse
til at sikre udbudsdækning og kvalitet.
Som nævnt, udføres en stor del af kontrolopgaverne af
private revisorer. Derfor er kvaliteten i revisors arbejde og opgavefordelingen
mellem ministeriet og revisorer meget væsentlige indsatsområder
i udviklingen af tilsynets kvalitet. Det er bl.a. en målsætning
at skabe en mere klar og konsekvent opgavefordeling. Ud fra et ønske
om at optimere den samlede indsats er det et hovedprincip, at den
enkelte kontrolopgave udføres af den instans, der kan gøre
det bedst og billigst. Der etableres også en bedre sammenhæng
mellem revisors kontroller og ministeriets tilsyn, således at
resultaterne af revisorernes arbejde kan finde mere systematisk anvendelse
i det videre tilsynsarbejde i ministeriet. Et redskab hertil skal
være checklister, som revisor anvender ved rapportering af kontrolresultater
til ministeriet. Regelorienterede kontrolopgaver, der lægges
ud til revisorerne, og hvor det samtidig er sikret, at forudsætningerne
for, at revisor kan løse opgaven kvalificeret, er til stede,
skal ikke samtidig varetages af ministeriet. Ministeriet inddrages
alene, når revisor rapporterer om overtrædelse af tilskudsbetingelser
eller andre problemer, som revisor og institutionens ledelse ikke
kan løse. Til gengæld skal revisor arbejde under skærpet
og mere konsekvent sanktioneret ansvar.
Sigtet er dels at opnå bedre kvalitet i det regelorienterede
tilsyn, dels mere hensigtsmæssig udnyttelse af ressourcerne
i ministeriet med mulighed for frigørelse af ressourcer til
bedre kvali-tetskontrol af revisors arbejde og til opprioritering
af det analytiske og udviklingsorienterede til-syn.
4. Indsatsområder i den remtidige institutionsstyring
4.1 Mål og principper for et resultatorienteret styringskonceptet
Den styringsmæssige udfordring at videreudvikle taxametermodellen
og de supplerende instrumenter til kvalitetssikring til en sammenhængende
model for resultatstyring. Videreudvikling af styringskonceptet kan
betragtes som en ”2. generation” af decentraliseringen. Hvor 1. generation
især sikrede produktiviteten, skal fokus i styringsmodellen
være på såvel produktivitet som effektivitet forstået
som institutionernes evne til opfylde de kvalitetsmål, der er
sat. Brugere, aftagere og øvrige interessenter skal spille
en større og aktiv rolle i vurderingen af den enkelte institutions
kvalitet og fremtidsmuligheder set i relation til den uddannelsespolitiske
og regionale udvikling, og de skal øve direkte indflydelse
på institutionernes prioritering af udbud og udviklingsarbejde.
Et overordnet hensyn for videreudviklingen er, at enkeltinitiativer
respekterer hovedstyringskonceptet og bygger videre på de resultatorienterede
elementer, der allerede er i styringen. Den konkrete udmøntning
af et resultatorienteret styringskoncept vil dog være forskellig
mellem uddannelses- og institutionsområder på grund af
områdernes grundlæggende forskellige formål og styringsprincipper.
I rapporten ”Taxametersystemet for de videregående uddannelser”
blev det anbefalet, at taxametersystemet fortsat skal være den
bærende bevillingsmodel. Fordelingen af midler skal i videst
mulige omfang ske ud fra objektive fordelingskriterier. Herved sikres
institutionerne gode vilkår for et kendt finansielt grundlag
for at investere i kvalitets- og udviklingsarbejdet.
Det er endvidere et grundlæggende princip at organisere og
systematisere styringen i forhold til samlede institutionssektorer
frem for i forhold til enkeltinstitutionsniveau. Objektive fordelingskriterier,
der er fælles for samlede institutionssektorer, bidrager til
at realisere målsætningen om at bringe forskellige enkeltstående
styringsinstrumenter i overensstemmelse med hovedstyringskonceptet.
