Raport om taxameterstyring

Siden starten af 1990'erne er taxameterstyring blevet stadig mere udbredt i den offentlige sektor. Det gælder først og fremmest i den statslige sektor og på uddannelsesområdet. En stor del af Undervisningsministeriets uddannelsesområder og Arbejdsministeriets arbejdsmarkedsuddannelser er i dag finansieringsmæssigt aktivitetsafhængige - taxameterstyrede.

3. Overgangen til taxameterstyring

3.1. Erhvervsskoleområdet

3.2. De videregående uddannelser

3.3. De frie skoler

3.4. AMU-området

4. Den centrale udgiftsstyring på taxameterstyrede områder

4.1. Udgiftsudviklingen

4.2. Fordeling og omfordeling af ressourcer

4.3. Takstfastsættelse

4.4. Takstændringer

4.5. Aktivitetsstyring

4.6. Faktisk og skønnet aktivitet

5. Effekter af taxameterstyring på institutionsniveau

5.1. Indledning

5.2. Økonomistyring

5.3. Påvirkning af institutionsadfærd i taxameterstyring

5.4. Kvalitet

5.5. Bygningskapacitet og lokaleforbrug

5.6. Holdninger til taxametersystemet

6. Taxameterstyring på andre områder i den offentlige sektor

6.1. Indledning

6.2. Dagpasningsområdet

6.3. Sygehusvæsenet

6.4. Aktiveringsområdet

6.5. Domstolene

6.6. Politiet

6.7. Kriminalforsorgen

6.8. Folkeskolen

6.9. Gymnasiet

6.10. Amtskommunale voksenuddannelsescentre

6.11. Sammenfatning

Bilag

Bilag A. Udvalgets kommisorium og sammensætning

Bilag B. Undersøgelser

Bilag C. Udvalgte resultater fra spørgeskemaundersøgelse vedr. taxametersystemet på erhvervsskoleområdet

Bilag D. Udvalgte resultater fra spørgeskemaundersøgelse vedr. taxametersystemet på seminarieområdet

Bilag E. Erhvervsskoler i økonomiske vanskeligheder

Kapitel 1: Sammenfatning og anbefalinger

1.1. Udvalgets baggrund

Boks 1.1. Definition på et taxametersystem

Et taxametersystem består af:

En offentlig tilskudsyder
En eller flere offentlige eller private producenter
Et eller flere objektive og kontrollerbare aktivitetsmål
En takst pr. enhed for hver aktivitet

Herudover er bevillingerne på en række områder i større eller mindre omfang afhængige af den produktion eller aktivitet, der præsteres. Indførelsen af taxameterstyring skal ses i sammenhæng med den decentralisering af budget- og bevillingssystemet, der har fundet sted i 1980'erne og 90'erne. Økonomistyring er i højere grad blevet fokuseret på mål og rammestyring fremfor detailstyring via regler, godkendelser m.v., og der er sket en decentralisering af kompetence og ansvar til de enkelte institutioner.

I lyset af, at taxameterstyring har fungeret i over 8 år, er der et behov for nærmere at analysere, hvordan taxameterstyring virker, samt hvilke justeringer der evt. bør foretages af systemet. Endvidere er der behov for at vurdere, hvorvidt taxameterstyring vil være en hensigtsmæssig styringsform på områder, der i dag ikke har aktivitetsafhængige bevillinger.På den baggrund blev Udvalget vedrørende analyse af taxameterstyring nedsat i marts 1997. Udvalgets kommissorium og sammensætning fremgår af bilag A.

1.2. Sammenfatning og anbefalinger

Kapitel 2 er en gennemgang af baggrunden for indførelsen af taxameterstyring samt de principper, der ligger i taxameterstyringen. Endvidere sammenholdes taxameterstyring med andre styringsformer, herunder en gennemgang af samspillet mellem taxameterstyring og rammestyring. Afslutningsvis peges på den kritik, taxameterstyring har været genstand for. I kapitel 3 gennemgås overgangen til taxameterstyring på erhvervsskoleområdet, de videregående uddannelser, de frie skoler samt AMU-området. Heri indgår en beskrivelse af styringen på de 4 områder før og efter indførelsen af taxameterstyring. De tidligere styringsmodeller indebar en række ulemper, som man med etablering af taxametersystemerne har søgt at imødegå.

På erhvervsskole- og seminarieområderne foregik tidligere en detaljeret central styring, der kun gav institutionerne et meget begrænset råderum. Institutionerne havde endvidere i de tidligere tilskudssystemer kun begrænsede incitamenter til at tage initiativer, der kunne sikre en mere optimal ressourceudnyttelse. Dette førte til en betydelig risiko for forsinkede og ineffektive beslutningsprocesser vedrørende ressourceanvendelsen.

Tilskuddene til de videregående uddannelser blev tidligere beregnet på baggrund af prognoser for aktiviteten, og ikke faktisk aktivitet. Som følge af en ikke betydelig prognoseusikkerhed, var der ofte stor afstand mellem forudset og faktisk aktivitet. Systemet førte typisk til en prognostisk overvurdering af aktiviteten, og til en omfordeling fra uddannelser med relativt stor prognosesikkerhed til uddannelser med relativt mindre prognosesikkerhed.

De frie skoler blev tidligere finansieret ved refusionstilskud, således at en bestemt procentdel af deres udgifter refunderedes af staten. Dette var alt i alt en tilskudsform, der var temmelig bureaukratisk og ikke indeholdt incitamenter for skolerne til at økonomisere med ressourcerne. Kendetegnende for alle de tidligere tilskudssystemer var, at bevillingerne sjældent på kortere sigt og kun i begrænset omfang blev reguleret i nedadgående retning som følge af faldende faktisk aktivitet på institutionerne.

1.2.1. Den centrale udgiftsstyring

I kapitel 4 beskrives udgiftsudviklingen, takstændringer, aktivitetsstyring og faktisk og skønnet aktivitet på taxameterstyrede områder, jf. nedenfor. Personaleforbruget i taxameterstyrede institutioner - AMU, erhvervsskoler og videregående uddannelser - var i 1997 på 41.720 årsværk. Sammenlignet med statens samlede personaleforbrug på 147.528 årsværk svarer det til, at ca. 28 pct. af statens personale er ansat i taxameterstyrede institutioner. Hertil kommer personale ved forskellige frie skoleformer.

I forhold til de statslige udgifter til drift af institutioner er omfanget af taxameterstyring vokset fra 0,3 pct. af de samlede statslige udgifter i 1990 til 22,1 pct. i 1998.

Tabel 1.2.1. Faktorer bag væksten fra 1990 til 1998 i de taxameterstyrede udgifter

1998-niveau	Mia.kr.	Pct.
Nye områder overgået til taxameterstyring	17,5	94
Ændringer i aktiviteten	0,8	4
Ændringer i taksterne	0,4	2
Taxameterstyrede udgifter i alt	18,7	100

Af væksten skyldes 94 pct., at nye udgiftsområder er overgået til taxameterstyring. De øvrige 6 pct. realvækst er resultatet af dels ændringer i aktiviteten (4 pct.), dels ændringer i taksterne (2 pct.). Tallene dækker naturligvis over en forholdsvis stor variation uddannelsesområderne imellem.De samlede udgifter er dog også påvirket af forskydninger af aktivitet mellem områder med lave takster og med høje takster, jf. tabel 1.2.2., som viser en dekomponering af udgiftsvæksten på de to største taxameterstyrede områder - erhvervsskoleuddannelserne og de videregående uddannelser.

Tabel 1.2.2. Dekomponering af væksten i undervisningstilskud, 1998-niveau

Mill kr.	Erhvervsskoleuddannelser, 1992-98	Lange videregående uddannelser, 1994-98
Aktivitetsændring	-390	765
Reale takstforhøjelser	270	50
Andre tilskudsændringer¹⁾	130	-65
Ændret bestandssammensætning.	110	-50
Ændring i alt	120	700

1) På erhvervsskoleområdet er visse særlige tilskud i løbet af perioden flyttet ind under taxameterstyringen og indregnet i taksterne.

På begge uddannelsesområder er ændringer i aktiviteten den betydeligste komponent i udgiftsudviklingen. Erhvervsuddannelserne har haft faldende aktivitet siden 1992, mens de videregående uddannelser har haft stigende aktivitet i perioden med taxameterstyring. Erhvervsuddannelserne har til gengæld som følge af folketingsbeslutninger haft væsentligt større reale takstforhøjelser end de videregående uddannelser, hvilket sammen med andre tilskudsændringer har modvirket tilskudsnedgangen som følge af lavere aktivitet. Sammensætningen af elevbestanden er ændret på begge områder, men i modsat retning. På erhvervsuddannelserne er der sket et skift i retning mod de relativt dyre uddannelser, mens der på de videregående uddannelser er sket en mindre bevægelse i retning af de relativt billige uddannelser.

Som styringsmiddel resulterer anvendelse af taxametersystemer i uddannelsessektoren i en aktivitetsbaseret fordeling og omfordeling af ressourcer mellem uddannelsesområder, institutioner og uddannelser. Taxameterstyring sikrer således en hurtig og automatisk overførsel af ressourcer fra områder med lav aktivitet til områder med vækst. Hermed skabes grundlag for en hurtig og dynamisk tilpasning til nye behov.

Styring via takster giver øget synlighed og gennemskuelighed i finansieringen, og øget mulighed for at foretage politiske prioriteringer på uddannelsesområdet. På Undervisningsministeriets område har det siden indførelsen af taxameterstyring været muligt at fastholde en forholdsvis stabil og gennemskuelig takststruktur med få takster til en flerhed af uddannelser.

Den samlede nutidseffekt af de på finansloven (FL) foretagne reale takstændringer på Undervisningsministeriets område 1992-98 er ca. 445 mill.kr., svarende til ca. 2,6 pct. af de forventede samlede taxameterudgifter i 1998 - eller en stigning på ca. 0,4 pct. pr. år siden 1992. Denne gennemsnitlige udvikling er især påvirket af et politisk forlig om forhøjelse af tilskudsprocenten for de frie grundskoler (tilskuddet pr. friskoleelev i forhold til udgiften pr. elev i folkeskolen), der udgør ca. 20 pct. af den samlede udgiftsstigning, samt takstudviklingen på erhvervsskoleområdet (ca. 40 pct. af udgiftsstigningen), der ligeledes er resultatet af politiske forlig.

I takt med implementeringen af taxameterstyring er den centrale styring af optaget på de enkelte uddannelsesinstitutioner blevet stadigt mindre. På erhvervsskoleområdet er det i praksis institutionernes udbud kombineret med efterspørgslen, der afgør optaget. For de videregående uddannelser er der også frit optag på de fleste uddannelser, omend der fortsat er en central styring af optaget på visse uddannelser (medicin, seminarieuddannelser m.fl.).

Skøn over den forventede aktivitet udgør sammen med takstfastsættelsen kernen i budgetteringen på de taxameterstyrede områder. Før 1994 var der i Undervisningsministeriets samlede bevillingsramme indarbejdet en samlet reserve til dækning af merudgifter på de taxameterstyrede områder, såfremt der var forskel mellem skønnet og faktisk aktivitet. Reserven udmøntedes i forbindelse med forslag til tillægsbevillingslov. Enkelte store uddannelsesområder havde dog bevillingsmæssig status af lovbundne udgifter, således at eventuelle mer- eller mindreudgifter reguleredes direkte over statskassen.

Med virkning fra 1995 indførtes tekstanmærkning 74 (nr. 52 på finanslovforslaget for 1999) på Undervisningsministeriets område. En tilsvarende tekstanmærkning omfatter Arbejdsministeriets arbejdsmarkedsuddannelser efter indførelsen af taxameterstyring i 1997. Tekstanmærkningen giver hjemmel til, at undervisningsministeren og arbejdsministeren på forslag til tillægsbevillingslov kan optage mer- eller mindreudgifter, hvis aktiviteten afviger fra det i anmærkningerne til finansloven angivne aktivitetsskøn, jf. boks 1.2.

Boks 1.2. Tekstanmærkning 74 på finanslovens � 20, Undervisningsministeriet

Undervisningsministeren bemyndiges til på forslag til lov om tillægsbevilling at optage mer- eller mindreudgifter, hvis aktiviteten afviger fra det i anmærkningerne forudsatte. Ved reguleringen af bevillingen anvendes de i anmærkningerne fastsatte takster.

Hvor mer- eller mindreudgifter som følge af aktivitetsafvigelser tidligere reguleredes over reserven på ministerområdet, er reguleringen siden 1995 således foregået direkte over statskassen. Såfremt der måtte være et mindreforbrug på et område grundet lavere aktivitet end skønnet, tilgår det statskassen. Omvendt optages et merforbrug direkte på forslag til tillægsbevillingslov. Baggrunden for indførelsen af tekstanmærkning 74 var den manglende gennemskuelighed i det tidligere reservesystem. Med tekstanmærkning 74 er billedet blevet mere enkelt - såvel mer- som mindreudgifter reguleres over statskassen.

I figur 1.2.1 er mer- og mindreforbruget (brutto, dvs. uddannelser med mer-/mindreudgifter summeret hver for sig) angivet for perioden 1992 til 1997. Som det fremgår var der i perioden frem til 1995 en samlet lavere aktivitet end skønnet, hvilket under �t førte til mindreudgifter i alle årene. Efter indførelsen af tekstanmærkning 74 har den samlede aktivitet omvendt været højere end forventet, hvilket har resulteret i merudgifter.

Det ses, at merforbruget fra 1995 og fremefter har ligget på ca. 500-800 mill.kr. årligt, mens mindreforbruget i samme periode er reduceret væsentligt. De seneste 2 år er der stort set ikke forekommet mindreforbrug på nogen ordning.

Figur 1.2.1. Bruttomer- og mindreforbrug for statskassen på taxameterstyrede områder, ekskl. AMU, 1992-1997, mill.kr.

For hele perioden gælder, at næsten 100 pct. af merforbruget på de taxameterstyrede områder er finansieret via statskassen. Godt halvdelen af mindreforbruget er bortfaldet, dvs. ført tilbage til statskassen. Det resterende mindreforbrug blev primært overført som opsparing, og efterfølgende som hovedregel udmøntet som besparelser. De samlede tal for alle områderne set under �t dækker over stor variation mellem de enkelte uddannelser. For efterskoler, erhvervsuddannelser og produktionsskoler har statskassen med få undtagelser afholdt merudgiften i forbindelse med for lave aktivitetsskøn og omvendt fået gevinsten ved for høje aktivitetsskøn. For så vidt angår de erhvervsgymnasiale uddannelser og de adgangsgivende kurser, har de skønnede aktivitetstal for perioden 1991 til 1994 resulteret i et mindreforbrug, der i altovervejende grad via den generelle overførselsadgang er overført til ikke-aktivitetsbestemte bevillinger. Med hensyn til videregående uddannelser, Åben Uddannelse, korte videregående uddannelser og folkehøjskoler er billedet ikke entydigt, men veksler fra år til år. Gennemgående viser tallene, at der i perioden efter indførelsen af tekstanmærkning 74 er forekommet en markant undervurdering af aktivitetsskønnene på finansloven med deraf afledte merudgifter på forslag til tillægsbevillingslov. Det skyldes for det første, at der er uddannelsesområder, hvor aktiviteten har vist sig meget vanskelig at forudsige. Det drejer sig særligt om daghøjskoler, åben uddannelse og produktionsskoler, der i de seneste år har oplevet meget store afvigelser i forhold til det budgetterede og i forhold til de foregående års aktivitet. På områder med meget usikker aktivitetsudvikling kan taxameterstyring således udløse meget store uforudsete merudgifter. For det andet er konsekvensen af en undervurdering af det kommende års aktivitetsniveau reduceret med tekstanmærkning 74. Derfor kan der være en kortsigtet fristelse til at undervurdere aktivitetsniveauet af hensyn til det samlede udgiftsniveau.

1.2.2. Taxameterstyring på institutionsniveau

I kapitel 5 er effekterne af taxameterstyring på institutionsniveau analyseret. Undersøgelserne har især været koncentreret om effekterne på erhvervsskoler og seminarier. Etableringen af taxametersystemer har for erhvervsskoler og seminarier medført, at den centrale styring er skiftet fra at fokusere på de processer, der skal lede frem til resultater, til at være på resultaterne (gennemført uddannelse) selv. Institutionerne har således ikke blot måttet indstille sig på, at deres økonomi efter indførelse af taxametersystemer er kædet direkte sammen med aktiviteten, målt ud fra antal årselever eller studenterårsværk på institutionen, men også på, at deres selvstændige kompetence og ansvar med hensyn til at tilrettelægge de resultatleverende "processer", herunder vedrørende bygninger og lokaler, uddannelsesudbud, lærerkræfter, holdstørrelser, udstyr osv., er øget.[1] Decentraliseringen af ansvar og kompetence til institutionsniveau er således sket parallelt med indførelsen af taxameterfinansiering.

Decentraliseringen har givet institutionsledelsen større handlekraft og muligheder for selvstændigt og hurtigt at foretage ressourcemæssige dispositioner og tilpasninger i lyset af aktivitetsudviklingen. Decentraliseringen må betragtes som led i en generel tendens, der omfatter hele den statslige sektor.

De foretagne undersøgelser peger på, at den kombination af decentralisering og aktivitetsbaseret finansiering, reformerne på uddannelsesområdet har givet institutionerne, i høj grad har påvirket den måde, hvorpå de taxameterstyrede institutioner ledes og administreres.

Et stort flertal af de i spørgeskemaundersøgelsen, der er gennemført i tilknytning til udvalgsarbejdet, adspurgte erhvervsskoleledere og seminarierektorer peger på, at man i forhold til tidligere har fået en bedre intern økonomisk styring, opnår en bedre ressourceudnyttelse og har en større grad af opmærksomhed på brugernes behov. De fleste peger tillige på, at de betragter disse ændringer som en konsekvens af taxameterreformen, jf. tabel 1.2.3.

Tabel 1.2.3. Erhvervsskole- og seminarieledernes vurdering af taxametersystemets konsekvenser

Pct.	Enig i, at denne udvikling kan konstateres efter indførelse af taxametersystemet (andel af samtlige respondenter)		Enig i, at udviklingen er en konsekvens af taxametersystemet (andel af samtlige respondenter)
	Erhvervsskoleledere	Seminarie-rektorer	Erhvervsskoleledere	Seminarierektorer
Institutionens ledelsesstil er blevet mere professionel og "virksomhedsorienteret"	91	86	85	69
Institutionen lægger mere vægt på langsigtet planlægning og aktivitetsprognoser	91	92	81	71
Institutionen foretager bedre prioritering af ressourcer i forhold til behov	90	90	79	75
Institutionen foretager bedre styring og prioritering af lokaleforbruget	87	86	68	37¹⁾
Institutionen har en større grad af "kundebevidsthed"/ opmærksomhed på brugernes behov	93	84	73	53

1) Bygningstaxameterordningen på seminarieområdet har på undersøgelsestidspunktet kun fungeret i 11-12 måneder.

