Selvejende institutioner

Undervisningsministeriets selvejemodel er baseret på tre grundprincipper og er i dag lovfæstet i institutionslovene for de enkelte institutionsområder

De tre grundlæggende principper er:

• Selvforvaltning: Selveje giver institutionerne store frihedsgrader i forvaltningen af opgaverne, men pålægger dem samtidig et ansvar for at realisere de uddannelses- og institutionspolitiske målsætninger inden for de fastsatte rammer for deres virksomhed.
• Centralt fastsatte mål og rammestyring: Centrale mål for og styring af fx udbud, uddannelsernes indhold og tilrettelæggelse, eksamen og censur, evaluering og decentral kvalitetssikring samt rammerne for de selvejende institutioners virksomhed, uddannelsernes finansiering, herunder regnskabsaflæggelse og rapportering, og det centrale tilsyn.
• Taxameterfinansiering: Bloktilskud bestemmes ud fra objektive aktivitetsmål som antal årselever eller antal studenterårsværk og politisk fastsatte takster pr. aktivitetsenhed.

Den følgende gennemgang vil uddybe de bærende principper i selvejemodellen. Ønskes der mere information om selvejemodellen, har Undervisningsministeriet i 2005 gennemført en analyse af uddannelsessystemets styringssystem, hvor bl.a. disse grundprincipper bliver beskrevet. Se ministeriets hjemmeside.

En selvejende institution

En selvejende institution kan kort defineres ud fra følgende kriterier: Institutionen

• ledes af en selvstændig og uafhængig ledelse – dvs. en bestyrelse
• har en vedtægt, som beskriver formålet for institutionen og rammerne for dens virksomhed
• har en fra stifteren – i dette tilfælde Undervisningsministeriet – adskilt formue.

Bestyrelse

Selvejende institutioner ledes af en bestyrelse, der har overordnet ansvar for institutionens drift og virksomhed. Ansvaret omfatter såvel institutionens administration og økonomiske drift som de undervisnings- og uddannelsesaktiviteter, som institutionen ifølge sit formål varetager.

Som overordnet ledelse skal bestyrelsen varetage institutionens interesser i enhver henseende og sikre optimale rammer for institutionens virksomhed. Bestyrelsens ansvar og opgaver omfatter at:

• træffe beslutning om institutionens udbud af uddannelser, aktiviteter og kapacitet
• fastlægge retningslinjer for institutionens virksomhed
• sikre forsvarlig forvaltning af institutionens midler
• godkende budget og regnskab for institutionen
• ansætte og afskedige institutionens daglige leder.

Institutionens daglige leder har ansvaret for den daglige pædagogiske, administrative og økonomiske ledelse af institutionen over for bestyrelsen. Det gælder også ansvaret for, at undervisningen er tilrettelagt i overensstemmelse med gældende regler.

Vedtægt

Vedtægten er institutionens grundlov. Dens formål er at fastlægge procedureregler for ledelsens adfærd og beslutninger i det daglige og i forbindelse med institutionens ophør.

Vedtægtens indhold skal basere sig på institutionslovgivningen. Vedtægten regulerer bl.a. institutionens navn, hjemsted og formål, bestyrelsens sammensætning og størrelse, bestyrelseshabilitet, de centrale bestyrelsesopgaver og kompetencer, bestyrelsens ansvar, anbringelse af midler, forholdet til forvaltningsloven og offentlighedsloven, regler om regnskab og revision og formueopgørelsesregler ved nedlæggelse og ophør. Vedtægten er bindende for institutionens ledelse og ansatte.

Institutionslovgivningen om disse forhold vil for de amtslige uddannelsesinstitutioner blive fremsat i Folketinget i starten af 2006.

Det følger af institutionslovgivningen, at undervisningsministeren skal godkende institutionens vedtægt. Undervisningsministeriet kontrollerer ved vedtægtsgodkendelsen – herunder også ved eventuelle senere vedtægtsændringer – at vedtægten ligger inden for lovgivningens rammer.

Undervisningsministeriet vil udarbejde en standardvedtægt for de amtslige uddannelsesinstitutioner. Den midlertidige bestyrelse kan derfor regne med at få godkendt sin vedtægt, hvis den er i overensstemmelse med standardvedtægten.

Formue

En selvejende institution disponerer frit over de statslige tilskud og andre indtægter inden for sit formål. Institutionen har sin egen formue, og statskassen hæfter ikke for institutionens eventuelle underskud, ligesom et eventuelt overskud ikke tilfalder statskassen.