Det bidrager til at skabe gennemskuelighed og åbenhed om midlernes
fordeling og til at minimere bureaukrati i form af enkeltsagsbehandling.
Det følger logisk heraf, at anvendelsen af ”puljemidler”,
hvor enkeltinstitutioner ansøger om midler til specifikke formål,
bør være begrænsede og forbeholdt særlige
formål og alene anvendes ud fra en strategisk prioritering.
En hensigtsmæssig økonomimodel, der både lever
op til disse overordnede principper og samtidig tilgodeser ønsket
om at styrke institutionernes kvalitetsarbejde og prioriterede indsatsområder,
er aftalemodeller. Midlerne fordeles til institutionerne efter objektive
kriterier, fx antal årselever, under forudsætning af,
at institutionerne arbejder inden for prioriterede indsatsområder.
En fordeling ud fra objektive kriterier kan tage hensyn til regionale
forskelle, institutionsstørrelse m.v.
Vurderingen af institutionernes resultater skal først og fremmest
gøres på det lokale niveau af brugerne og aftagerne,
lokale og regionale interesser, ansatte m.fl. En forudsætning
for at bringe interessenterne aktivt i spil er, at der er åbenhed
om institutionens kvalitet og resultater i forhold til forskellige
interessentgruppers behov og i forhold til andre institutioner.
Uddannelsesinstitutionerne skal have tilstrækkelige frihedsgrader
til at kunne indfri de nye krav om øget kvalitet og faglighed,
og de skal være stærke samarbejdspartnere lokalt og regionalt,
der kan tilbyde fleksible og relevante løsninger på de
uddannelsessøgendes og virksomhedernes kompetencebehov. Mange
institutioner ser også allerede i dag en fordel ved at arbejde
sammen indbyrdes om kvalitetsudvikling. Gennem samspillet mellem institution
og interessenter og mellem institutioner indbyrdes udvikles institutionen
ved løbende vurderinger og afvejning af prioriteringer.
Som led i det strukturreformarbejde, der er i gang og omfatter lokale
og regionale institutionssamarbejder og -sammenlægninger, kan
det overvejes at inddrage sektorniveauet mere systematisk
som aktør. Fx kan institutionsforeningernes arbejde med at
understøtte institutionernes udvikling og effektivisering understøttes
af centrale midler. Dette kan være relevant på områder,
hvor institutionerne har naturlige fælles interesser, fx optimering
af indkøbsfunktioner og effektivisering af driftsfunktioner,
hvor der kan være stordriftsfordele at hente gennem øget
samarbejde, eller hvor opgaverne har en tyngde, der gør det
vanskeligt for de enkelte institutioner at løfte opgaverne
selv, fx i forbindelse med dannelsen af nye institutioner.
Også hvad angår kvalitetssikring og tilsyn, er det et
grundlæggende princip, at opgaverne tilrettelægges i overensstemmelse
med hovedstyringskonceptet. Et væsentligt redskab for institutionens
interne kvalitetsarbejde er selvevalueringer, hvor også brugerundersøgelser
og sammenligninger med andre institutioner lægges til grund.
Undervisningsministeriets styring og tilsyn skal som hovedprincip
orientere sig mod samlede institutionssektorer. Ved fortsat at arbejde
for at standardisere styringsinstrumenter og tilsynsmetoder skal ressourcekrævende
enkeltsagsbehandling i ministeriet reduceres. Tilsynet skal endvidere
tilrettelægges ud fra kriterier om risiko og væsentlighed.
En væsentlig opgave er løbende at vurdere, i hvilken
grad styringskonceptet, herunder institutionernes konkrete regelgrundlag,
incitamenter og rammebetingelser i øvrigt, er hensigtsmæssigt
eller bør justeres i forhold til at opnå de tilsigtede
resultater. Opgaverne på centralt hold får i stigende
grad karakter af overvågning, overordnede analyser og resultatopfølgning
på sektorniveau.