På de øvrige videregående uddannelsesinstitutioner (universiteter m.v.) tegner sig et mindre klart billede af taxametersystemets effekter, bl.a. fordi der er stor variation med hensyn til, i hvilken grad taxameterprincippet har indflydelse på den interne fordeling mellem fakulteter, institutter og uddannelser. Ledelsesforholdene (med valgt, kollegial ledelse) er endvidere meget forskellige fra erhvervsskolers og seminariers.

På baggrund af Evalueringscenterets undersøgelser kan det dog konkluderes, at taxametersystemet generelt har medført en større synliggørelse af universitetslovinstitutionernes prioritering af uddannelsessiden og bevidsthed om uddannelsesplanlægnining m.v., samt har haft en igangsættende virkning i forhold til de initiativer, der er iværksat for at støtte studerende på uddannelser med tradition for meget lange eller uafsluttede studieforløb.

Udviklingen i taxameterindtægter og udgifter viser, at de taxameterstyrede institutioner på Undervisningsministeriets område benytter sig af deres dispositionsfrihed til at omfordele mellem uddannelser. Bloktilskudsprincippet, der sigter mod at give institutionerne fornøden fleksibilitet ved ressourceanvendelsen, medfører altså, at nogle uddannelser er overskudsgivende for institutionerne, mens andre drives med underskud.

Takstændringer slår på Undervisningsministeriets taxameterstyrede områder ikke nødvendigvis igennem med en tilsvarende ændring i udgifterne på institutionsniveau. En takststigning går således ofte på det korte sigt ikke i fuldt omfang til den uddannelse, den er givet til. Dette gælder i særlig grad for erhvervsskolerne, der udbyder mange uddannelser. For seminarierne med et begrænset uddannelsesudbud vil takstændringer i højere grad slå igennem på de pågældende uddannelser.

Den begrænsede styringspræcision ved takstfastsættelsen må afvejes mod fordelen ved at give skolerne fleksibilitet ved ressourceanvendelsen. Et krav om, at den enkelte institution i det enkelte år på den enkelte uddannelse skal bruge et bestemt beløb, kan blive en hindring for optimal ressourceudnyttelse på institutionerne.

Det samme gælder ved udsving i aktivitetsniveauet. Ændrede taxameterindtægter som følge af ændret aktivitet slår således ikke nødvendigvis igennem som et tilsvarende ændret forbrug på kort sigt på den enkelte uddannelse.

Generelt gælder, at tilpasningen til ændringer i såvel takster som aktivitet på institutionsniveau ikke sker umiddelbart og typisk først er gennemført efter et par år.

Takstændringer har kun begrænset indflydelse på institutionernes udbud. Centrale tiltag med det formål at påvirke udbuddet bør derfor som udgangspunkt foretages med andre midler end via takstændringer.

Institutionerne synes som følge af taxametersystemet at være blevet mere opmærksomme på at sikre en høj fuldførelsesprocent. Det eksisterende datagrundlag har dog ikke givet mulighed for at identificere en sammenhæng mellem fuldførelse og taxameterstyring endnu.

Med hensyn til sammenhængen mellem taxameterstyring og kvalitet viser den gennemførte spørgeskemaundersøgelse, at mange erhvervsskoleledere og seminarierektorer vurderer, at taxametersystemet har haft en gavnlig effekt i forhold til undervisningskvaliteten.

De gennemførte undersøgelser synes endvidere at pege på, at det er lykkedes at gøre lokaleforbruget til en integreret del af skolernes økonomistyring, og at der på skolerne opleves at være en mere ressourcebevidst tilgang til de hertil knyttede udgifter. Der foreligger dog ingen endelig dokumentation for, at bygningstaxameterordningen i forhold til alternative finansieringsmekanismer resulterer i en bedre bygningsøkonomi. Ca. 70 pct. af erhvervsskolelederne og ca. 45 pct. af seminarierektorerne tilkendegiver, at de siden indførelsen af bygningstaxameter generelt har opnået en forbedret bygningskvalitet.

I de kommende års fortsatte evaluering af bygningstaxameterordningen vil der fortsat være opmærksomhed på de forventede positive effekter for så vidt angår ressourceudnyttelsen, men også på eventuelle negative effekter, der kunne opstå som følge af f.eks. manglende koordinering mellem skolerne eller overdreven vægt på bygningsstandard som konkurrenceparameter. Vurderingerne må tage højde for, at nogle af erhvervsskolerne har en betydelig egenkapital, der forøger skolernes muligheder for kapacitetsjusteringer, og at en stor del heraf er akkumuleret før erhvervsskolerne overgik til at være selvejende institutioner i 1991.

Spørgeskemaundersøgelserne viser endelig, at holdningen til taxameterstyring hos erhvervsskolelederne og seminarierektorerne, som til daglig administrerer de taxameterstyrede institutioner, er meget positiv, jf. også figur 1.2.2.

Figur 1.2.2. Erhvervsskoleledernes og seminarierektorernes vurdering af taxametersystemet, pct.

En sådan opbakning bag systemet må betragtes som særdeles vigtig, netop fordi der er tale om et decentralt system,
hvis succes i høj grad beror på den ledelse, det forøgede ansvar overlades til.

1.2.3. Taxameterstyring på andre områder i den offentlige sektor

I kapitel 6 gennemgås en række udgiftsområder i den offentlige sektor med henblik på at vurdere, hvorvidt en indførsel af taxameterstyring er hensigtsmæssig.

Kendetegnende for de kommunale udgiftsområder er, at de er rammestyrede. Det skyldes ikke mindst, at der derved kan sikres en årlig tværgående økonomisk prioritering mellem de kommunale serviceområder i den enkelte kommune under hensyn til finansieringsmulighederne og de politiske mål for den kommunale service. Denne styring muliggør en samlet udgiftsstyring af den kommunale økonomi med fokus på de politiske mål, som vil blive vanskeliggjort ved faste taxameter-modeller på de enkelte serviceområder.

På dagpasningsområdet foreligger der ingen tekniske problemer i forhold til indførelsen af taxameterstyring. Problemet er især, at det mindsker mulighederne for at styre de samlede udgifter.

Tilsvarende gælder det på folkeskoleområdet og gymnasieområdet, at der heller ikke er praktiske forhold, der forhindrer indførelsen af taxameterstyring. For så vidt angår gymnasiet bemærkes i tilknytning hertil, at det indgår i aftalen om amternes økonomi for 1999, at den nuværende timestyringsmodel søges erstattet af mere smidige regler for udbud af valgfag på det enkelte gymnasium. En elevbaseret model sikrer fuld tilpasning ved ændringer i elevtallet og sikrer samme ressourcetildeling pr. elev. I en tid med stigende elevtal vil det imidlertid være en fordel at anvende en klassebaseret tildeling, idet antallet af elever kan øges uden at øge ressourcerne i samme takt ved at hæve klassekvotienterne. Samme effekt kan dog opnås ved takstnedsættelser, der tager udgangspunkt i en tilstræbt højere klassekvotient.

På sygehusområdet vil der være betydelige problemer forbundet med en ren taxameterstyring. Der er områder indenfor sygehusvæsenet, hvor taxameterstyring kan overvejes som et supplement til rammestyringen.

Af hensyn til de udgiftsmæssige konsekvenser er det af afgørende betydning, at taxameterstyring alene anvendes som supplerende finansiering på klart afgrænsede områder, således at den overordnede rammestyring fastholdes.

I forhold til AF kan taxameterstyringen anvendes til at fremme bestemte aktiviteter. En generel indførelse af taxameterstyring kan imidlertid resultere i en forvridning af samspillet mellem de forskellige aktiveringsredskaber.

For domstolene og politiet foreligger der ikke et tilstrækkeligt entydigt aktivitetsmål. Det skyldes bl.a., at sagernes ressourcetræk varierer meget mellem de enkelte sager inden for �n bestemt sagskategori og - for politiets vedkommende - tillige, at der ikke er en entydig sammenhæng mellem de relevante objektive mål (f.eks. anmeldte lovovertrædelser) og udgifterne.

På Kriminalforsorgens område foreligger en række entydige aktivitetsmål, der muliggør indførelse af taxameterstyring, og som vil kunne fungere som tilskyndelse til lokal optimering af den tilstedeværende kapacitet.

1.3. Justering af taxametersystemet

1.3.1. Taxametersystemets svagheder

Analysen af taxametersystemets funktion på institutionsniveau har ikke påvist ulemper eller svagheder, der kan begrunde principielle ændringer af styringsteknikken. Derimod har taxametersystemet i dets nuværende udformning på Undervisnings- og Arbejdsministeriernes områder visse klare svagheder med hensyn til den centrale udgiftsstyring.

Der er ikke er mulighed for at fastholde udgiftsniveauet i tilfælde af en større aktivitet end oprindeligt budgetteret. Herved adskiller taxametersystemet sig fra styringen af de øvrige driftsområder, hvor evt. meraktivitet må begrænses eller indpasses under den på forhånd fastlagte bevilling.

Den centrale udgiftsstyring kan forbedres ved indførsel af følgende modeller:

Reserve til uforudset aktivitet
Timelag af udbetaling af taxametertilskud

Vanskelighederne ved at forudsige aktiviteten gælder i særlig grad på de uddannelser, hvor efterspørgslen potentielt kan være meget stor som f.eks. daghøjskoler og korte kurser under åben uddannelse. På disse områder har aktivitetsudviklingen i flere tilfælde været markant større end forventet, hvilket har bevirket store merudgifter.

Den centrale udgiftsstyring kan på disse områder forbedres ved følgende modeller:

Loft over aktivitet eller bevilling
Regulering via deltagerbetaling

Endelig kan taxametersystemet også gøres mere velfungerende ved et par mindre justeringer, som ikke vil indebære væsentlige ændringer i den måde, systemet er udformet på i dag. Det drejer sig om:

Forbedring af prognoseredskaberne
Større synlighed i takstfastsættelsen

Taxameter- og rammeprincipperne kan give anledning til forskellige former for budgetsikkerhed på institutionsniveau. I princippet giver rammesystemet institutionerne budgetsikkerhed, hvad angår den samlede bevilling, men forudsætter som hovedregel modsat en rimelig sikkerhed for, at aktiviteten kan styres inden for en overgrænse, samt at bevillingerne ikke umiddelbart reduceres ved faldende aktivitet i forhold til budgetforudsætningen. Sikkerheden for institutionerne ved taxameterfinansieringen ligger i, at de kan regne med, at stigende aktivitet vil blive finansieret, og at den enkelte institution løbende selv kan beregne sin faktiske indtægt, når aktiviteten realiseres.

En øget central budgetsikkerhed kunne have konsekvenser på institutionsniveau, primært i form af, at den hidtidige sikkerhed for en på forhånd fastlagt indtægt pr. gennemført aktivitetsenhed mindskes, hvis der indføres en usikkerhed om "prisen" på den producerede ydelse.

1.3.2. Reserve til uforudset aktivitet

Budgetsikkerheden på centralt niveau kan øges ved at etablere en reserve til imødegåelse af uforudsete aktivitetsstigninger.

Centralt på Undervisningsministeriets budget afsættes en reserve på 1-2 pct. af udgifterne på de relevante taxameterstyrede områder. Reserven etableres permanent, dvs. på f.eks. 200 mill.kr. i såvel F-året som BO-årene.

Det skal af anmærkningerne til reservekontoen fremgå:

at formålet er at tage højde for merudgifter i forbindelse med den usikkerhed, der er knyttet til aktivitetsskønnet på de taxameterfinansierede områder.
at reserven nulstilles på tillægsbevillingsloven (TB) (i lighed med andre reserver).
at merudgifter på de pågældende taxameterområder (kontohenvisning), der under �t netto er mindre end 200 mill.kr. kan optages direkte på TB. Skønnes merudgifterne at ville overstige 200 mill.kr. vil der blive forelagt aktstykke for Finansudvalget med forslag til finansiering heraf.

Tilsvarende ændres tekstanmærkning nr. 74 (nr. 52 på finanslovforslaget for 1999), således at den får følgende ordlyd:

Undervisningsministeren bemyndiges til på TB at optage mer- eller mindreudgifter inden for en samlet nettomerudgift for de pågældende konti på op til 200 mill.kr., hvis aktiviteten afviger fra det i anmærkningerne forudsatte.

Stk. 2. Ved reguleringen af bevillingen anvendes de i anmærkningerne forudsatte takster.

Stk. 3. Hvis de løbende aktivitetsindberetninger fra institutionerne indikerer, at de samlede nettomerudgifter vil overstige 200 mill.kr., forelægges snarest muligt for Finansudvalget et aktstykke om forslag til finansiering heraf.

Af anmærkningen til tekstanmærkningen skal det fremgå, at:

tekstanmærkningen er knyttet til de ikke lovbundne aktivitetsstyrede konti, hvor der på TB foretages en regulering af bevillingen på grundlag af den faktisk gennemførte aktivitet.
tekstanmærkningen skal sikre, at der er bevillingsmæssig hjemmel til i hele finansåret at udbetale taxametertilskud til uddannelsesinstitutionerne på grundlag af de endelige forventninger til årsaktiviteten.
årets samlede aktivitetsniveau - og dermed udgiftsniveau - først er kendt i løbet af november måned, hvorfor et evt. aktstykke typisk først vil kunne forelægges Finansudvalget ultimo november med mindre de løbende aktivitetsindberetninger på et tidligere tidspunkt indikerer væsentlig meraktivitet.

I det omfang de samlede merudgifter skønnes at overstige 200 mill.kr., skal der forelægges bevillingsforslag for Finansudvalget. Et sådant forslag kan gå ud på, at merudgiften ud over 200 mill.kr. finansieres ved en merbevilling fra Finansministeriets reserver, ved kompenserende besparelser inden for Undervisningsministeriets område eller ved takstnedsættelser eller andre foranstaltninger, der begrænser merudgifterne på pågældende konto.

Det er en central forudsætning for, at en reserve kan fungere efter hensigten, at den er udisponeret ved finanslovens vedtagelse, dvs. at der er budgetteret konsistent med det aktuelle aktivitetsskøn. Reserven kan således ikke være forudsat anvendt til dækning af kendte, men ikke indbudgetterede aktivitetsøgninger.

Udvalget anbefaler, at der på Undervisningsministeriets budget afsættes en reserve til uforudset aktivitet.

1.3.3. "Timelag" af udbetaling af taxametertilskud

Institutionernes bygnings- og fællesudgifter ændres typisk på kort sigt kun i begrænset omfang som følge af ændret aktivitet.

Taxametersystemet kan derfor justeres ved at tidsforskyde udbetalingen af tilskud på disse udgiftsområder, således at et givet års bevillinger f.eks. beror på aktiviteten et eller flere år før. Dermed baseres budgetteringen på faktisk aktivitet i stedet for som hidtil på prognoser over aktiviteten. Indførelsen af tidsforskydning kan fjerne prognoseusikkerheden i et givet finansår i det nuværende system og dermed reducere behovet for efterreguleringer på TB.

Lagging i forhold til bygnings- og fællestaxametertilskuddet anvendes bl.a. allerede på erhvervsskoleområdet, men vil kunne indføres på flere områder.

For så vidt angår den centrale udgiftsstyring vil indførelsen af timelag først og fremmest have den fordel, at prognoseusikkerheden reduceres. Indførelsen af timelag indebærer, at tilbageførslen af mindreudgifter ved aktivitetsfald til statskassen forsinkes, og den statsfinansielle virkning derfor slår senere igennem. Omvendt forsinkes udbetalingerne ved en meraktivitet.

Udvalget anbefaler, at der - i det omfang det ikke allerede er tilfældet - indføres en tidsforskydning ved udbetaling af bygnings- og fællesudgiftstaxametertilskud omfattet af tekstanmærkning nr. 74, således at tilskuddene budgetteres på baggrund af allerede konstateret aktivitet.

1.3.4. Loft over aktivitet eller bevilling

Generelt virker medløbende aktiviteter forstærkende på et konjunkturforløb og er dermed samfundsøkonomisk destabiliserende. Den kraftigt stigende søgning til daghøjskolerne er et eksempel på en taxameterstyret aktivitet, der ikke er hensigtsmæssig i en gunstig samfundsøkonomisk situation. De forøgede udgifter på daghøjskoleområdet har f.eks. ikke umiddelbart været forbundet med en positiv beskæftigelseseffekt.

På områder, hvor aktiviteten er konjunkturmedløbende, kan der indføres bremseklodser i form af et loft over den aktivitet, som automatisk udløser merbevillinger.

Der kan også være uddannelsespolitiske grunde til at indføre lofter på uddannelser, der ikke umiddelbart giver erhvervs- eller uddannelseskompetence. Daghøjskoler og produktionsskoler kunne være eksempler herpå.

Et loft over aktivitet eller bevilling er hensigtsmæssig på områder med uddannelser/kurser af en varighed på op til 1 år eller lignende. På længerevarende uddannelser vil der være større ulemper ved modellen, idet den samlede aktivitet her i mindre grad er bestemt af indeværende års optag samtidig med, at prognosesikkerheden er væsentlig større.

Formålet med at fastlægge et loft over aktiviteten er at skabe en fornuftig kapacitetsstyring ved at ændre aktivitetsstyringen på et område. Indenfor dette loft kan taxametersystemets princip med at tildele bevillinger efter aktivitet fortsat praktiseres.

På ikke-kompetencegivende uddannelser vil et loft sikre en effektiv kapacitets- og aktivitetsstyring. Det vil i sagens natur være mere kompliceret og administrativt belastende i forhold til den nuværende tilskudsadministration. Til gengæld undgås de upræcise og utilsigtede udgiftsskred, der har været flere eksempler på de senere år.

Udvalget anbefaler, at der på områder med stor budgetusikkerhed - dvs. på daghøjskoler, produktionsskoler samt korte kurser og visse andre kurser med stor aktivitetsusikkerhed under Åben Uddannelse - fastsættes et loft over aktiviteten eller bevillingen. Det anbefales, at der på arbejdsmarkedsuddannelserne indføres budgetsikkerhed gennem lofter eller reserveordning samt evt. øvrige af de nævnte instrumenter. Der tages hensyn til sammenhængen til styringen af beslægtede uddannelsesområder under Undervisningsministeriet.