De statsligt selvejende institutioners eventuelle nettoformue vil tilfalde statskassen ved ophør. For de øvrige selvejende institutioner fastholdes ejendomsretten til formuen ved ophør, idet formuen tilfalder det ophørsformål, der var gældende ifølge vedtægten pr. 1. januar 1991. Formuetilvæksten efter denne dato (eller ved en senere oprettelse af institutionen) skal ved ophør anvendes til undervisnings- og uddannelsesformål efter undervisningsministerens bestemmelse.

Selvforvaltning

Selvejemodellens første grundprincip er princippet om selvforvaltning. Selvejende institutioner er ikke en del af Undervisningsministeriet. Det betyder, at ministeriet ikke uden lovhjemmel kan give tjenestebefalinger til institutionerne.

Da de selvejende institutioner varetager uddannelsesopgaver på det danske samfunds vegne og modtager offentlige midler hertil, er der en klar rollefordeling mellem Undervisningsministeriet og institutionerne. Det betyder, at ministeriet sætter rammer og udfører tilsyn – økonomisk såvel som indholdsmæssigt. Men det er institutionerne, der selv skal udfylde disse rammer.

Princippet om selvforvaltning giver institutionerne betydelige frihedsgrader i opgaveløsningen. Men med friheden følger et klart ansvar for at realisere de uddannelsespolitiske og institutionspolitiske målsætninger inden for de opstillede rammer. Det er fx institutionen selv, der skal træffe beslutning om ansættelse og afskedigelse af personale og tilrettelæggelse og organisering af institutionens administrative opgaver.

Samspil med Undervisningsministeriet

Som det andet grundprincip i Undervisningsministeriets selvejemodel er institutionerne underlagt en centralt fastsat målog rammestyring, også kaldet ministeriets styringssystem.

De overordnede uddannelsespolitiske mål fastsættes på det politiske niveau af regering og Folketing. Disse mål udmøntes af Undervisningsministeriet gennem styringssystemets mange elementer.

Styringssystemet omfatter Undervisningsministeriets samlede regelstyring af forhold som udbud og optag, uddannelsernes indhold og tilrettelæggelse, eksamen og censur samt evaluering og decentral kvalitetssikring. Hertil kommer de fastsatte rammer for de selvejende institutioners organisering og virksomhed, uddannelsernes finansiering, regnskabsaflæggelse og det centrale tilsyn. Endelig bestemmes en del af de samlede rammevilkår af Undervisningsministeriets praksis og administrative afgørelser, fx de krav, der stilles til institutionernes dokumentation i forbindelse med ministeriets tilsyn.

Tilsyn og opfølgning

Uddannelsesinstitutionerne er de aktører, som konkret skal indfri og realisere de uddannelses- og institutionspolitiske mål. Det er derfor en væsentlig opgave for styringssystemet at sikre hensigtsmæssige rammer for institutionernes virksomhed.

De grundlæggende principper og rationaler i styringssystemet betyder, at den centrale styring på den ene side består i at udforme generelle mål og rammebetingelser for den lokale styring og på den anden side at følge op på, om institutionerne konkret opfylder de fastsatte mål og krav. Det sker blandt andet gennem det centrale tilsyn.

Tilsynet skal dels opfange problemsager og dels overvåge, om rammebetingelserne er hensigtsmæssige for institutionernes virksomhed og realisering af de politisk fastsatte mål.

Taxameterstyring og -principper

Selvejemodellens tredje grundprincip er princippet om taxameterfinansiering af institutionens aktiviteter. Taxameterstyring betyder, at aktivitetsafhængige bevillinger fordeles til de enkelte institutioner ud fra objektive mål for aktivitet og takster. Institutionerne er sikret finansiering af deres aktivitet, også i situationer med stigende aktivitet, ligesom der er god budgetsikkerhed, når aktiviteten er stabil. Dermed kender institutionerne deres økonomiske grundlag ved finansårets start, idet taksterne fastsættes direkte på finansloven.

Taxameterbevillinger ydes som bloktilskud, hvor institutionerne frit kan disponere over midlerne inden for rammerne af gældende bevillingsregler og i overensstemmelse med de opstillede formål for de enkelte uddannelser og for institutionerne.

Taxametersystemet er typisk baseret på tre typer af grundtakster:

• Undervisningstaxametre: Dækker direkte undervisningsrelaterede udgifter til løn, undervisningsudstyr og materialer
  
• Fællesudgiftstaxametre: Dækker udgifter, som ikke kan henføres til enkelte uddannelser som bl.a. administration og ledelse, bygningsdrift og forsyning
  
• Bygningstaxametre: Tilskud til institutionens kapitaludgifter, herunder husleje, renter og afdrag på prioritetsgæld, og udgifter til bygningsvedligeholdelse.