Set fra institutionernes synsvinkel og ud fra behovet for effektivisering
af Undervisningsministeriets opgavevaretagelse bør forenklinger
i det samlede styringskoncept hele tiden tillægges høj
prioritet.
4.2 Bud på indsatsområder for institutionernes kvalitets-
og udviklingsarbejde
Interne kvalitetssystemer
Et væsentligt element i kvalitetssikring og –udvikling er,
at institutionerne råder over et kvalitetssystem. Inspireret
af kvalitetssystemet på erhvervsakademiuddannelserne kan kvalitetssystemer
udbredes til at omfatte alle relevante uddannelsesområder og
funktioner.
Krav til kvalitetssystemer må naturligvis tilpasses den enkelte
institutionsform. På de frie skoleformer vil det fx være
relevant, at skolen formulerer eget værdigrundlag og gennemfører
årlige selvevalueringer og opfølgningsplaner på
grundlag af eget værdigrundlag.
På de regulerede institutionsområder er det relevant,
at kravene dækker alle institutionens væsentlige områder.
Fx kan institutionen have et kvalitetsudviklingssystem, der:
- Belyser en række forhold, der kunne være
helt eller delvist omfattet af kravet om offentliggørelse,
fx vedrørende faciliteter, som institutionen råder
over til uddannelsers gennemførelse, faglige og pædagogiske
lærerkvalifikationer, og institutionssamarbejder, som institutionen
indgår i.
- Sikrer inddragelse af studerende og aftagere i en årlig
selvevaluering og løbende kvalitetsudvikling.
- Sammenligner sig systematisk med andre institutioner,
fx gennemfører benchmarking af ressourceforbrug til alle
hovedfunktioner.
- Omfatter opfølgnings- og udviklingsplaner.
Herunder kan det være selvstændige punkter, at institutionen
har et ledelsesudviklingsprogram og en overordnet strategiplan
for udvikling og effektivisering af institutionsdriften omfattende
hovedfunktionerne på fællesområdet. Delelementer
i udvikling af institutionsdriften kunne være: At institutionen
har en indkøbspolitik/-handlingsplan, der fastlægger
mål og rammer for styringen og udviklingen af indkøbsfunktionen
i bred forstand. At institutionen har en handlingsplan for udbud
/ udlicitering / konkurrenceudsættelse omfattende alle
større driftsfunktioner, der vil kunne løses helt
eller delvist af eksterne leverandører eller i samarbejde
med andre institutioner,
Særligt politisk prioriterede indsatsområder
Fra 2003 bliver en større del af tilskuddene givet efter
et princip om ”noget for noget”, der aktivt understøtter de
politiske ønsker til omstilling på de enkelte uddannelsesområder.
Som supplement til de ordinære taxametertilskud, der gives afhængigt
af aktivitetsomfang, indføres særlige tillægstaxametre
til særligt prioriterede aktiviteter, herunder til færdiggørelse
af uddannelser og til indslusning, udslusning og bestemte målgrupper.
Til fremme af politisk særligt prioriterede indsatsområder
skal som hovedprincip anvendes aftalemodeller. Aftalemodeller sikrer,
at tilskud til kvalitetsudvikling gives ud fra objektive kriterier,
og gennem flerårsaftaler kan institutionerne gives sikkerhed
for finansieringen af udviklingsarbejdet gennem flere år. Modellen
understøtter endvidere institutionernes selvstændige
prioriteringsansvar inden for og mellem de udvalgte indsatsområder.
På den måde kan det undgås, at opprioritering af
bestemte områder utilsigtet fører til nedprioritering
af andre. Ved hjælp af rapporteringer fra institutionerne om
indsats og resultat i relation til alle de politisk prioriterede områder,
hvoraf det også fremgår, hvordan institutionerne har valgt
at disponere midlerne, kan sikres en ensartet, høj kvalitet
inden for alle de prioriterede områder.