1.3.5. Regulering via deltagerbetaling

Delvis deltagerbetaling kan kombineres med taxameterstyring. Egenbetalingen mindsker behovet for supplerende styring af efterspørgslen i form af visitering eller adgangsregulering ved at dæmpe efterspørgslen, og brugeren foretager en egentlig vurdering af behovet for ydelsen.

På områder med stor efterspørgselselasticitet vil taxameterstyring reelt ikke føre til styring af aktiviteten og udgifterne, når ydelserne er gratis. Brugerne vil efterspørge meget store mængder. Udbuddet vil følge med, og der vil blive udløst betydelige offentlige udgifter. I disse tilfælde kan delvis egenbetaling være et nyttigt supplement til et taxametersystem, idet det bringer økonomisk ansvar ind på efterspørgselssiden.

På nogle områder med deltagerbetaling har man endvidere bedre muligheder for at kombinere denne med fastsættelse af en økonomisk overgrænse for tilskud, idet institutionerne kan kompensere for et evt. faldende taxametertilskud pr. deltager ved at øge deltagerbetalingen.

I forhold til korte kurser under åben uddannelse, hvor deltagerbetaling sammen med taksterne virker regulerende i forhold til aktiviteten, kan det således overvejes at fastlægge en økonomisk overgrænse for udbetaling af taxametertilskud i et givet finansår. Inden for den økonomiske ramme vil institutionerne herefter selv kunne regulere aktivitet og deltagerbetaling.

Det forudsættes dog, at institutionerne som minimum har en aktivitet, der ud fra finanslovstaksten svarer til hele den økonomiske ramme, for at hele tilskudsrammen kan udløses. Nye bekendtgørelsesstyrede uddannelser under åben uddannelse kan evt. også styres efter denne model, der giver central budgetsikkerhed, men inddrager deltagerbetalingen i den decentrale styring.

En særlig form for deltagerbetaling, hvor en rekvirent betaler på vegne af deltageren, kan på nogle områder være et velegnet styringsinstrument. F.eks. vil de myndigheder, der har ansvaret for aktivering af ledige unge, kunne optræde som rekvirenter over for daghøjskoler og produktionsskoler. Når de rekvirerende myndigheder skal betale for de unges aktivering på skolerne, vil skolernes uddannelsestilbud blive inddraget i en reel prioritering over for andre aktiveringstilbud. Det vil ikke være tilfældet, hvis myndighederne kan henvise de unge gratis til skolerne.

En øget brug af deltagerbetaling er først og fremmest relevant på uddannelsesområder, hvor det er vanskeligt at styre efterspørgslen. Det gælder især de korte kurser på voksen- og efteruddannelsesområdet og f.eks. tilgangen til efterskoler.

Udvalget anbefaler, at mulighederne for en øget regulering via deltagerbetaling på disse områder undersøges.

Endvidere overvejes mere differentierede takster som led i den videre aktivitets- og bevillingsstyring på områder med deltagerbetaling, og hvor dette kan begrundes i uddannelsespolitiske hensyn.

1.3.6. Forbedring af prognoseredskaber

Prognoser over forventet aktivitet er et centralt element i budgetprocessen på taxameterstyrede områder.

Usikre prognoser medfører under taxameterstyring usikkerhed i den centrale udgiftsstyring. Usikkerheden på centralt niveau kan mindskes ved bedre prognosemetoder. Særligt vil tidligst mulig indberetning af faktisk aktivitet kunne mindske usikkerheden på centralt niveau for et givet finansår.

Der er derfor behov for fortsat at forbedre og udvikle de anvendte prognoseredskaber og indberetningssystemer mest muligt for at reducere aktivitetsudsvingene og budgetusikkerheden. Det skal dog samtidig understreges, at prognoseusikkerheden i forhold til eksterne faktorer, som påvirker søgningsadfærd m.v., altid vil eksistere og især kan slå kraftigt igennem på uddannelser og kurser af kortere varighed. Udvalget anbefaler, at de eksisterende prognoseredskaber forbedres. Det bør bl.a. ske ved at øge antallet af aktivitetsindberetninger - bl.a. øges indberetningsfrekvensen på de videregående uddannelser.

1.3.7. Større synlighed i takstfastsættelsen

På Undervisningsministeriets taxameterstyrede områder bør der systematisk og med passende mellemrum foretages egentlige og velunderbyggede vurderinger af rimeligheden af de eksisterende takststørrelser og den deraf afledte fordelingsmæssige virkning i forhold til institutioner og uddannelser. Sådanne regelmæssigt tilbagevendende taksteftersyn vil kunne bidrage til at forbedre det informationsgrundlag, hvorpå takstfastsættelsen og den hermed forbundne politiske prioritering foretages.

I det hele taget er det vigtigt, at taxametersystemerne og den decentrale styring suppleres med initiativer, der sikrer synlighed og informationsspredning om omkostninger og resultater i systemerne. Tiltag som Undervisningsministeriets øgede fokus på uddannelsesevauleringer og etableringen af en controllerfunktion kan således bidrage til at understøtte en positiv udvikling. Det er vigtigt, at det øjeblikkelige fokus på at øge synligheden i systemerne også fremover fastholdes, og at der til stadighed foretages overvejelser af, hvilke metoder der bedst sikrer maksimal synlighed.

Hvor det er muligt, kan der f.eks. opstilles selvstændige mål for kapacitetsudnyttelse og kapacitetsomkostninger, der vil kunne give en indikation af, om bygningstaxameterne har en passende størrelse, og om institutionerne optimerer lokaleudnyttelsen. Offentliggørelse af tværgående oversigter med tal for arealforbrug og bygningsomkostninger kan bruges af institutionerne til at vurdere størrelsen af eget lokaleforbrug. Antallet af m2 pr. elev er ikke i sig selv afgørende for, om institutionerne har optimeret deres bygningskapacitet. Såvel kapacitetsomkostninger som udnyttelsesgrader kan inddrages ved eftersyn af bygningstaxametertakster.

Mere generelt kan synligheden øges ved, at der udarbejdes systematiske benchmark-analyser, der på tværs af de forskellige taxameterstyrede områder sammenligner forhold som lærerforbruget med hensyn til antallet af undervisningstimer pr. elev og undervisningstid ud af samlet arbejdstid på de andre undervisningsområder. Endvidere udarbejdes bl.a. omkostningsanalyser i forbindelse med alle uddannelsesændringer, der vurderes at have ikke uvæsentlige økonomiske konsekvenser.

Udvalget anbefaler, at der på Undervisningsministeriets og Arbejdsministeriets taxameterstyrede områder gennemføres regelmæssige og systematiske undersøgelser af takststrukturen og forholdet mellem takster, udgifter og resultater.

1.3.8. Sammenfatning

Udvalget anbefaler, at:

der indføres en reserve til uforudset aktivitet, som omfatter alle de uddannelsesområder på Undervisningsministeriet, hvor der ikke indføres et loft.
der - i det omfang det ikke allerede er tilfældet - indføres en tidsforskydning ved udbetaling af bygnings- og fællesudgiftstaxametertilskud.
der på daghøjskoler, produktionsskoler samt korte kurser og visse andre kurser med stor aktivitetsusikkerhed under Åben Uddannelse fastsættes et loft over aktiviteten eller bevillingen.
mulighederne for en øget regulering via deltagerbetaling undersøges på områder, hvor det er vanskeligt at styre efterspørgslen, og hvor dette kan begrundes i uddannelsespolitiske hensyn.
de eksisterende prognoseredskaber forbedres.
der på Undervisningsministeriets og Arbejdsministeriets taxameterstyrede områder gennemføres regelmæssige og systematiske undersøgelser af takststrukturen og forholdet mellem takster, udgifter og resultater.
der på arbejdsmarkedsuddannelserne indføres budgetsikkerhed gennem lofter eller reserveordning samt evt. øvrige af ovennævnte instrumenter. Der tages hensyn til sammenhængen til styringen af beslægtede uddannelsesområder under Undervisningsministeriet.

Kapitel 2: Hvad er taxameterstyring?

Formålet med kapitel 2 er at beskrive, hvad taxameterstyring er. I afsnit 2.1 defineres taxameterstyring, og forskellige mulige varianter af styringsmodellen beskrives. I afsnit 2.2 beskrives de centrale hensigter bag etableringen af de eksisterende taxametersystemer. I afsnit 2.3 gives bud på, hvilke grundlæggende vilkår der bør være til stede ved etablering af taxametersystemer. I afsnit 2.4 beskrives en række centrale elementer ved den eksisterende taxameterstyring. I afsnit 2.5 sammenlignes taxameterstyring med rammestyring, lovbundne bevillinger og markedsstyring. Endelig refereres i afsnit 2.6 nogle af de centrale kritikpunkter, der har været rejst i relation til taxametersystemerne.

2.1. Taxameterstyring: Definition og typologi

Taxameterstyring indebærer helt basalt, at der etableres et system, hvor en offentlig myndighed yder tilskud til aktiviteter, der produceres af offentlige eller private institutioner, og betaler producenterne en takst for hver enhed af aktiviteten, de frembringer. Aktiviteten skal være kontrollerbar og skal kunne opgøres objektivt.

Boks 2.1. Definition på taxametersystem

Et taxametersystem består af:
En offentlig tilskudsyder
En eller flere offentlige eller private producenter
Et eller flere objektive og kontrollerbare aktivitetsmål
En takst pr. enhed for hver aktivitet

Indførelsen af taxameterstyring er sket gradvist. De områder, der i dag er omfattet af denne styreform er vist i boks 2.2 med angivelse af startår.

Boks 2.2. Taxameterstyrede områder

Åben Uddannelse, 1990

Erhvervsskoler, 1991

Frie grundskoler, 1992

Videregående uddannelser, 1994

Frie kostskoler, 1994

AMU, 1995

Daghøjskoler, 1996

Produktionsskoler, 1996

De eksisterende taxametersystemer, der er etableret på uddannelsesområdet, har nogle særlige karakteristika. Der kan imidlertid potentielt dannes mange former for taxametersystemer ud fra ovennævnte 'kerne'. I det følgende gennemgås kort nogle vigtige variationsmuligheder.

2.1.1. Quasi-markeder vs. bilaterale aftaler

Taxametersystemer kan kun anvendes med fordel på områder, hvor den aktivitet, tilskuddet baseres på, potentielt kan variere fra år til år.

Den variable aktivitet kan tænkes fastsat på flere måder. Det er for det første afgørende, hvem der efterspørger aktiviteten. I de eksisterende taxametersystemer er der tale om, at private, som potentielle brugere eller "kunder", uafhængigt af tilskudsyderen, positivt efterspørger aktiviteten (uddannelse) på de taxameterfinansierede institutioner. Brugerne har samtidig mere eller mindre frit valg mellem et antal forskellige uddannelsesudbydere.

I disse tilfælde er der skabt, hvad man kan kalde for et 'quasi-marked'. Et antal udbydere konkurrerer - på lige betingelser (samme takster) - om at tiltrække og fastholde kunder, men der er en adskillelse mellem bruger og tilskudsbetaler.

I princippet kan man imidlertid også forestille sig, at alene tilskudsyderen står som aktiv efterspørger af aktiviteten, fordi brugerne ikke selv har et positivt incitament til at efterspørge. Det vil for eksempel gælde de indsatte i fængslerne. Der er i så fald tale om en form for bilateral aftale mellem rekvirenten (kriminalforsorgen) og ydelsesproducenterne (fængslerne) på vegne af klienterne (de indsatte).

En anden betingelse for, at man kan tale om, at der er skabt en markedslignende konstruktion, er, at der kan formodes at være en sammenhæng mellem institutionens indsats og aktiviteten. I modsat fald er der blot tale om en kompensationsordning, hvor institutionen kompenseres for en aktivitet, den er uden indflydelse på. Sidstnævnte forekommer f.eks. mellem Undervisningsministeriet og SUstyrelsen, således at SUstyrelsen ydes et fast beløb pr. SU-modtager til dækning af visse administrative omkostninger.

Tabel 2.1.1. Quasi-marked vs bilaterale aftaler/rene kompensationsordninger

	Adskillelse mellem tilskudsyder og rekvirent/efterspørger	Identitet mellem tilskudsyder og rekvirent/efterspørger
Institutionens indsats kan påvirke aktiviteten	Quasimarked, hvor institutionerne har incitamenter til at tiltrække og fastholde kunder/brugere.	Bilateral aftale, hvor institutionen har incitamenter til at imødekomme tilskudsyderens aktivitetsønsker
Institutionen kan ikke påvirke aktiviteten	Kompensationsordning, hvor institutionen kompenseres for aktivitet, den er uden indflydelse på	Bilateral aftale, hvor institutionen kompenseres for aktivitet, den er uden indflydelse på

Quasi-markedet og den bilaterale aftale/kompensationsordningen har det til fælles, at de sikrer producenterne aktivitetsbaseret betaling efter faste spilleregler, og tilskudsyderen ydelser til enhedsudgifter, der ligeledes er kendt på forhånd. De adskiller sig ved, at kun institutionerne på quasi-markedet vil have direkte incitamenter til at tiltrække og fastholde de 'kunder', der betinger aktiviteten.

2.1.2. Ydelsesproduktionens art og kompleksitet

Taxametersystemer kan anvendes på områder med såvel meget kompleks som meget simpel produktion af ydelser. En simpel og ensartet aktivitet vil alt andet lige være lettere at værdisætte. At de eksisterende taxametersystemer er etableret på uddannelsesområdet viser dog, at det har været muligt at anvende styringsmodellen i forhold til en særdeles kompleks aktivitet.

Når taxametersystemer anvendes sammen med decentralisering og blokbevilling i forhold til en kompleks aktivitet, kan der skabes mere rum for innovation og nytænkning med hensyn til de processer, der frembringer aktiviteten. Anvendelse af taxametersystemer kan på denne måde give institutionerne frihed til at anvende de produktionsprocesser, de selv finder mest optimale inden for de økonomiske rammer, taksterne udstikker.

Til gengæld kan det med en kompliceret aktivitet være sværere at opnå "milimeterretfærdighed" ved brug af taxametersystemer. I praksis kan taksterne ikke differentieres til at tage hensyn til institutionsspecifikke eller individuelle omkostningsforhold. For eksempel er ikke alle elever/studerende på samme uddannelsesområde lige omkostningskrævende, selv om de udløser samme takst. Et på �n gang brugbart og "milimeterretfærdigt" system findes imidlertid ikke.

Når man betragter taxametersystemer "bredt" - som potentielt dækkende også andet end uddannelsesområdet - bør man endvidere lægge mærke til, at brugerne/kunderne i taxametersystemerne på uddannelsesområdet er direkte involveret i ydelsesproduktionen, hvilket ikke nødvendigvis er gældende på andre mulige anvendelsesområder.

På uddannelsesområdet stilles direkte krav til brugerens indsats. På de videregående uddannelser er det således et krav, at de studerende består eksaminer, før der udløses taxametertilskud.

2.1.3. Regulering af udbud og efterspørgsel

De taxameterstyrede områder i den offentlige sektor adskiller sig på afgørende punkter fra den markedsstyrede aktivitet i den private sektor.

For det første betaler brugerne sædvanligvis ikke for offentlige ydelser. Det betyder, at der ikke er økonomiske begrænsninger på efterspørgslen som ved almindeligt varekøb. Det vil derfor føre til en ubegrænset efterspørgsel i de tilfælde, hvor ydelserne er et eftertragtet gode. I sådanne tilfælde må imødekommelsen af efterspørgslen ofte begrænses. Det kan ske på flere forskellige måder.

Den fysiske kapacitet eller den bevilling, som stilles til rådighed, kan begrænses. Det vil medføre, at der opstår kø. Der skal herefter fastsættes regler for køens afvikling.
Der kan fastsættes visitationsregler, der begrænser og prioriterer adgangen til ydelserne. Også her vil der som regel opstå kø.
Der kan indføres egenbetaling for brugerne. Egenbetalingen kan fastsættes ud fra overvejelser om at undgå kø og ud fra overvejelser om brugernes betalingsevne. Hvis betalingsevnen prioriteres højt, kan det resultere i, at kø ikke kan undgås helt. Differentieret betaling vil dog kunne bruges til at reducere eventuelle køer yderligere.

Men der er også tilfælde, hvor hele efterspørgslen skal imødekommes. Det gælder f.eks. folkeskolen. Alle børn skal i skole. Her bliver spørgsmålet alene, om taxameterstyring kan anvendes til en hensigtsmæssig tilpasning af kapaciteten og det løbende forbrug til den forudbestemte aktivitet.

For det andet er der særlige offentlige hensyn, der skal tilgodeses med udbuddet af ydelser.
For ydelser, der er en del af myndighedsudøvelse, vil der normalt ikke være en frivillig efterspørgsel. Forbruget sker derfor efter et påbud eller en tvungen visitation.
Hensyn til geografisk spredning af udbuddet eller til koncentrering i bæredygtige faglige miljøer kan nødvendiggøre en central styring, der begrænser den markedsbestemte placering af udbuddet.

På grund af disse afgørende forskelle kan taxameterstyringen i den offentlige sektor ikke være en kopi af markedsstyringen i den private sektor, og taksterne kan ikke anvendes fuldt ud på samme måde som priserne. Det vil normalt være nødvendigt at supplere et taxametersystem med anden regulering. Tilskudsyderen kan beslutte at regulere udbud og efterspørgsel i forskelligt omfang. Allerede i de eksisterende taxametersystemer forekommer der talrige variationer med hensyn til arten og omfanget af reguleringen.

På de frie skolers område er der således fri etableringsret for nye skoler og ret til frit at optage elever. Til gengæld er der krav om brugerbetaling. Medfinansieringen virker dæmpende på efterspørgslen og begrænser dermed den kapacitet, som skolerne har økonomisk grundlag for at opbygge.

På erhvervsskoleområdet er der ikke fri etableringsret, men (på bl.a. erhvervsuddannelsesområdet) en vis frihed for den enkelte skole til at fastlægge eget udbud. Samtidig er der fri adgang for elever til erhvervsuddannelserne og de erhvervsgymnasiale uddannelser. Dette giver de godkendte skoler mulighed for at tilpasse udbuddet af fag og pladser til efterspørgslen.

På universitetsområdet er der i hovedsagen frit optag, hvilket vil sige, at det enkelte universitet fastlægger optagets omfang og også udvælgelseskriterierne. Ideelt set giver det et incitament til at tiltrække ansøgere, der vurderes at have gode chancer for at bestå og dermed udløse taxametertilskud.