Taksterne fastsættes med vedtagelsen af de årlige finanslove. Takstfastsættelsen er dermed uafhængig af den enkelte institutions konkrete udgiftsdispositioner og omkostningsforhold.

Andre bevillingsformer og finansieringskilder

Taxametersystemet er kernen i bevillingsmodellen, men der eksisterer en række forskellige tilskud som supplement til taxametersystemet, fx grundtilskudsordningen og særlige puljebevillinger. Grundtilskudsordningen skal sikre en regional spredning af uddannelsesinstitutioner og eksistensen af mindre institutioner, mens aktivitetsuafhængige puljebevillinger ofte er øremærkede til fremme af politisk prioriterede målsætninger. De er uafhængige af aktiviteterne, og det sikrer fleksibilitet i modellen.

Endelig er modellen indrettet, så hver institution – ud over de lovpligtige kerneopgaver – kan varetage andre efterspurgte opgaver på markedsvilkår (dvs. som indtægtsdækket virksomhed). Det kunne fx være målrettede kurser til erhvervslivet eller konkrete udviklingsopgaver til den offentlige sektor. Derved skaber den samlede finansieringsmodel mulighed for at prioritere og udvikle det faglige miljø til fordel for institutionens samlede aktivitetsmuligheder.

Kritik af taxametersystemet

En kritik af taxametersystemet er, at systemet vil flytte fokus fra kvalitet til kvantitet i uddannelserne, fordi institutionerne nu får tilskud, beregnet ud fra antallet af elever og en politisk fastsat takst pr. elev. Men undersøgelser – herunder Undervisningsministeriets analyser af uddannelsesområdets styringssystem – viser, at der ikke kan identificeres entydige positive eller negative tilskyndelser til at slække på kvaliteten som følge af taxameterstyring.

Princippet om taxameterstyring har intet med bevillingers størrelse at gøre. De økonomiske rammer bliver fastlagt ved finanslovsforhandlingerne – uafhængigt af det ene eller andet finansieringsprincip. Derfor er indførelse af taxameterstyring udtryk for en ændring af den måde, som institutionernes økonomiske midler bliver tildelt.

I forlængelse heraf konkluderer Danmarks Evalueringsinstitut i rapporten ”Taxameterstyring og kvalitet” (2005), at institutionslederne generelt er tilfredse med taxametersystemet, fordi systemet – sammen med selvejet – giver institutionerne større frihed.

Overgang til taxameterstyring

De nuværende amtskommunale uddannelsesinstitutioner vil i lighed med de øvrige institutioner på Undervisningsministeriets område blive omfattet af taxameterstyring. Takstfastsættelsen og aktivitetsmål vil på de nye institutionsområder blive fastlagt på baggrund af en grundig analyse af indhentede økonomi- og aktivitetsoplysninger fra amterne.

Overgang til taxameterfinansiering vil for SOSU-, sygepleje- og radiografskoler ske pr. 1. januar 2007. Gymnasier, hf-kurser og voksenuddannelsescentre overgår først til taxameterfinansiering den 1. januar 2008. For disse institutioner vil 2007 være et overgangsår, hvor de får en fastsat ramme, der afspejler de hidtidige tilskudsniveauer i amterne. Det overvejes pt., hvorvidt voksenuddannelsescenternes udbud af almen voksenuddannelse og hf-enkeltfag skal overgå til taxameterfinansiering den 1. august 2007. Centre for undervisningsmidler vil formentlig få en fast bevilling, der ikke er aktivitetsafhængig.

På andre institutionsområder er indførelsen af taxametersystemet forløbet i flere faser, hvor systemet først er indført på undervisnings- og fællesudgiftsområdet og siden hen på bygningsområdet.

Der arbejdes hen imod, at de nye institutionsområder på sigt vil få såvel undervisnings- og fællesudgiftstaxameter som bygningstaxameter. Der vil også på disse områder ske en gradvis indførelse af taxameterstyring. Bygningstaxameter vil muligvis først blive indført, når institutionerne har mulighed for at erhverve sig deres bygninger, og når de har opnået en vis erfaring med taxameterstyring på driftssiden.

Modellen skal også rumme de små – og udbudsmæssigt set snævre – uddannelsesinstitutioner. Derfor vil grundtilskudsordningen blive videreudviklet, så modellen kan rumme de nye institutionsområder.

Der vil være institutioner, som vil få bedre økonomiske rammer, og andre vil få strammere økonomiske rammer end hidtil. Det skyldes overgangen fra et amtsligt system med forskellige bevillingsmodeller og -niveauer til en centralt fastsat og landsdækkende takstmodel.