Særligt højt prioriterede indsatsområder på
de videregående uddannelsesområder omfatter bl.a.:
- Partnerskab med virksomheder og aftagere for at styrke uddannelsernes
erhvervsrelevans og rolle som regional udviklingsfaktor.
- Udvikling af lærernes kompetencer blandt andet gennem videnscenterfunktionen,
forskningstilknytning og gennem nye undervisnings- og samarbejdsformer
for at styrke uddannelsernes faglighed og niveau.
- Kvalitetssikring af uddannelserne blandt andet gennem anvendelse
af udviklingsbasering og forskningstilknytning for at videreudvikle
uddannelsernes faglighed og relevans.
- Professionalisering af institutionernes ledelse og realisering
af målsætningen om stærke uddannelser i stærke
institutioner.
Afhængigt af den aktuelle uddannelsespolitik må institutionerne
hele tiden besidde den fleksibilitet, der muliggør såvel
kortsigtede som langsigtede omstillinger til nye krav og behov.
4.3 Styrkelse af dialogen mellem ministeriet og institutionssiden
Institutionerne spiller en hovedrolle i arbejdet med at realisere
politiske målsætninger konkret, og ministeriets opgave
i forhold til institutionsniveauet er at initiere udvikling på
institutionsniveau og understøtte institutionernes arbejde,
herunder med kvalitetssikring, effektivisering og udvikling.
Omlægning og videre udvikling af styringskonceptet skal derfor
ske i tæt dialog med institutionssiden. Institutionsforeningerne
har også hidtil varetaget en betydelig opgave som dialogpart
ved policyforberedende arbejde og udmøntning af politiske mål.
Der må arbejdes i retning af, at institutionsforeningerne fremover
kan varetage en bredere rolle som part i en mere formaliseret dialog
om udformningen af sektorens rammevilkår og forventninger om
institutionernes resultater og øget kvalitet.
Institutionsforeningerne kan endvidere medvirke til løsning
af opgaver i forhold til enkeltinstitutionerne, der hidtil har ligget
i Undervisningsministeriet, fx med at understøtte processer
ved dannelse af nye institutionstyper og ved effektivisering af institutionsdrift.
Også på områder, hvor det ikke hidtil har været
praksis at samarbejde med institutionsforeningerne, kan institutionernes
rammebetingelser opkvalificeres gennem en tættere dialog. Dette
gælder fx tilsynet, hvor institutionssiden kan bidrage værdifuldt
til spørgsmålet om, hvordan nye og skærpede krav
til kvalitet og resultater mest hensigtsmæssigt kan udmøntes
i konkrete kvalitetsindikatorer, så der sikres helhedsorientering
i vurderingen af institutionernes undervisning, forvaltning af ressourcer
og institutionsdrift.
For at opkvalificere dialogen bør drøftelserne mellem
ministeriet og institutionsforeningerne formaliseres i faste årlige
møder, hvor der gøres status over væsentlige,
aktuelle problemstillinger, og hvor der drøftes behov for videreudvikling
af sektorens rammevilkår, berettigede forventninger om konkrete
resultater og øget kvalitet på institutionerne samt relevante
og retvisende metoder til resultatopfølgning.
Institutionsforeningerne kan ikke indgå i drøftelserne
som egentlig forhandlingspart, og der kan derfor ikke indgås
egentlige aftaler, fx om institutionernes anvendelse af midler til
kvalitetsudviklingsarbejde. Men institutionsforeningerne kan komme
til at spille en meget central rolle som dialogpart om udformningen
af institutionernes rammebetingelser og medvirke til at kvalificere
resultatet af ministeriets overvejelser og beslutninger optimalt.
Denne side indgår i publikationen "Bedre institutioner til
bedre uddannelser Baggrund og analyse" som hele
publikationen
© Undervisningsministeriet 2003
|