Endelig er seminarieområdet et eksempel på, at der anvendes central dimensionering af optaget, hvilket bl.a. gøres med henblik på at sikre en geografisk spredning af uddannelsespladserne.

Med hensyn til disse reguleringsmekanismer må man gøre sig klart, at der for uddannelsesområdet gælder, at de aldrig er præcist styrende for aktiviteten. Selv på de områder, hvor der er maksimumgrænser for optaget, vil aktiviteten stadig være afhængig af f.eks. søgning og frafaldet.

2.1.4. Decentralisering af kompetence

Ydelsesproducenten kan have større eller mindre frihed til selv at tilrettelægge produktionen af den taxameterudløsende aktivitet. Det er muligt at opretholde en stram central styring for institutionernes anvendelse af bevillingerne og gennemførelse af aktiviteterne ved brug af normer og regler, hvis det anses for nødvendigt. Arbejdsministeriet har i nogen grad valgt denne mulighed på AMU-området.

I de fleste eksisterende taxametersystemer, dvs. dem, der anvendes på Undervisningsministeriets område, er systemet dog anvendt i sammenhæng med udstrakt decentralisering af såvel kompetence som ansvar. Dette har baggrund i, at man hermed ønsker at give mulighed for en lokal optimering af undervisningstilrettelæggelsen og ressourceanvendelsen og af tilpasningen ved aktivitetsændringer.

2.1.5. Ejer- og ledelsesforhold

Taxameterstyring kan kombineres med forskellige ejer- og ledelsesforhold. De fleste taxameterstyrede institutioner er selvejende med en ledelsesopbygning med direktion og bestyrelse, der kan minde om den, man finder i den private sektor. De taxameterfinansierede universiteter er imidlertid statsinstitutioner med en valgt og kollegial ledelse.

I de eksisterende taxametersystemer har man i alle tilfælde fastholdt, at taxametertilskuddet ikke kan anvendes til uvedkommende formål. Det er altså ikke muligt for en selvejende institution at 'trække' et overskud ud af virksomheden.

2.1.6. Takststruktur

Taxametersystemet kan indeholde flere forskellige takster, der knyttes til forskellige aktiviteter. Antallet af takster vil dels være bestemt af, hvor ens- eller forskelligartede aktiviteterne er, dels af hensynet til at opnå et enkelt og gennemskueligt tilskudssystem. Endvidere vil antallet være bestemt af, i hvilket omfang der tilstræbes omkostningsnærhed. Blandt de eksisterende taxametersystemer har Arbejdsministeriet valgt at operere med forholdsvis mange takster, mens Undervisningsministeriet har valgt at anvende relativt få.

Der er i øvrigt talrige variationsmuligheder med hensyn til konstruktion af takstssystemerne. Der kan eksempelvis indbygges forsinkelser, således at institutionerne modtager tilskud på baggrund af tidligere års aktivitet. Der kan anvendes grundtilskud eller omfordelingsmekanismer, således at det samlede taxametertilskud - ud fra objektive kriterier - omfordeles mellem institutionerne, f.eks. med det formål at tilgodese mindre institutioner.

2.1.7. Taxametertilskuddets andel af ydelsesproducentens indtægt

Taxametertilskud kan udgøre en større eller mindre del af ydelsesproducentens indtægt og dermed gøre denne mere eller mindre afhængig af tilskuddet. På erhvervsskoleområdet udgør taxametertilskuddet således omkring 95 pct. af skolernes statstilskud, mens universiteterne kun modtager ca. 1/3 af deres indtægter som taxametertilskud. Forskellige taxametersystemer på forskellige områder kan dermed give institutionerne meget varierende grader af følsomhed over for aktivitetsudsving.

Som det fremgår af ovenstående, er der mange muligheder for at tilpasse taxametermodellen til forskellige anvendelsesområders særlige karakteristika.

2.2. Baggrunden for taxameterstyring

Et væsentligt led i de seneste 15 års reformer af den offentlige sektor har bestået i en decentralisering af budget- og bevillingssystemet. Den statslige økonomistyring har i 80'erne og 90'erne bevæget sig væk fra central detailstyring via regler, godkendelser m.v. og over mod mål- og rammestyring baseret på en decentralisering af kompetence og ansvar til ledelsen af den enkelte institution.

I 80'erne gennemførtes budgetreformen. Der blev indført totalrammer, indtægtsdækket virksomhed, udvidet adgang til opsparing og overførsel samt øgede frihedsgrader til at disponere over bevillingerne. Budgetansvaret blev decentraliseret til ministerier og institutioner, der fik til opgave at overholde rammerne samt sikre målopfyldelsen.

I 90'erne er der taget yderligere skridt i retning af en mål- og resultatorienteret budget- og bevillingsstyring. Der kan bl.a. peges på introduktionen af virksomhedsregnskaber, resultatkontrakter og direktørkontrakter. Samtidig er selve bevillingssystemet forenklet med en reform af tillægsbevillingsloven samt en ny videreførselsordning.

Den traditionelle kontrol af bevillingsanvendelsen er således gennem en række reformer blevet afløst af fokus på mål og resultatkrav. Samtidig er stadig mere ansvar og kompetence decentraliseret til ministerier og institutioner.

På de fleste områder er decentraliseringen indtil nu gennemført uden brug af taxameterstyring. På det statslige uddannelsesområde har taxameterstyring dog været en integreret del af processen, der har ført decentraliseringen videre end på de fleste tilsvarende områder.

Der har været en række hensigter med etableringen af de eksisterende taxametersystemer på uddannelsesområdet.

For det første har man med taxametersystemerne (sammen med bl.a. kvalitetssikringssystemer) ønsket at skabe resultat- og incitamentorientering i styringen. Med taxametersystemerne knyttes tilskuddenes størrelse direkte til det mest synlige resultatmål, uddannelsesinstitutionerne kan levere, nemlig til antallet af gennemførende elever eller studerende pr. tidsenhed. Afhængigt af uddannelsesreglerne er aktiviteten baseret på deltagelse i undervisningen eller på beståede eksamener.

Uddannelsesinstitutionerne har dermed fået incitamenter til at tilpasse kapaciteten til den aktuelle efterspørgsel. Og da elever, der falder fra, ikke udløser noget tilskud ved næste aktivitetstælling, ligger der heri et incitament til uddannelseseffektivisering gennem bedre undervisningstilrettelæggelse - også i forhold til differentierede behov. Tilsvarende gælder, at det kun er beståede eksamener, der udløser tilskud på de videregående uddannelser.

For det andet har man med taxametersystemerne ønsket at sikre, at der omflyttes midler fra institutioner og områder med aktivitetsfald til vækstuddannelser. Formålet hermed har været at understøtte det frie uddannelsesvalg og skabe bevillingssikkerhed for institutionerne ved frit optag eller fri adgang. Der dannes et finansieringsgrundlag for øgede udgifter til vækst ved, at tilskud til områder med faldende aktivitet reduceres.

For det tredje har man med den direkte sammenkædning af tilskud med aktivitet ønsket at undgå den risiko, der modsat ville være for en udgiftsdrivende standardglidning, som følge af, at frigjorte ressourcer ved aktivitetsfald anvendes til at forbedre de standarder, hvorefter undervisningsforløbet tilrettelægges (f.eks. holdstørrelser). Disse forbedrede standarder vil blive udgangspunktet for institutionernes og de uddannelsessøgendes forventninger og krav, når aktiviteten atter stiger. Selektive produktivitetsforbedrende indgreb, der bringer standarden tilbage på "gammelt" niveau, vil blive opfattet som uretfærdige spareindgreb. Sådanne indgreb møder sædvanligvis betydelig modstand og er vanskelige at gennemføre.

For det fjerde bevirker taxametersystemerne, at omflytningen mellem vækst- og nedgangsområder foretages "automatisk" og ikke som følge af forhandlinger eller resolution i ministeriet. Denne automatik kan dermed være med til at understøtte decentraliseringen og institutionernes uafhængighed.

Systemets automatik og generelle præg kan samtidig for det femte bidrage til at sikre besparelser ved aktivitetsfald, fordi der ikke kræves en aktiv beslutning om besparelse, før den realiseres. Presset for at undgå besparelser reduceres også af, at institutioner med mange uddannelser vil have mulighed for "at tjene ind på gyngerne, hvad de mister på karrusellen."

Taxametersystemerne gør det mere legitimt at foretage tilskudsreguleringer. Et taxametersystem fungerer som en generel kontraktlignende regel, der ikke kan afviges over for den enkelte institution, men kun for uddannelser som helhed på landsplan, og kun gennem beslutninger på finansloven eller ved aktstykke. Det opfattes som et naturligt, letforståeligt og et på sin egen måde "retfærdigt" led i aftalen, at vilkårene er ens for alle, og at modydelsen til stigende tilskud ved aktivitetsstigninger er, at tilskuddet reduceres, når aktiviteten falder.

For det sjette har taxametersystemernes "standardiserede" præg muliggjort en sammenhængende styring af de mere end 1.350 meget forskelligartede uddannelsesinstitutioner, som Undervisningsministeriet har ansvaret for at finansiere. Administrationen er understøttet af edb-systemer, der i vid udstrækning har fuldautomatisk karakter.

Alene antallet af institutioner gør, at ministeriet reelt set ikke har mulighed for at basere styringen og fastsættelsen af mål og rammer på kontrakter, der særskilt indgås via forhandling med den enkelte institution, og under hensyntagen til dennes særlige forhold. Det er nødvendigt at anvende sådanne forholdsvis generelle spilleregler, som taxametersystemerne er baseret på. Antallet af takster søges derfor også fastholdt på et relativt lavt niveau.

Endelig for det syvende kan der på en enkel måde videregives forudsætninger om udviklingen i institutionernes produktivitet gennem størrelsen af de takster, der fastsættes i taxametersystemerne.

Det forhold, at taksterne - på Undervisningsministeriets område - ikke i detaljen er "beregnede", så de præcist afspejler mere eller mindre kunstigt definerede omkostninger på institutionerne, gør det lettere at stille krav om produktivitetsforbedringer i form af takstreduktioner. Der skal ikke fra centralt hold meddeles beslutninger om, hvordan kravene skal opfyldes. Det kan i stedet ske lokalt.

Besparelser via generelle takstnedsætteler er således relativt enkle at gennemføre. Generelle takstbesparelser kan efterfølgende give grundlag for selektive takstforhøjelser på områder, hvor der skønnes at være særlige behov, og derved bidrage til, at der skabes råderum for politiske prioriteringer via takstfastsættelsen.

På AMU-området er der tale om andre vilkår, jf. kapitel 3.

2.3. Gode vilkår for taxameterstyring

Ovenstående diskussion af, hvilke variationsmuligheder der findes inden for taxametermodellen, samt hvilke formål der er med taxameterstyring, giver mulighed for at konkludere, under hvilke forudsætninger et taxametersystem må forventes at være brugbart som styringsmodel.

For det første er det en decideret forudsætning for taxameterstyring, at der foreligger et objektivt og kontrollerbart mål for aktiviteten. Aktivitet skal kunne måles i enheder, som er relevante, og som kan defineres klart og entydigt. Såfremt aktivitetsenhederne ikke er relevante i forhold til institutionens mål, er der risiko for fejlstyring. Hvis aktivitetsenhederne ikke er klart og entydigt defineret, er der risiko for fejl i opgørelsen af bevillingsgrundlaget, eller der er risiko for uhensigtsmæssige økonomiske incitamenter. Hvor flere institutioner benytter samme aktivitetsmål, vil der tillige kunne opstå unfair konkurrencevilkår, hvis aktiviteten opgøres forskelligt på grund af upræcise definitioner.

For det andet bør det tages i betragtning, at taxameterstyring har særlige fordele på områder med et større antal institutioner, der producerer sammenlignelige ydelser. Det skyldes den gennemskuelighed og sammenhæng på tværs af institutionerne, der er en følge af den synlige takststruktur og de eksplicitte aktivitetsforudsætninger.

Den indbyrdes konkurrence mellem institutionerne kan udnyttes positivt til at forbedre ydelserne til fordel for brugerne. Et taxametersystem bør dog samtidig administreres på en sådan måde, at konkurrencen ikke hindrer institutionerne i at samarbejde.

Når antallet af institutioner er stort, vil det - som anført oven for - alt andet lige være vanskeligt på centralt niveau at detailstyre hver enkelt institution. Styring og fastsættelse af mål og rammer via kontrakter, der særskilt indgås via forhandling med de enkelte institutioner og under hensyntagen til hver af disses særlige forhold, kan være meget ressourcekrævende og fordrer, at man på centralt niveau opretholder et nært kendskab til hver enkelt institution. Når antallet af institutioner er stort, vil et taxametersystem være et lettere administrerbart alternativ. Dette udelukker dog ikke, at aktivitetsafhængige bevillinger i en række tilfælde også med fordel kunne anvendes i forhold til opgaver, der kun udføres af �n institution. Aktivitetsafhængige bevillinger vil f.eks. kunne indarbejdes som en del af en resultatkontrakt.

For det tredje skal det fremhæves, at den fulde fordel af hurtig tilpasning til ændringer i aktiviteten bedst opnås, når taxameterstyring kombineres med en forholdsvis stor frihed med hensyn til arbejdstilrettelæggelsen. Hurtig tilpasning kræver fleksible ansættelses- og arbejdstidsregler samt en handlekraftig ledelse på institutionerne. På uddannelsesområder, hvor der stilles særlige krav til økonomisk indretning og udstyr, forudsætter hurtig tilpasning endvidere stor fleksibilitet i bygningsmassen.

For det fjerde skal der kunne føres tilsyn eller kontrol med kvaliteten af aktiviteterne. Det er ikke tilstrækkeligt at knytte tildelingen af ressourcer til en kvantitativ enhed. Det må tillige sikres, at kvaliteten af de bevillingsudløsende enheder holdes. Det er særlig relevant i de tilfælde, hvor brugerne enten ikke kan eller vil foretage kontrollen med den relevante kvalitet af ydelserne.

Endelig for det femte må det forudsættes, at der er mulighed for en samlet udgiftspolitisk styring. De offentlige udgifter skal fortsat være politisk styrbare, selv om bevillingerne tildeles med taxameter. Det er især af betydning for fastsættelsen af finanspolitikken og den centrale udgiftsprioritering mellem sektorområderne, men også inden for de enkelte sektorområder skal det være muligt at foretage en prioritering af bevillingernes anvendelse. Det skal være acceptabelt, at taksterne bruges til at påvirke det samlede udgiftsniveau og til at foretage omprioriteringer.

2.4. Centrale elementer i de eksisterende taxametersystemer

En række centrale elementer og særlige kendetegn ved Undervisningsministeriets taxameterstyring skal omtales nærmere.

Det drejer sig om:

Takstfastsættelsen/takststrukturen
Typer af taxametre
Selvejeformen
Udgifts- og aktivitetstilpasning

2.4.1. Takstfastsættelsen/takststrukturen

Ved takstfastsættelsen i Undervisningsministeriets taxametersystemer indgår en række hensyn.

Når institutionerne har stor frihed til selv at tilrettelægge undervisningsprocessen, kan der ikke defineres eksakte "udgiftsbehov" pr. aktivitet, som grundlag for takstfastsættelsen. Taksterne er derfor i udgangspunktet ikke "beregnede", men - i princippet - politisk fastsatte størrelser, der afspejler prioriteringer og vurderinger af reelle og grundlæggende forskelle mellem de forskellige aktiviteter.

Taxametertilskuddene udbetales som bloktilskud, og taksterne svarer derfor ikke nødvendigvis til de faktiske omkostninger ved de enkelte aktiviteter hver for sig. Taksten er ens for alle, der producerer den pågældende aktivitet. Det vil sige, at individuelle omkostningsforhold på den enkelte institution ikke kan lægges til grund ved takstfastsættelse. Ved takstfastsættelsen etableres typisk en struktur med forskellige takster for de forskellige aktiviteter eller aktivitetsområder.

På områder med flere sammenlignelige aktiviteter kan takststrukturen med fordel forenkles ved at placere aktiviteter med nogenlunde samme omkostningsniveau i samme takstgruppe. Det forudsætter, at der ikke er politiske bindinger på taksten for de enkelte aktiviteter. Institutionerne, der modtager bevillingen i en samlet blok, kan lokalt foretage en fordeling af ressourcerne ud på de enkelte aktiviteter og derved tage hensyn til konkrete forskelle i produktionsomkostninger.

Takstfastsættelsen som styringsinstrument diskuteres nærmere i kapitel 4 og 5.

2.4.2. Typer af taxametre

En bevilling til en institution kan sammensættes af tilskud fra flere forskellige taxametre, eller evt. fra taxametre og andre tilskudsformer i kombination. Når bevillingen gives som en samlet blok, vil opdelingen på de forskellige taxametre alene have betydning for bevillingsudmålingen, men ikke være bestemmende for institutionens konkrete fordeling af bevillingen på de enkelte aktiviteter.

For eksempel udmåler Undervisningsministeriet bevillingerne til erhvervsskolerne ved brug af følgende fire gennemgående tilskud:

Grundtilskud
Undervisningstaxameter
Fællesudgiftstaxameter
Bygningstaxameter

Disse tilskud udgør 97 pct. af skolernes samlede tilskudsbevilling, jf. figur 2.1.1.

Figur 2.1.1. Bevillingens sammensætning på erhvervsskoleområdet

Den enkelte skole modtager et grundtilskud, som ikke er aktivitetsafhængigt. Den økonomiske begrundelse for dette tilskud er dækning af de initiale omkostninger ved skolens drift.

Det faste grundtilskud bevirker, at det gennemsnitlige tilskud pr. årselev ved en lille institution vil være højere end det gennemsnitlige tilskud pr. årselev ved en stor institution. Grundtilskuddets størrelse kan således bruges som led i institutionspolitikken på området.

Grundtilskuddet udgør en lille del - 2 pct. - af de samlede bevillinger på erhvervsskoleområdet. Tilskuddet er på 2 mill.kr. for handelsskoler og tekniske skoler med mere end 100 årselever, 1,2 mill.kr. for landbrugsskoler og skoler med under 100 årselever, og 4 mill.kr. for kombinationsskoler med mere end 100 årselever i hver skoledel.

60 pct. af den samlede bevilling ydes som undervisningstaxameter. Dette taxameter dækker de direkte undervisningsudgifter til løn til lærere og andet direkte undervisningsrelateret personale samt udgifter til undervisningsudstyr og materialer m.v. Undervisningstaxameteret fastlægges i forhold til indholdet af de enkelte uddannelser.