Det er forventningen, at der vil blive lavet overgangsordninger på 3-4 år for at give institutionerne mulighed for at foretage de nødvendige tilpasninger på grund af de ændrede økonomiske rammer. De vil tage højde for, at tilpasningerne ofte har en forsinket økonomisk effekt. Overgangsordningerne betyder, at taxametertilskuddene suppleres med tillæg eller fradrag, der udligner ændringen i tilskudsniveauet. Tillæggene eller fradragene vil blive tilnærmet det endelige niveau hen over perioden.

Interview

Glæd jer

Et solidt tillidsforhold mellem skoleleder og bestyrelse er helt afgørende. Er det på plads, har man gode rammer for at udvikle institutionen og lægge strategier for fremtiden. Og man har nogen at dele problemerne med, siger direktør Lars Mahler fra Aalborg Tekniske Skole

”De skal glæde sig”.
Sådan siger direktør Lars Mahler til alle de skoleledere og direktører, der fremover skal arbejde sammen med en bestyrelse.

Han kan stort set kun finde positive gloser frem, når han skal beskrive sit eget samarbejde med bestyrelsen for Aalborg Tekniske Skole. Men han understreger, at tilliden mellem skoleleder og bestyrelse er fuldstændig afgørende.

”Særligt forholdet mellem direktør og bestyrelsesformand er vigtigt. Her skal der være 100 procent tillid. Men heldigvis er det jo sådan, at vi arbejder for den samme sag – vi vil begge institutionens bedste, så tilliden har gode vilkår”, siger Lars Mahler, der også anbefaler, at man som skoleleder allierer sig med en bestyrelsesformand, som supplerer én selv.

”Min holdning er, at det er fuldstændig ligegyldigt, om formanden er politiker, erhvervsmand eller noget helt tredje. Det vigtigste er de personlige kompetencer, og her skal man ikke lede efter en kopi af sig selv med de samme stærke og svage sider. Tværtimod skal man finde en person, der supplerer én selv”.

Strategien er omdrejningspunktet

Ifølge Lars Mahler er bestyrelsens vigtigste opgave at bidrage til at lægge de store linjer, som institutionen skal agere efter. Med de store linjer mener han missionen, visionen og strategien.

”Da missionen typisk ligger helt fast og sjældent laves om, og visionen højst ændres en gang hvert årti alt efter det politiske landskab, så er det især institutionens overordnede strategi, som er omdrejningspunktet for bestyrelsens arbejde”, siger Lars Mahler.

På hans institution lægger ledelsen en strategi for to år ad gangen, og arbejdsprocessen er, at direktionen præsenterer bestyrelsen for fire-fem indsatsområder, som de synes, der skal arbejdes med de følgende år. Indsatsområderne er udpeget på baggrund af politiske udmeldinger, dialogmøder med medarbejderne og ud fra den virkelighed, som institutionen er i lige i øjeblikket.

Derefter kommer bestyrelsen med deres input til de foreslåede indsatsområder, så direktionen i samarbejde med chefgruppen på skolen kan udarbejde den endelige strategi. Og bagefter planlægges skolens budgetter, så de underbygger strategien.

”Arbejdet med strategien er en utrolig spændende proces for både bestyrelsen, direktionen og resten af institutionen. Og så betyder strategien, at vi alle arbejder i samme retning, og at vi får ro til at gøre det. For bestyrelsen ved godt, at når strategien er lagt, så er det den, vi følger de næste år – og at det kræver, vi får arbejdsro og tid til at implementere beslutningerne”.

Lars Mahler kan slet ikke forestille sig at drive en institution uden bestyrelse, selveje og taxametre. Han mener, at taxametersystemet skaber dynamik, og at selvejekonstruktionen giver eminente muligheder for at udvikle institutionen.

”Jeg tror på, at man skal føle friheden for virkelig at påtage sig ansvaret. Og med en bestyrelse har du heldigvis nogen at dele dette store ansvar med og nogen at dele eventuelle problemer med. Det er derfor, at jeg uden at tøve siger, at man på de institutioner, der nu går over til selveje, har noget at glæde sig til”.

Lars Mahler er direktør for Aalborg Tekniske Skole, der har cirka 4.200 fuldtidselever og 650 ansatte. Skolen udbyder blandt andet erhvervsuddannelser, teknisk studentereksamen (htx), maskinmesteruddannelsen, akademiuddannelser og andre efteruddannelser.

Denne side indgår i publikationen "Overgang til selveje – Håndbog til de midlertidige bestyrelser på social- og sundhedsskoler" som kapitel 3 af 5
© Undervisningsministeriet 2006