Fællesudgiftstaxameteret, der udgør 15 pct. af skolernes samlede bevilling, dækker de udgifter, som ikke kan henføres direkte til de enkelte uddannelser. Det er typisk udgifter til administration, udvikling, markedsføring, ledelse, varme, lys og rengøring m.v. På erhvervsskoleområdet er taksterne i fællesudgiftstaxameteret fastlagt med et fast administrationselement og et bygningsdriftselement i forhold til en kvadratmeternorm for de enkelte uddannelser.

Derudover modtager erhvervsskoler bygningstaxameter til dækning af kapitaludgifter, dvs. til vedligeholdelse, husleje, renter ved realkreditfinansiering, bygningsinventar, ejendomsskatter, investeringer og henlæggelser hertil samt likviditet til afdrag på realkreditlån. Bygningstaxameteret udgør 20 pct. af den samlede bevilling. Bygningstaxameteret erstatter en tidligere ordning med refusion af renter, ejendomsskat og afdrag eller husleje samt ydelse af afdragsfrie statslån til bygningsinvesteringer. Hermed brydes med den tidligere centrale styring af skolernes kapitalapparat. Formålet er at integrere lokaleforbruget i skolernes økonomi, så beslutninger om lokaleforbrug indgår i den enkelte skoles egen prioritering af bevillingens anvendelse. Diverse tilskud til forsøg, udvikling m.v. uden for taxametersystemet udgør omkring 3 pct. af den samlede bevilling.

2.4.3. Selvejeformen

Hovedparten af de institutioner, der er omfattet af taxameterstyring, er selvejende. Der gives derfor en karakteristik af denne institutionsform i det følgende.

En selvejende institution er i Undervisningsministeriets model karakteriseret ved at have:

eget kapitalgrundlag
selvstændig likviditet hos egen bankforbindelse
fri dispositionsadgang mellem løn og drift
selvstændigt årsregnskab inkl. afskrivninger
egen revision
en bestyrelse

Selvejende institutioner drives uafhængigt af andre og med en bestyrelse som øverste ansvarlig. Krav til selvejende institutioner, der modtager statslige tilskud, herunder om midlernes anvendelse, fastlægges i lovgivningen. For "ægte" selvejende institutioner gælder, at staten ikke har nogen forpligtelse til at dække driftsudgifterne. I stedet får institutionerne udbetalt et (taxameter)tilskud fra staten, som de frit kan disponere over under forudsætning af, at tilskudsformål og aktivitetsmål opfyldes.

For selvejende institutioner, hvor uddannelserne i reglen er fuldt statsfinansierede, har undervisningsministeren særlige beføjelser med henblik på at sikre, at statslige indgreb kan foretages til forebyggelse af en betalingsstandsning. På de frie skolers område har ministeren ikke sådanne beføjelser, men kan tværtimod være forpligtet til at kræve betalingsstandsning, hvis der er risiko for, at en skole ikke kan indfri sine forpligtelser i forhold til staten. Selvejende institutioner skal sikre egen likviditet. Heri ligger naturligvis både muligheden for at opnå en rentefordel med en god likviditet og risikoen for - i sidste ende - at komme i en situation med betalingsstandsning. Endvidere er der ingen bindinger mellem hverken driftsudgifter, lønudgifter og anlægsudgifter. Endelig aflægger selvejende institutioner eget årsregnskab. Hermed skal skolerne opfylde krav, som i vid udstrækning svarer til kravene i Årsregnskabsloven. Det vil sige krav, som også gælder for private virksomheders regnskabsaflæggelse. Regnskaber og tilskudsgrundlag kontrolleres således løbende af private revisionsvirksomheder.

Ved ophør af en selvejende institution tilfalder institutionens eventuelle formue de formål, der er fastlagt i henhold til enten statut eller lovgivning. For selvejende institutioner under Undervisningsministeriet blev der parallelt med indførelsen af taxameterordningerne lovgivet om, at formue, som er tilvejebragt efter 1. januar 1992, tilfalder staten.

2.4.4. Udgifts- og aktivitetstilpasning

Med taxameterstyring skal institutionerne kunne tilpasse sig svingninger i aktiviteten. Hvis der er tidsmæssigt sammenfald mellem ændringer i aktivitet og bevilling, skal institutionerne kunne reagere hurtigt for at undgå, at der opstår utilsigtede overskud eller underskud. Hvis ændringen i bevillingen derimod er forsinket i forhold til ændringen i aktiviteten, er der en længere reaktionstid. Erfaringerne viser, at institutionerne letter tilpasningsbehovet ved at dæmpe effekten af svingninger i aktivitet og bevillinger. Det gøres ved at bruge økonomiske buffere og ved at begrænse produktionens aktivitetsfølsomhed f.eks. gennem variabel holdstørrelse på uddannelsesområder, hvor dette er muligt. Den tilpasningstid, der indbygges i systemet, vil være en af de faktorer, der er afgørende for de frihedsgrader, det er nødvendigt at have på lokalt niveau.

Hvis taxametersystemet er indrettet med hurtig tilpasning til ændringer i aktiviteten, skal institutionernes ledelse også kunne tilpasse ressourceforbruget hurtigt. Det stiller krav om en handlekraftig ledelsesstruktur og om moderne systemer til økonomistyring. Det er også nødvendigt med en høj grad af økonomisk dispositionsfrihed over de tildelte ressourcer. Af særlig betydning er fleksible arbejdstids- og ansættelsesforhold for personalet.

'Forsinkelser' i taxametersystemet lemper umiddelbart på kravet om hurtig og effektiv omstilling på ressourcesiden. Til gengæld er der en risiko for, at der kan opstå misforhold på brugersiden. Ved øget aktivitet kan der for eksempel blive tale om overfyldte lokaler på en institution, mens der samtidig er halvtomme lokaler på en anden institution med faldende aktivitet, hvilket er utilfredsstillende ud fra et brugersynspunkt. Sandsynligheden taler samtidig for, at institutionerne i så tilfælde vil være meget tilbageholdende med at øge optaget ved stigende efterspørgsel.

Før indførelsen af taxameterstyring på uddannelsesområdet blev institutionernes kapacitet (hermed forstås såvel personale- som udstyrs- og lokalerammer) i stor udstrækning fastsat eller prognosticeret centralt. Kapacitet er imidlertid et "elastisk" begreb, der i høj grad afhænger af, hvordan man indretter sig. Det var ofte tillige umuligt at forudsige søgningen til bestemte uddannelser og institutioner. Resultatet blev tilfælde af både kødannelser og overkapacitet samt forhandlinger med enkeltinstitutioner om aktivitets- og bevillingsreguleringer, indgåelse eller opsigelse af lejemål, byggeplaner m.v.

Den centrale kapacitetsstyring er nu, når der bortses fra enkelte områder, i det store hele forladt. Institutionerne kan som hovedregel selv fastlægge egen kapacitet på grundlag af incitamenterne til at sikre bedst mulig kapacitetsudnyttelse.

Det er Undervisningsministeriets erfaring, at de mange kapacitetstilpasninger i nedadgående eller opadgående retninger, der er nødvendige for at fremme et frit uddannelsesvalg, bedst gennemføres decentralt, fordi den nødvendige viden til at foretage de rette valg og prioriteringer findes ude på institutionerne.

2.5. Taxameterstyring som budget- og bevillingsmæssigt styringsinstrument

Taxameterstyring er et relativt nyt budget- og bevillingsmæssigt styringsinstrument. I det følgende beskrives samspillet mellem rammestyring og taxameterstyring samt forskellen mellem en taxameterbevilling og lovbundne bevillinger og mellem taxameterstyring og markedsstyring.

2.5.1. Forholdet til rammestyringen

Statens budgetlægning er grundlæggende organiseret efter et rammeprincip. På baggrund af målsætninger for den samfundsøkonomiske udvikling og den offentlige udgiftspolitik starter budgetprocessen med, at regeringen fastlægger en samlet ramme for statens udgifter. Fastlæggelsen af den samlede udgiftsramme er styret af finanspolitiske overvejelser baseret på vurderinger af den økonomiske situation. Dernæst opdeles den samlede udgiftsramme på de enkelte ministerområder. Der sker hermed en overordnet prioritering af udgifterne til de enkelte sektorer, svarende til ressortfordelingen af opgaverne mellem ministrene.

Rammesystemet blev introduceret i slutningen af 1960'erne, men først med budgetreformen i 1980'erne blev rammestyringen komplet med de såkaldte totalrammer. Med totalrammesystemet blev ansvaret for den nødvendige omprioritering i højere grad end tidligere placeret i de enkelte ministerier. Eventuelle merudgifter ved nye lovinitiativer eller merudgifter som følge af øget aktivitet på de lovbundne udgifter skulle finansieres gennem en intern omprioritering i de enkelte ministerier, herunder aktivitetsbegrænsninger eller lovinitiativer.

Som modstykke til det større prioriteringsansvar blev ministeriernes adgang til at overføre midler mellem forskellige opgave- og aktivitetsområder udvidet. Samtidig fik også institutionerne en øget dispositionsfrihed. Taxameterstyring kan anvendes på sektorområder og kan fungere godt i en decentral struktur både over for statsinstitutioner og over for selvejende institutioner m.v., der modtager statstilskud.

Når betingelserne er til stede, kan der være fordele ved at taxameterstyre et sektorområde i stedet for at anvende rammestyring ned på de mest detaljerede niveauer. For det første styrker et taxametersystem muligheden for en direkte udgiftstilpasning i forhold til en faldende aktivitet. Den direkte parallelitet mellem udgiftsniveau og aktivitet bidrager til at forhindre den standardglidning, som har kunnet iagttages på forskellige serviceområder. Samtidig sikres det, at der sker en umiddelbar omprioritering fra områder med faldende aktivitet til områder med voksende aktivitet. Denne automatik er ikke til stede i en traditionel rammestyringsmodel. For det andet styrker taxametersystemet institutionernes incitament til at tilpasse sig brugernes valg. Selv om muligheden for at vælge er begrænset af det faktiske udbud, udgør valgfriheden i sig selv en værdi ved systemet, men nok så afgørende skærper det tillige institutionernes opmærksomhed på kvaliteten i ydelserne.

En høj og synlig kvalitet styrker alt andet lige institutionernes mulighed for at tiltrække brugere. Og eftersom institutionernes budget hænger direkte sammen med efterspørgslen, har institutionerne en direkte egeninteresse i at tilvejebringe ydelser af høj kvalitet. For det tredje betyder adgangen til at kombinere taxameterstyring med øget decentralisering bedre muligheder for lokal optimering af ressourceanvendelsen. Det lokale ansvar for tilpasning til udsving i aktiviteten medfører en øget omkostningsbevidsthed og interesse for at tiltrække og fastholde aktivitet.

I tabel 2.2.1 er idealmodellerne for henholdsvis taxameterstyring og en traditionel rammestyringsmodel sammenlignet. Kun de vigtigste træk i de to modeller er fremhævet.

Tabel 2.2.1. Taxameterstyring og rammestyring som idealmodeller

	Taxameterstyring	Rammestyring
Primære ansvar	Bestyrelse (selvejende institution)	Ressortminister
Regulering af aktiviteten	Frit udbud regulerer i kombination med efterspørgslen aktivitetsfordelingen	Central styring af det samlede udbud og udbudets fordeling på institutionsniveau
Politisk styring	Incitamentstyring via takstfastsættelsen	Fastsættelse og fordeling af en samlet ramme
Bevillingstil-deling	Aktivitetsstyret	Rammestyret
Økonomisk styring	Egen likviditet og fri overførsels-adgang mellem drift, løn og anlæg	Almindelige bevillingsregler for statslige institutioner
Indholdsstyring	Målstyret med delvis fri arbejdstilrettelæggelse	Målstyring og delvis fri arbejdstilrettelæggelse er sædvanlig men ikke nødvendig

2.5.2. Samspillet mellem ramme- og taxameterstyringen

Økonomisk styring inden for det offentlige opdeles ofte i tre faser: En budgetteringsfase, en forbrugsfase og en efterfølgende kontrolfase. I staten indledes budgetteringsfasen i januar med oplæg til rammer for det kommende finansår. Til grund for oplægget ligger en vurdering af den nødvendige stramhedsgrad i finanspolitikken, den mulige størrelse af den samlede udgiftsramme og forslag til en prioriteret fordeling af den samlede udgiftsramme mellem ministerområder.

Til grund for forslaget om den prioriterede fordeling mellem ministerområderne indgår bl.a. skøn over aktivitetsudviklingen på de taxameterstyrede områder. Der er foretaget konsekvensberegninger af rammeændringer, der er nødvendige som følge af den forventede aktivitetsudvikling, og af ændringer i taksterne, der kan blive nødvendige for at bringe overensstemmelse mellem takster, aktivitet og rammer. I begyndelsen af marts fastlægger regeringen de enkelte ministerområders rammer for udarbejdelse af bidrag til finanslovforslaget (FFL). Bidragene skal udarbejdes inden for de meddelte rammer.

Primo maj modtager Finansministeriet finanslovsbidragene fra ministerierne. I bidragene indgår såvel skøn over aktiviteterne på de taxameterstyrede områder som forslag til de takster, der skal gælde for de kommende finansår. Størrelsen af de forslåede takster vil være bestemt dels af den udmeldte ramme og aktivitetsskønnet, dels af eventuelle omprioriteringer i forhold til andre udgiftsområder under ministeriet, nye lovinitiativer m.v. Behandlingen af bidragene i Finansministeriet kan eventuelt føre til justeringer i aktivitetsskønnene og forslagene til takster.

Finanslovforslaget fremsættes inden udgangen af august. Under Folketingets behandling af finanslovforslaget har politiske aftaler i nogle tilfælde påvirket de taxameterstyrede områder. Aftalerne har bl.a. drejet sig om øget aktivitet (optag) og forbedret ressourcestandard i form af højere takster.

Ud over de politiske aftaler indgår der tillige reviderede skøn over aktiviteten i de afsluttende ændringsforslag. Med Folketingets vedtagelse af finansloven medio december bliver taksterne for det kommende finansår endeligt fastsat.

I forbrugsfasen i det løbende finansår kan der ikke administrativt foretages ændringer i taksterne/takstgrupperne. Hvis ændringer bliver nødvendige - f.eks. i forbindelse med oprettelse af en ny uddannelse - skal nye eller ændrede takster/takstgrupper forelægges Finansudvalget i form af en bevillingsansøgning (aktstykke).

I forbrugsfasen er finanslovbevillingerne ikke styrende på taxameterområderne, men udtrykker et skøn over det forventede forbrug, idet der er en særlig hjemmel til at regulere på tillægsbevillingsloven for aktivitetsændringer. Afvigelser i den faktiske aktivitet fra den skønnede vil automatisk føre til ændrede udgifter og efterbevillinger.

Afvigelser i forhold til finanslovbevillingen optages på tillægsbevillingsloven. Efterbevillingerne består af de beløbsmæssige følger af afvigelser i aktiviteten og af eventuelle taxameterændringer, som Finansudvalget har tiltrådt.

Forventede afvigelser i forhold til finanslovbevillingen indberettes løbende til Finansministeriet som en del af de tre årlige rammeredegørelser, således

at udgiftsudviklingen følges også på dette område.

I den efterfølgende kontrolfase foretages på sædvanlig måde en revision af de udbetalte taxametertilskud og deres anvendelse.

2.5.3. Lovbundne udgifter og taxameterstyring

Udover rammestyring kan det være hensigtsmæssigt at sammenligne taxameterstyring med lovbundne udgifter eller bevillinger. Lovbundne udgifter er f.eks. tilskud, hvor modtageren ifølge en lov har ret til et bestemt tilskudsbeløb, hvis størrelse eller beregningsgrundlag er fastsat ved loven, jf. Budgetvejledningens pkt. 21.42. Lovbundne udgifter omfatter folkepension, sygedagpenge, arbejdsløshedsdagpenge, SU m.v. Forud for taxameterstyringens indførelse blev udgifterne til frie grundskoler og frie kostskoler også betragtet som lovbundne. Udbetalingen er ikke finanslovsbunden, men er bestemt af lovgivningen på det pågældende område. Lovbundne udgifter afholdes i henhold til finanslovsbevillinger, der har karakter af at være et bevillingsskøn. Udgifterne optages direkte på statsregnskabet.

På det lovbundne område er det således karakteristisk, at der må budgetteres ud fra et skøn over den forventede aktivitet. Heri indgår typisk faktorer som konjunkturer, demografisk udvikling, adfærdstilpasninger m.v. Skøn over lovbundne udgifter er derfor forbundet med en vis usikkerhed.

Taxameterstyrede bevillinger har flere lighedstræk med lovbundne udgifter. Det gælder bl.a., at budgetteringen foretages på grundlag af et aktivitetsskøn, samt at evt. mer- eller mindreudgifter optages på tillægsbevillingsloven/statsregnskabet.

En væsentlig forskel er dog, at ændringer af lovbundne satser i sagens natur forudsætter lovændringer, og derfor er vanskeligere og mere tidskrævende at gennemføre sammenlignet med takstændringer, der kan ske på de årlige finanslove.

På nogle af de taxameterstyrede områder har brugerne eller institutionerne via lovgivningen en uddannelsesret eller en ret til tilskud. Tilskudsretten (under bestemte betingelser) gælder for frie grundskoler og frie kostskoler og de kommunalt godkendte daghøjskoler og produktionsskoler samt på AMU-området. Uddannelsesretten findes ved erhvervsuddannelserne, de erhvervsgymnasiale uddannelser og de fleste korte videregående uddannelser.

På de fleste taxameterstyrede områder gælder dog, at brugerne ikke via lovgivning har erhvervet en individuel ret til den pågældende ydelse. Det indebærer først og fremmest, at udbyderne af ydelser ikke er forpligtet til at efterkomme enhver efterspørgsel. Udbuddet kan med andre ord reguleres og f.eks. begrænses i tilfælde af, at det ikke skønnes hensigtsmæssigt at efterkomme en stor efterspørgsel.

2.5.4. Taxameterstyring vs. markedsstyring

Taxametersystemets virkemåde kan på visse punkter sammenlignes med et marked, hvor de taxameterstyrede institutioner indbyrdes konkurrerer om at skabe tilskudsudløsende aktivitet.

Decentraliseringen har samtidig stillet institutionsledelsen over for helt nye opgaver og udfordringer, der kan minde om det, en ledelse i en privat virksomhed står over for. For de mange selvejende institutioner på uddannelsesområdet, der ledes af en bestyrelse og en skoleleder, er der tale om nye opgaver for både bestyrelsen og lederen. Bestyrelserne har fået et reelt ansvar for institutionens samlede virksomhed, der kan sammenlignes med det ansvar, der påhviler bestyrelsen i en privat virksomhed. Tilsvarende kan skolelederens nye rolle godt sammenlignes med virksomhedslederens.

En afgørende forskel mellem de eksisterende selvejende institutioner og private virksomheder er dog, at det ikke er profitmål, der er den centrale drivkraft for selvejeinstitutionerne. Disses eventuelle overskud kan ikke tages ud af institutionen og kan ikke anvendes til uvedkommende formål.

Der er imidlertid andre incitamenter, som vil motivere de fleste institutionsledelser. Det må antages, at de fleste ledelser gerne vil sikre deres institution - og dermed også ledelsen - et godt omdømme. De vil ønske at sikre institutionens overlevelse, en god og sund økonomi og dermed stor handlefrihed. Og endelig vil de typisk motiveres af ønsket om at komme til at arbejde med interessante opgaver og nye udfordringer. Den incitamentstyring, som er indført, sigter følgelig mod, at ledelsens stræben efter en sund økonomi, et godt omdømme og stor handlefrihed skal bidrage til at sikre effektive og velfungerende taxameterstyrede institutioner.

En anden afgørende forskel mellem taxameterstyring og markedsstyring er, at der ikke findes priskonkurrence i et taxametersystem. Der er ikke en markedsbestemt pris, men en takst, der bestemmes af den rekvirerende myndighed. Institutionerne kan ikke opnå større markedsandele ved at konkurrere på prisen (taksten), men må i stedet konkurrere på kvalitet og beliggenhed m.v.

Desuden består en væsentlig forskel mellem de eksisterende taxametersystemer og det "rigtige" marked naturligvis i, at der ikke er identitet mellem bruger og taxametertilskudsbetaler. Taxameterstyring kan dog udmærket kombineres med brugerbetaling, således som det f.eks. sker for de frie skoler og åben uddannelse.

2.6. Kritik af taxametersystemet

I statsrevisorernes beretning af 3. december 1997 om statslig erhvervsrettet efteruddannelse er rejst en række kritikpunkter, der også berører anvendelsen af taxameterstyring. Kritikken er ikke baseret på en tværgående analyse af taxameterstyring, men er affødt af Rigsrevisionens analyse af voksen- og efteruddannelse på Undervisningsministeriets erhvervsskoler og Arbejdsministeriets AMU-centre. Af punkter, som er af generel interesse for taxameterstyring, kan nævnes,

Rigsrevisionen påpeger, at der ikke er foretaget systematiske analyser af "udgiftsbehovene" i forbindelse med fastsættelsen af taxametertaksterne på åben uddannelse. Ifølge Rigsrevisonen indebærer det en risiko for, at takstniveauet generelt presses opad, idet tilskudsmodtagerne kun vil være interesserede i at gøre ministeriet opmærksom på områder, hvor taksterne efter institutionernes vurdering er utilstrækkelige. Desuden mener Rigsrevisionen principielt, at markante afvigelser mellem takster og "udgiftsbehov" bør oplyses over for Folketinget, som grundlag for den politiske stillingtagen til taksterne.
Rigsrevisionen kritiserer, at det ikke har været muligt fra centralt hold at styre, om øgede takster på åben uddannelse medfører lavere deltagerbetaling, øget udbud, bedre kvalitet eller blot højere indtjening til institutionerne.
Endelig har Rigsrevisionen givet udtryk for, at der kan være en risiko for, at konkurrencen mellem uddannelsesinstitutionerne skaber hindringer for det indbyrdes samarbejde og uddannelseskoordineringen.

Fra anden side rejses også kritik mod taxametersystemerne. Primært har der været udtrykt frygt for, at taxameterstyring kan have en negativ indvirkning på kvaliteten, fordi taxameterstyring belønner kvantitet og ikke kvalitet.

Ovenstående problemstillinger vil - i lighed med de fordele, der antages at være ved taxameterstyring - blive søgt belyst i analysen.

Kapitel 3: Overgangen til taxameterstyring

En række områder i den offentlige sektor er efterhånden taxameterstyrede. Det gælder først og fremmest i uddannelsessektoren. Taxameterstyring har især fundet anvendelse i statsligt regi, men også i kommuner og amter anvendes i varierende grad taxameterstyring.

Formålet med de følgende afsnit er på en række taxameterstyrede områder at beskrive styringssystemet før og efter indførelsen af styringsformen. Det drejer sig om erhvervsskolerne, de videregående uddannelser, de frie grundskoler samt AMU-området.

3.1. Erhvervsskoleområdet

3.1.1. Indledning

Erhvervsskolerne omfatter 52 handelsskoler, 51 tekniske skoler (samt 1 rent skolehjem), 5 kombinationsskoler af handels- og tekniske skoler samt 26 landbrugsskoler. På erhvervsskolerne blev taxametersystemet indført pr. 1. januar 1991. Fællesudgiftstaxameteret blev dog først etableret pr. 1. januar 1994, mens bygningstaxameteret indførtes pr. 1. januar 1995.

Omlægningerne inden for erhvervsskolesektoren må betragtes som de mest vidtgående af de taxameterreformer, der er gennemført.

3.1.2. Styringssystemet før taxameterstyring

Før indførelsen af taxametersystemet dækkede staten erhvervsskolernes tilskudsberettigede driftsudgifter gennem et blandet system af driftsbevillinger og tilskud. Der var øremærkede tilskud og lån til bygningsformål, bevillinger til dækning af renteudgifter og afdrag på realkreditlån i egne bygninger samt til dækning af huslejeudgifter ved lejemål.

Bevillinger til den enkelte skole blev i vidt omfang fastsat ud fra en konkret sagsbehandling. Undervisningsministeriet fastsatte skolens aktivitet og bevillinger på baggrund af konkrete vurderinger af den samlede søgning til uddannelserne på skolen, kvalitative behovsvurderinger, ønsker med hensyn til geografisk spredning, institutionens faglige forudsætninger samt særlige forhold på den enkelte skole. Antallet af undervisningshold, som blev godkendt, var først og fremmest bestemmende for bevillingens størrelse.

Undervisningsministeriet beregnede for hvert fagområde et antal budgetterede elevtimer og en elevtimepris, hvorefter bevillingen for det enkelte fagområde fremkom ved en multiplikation af de to størrelser.

Antallet af elevtimer udregnedes på baggrund af prognoser over nytilgangen og frafald. Elevtimeprisen baseredes på den realiserede gennemsnitlige udgift pr. elev pr. time pr. uddannelsesaktivitet i det senest afsluttede regnskabsår (2 år forud for forslagsåret). Elevtimeprisen blev dog herefter hyppigt justeret nedad for at tilpasse bevillingen til den udmeldte totalramme.

Bevillingen til den enkelte skole blev før 1987 fastsat på baggrund af Undervisningsministeriets - Direktoratet for Erhvervsuddannelser - behandling af budgetforslag fra de enkelte skoler.

Fra 1987 til 1990 anvendtes et såkaldt normbevillingssystem, hvor skolerne indsendte bidrag med centrale oplysninger om uddannelsesaktiviteter, personaleforbrug og udgifter til særlige formål. Rammer for disse tre udgiftsområder fastsattes herefter af direktoratet under hensyn til vurderinger af den enkelte skoles særpræg.

Til brug for budgetteringen af undervisningsaktiviteterne skulle skolerne indsende forslag til undervisningsaktiviteter samt aktivitetsskemaer med oplysninger om det antal bevillingstimer, som var nødvendige for at gennemføre den planlagte undervisning. Undervisningsministeriet godkendte herefter skolernes forslag under hensyn til den samlede elevtilgang, geografiske forhold samt skolens mulighed for at tilrettelægge og gennemføre den pågældende undervisning.

Særligt antallet af godkendte undervisningshold var som nævnt en central bevillingsudløsende faktor. Det var imidlertid problematisk, idet direktoratets stillingtagen til holdstørrelser på de enkelte skoler ofte måtte baseres på vurderinger af en lang række lokale forhold, f.eks. vedrørende udstyr og inventar. Det var i praksis ikke muligt at opretholde faste holdstørrelsesnormer.

Den hold- eller klassebaserede styring tog heller ikke højde for muligheden for, at elever kan nå uddannelsens mål på andre måder end ved traditionel klasseundervisning, herunder mulighederne for undervisning på tværs af holddannelser eller nye undervisningsformer, der bryder med traditionelle holddannelsesprincipper. I realiteten havde holddannelsen derfor mistet sin betydning som styringsinstrument.

Personalebudgetteringen på erhvervsskolerne skete hovedsagelig på baggrund af ovennævnte aktivitetsskemaer samt skolens gennemsnitsløn for den pågældende personalegruppe i det forudgående finansår.

Bevillinger til husleje, rengøring, kantine, ekskursioner og produktion m.v. samt indtægtsbevillinger blev fastsat ved konkret sagsbehandling. Bevillinger til øvrige formål (f.eks. kontorhold) blev givet som et restbeløb, som fastsattes ud fra, hvad der var til rest inden for den samlede ramme, når de øvrige bevillinger var fordelt. Der fandtes derudover også en række puljer til f.eks. apparatur og inventar.

Prognoseværktøjerne til forudbedømmelse af søgningen til uddannelserne og den heraf afledte aktivitetsudvikling viste sig ikke at være velegnede eller veludviklede nok til at give holdbare prognoser. Dette sammenholdt med at de politiske intentioner med hensyn til at sikre ansøgere til uddannelserne ikke tillod en tilgangsstyring, der kunne bringe de faktiske optagelser i overensstemmelse med de forud fastlagte aktivitetsmål, nødvendiggjorde løbende justeringer af aktivitetsmål og bevillinger.

I finansårets løb indsendte skolerne således periodevis oplysninger om elevtal samt justerede aktivitetsskemaer til godkendelse i Undervisningsministeriet. I det omfang, direktoratet kunne godkende ændringerne, udsendtes reviderede bevillingstilsagn til skolerne.

Merudgifter som følge af aktivitetsændringer skulle i princippet søges afholdt ved omflytning inden for direktoratets bevillingsramme. I praksis var dette ofte ikke muligt, hvorfor der måtte søges om ekstra bevillinger ved aktstykke. I tilfælde af aktivitetsfald (i form af færre gennemførte hold end budgetteret) på en skole blev dens bevilling reduceret. Det gjaldt dog kun bevillingerne til lærerløn og materialer. De øvrige bevillinger, der ofte var fastsat under indtryk af antallet af indbudgetterede hold, reduceredes ikke.

Flere gange i løbet af året blev der forhandlet mellem Finans- og Undervisningsministeriet om ændringer i tilgangsforudsætningerne og heraf afledte bevillingsmæssige konsekvenser, idet en forøgelse af antallet af uddannelsespladser ikke automatisk udløste større bevillinger.

På baggrund af indkaldelse i september af oplysninger fra skolerne om det forventede bevillingsforbrug ville Undervisningsministeriet udarbejde sit bidrag til forslag til tillægsbevillingslov, hvor der ofte blev optaget betydelige ekstrabevillinger. Dette behov blev mindre fra 1987 med indførelsen af reserver til imødegåelse af ændret aktivitet.

Generelt var systemet præget af, at der hyppigt blev konstateret merforbrug i forhold til de udmeldte bevillingstilsagn eller opstod uenighed om indholdet af bevillingstilsagn og -forudsætninger.

3.1.3. Erhvervsskolerne efter taxameterreformen

Erhvervsskolerne er med taxameterreformen blevet ægte selvejende institutioner, der taxameterfinansieres på baggrund af antal årselever. Samtidig foretages tilskudsudbetalinger, der løbende justeres ud fra faktisk aktivitet.

Undervisningstaxametret udbetales for årets aktivitet.

Grundtilskuddet til erhvervsskolerne er af relativ beskeden størrelse. Det bidrager derfor kun i mindre omfang til at give skolerne et sikkerhedsnet i forhold til aktivitetsudsving.

Drifts- og bygningstaxametertilskuddet er på den anden side "bagudvendt" - dvs. baseret på 5 kvartalers gamle elevtalsopgørelser. Det giver skolerne ekstra tid til at tilpasse omkostningerne i tilfælde af aktivitetsfald.

Erhvervsskolerne, der gennemgående udbyder mange forskellige uddannelser, vil typisk opleve, at aktivitetsfald på �t område, modvirkes af aktivitetsstigninger på et andet.

Undervisningsministeriet har en række beføjelser, der gør det muligt at gribe ind, hvis en skoles økonomi udvikler sig uheldigt. Herunder hører også beføjelser til at sikre en skoles likviditet samt mulighed for at afsætte bestyrelsen i tilfælde af dårlig ledelse. Disse indgrebsmuligheder er begrundet i, at det stadig er undervisningsministerens forpligtelse at sikre et tidssvarende udbud af erhvervsuddannelser.

I de få tilfælde, hvor bemyndigelsen har været anvendt, har den pågældende skoles økonomiske vanskeligheder ikke primært kunne henføres til taxametersystemet, herunder uforudsete aktivitetsfald, men til diverse kritisable ledelsesmæssige beslutninger, herunder overtrædelser af beføjelser. Der har dog også været eksempler på institutioner, hvor de økonomiske vanskeligheder ikke kunne tilskrives ledelsen, men f.eks. var forårsaget af, at skolen havde en dårlig kapitalsituation ved overgangen til taxametersystemet.

3.2. De videregående uddannelser ^{^⁽²⁾}

3.2.1. Indledning

De videregående uddannelsesinstitutioner omfatter på nuværende tidspunkt 6 universiteter, 3 handelshøjskoler, 3 øvrige universitetslovsinstitutioner, 7 ingeniørhøjskoler, 61 lærer- og pædagogseminarier samt 30 øvrige videregående uddannelsesinstitutioner.

3.2.2. Styringssystemet før taxameterstyring

I 1981 indførtes den første version af den såkaldte budgetmodel på de videregående uddannelser, og systemet var med ændringer og tilpasninger i drift, indtil det blev afløst af taxameterstyring i 1994. Seminarierne blev dog først omfattet i 1991.

Systemet byggede på en aktivitetsopdeling ved fastsættelsen af den samlede budgetteringsramme på det enkelte universitet. Aktivitetsopdelingen omfattede fællesudgifter (administration, bygningsdrift m.v.) og faglige hovedområder, samt - inden for hovedområderne - på forskning, uddannelse og evt. andre aktiviteter, f.eks. museumsvirksomhed.

I starten skulle væsentlige omfordelinger mellem hovedområder og mellem fællesområdet og hovedområder forelægges ministeriet. I en senere fase fik universiteterne en selvstændig omdisponeringsret. Ved universitetsloven i 1992 blev denne omdisponeringsret lovfæstet.

I det følgende omtales især budgetmodellens undervisningsbudgettering, da det er denne del samt budgetteringen af visse fællesudgifter, der er afløst af taxametersystemet.

Budgetmodellens undervisningsbudgettering byggede på en opgørelse af de studerendes studietrinstilvækster (STTV). STTV'erne svarer stort set til taxametersystemets studenterårsværk (STÅ). På baggrund af de historiske STTV-opgørelser og planlagte optagelsestal blev der udarbejdet en prognose for aktiviteten i budgetårene.

På grundlag af denne prognose og en studenter/lærer-ratio (S/L-ratio) blev det beregnet, hvor mange undervisningsårsværk den enkelte institution skulle have i de følgende år. Ud fra antal undervisningsårsværk beregnedes bevillingen ved hjælp af et sæt normer og ratioer (gennemsnitslønninger for undervisningsårsværk, antal TAP pr. VIP samt gennemsnitsløn pr. TAP-årsværk og annumsbevilling pr. VIP).

I de første år opererede budgetmodellen med en tilpasning over et tidsrum svarende til studietidslængden - for universiteterne 7 år - således, at tilpasning til større eller mindre tilgang skete med 1/7 årligt. Der blev beregnet en ligevægtssituation, og bevillingen i forslagsåret blev reguleret med 1/7 af differencen mellem institutionens aktuelle bevilling og ligevægtssituationens bevilling. Senere blev tilpasningshastigheden forøget, og fra omkring 1990 blev bevillingen for forslagsåret beregnet ud fra en studenterprognose for forslagsåret.

Den væsentligste ændring ved overgang til taxametersystemet var herefter, at princippet om at basere bevillingen på prognoser for studenteraktiviteten blev forladt til fordel for princippet om, at den faktiske studieaktivitet i forslagsåret skulle være styrende for bevillingen.

Erfaringerne med anvendelsen af prognoser var mindre gode, hvilket først og fremmest skyldtes en ikke ubetydelig prognoseusikkerhed. Fra universiteternes side blev der således lagt vægt på, at aftalte/planlagte optagelsesrammer og ikke faktisk tilgang blev lagt til grund. Derudover blev det påpeget, at der i prognosegrundlaget var et væsentligt usikkerhedsmoment i form af, at det blev vurderet, hvorvidt konstaterede udsving i gennemførte eksaminer de enkelte år var udtryk for tilfældige udsving eller reelt ændret studieadfærd.

Det samlede resultat var typisk prognostisk overvurdering på aktivitetssiden, og derfor - inden for den samlede ramme - en undervurdering af den mulige standard (S/L-ratio m.v.).

Da budgetmodellen var en fordelingsmodel med udgangspunkt i en samlet ramme, skabte prognoseproblemet i sig selv utilsigtede omfordelinger til fordel for institutioner/uddannelser med stor prognoseusikkerhed, mens institutioner med større prognosesikkerhed fik mindre bevillinger, end de ellers kunne have fået.

Denne form for omfordeling ud fra graden af prognosesikkerhed var ikke en hensigtsmæssig fordelingsmekanisme. Dertil kom, at det overordnet set også var uheldigt, at de samlede rammer, standarder og normer (takster) i så høj grad var styret af prognoseusikkerhed med manglende mulighed for omfordelinger eller rammereduktioner ud fra faktisk aktivitet.

3.2.3. Taxameterreformen på de videregående uddannelser

I 1994 gennemførtes en budgetreform på de videregående uddannelser, hvor taxameterstyring blev indført.

Størstedelen af bevillingen til videregående uddannelser ydes i dag som undervisningstaxameter. Derudover udbetales fællesudgifts- og praktiktaxameter, hvor sidstnævnte går til studier, der indeholder et element af praktik, samt tilskud til forskeruddannelse. For selvejende videregående uddannelser blev der i 1997 endvidere indført bygningstaxameter. Endelig tildeles videregående uddannelsesinstitutioner også et grundtilskud. Forskningsbevillinger ved universitetslovinstitutionerne er ikke taxameterstyrede, men fastlægges som rammebevillinger.

De videregående uddannelsesinstitutioner er som gruppe meget heterogen, hvorfor de forskellige institutioner også har ganske forskellige vilkår i taxametersystemerne.

På den ene side er der i universitetssektoren nogle meget store og forskningstunge statsinstitutioner. De modtager en stor del af deres bevillinger via forskningsmidlerne og er alene af den grund mindre påvirket af aktivitetsudsving. Som statsinstitutioner har de ikke egen formue. Samtidig er der tale om en kollegial ledelse med valgte ledere, selv om ledelsesomlægningen i forbindelse med universitetsloven af 1993 vægter de valgte lederes selvstændige ansvar højere end den tidligere styrelseslov, der tillagde de kollegiale beslutningsorganer kompetence.

I den anden ende af spektret er der på seminarierne sket en radikal styringsomlægning. Seminarierne var tidligere underlagt en meget markant central styring med hensyn til såvel uddannelse som økonomi, hvor der på det enkelte seminarium stort set ikke blev foretaget selvstændige ressourceprioriteringer.

I dag har seminarierne fået en frihedsmæssig status, der kan sammenlignes med erhvervsskolernes. Omlægningen er forløbet i tre trin. Første trin var omlægningen til den omtalte budgetmodel i 1991. Det næste var indførelsen af det tidstro taxametersystem, hvilket foregik sideløbende med indførelsen på universiteterne. Endelig er 50 selvejende seminarier pr. 1. januar 1997 overgået til ægte selvejestatus og bygningstaxameterordning.

3.3. De frie skoler

3.3.1. Indledning

De frie skoleformer, der primært finansieres ved statstilskud, omfatter på nuværende tidspunkt 444 frie grundskoler, 21 private gymnasier og studenterkurser, 241 efterskoler, 99 folkehøjskoler samt 19 husholdnings- og håndarbejdsskoler.

Alle disse skoleformer er kendetegnet ved obligatorisk deltagerbetaling. De frie skoler har desuden altid - også før taxametersystemets indførelse - haft ansvaret for at sikre egen likviditet.

Hertil kommer daghøjskoler og produktionsskoler med blandet statslig og kommunal finansiering (kommunale grundtilskud kombineret med statslige taxametertilskud).

3.3.2. Styringssystemet før taxameterstyring

Statstilskuddet til de frie skoler blev til og med 1987 ydet i form af refusionstilskud. Skolerne fik refunderet 85 pct. af de udgifter, der indgik i tilskudsgrundlaget. Der var tale om lovbundne tilskud.

Til det formål var der fastsat detaljerede regler om opgørelsen af tilskudsgrundlaget, herunder afgrænsningen af udgifternes art og begrænsninger af udgifternes størrelse. Det var alt i alt en tilskudsform, der var temmelig bureaukratisk og ikke indeholdt incitamenter for skolerne til at økonomisere med ressourcerne.

Fra 1988 blev tilskudssystemet omlagt, således at det primært blev baseret på rammetilskud. Skolerne modtog dog fortsat en mindre del af deres samlede tilskud som refusionstilskud, idet udgifter til bl.a. skatter, renter samt leje af lokaler og arealer fortsat blev dækket med 85 pct.

De resterende skolerelevante udgifter finansieredes via rammetilskud. For hver af de nævnte skoleformer blev der fastlagt en årlig lovbunden samlet tilskudstakst på finansloven. Rammebevillingen reguleredes i finansåret på tillægsbevillingsloven, således at den svarede til produktet af årets elevtal og den forud fastlagte gennemsnitlige takst pr. elev.

Det fastsatte gennemsnitlige tilskud pr. elev kunne justeres på de årlige finanslove under hensyn til konstaterede ændringer i antal skoler, elevfordeling på klassetrin, lærernes lønanciennitetsmæssige fordeling samt i øvrigt udtalelser fra de respektive skoleorganisationer. Rammetilskudsbevillingen blev herefter fordelt til skolerne på baggrund af deres beregnede udgiftsbehov. Den enkelte skoles rammetilskud afhang således ikke alene af egne beregnede behov, men også af andre skolers behov.

Udgiftsbehovet blev beregnet ved at tage produktet af skolens normerede løntimetal og skolens gennemsnitlige skalaløn pr. løntime. Det normerede løntimetal bestemtes efter antallet af elever fordelt på klassetrin, antallet af reduktionstimer og antallet af særligt godkendte timer (timer til specialundervisning, undervisning af fremmedsprogede elever m.v.). Der beregnedes et faldende antal timer pr. elev ved stigende elevtal, og skolen kunne endvidere i opgørelsen vælge at bruge enten det aktuelle elevtal eller et gennemsnit af elevtallene i de to forudgående år.

Skolens udgiftsbehov fremkom herefter ved, at produktet af løntimetal og skalaløn pr. løntime blev ganget med en konstant, der var fastsat på baggrund af forholdet mellem lønudgifter og andre tilskudsberettigede udgifter i 1985.

Skolernes samlede udgiftsbehov blev herefter sat i relation til rammebevillingen på finansloven, og der blev beregnet en reguleringsfaktor. Herved fremkom den enkelte skoles tilskud som udgiftsbehov gange reguleringsfaktor, således at summen af skolernes tilskud svarede til rammebevillingen, der som nævnt dog blev reguleret på TB ud fra de samlede elevtal.

Skolerne var dog ud over dette underlagt den såkaldte 3 pct.-regel, der primært var indført for at undgå for store udsving i de enkelte skolers tilskud pr. elev. i forhold til perioden før 1988-reformen. Reglen betød, at skoler, hvis rammetilskud var 3 pct. højere eller lavere end den fremskrevne værdi af tilskuddet i det forudgående år, fik tilskuddet til den fremskrevne værdi af det forudgående års tilskud med tillæg eller fradrag af 3 pct.

Tilskuddet til private gymnasier blev fordelt efter nogenlunde samme principper som tilskuddet til frie grundskoler, idet det dog også blev reguleret for antallet af klasser på skolen.

Tilskuddet til frie kostskoler (efterskoler, folkehøjskoler og husholdnings- og håndarbejdsskoler) fordeltes ud fra et beregnet udgiftsbehov til lærerlønninger og et beregnet udgiftsbehov for øvrige udgifter.

Ligesom for de frie grundskoler blev det samlede udgiftsbehov sat i relation til rammebevillingen, og tilskuddet reguleret herefter. De frie kostskoler var også underlagt 3 pct.-reglen, og endelig kunne tilskuddet til lærerudgifter reduceres med et forholdsmæssigt beløb, hvis skolens faktiske udgifter til lærerlønninger ikke over en årrække udgjorde gennemsnitligt mindst 115 pct. af tilskuddet til lærerlønninger.

Blandt problemerne med tilskudssystemerne til de frie skoler efter 1988-reformen var, at den enkelte skole havde meget ringe muligheder for at forudbedømme sit endelige rammetilskud før udgangen af finansåret, idet dette i høj grad påvirkedes af udviklingen på andre skoler.

Tilskudssystemerne var desuden præget af en forholdsvis høj grad af kompleksitet og uigennemskuelighed. Endelig var der - dels på grund opretholdelsen af refusionstilskuddet, og dels på grund af, at rammetilskuddet til frie skoler delvis var afhængigt af faktiske udgifter - ikke skabt optimale incitamenter for skolerne til at økonomisere med ressourcerne.

3.3.3. Taxameterreformen på de frie grundskoler

Det nuværende taxametertilskudssystem til de frie grundskoler blev indført i 1992. Det indebar, at taksten pr. årselev nu årligt på finansloven fastsættes som en procentdel af den seneste regnskabsopgjorte udgift pr. elev i folkeskolen. Herved sikres lige vilkår for frie grundskoler og folkeskolen.

De frie grundskoler tildeles drifts-, bygnings- og skolefritidsordningstaxameter samt en række forskellige tilskud.

Den samlede tilskudsbevilling bliver fortsat fastsat som takst gange antallet af elever. Da skoleorganisationerne ønskede at bevare et fordelingssystem, der tager hensyn til skolernes størrelse og enkelte andre faktorer, anvendes stadig et fordelingssystem, der regulerer de enkelte skolers tilskud på baggrund af størrelse, elevernes aldersfordeling samt lærernes fordeling på løntrin.

I princippet svarer fordelingssystemet til et system med en grundbevilling og et taxametertilskud, således at tilskuddet pr. elev aftager med skolernes størrelse, og hvor tilskuddet yderligere reguleres under hensyntagen til elevernes aldersfordeling og lærernes anciennitet.

Det nuværende edb-baserede fordelingssystem er langt mere enkelt end det tidligere og funderet på kontrollerbare tilskudsvariable. Særlige tilskud til f.eks. specialundervisning er taget ud af det generelle tilskudssystem og administreres nu via særlige puljer. Den enkelte skole kan ud fra egne elevtal beregne sit tilskudsbeløb, der ikke længere påvirkes i løbet af tilskudsåret af ændringer på de øvrige skoler.

Endelig er refusionstilskuddet nu afskaffet og erstattet af et bygningstaxametertilskud.

Efter nogle af de samme principper blev tilskudssystemet til de frie kostskoler reformeret i 1994, idet bygningstaxameter dog først indførtes i 1996.

De samlede bevillinger til de enkelte skoletyper beregnes ud fra de på finansloven fastsatte takster og "bagudrettede" elevtal, dvs. et gennemsnit af elevtallene i det skoleår, der afsluttes i finansåret og det forudgående år, hvilket giver en stor bevillingssikkerhed. Der opretholdes en underliggende fordelingsmekanisme, men nu efter stærkt forenklede principper, og tilskuddet er ikke længere direkte afhængigt af de faktiske udgifter. Systemet er konstrueret som et system med grundbevilling og taxametertilskud pr. årselev, dvs. med en favorisering af de mindre skoler. Der er ligesom for de frie grundskoler etableret en næsten fuldstændig automatiseret tilskudsadministration.

Særkendet ved taxametersystemerne på de frie skolers område er dermed først og fremmest den underliggende fordelingsmekanisme, der anvendes efter, at den samlede taxameterbevilling er fastlagt. Denne konstruktion betyder dog ikke, at den samlede tilskudsbevilling påvirkes af antal skoler eller af fordelingsfaktorerne. Den er alene bestemt af elevtaksterne på finansloven og elevtallet.

Det skal endelig bemærkes, at Undervisningsministeriet - i modsætning til f.eks. på erhvervsskoleområdet - ikke har nogen hjemmel til at yde økonomisk støtte til frie skoler, der trues af betalingsstandsning.

3.4. AMU-området

3.4.1. Indledning

Som led i økonomistyringsreformen på AMU-området overgik de direkte undervisningsudgifter på kompetencegivende arbejdsmarkedsuddannelser fra 1995 til finansiering via takster, mens de øvrige uddannelsestyper og fællesudgifter på AMU-centrene forblev rammestyrede til og med 1996. Pr. 1. januar 1997 er såvel de direkte undervisningsudgifter som AMU-centrenes fællesudgifter på samtlige uddannelsesprogrammer takstbelagte, men der er stadig tale om refusionsbevillinger til bygningsfinansiering.

Erhvervsskolerne, der gennemfører op imod en tredjedel af de kompetencegivende arbejdsmarkedsuddannelser, får taxametertilskud til samtlige udgiftskategorier.

3.4.2. Styringssystemet før taxameterstyring

De statslige udgifter til arbejdsmarkedsuddannelser blev dækket ved rammebevillinger på finansloven til de enkelte uddannelsesområder. Staten afholdt udgifterne til AMU og fastsatte udgiftsniveauet ud fra en økonomisk rammestyring, hvor Folketinget vedtog de overordnede rammer for de enkelte uddannelsesprogrammer.

Uddannelser på AMU-centre

Bevillingerne til de enkelte uddannelsesprogrammer fordeltes - efter drøftelse i de respektive uddannelsesudvalg - til de enkelte AMU-centre som rammetilskud tilknyttet aktivitetsmål.

Princippet i rammetilskudsordningen var, at hvert enkelt AMU-center ved finansårets start fik tildelt en driftstilskudsramme til hvert af de uddannelsesprogrammer, der afholdtes på centrene. Af hensyn til produktiviteten på AMU-centrene blev den øvre grænse for hvert enkelt centers udgifter tilknyttet en samlet aktivitetsforudsætning. Inden for disse rammer fastsatte centrene selv det konkrete kursusudbud.

Tilskudsrammen til dækning af centrets samlede udgifter blev beregnet på baggrund af AMU-centrets faste udgifter (husleje/prioritetsydelser samt lønudgifter til administration m.v.) og variable udgifter (lærerløn, materialer m.v.) ud fra en gennemsnitlig kursuspris. Centrene skulle ikke disponere i henhold til opdelingen på faste og variable udgifter, der var fastlagt ud fra hensynet til økonomistyringen, herunder sammenligneligheden af udgiftsstrukturerne på de enkelte centre.

AMU-centrene tilrettelagde selv kursusudbuddet inden for de enkelte programmer under hensyn til, at det udmeldte aktivitetsmåltal overholdtes. Inden for den daværende specialarbejderuddannelse og EI (hovedparten af aktiviteten på AMU-centrene) kunne centrene til en vis udstrækning afvige fra det udmeldte aktivitetsmål, idet den varierende efterspørsel ikke gjorde det muligt præcist at forudsige kursussammensætningen og dermed sammenhængen mellem udgiftsrammen og aktivitetstallet. Den konkrete kursussammensætning bestemte, hvilket aktivitetsomfang centret kunne afholde inden for den givne ramme.

Centrene havde ansvaret for den daglige administration og styring af de udmeldte driftstilskudsrammer og aktivitetsmåltal. Arbejdsmarkedsstyrelsen skulle sikre, at de udmeldte måltal blev overholdt. Styrelsens kontrolredskab var den løbende indrapportering fra centrene, der bestod af månedsvis afrapportering omkring forbrugstal og kvartalsvise og halvårlige afrapporteringer omkring faktiske og forventede aktivitetstal.

Uddannelser på erhvervsskoler

Bevillingerne til de AMU-kurser, der gennemførtes på erhvervsskolerne (Efteruddannelsesordningen for faglærte m.v.), fordeltes - efter drøftelse i de relevante partsorganer - til de enkelte faglige efteruddannelsesudvalg i form af tilskudsrammer med tilknyttet aktivitetsmåltal. Det var herefter op til udvalgene at træffe aftaler med erhvervsskolerne om det konkrete kursusudbud.

Afregningen i forhold til erhvervsskolerne skete i form af faste kursusugepriser fastsat for den enkelte uddannelsesplan samt faste satser for brug af lokaler og udstyr samt til dækning af administrationsudgifter m.v., som var fastsat centralt efter forhandling mellem Arbejdsministeriet og Undervisningsministeriet.

Økonomistyringsreformen 1. januar 1995

Som led i økonomistyringsreformens 1. fase overgik de kompetencegivende uddannelser på AMU pr. 1. januar 1995 til takstfinansiering. I 1995-96 var takstfinansieringen kombineret med udmeldte aktivitetskrav og bevillingsrammer til de daværende erhvervsområdeudvalg, der på dette grundlag indgik kontrakt med uddannelsesstederne (AMU-centre og erhvervskoler) inden for de udmeldte rammer. Der blev dog udmeldt en mindre flex-pulje direkte til AMU-centrene med henblik på imødekommelse af særlige akutte lokale uddannelsesbehov.

Arbejdsministeren udmeldte efter indstilling fra Uddannelsesrådet en dispositionsramme og en hertil knyttet aktivitetsramme til hvert af de 4 erhvervsområdeudvalg, der på baggrund heraf og de fastsatte takster indgik aftaler med uddannelsesstederne om at gennemføre kompetencegivende uddannelse. Den centrale styring tog således udgangspunkt i den til erhvervsområdeudvalgene udmeldte dispositionsramme og aktivitetsramme og heraf følgende gennemsnitstakst.

Øvrige undervisningsudgifter og fællesudgifter ved AMU-centrene var i 1995-96 rammefinansierede. I forhold til erhvervsskolerne afregnedes fællesudgifter efter centralt forhandlede faste satser.

Økonomistyringsreformen 1. januar 1997

Som led i 2. fase af økonomistyringsreformen på AMU-området er alle undervisningsudgifter samt fællesudgifter (excl. bygningsudgifter, der fortsat er rammefinansierede) pr. 1. januar 1997 taxameterfinansierede.

Samtidig blev erhvervsområdeudvalgene nedlagt, og der blev indført frit optag til AMU-uddannelserne. Dette indebærer, at alle uddannelsessteder, der er godkendt til at udbyde et givet kursus, selv kan tage initiativ til afholdelse afhængigt af efterspørgslen på det lokale arbejdsmarked. Hvis et uddannelsessted ikke har udnyttet muligheden for at afholde et kursus i 2 år, bortfalder godkendelsen til udbud.

3.4.3. Taxameterreformen på AMU-området

Takster til dækning af de direkte undervisningsudgifter på AMU-området

Fra 1995 blev tilskud til de direkte undervisningsudgifter på kompetencegivende uddannelser ydet som taksttilskud. Nedenfor er de generelle principper for udarbejdelsen af taksterne samt principperne for opgørelsen af omkostninger på de enkelte planer beskrevet.

Generelle principper

Takstfastsættelsen som beskrevet nedenfor er betinget af, og skal derfor ses i sammenhæng med, den indholdsmæssige styring af arbejdsmarkedsuddannelserne, der er grundlæggende forskellig fra de øvrige omtalte uddannelsesområder. Der eksisterer ca. 2.400 forskellige uddannelser på AMU-området med stor indholdsmæssig og økonomisk spændvidde. Hensigten med det omkostningsnære og fintmaskede takstsystem har været - i lyset af det frie optag og ønsket om et bredt udbud - at undgå at gøre enkelte uddannelser mere økonomisk fordelagtige end andre.

Til hver enkelt uddannelse er knyttet en uddannelsesplan, der er en præcis beskrivelse af indholdet og opbygningen af uddannelsen, maksimal holdstørrelse, kravene til udstyr, materialer og lærerkræfter, uddannelsesforløb m.v. Uddannelsesplanerne, der udvikles i samarbejde med branchevise efteruddannelsesudvalg og godkendes centralt af det partssammensatte Uddannelsesråd, er medvirkende til at sikre, at indholdet er i overensstemmelse med arbejdsmarkedets og virksomhedernes konkrete behov for efteruddannelse. De centralt godkendte uddannelsesplaner sikrer en landsdækkende kompetence for de relativt korte uddannelsesforløb. På grundlag af uddannelsesplanen kan de præcise omkostninger ved gennemførelse af hver enkelt uddannelse opgøres, hvorefter der foretages indplacering af uddannelsesplanen i en takstgruppe.

Taksterne for de direkte undervisningsudgifter dækker udgifter til lærerløn, udstyr og materialer. Taksten for en given uddannelsesplan er den samme, uanset hvilket uddannelsessted der gennemfører undervisningen.

Takstgrupperne for de direkte undervisningsudgifter dækker et interval af omkostninger for uddannelsesplaner. Det vil sige, at der for den enkelte plan vil være en større eller mindre afvigelse mellem den konkret opgjorte elevugeomkostning og taksten. I den billigste tredjedel af takstgruppeskalaen, hvor tyngden af AMU's aktivitet ligger, er intervallerne mellem de enkelte takstgrupper dog små (100-175 kr. pr. elevuge).

Beregningen af elevugeomkostningen og dermed taksten er baseret på 92 pct. af den maksimale holdstørrelse som angivet på hver uddannelsesplan. Det betyder, at hvis den maksimale holdstørrelse er 12, vil uddannelsesstedet få dækket sine omkostninger ved en holdstørrelse på 11.

Taksterne bliver dannet med udgangspunkt i en omkostningsfastsættelse af den enkelte uddannelsesplan på baggrund af en opgørelse af de omkostninger, der er omfattet af det takstbaserede tilskud, dvs. lærerløn, udstyr og materialer.

Grundlaget for udarbejdelsen af takstkataloget for de direkte undervisningsudgifter er således de faktiske omkostninger på hver uddannelsesplan. For den enkelte plan sker der en særskilt opgørelse af de udgiftselementer, der forudsættes dækket via taksten.

Tilskuddet til lærerløn er fastsat som et gennemsnitligt tilskud pr. elevuge, således at tilskuddet er ens uanset den enkelte lærers anciennitet, hvilke øvrige opgaver læreren varetager osv. Såfremt det fremgår af uddannelsesplanen, kan der i taksten indregnes evt. dobbeltlærertimer, værkstedsassistenttimer, ekstern lærer og censortimer.

Tilskuddet til udstyr dækker udgifter til anskaffelse, vedligeholdelse og udskiftning af udstyr. Udstyrsomkostningen beregnes ud fra en forudsat afskrivningsperiode og en årlig udnyttelsesgrad (den normerede levetid). Det er forudsat, at uddannelsesinstitutionerne ved afholdelse af en given aktivitet over en årrække kan finansiere anskaffelsesomkostningen via taksten. Taksterne er udarbejdet under forudsætning af, at der - efter en konkret vurdering - kan ydes �ngangstilskud til den del af anskaffelsesudgiften, der ligger over 1 mill.kr. Udgiften op til 1 mill.kr. indregnes i taksten. Da �ngangstilskud normalt ikke ydes til erhvervsskoler, er der for disse skoler i stedet fastsat en række udstyrstillægstakster.

Tilskuddet til materialer skal dække materialeomkostningerne ved gennemførelse af en given uddannelsesplan. Opgørelsen af materialeudgifterne var dels baseret på en høring af centrene, dels på de regnskabsførte forbrug i 1992 og dels på materialenormerne i uddannelsesplanerne.

Takstsystemet over tid

Takstberegningen af nye godkendte planer sker på baggrund af en omkostningsberegning af de enkelte godkendte uddannelsesplaner.

Efter endt omkostningsberegning af en given uddannelsesplan indplaceres uddannelsesplanen i en takstgruppe. Uddannelsesplanerne indplaceres efter, hvilket takstgruppeinterval uddannelsesplanen falder i. Indplaceringen skal sikre, at økonomien i at gennemføre arbejdsmarkedsuddannelser for et givet uddannelsessted over tid hænger sammen. Det vil sige, at en uddannelsesplan kan blive takstindplaceret i en takstgruppe, der giver en lavere økonomisk dækning end de faktiske omkostninger - og omvendt. På grund af den finmaskede takstgruppestruktur er udsvingene i dækningsgraden dog relativt små.

Hvert år udsendes et takstkatalog med oplysninger om alle godkendte uddannelsesplaners varighed, den maksimale holdstørrelse på uddannelsesplanen, lærerlønnen pr. elevuge, materiale- og udstyrsomkostningerne pr. elevuge, den samlede omkostning ved gennemførelse af uddannelsesplanen pr. elevuge samt takstgruppeindplaceringen.

AMU-uddannelsesplaner godkendes normalt for en 5-årig periode. Ændringer i arbejdsmarkedets behov kan dog betyde, at planerne tages op til revision med kortere intervaller, ligesom planer for forsøgskurser kun godkendes for en kortere periode (typisk for gennemførelse af op til 5 kursusforløb inden for 1/2-1 år). Skønsmæssigt revurderes ca. 25 pct. af planerne årligt efter en rullende planlægningsmodel.

Taksterne på de direkte undervisningsudgifter har ændret sig over tid som følge af den årlige P/L-regulering og som følge af, at den enkelte uddannelsesplan skifter takstgruppeindplacering som følge af ændringer i de tilgrundliggende økonomiske forudsætninger for uddannelsesplanens takstgruppeindplacering. Dette sker primært i forbindelse med revisioner af planerne.

Der har således været bevægelse i, hvilke planer der er omfattet af de forskellige takstgrupper. På nogle uddannelser falder omkostningerne over tid, mens de på andre stiger.

Takster til dækning af fællesudgifter på AMU-centre

Driftstaksterne dækker AMU-centrenes udgifter til ledelse og administration, udgifter til bygningsdrift samt øvrige fællesudgifter. Tilskud til husleje, renter og afdrag på prioritetsgæld m.v. ydes som rammetilskud.

Ved udarbejdelsen af takstmodellen har det været forudsat, at taksterne baseres på det faktiske omkostningsniveau inkl. et forudsat krav om produktivitetsforbedringer, samt at takstmodellen var udgiftsneutral i forhold til bevillings- og aktivitetsforudsætninger på finansloven. Forud for udarbejdelsen af takstsystemet for fællesudgifterne blev der foretaget en række omkostningsanalyser af fællesudgiftsforbruget og den gennemførte aktivitet i 1995 og 1996, således at sammenhængen mellem aktivitets- og bevillingstal på finansloven kunne fastholdes ved overgangen til takstfinansiering af fællesudgifterne.

Som udgangspunkt for udviklingen af en takstmodel for fællesudgifterne blev der foretaget makroanalyser af, hvilke omkostningsdeterminanter der særligt påvirker et AMU-centers fællesomkostninger i op- eller nedadgående retning, samt på hvilken måde de forskellige udgiftstyper varierer med aktiviteten.

På grundlag af omkostningsanalyserne er driftstaksterne fastsat under hensyntagen til omkostningsniveau samt under hensyntagen til sammenhængen mellem aktivitets- og udgiftsniveau. På AMU-centrene er det først og fremmest antallet af elevuger, som det enkelte center afvikler, samt antallet af kursister der optages på kurserne, som påvirker omkostningerne i op- eller nedadgående retning, mens der ikke kan fastlægges en entydig sammenhæng mellem f.eks. afviklingen af uddannelsesplaner med forskelligt fagligt indhold og fællesudgiftsbelastningen.

Elevugetaksten består derfor af en sats pr. påbegyndt kursist og en sats pr. elevuge, uanset det faglige indhold i uddannelsesplanen. Dermed afspejler elevugetaksten dels de udgifter, der er forbundet med tilmelding, registrering, visition m.v., og dels de udgifter der vedrører den løbende drift i forhold til antallet af elevuger. Med denne takstmodel bliver taksterne selvsagt lavere for lange forløb end for korte forløb.

Fællesudgiftstaksten pr. elevuge varierer således med kursets varighed, idet udgifterne pr. påbegyndt kursist fordeles over en kortere eller længere periode afhængigt af kursets varighed. Der skal foretages årlige omkostningsanalyser med henblik på revision af de satser, der ligger til grund for takstberegningerne.

Driftstaksterne fastsættes på baggrund af de konkrete godkendte uddannelsesplaners oplysninger om holdstørrelse og varighed. Derefter indplaceres hver uddannelsesplan i den relevante takstgruppe. Ud over driftstaksten er der fastsat en kursisttillægstakst til planer, hvori der indgår anvendelse af køreteknisk anlæg samt en tillægstakst for kostskoler. Hvert år udarbejdes et driftstakst-katalog for godkendte planer på AMU-centrene.

Der ydes et grundtilskud på 2 mill.kr. årligt til samtlige AMU-centre, dvs. uafhængigt af et givent AMU-centers størrelse. AMU-centre med kostafdelinger ydes et yderligere grundtilskud på 1 mill.kr. årligt.

Der er etableret en overgangsordning, så der i en 3-årig periode (1997-99) er mulighed for at yde et supplerende grundtilskud til AMU-centre, der måtte have særlige problemer med at tilpasse omkostningsniveauet til det ny aktivitetsafhængige tilskudssystem. Fra år 2000 vil der alene være mulighed for at yde statslån eller -tilskud til centre, der er kommet i en særlig vanskelig økonomisk situation, og da kun på betingelse af, at centret omlægger sin aktivitet og administration med henblik på forbedring af skolens økonomi.

Tilskud til dækning af fællesudgifter og bygningsudgifter ved erhvervsskolerne

Tilskud til dækning af fællesudgifter og bygningsudgifter ved erhvervskoler, der gennemfører AMU-kurser, ydes med udgangspunkt i de fællesudgifts- og bygningstakster, som Undervisningsministeriet har fastsat for sine uddannelser. Der ydes dog et supplerende administrationstilskud som kompensation for den administrative merbelastning, der er forbundet med den større elevgennemstrømning, som afholdelse af AMU-kurser indebærer.

Sammenfatning

AMU-uddannelserne og den model, der er valgt for taxameterstyring på AMU-området, er karakteriseret ved:

et meget stort antal forskellige uddannelser (ca. 2400)
uddannelser af kortere varighed (normalt 1-6 uger)
en stor elevgennemstrømning (anslået ca. 250.000 kursister på årsbasis)
et krav til uddannelsesstederne om løbende at tilpasse det konkrete kursusudbud (inden for det udsnit af kursusplaner, som de er godkendt til at udbyde) til arbejdsmarkedets aktuelle behov
en deraf følgende høj grad af uforudseelighed med hensyn til aktivitetsomfang og -sammensætning i forbindelse med planlægning og budgettering
et krav til uddannelsesstederne om at gennemføre undervisningen i overensstemmelse med centralt, af parterne godkendte uddannelsesplaner, der fastlægger kursets varighed, maksimal holdstørrelse, krav til lærerdækning, udstyr og materialer m.v.
en omkostningsnær takstfastsættelse i en relativt fintmasket takstgruppestruktur baseret på enheden "elevuger"
et krav om revision af uddannelsesplanerne og dermed takstindplaceringen mindst hvert 5. år (i praksis revideres skønsmæssigt ca. 25 pct. af planerne årligt efter en rullende planlægningsmodel)
tidsnær afregning bagud i forhold til faktisk gennemført elevugeaktivitet
fortsat central rammestyring af AMU-centrenes bygningsudgifter og meget dyre udstyrsanskaffelser.

Man skal være opmærksom på, at AMU-området i de følgende kapitler kun er inddraget i analyserne i begrænset omfang. Det skyldes først og fremmest, at overgangen til taxameterstyring først er gennemført fra 1997, hvorfor det ikke har været muligt at indsamle data om effekterne af taxametersystemet på AMU-området over en længere periode. Endvidere bemærkes, at evt. fordele/ulemper på AMU-området ikke umiddelbart kan overføres til Undervisningsministeriets uddannelsesområder og omvendt.

Kapitel 4: Den centrale udgiftsstyring på taxameter-styrede områder

I dette kapitel analyseres den centrale udgiftsstyring primært på Undervisningsministeriets taxameterstyrede områder.(3)

Der ses nærmere på:

Udgiftsudviklingen
Den fordeling og omfordeling af ressourcer, der foretages via taxametersystemerne
Takstfastsættelsen
Takstændringer
Aktivitetsstyring
Forholdet mellem faktisk og skønnet aktivitet og de bevillingsmæssige konsekvenser af afvigelser herimellem

Det diskuteres, på hvilken måde og i hvilket omfang udgiftsudviklingen kan styres på sektorniveau. Samtidig vurderes taxametersystemets egnethed som budget- og bevillingsmæssigt styringsinstrument.

4.1. Udgiftsudviklingen

Efter en gennemgang af taxameterstyringens udbredelse redegøres der for udbetalingen af taxametertilskud på Undervisningsministeriets område. Derefter gennemgås udviklingen i taxametertilskud på erhvervsskolerne og de videregående uddannelser nærmere.

4.1.1. Taxameterstyringens udbredelse

I 1997 var personaleforbruget i taxameterstyrede institutioner(4) på i alt 41.720 årsværk. Det svarer til ca. 28 pct. af statens samlede personaleforbrug på 147.528 årsværk. Mere end hver fjerde statsligt ansatte er således ansat i en taxameterstyret institution.

I 1998 er der budgetteret med taxameterstyrede udgifter på 18,7 mia.kr. i alt, jf. tabel 4.1.1.

Tabel 4.1.1. Anvendelsen af taxameterstyring i det offentlige

1998-niveau	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Taxameterstyrede udgifter, mia.kr.	0,2	4,0	6,7	6,7	12,4	14,3	16,3	18,7	18,7
Andel af offentligt forbrug, pct.	0,1	1,6	2,6	2,5	4,5	5,1	5,7	6,4	6,3
Andel af statsligt forbrug, pct.	0,3	5,3	8,6	8,5	15,0	17,5	19,7	22,2	22,1

Anm.: Forbrug = samlede udgifter-investeringer-subsidier-overførsler-nettorenteudgifter og andre nettokapitaludgifter.
Kilder: Statsregnskabet 1990-96, TB97, FL98 og ADAM databank juni 1997.

I opgørelsen er alene medtaget de rene taxameterstyrede udgifter under Undervisningsministeriet og Arbejdsministeriet.

Siden starten i 1990 er anvendelsen af taxameterstyring vokset til 6,3 pct. af det samlede offentlige forbrug til drift af institutioner m.v. og til 22,1 pct. af det statslige forbrug i 1998.

Væksten skyldes helt overvejende, at styringsformen er blevet udbredt til flere uddannelsesområder, mens ændringer i takster og elevbestande har spillet en mindre rolle, jf. tabel 4.1.2.

Tabel 4.1.2. Årsagerne til væksten i de taxameterstyrede udgifter (5)

1998-niveau	Mia.kr.	Pct.
Ny områder overgået til taxameterstyring	17,5	94
Ændringer i aktiviteten	0,8	4
Ændringer i taksterne	0,4	2
Taxameterstyrede udgifter i alt	18,7	100

Ved starten var kun udgifter til åben uddannelse taxameterstyrede, men allerede i 1991 påbegyndtes erhvervsuddannelsernes overgang til den nye styreform. De frie grundskoler kom med i 1992, de private gymnasier i 1993 og højskoler, efterskoler og videregående uddannelser i 1994. Arbejdsmarkedsuddannelserne påbegyndte overgangen til taxameterstyring i 1995 og produktionsskoler og daghøjskoler blev taxameterstyrede i 1996.

I udgangspunktet har omlægningen til taxameterstyring som regel været udgiftsneutral. Med de enkelte udgiftsområders overgang til taxameterstyring er der flyttet ca. 17,5 mia.kr. ind under denne styreform. De overflyttede initialudgifter udgør 94 pct. af de samlede udgifter i 1998.

Aktivitetsudviklingen har været forskellig på de enkelte uddannelsesområder, men samlet set er der tale om en stigning, der har medført øgede udgifter på ca. 0,8 mia.kr.

Udviklingen i taksterne har ligeledes været forskellig på de enkelte områder. Der er gennemført nettoforbedringer af taksterne med ca. 0,4 mia.kr. svarende til 2 pct. af de samlede taxameterudgifter i 1998 eller en forbedring på ca. 0,2 pct. pr. år siden 1990. Takstudviklingen gennemgås nærmere i afsnit 4.4.

4.1.2. Taxametertilskud på Undervisningsministeriets område

Taxameterreformerne har medført, at en stor andel af Undervisningsministeriets årlige bevilling i dag udbetales som taxametertilskud til uddannelsesinstitutionerne.

Figur 4.1.1. Undervisningsministeriets taxametertilskud 1990-98, mia.kr. , 1998-niveau

De samlede taxametertilskud (ekskl. grundtilskud) er for 1998 budgetteret til omkring 17,3 mia.kr. Heraf er ca. 6,9 mia.kr. tilskud til erhvervsskoleuddannelser (eud-uddannelser, erhvervsgymnasiale uddannelser og kortere videregående uddannelser m.v.). Ca. 5,1 mia.kr. er tilskud til mellemlange og længerevarende videregående uddannelser, mens ca. 5,2 mia.kr. er tilskud til uddannelser på de frie skoler m.v. (frie grundskoler, frie kostskoler, daghøjskoler, produktionsskoler og private gymnasier)6.

Hvad angår det statslige taxametertilskud til de frie skoler, må dette dog betragtes i lyset af, at kommunerne refunderer staten 85 pct. af driftstaxametertilskuddet til frie grundskoler, 100 pct. af taxametertilskuddet til skolefritidsordninger på frie grundskoler og en del af tilskuddet til elever under 18 år på efterskole. Desuden refunderer amterne statens udgifter til drifts- og bygningstaxametertilskud til private gymnasier. (6)

Taxametertilskud udgør nu 48 pct. af Undervisningsministeriets samlede årlige udgifter, jf. figur 4.1.2. Dertil kommer, at 27 pct. af Undervisningsministeriets udgifter går til statens uddannelsesstøtte, hvilket vil sige, at 75 pct. af Undervisningsministeriets udgifter er direkte aktivitetsafhængige.

Figur 4.1.2. Fordeling af udgifter på �20 1990-98 (7,8,9)

4.1.3. Udviklingen i taxametertilskud til erhvervsskolerne

Erhvervsskolernes aktiviteter finansieres ikke fuldt ud af taxametertilskud. På grundlag af regnskabsoplysninger for 1996 kan det beregnes, at taxametertilskud udgør ca. 80 pct. af skolernes årlige indtægter (men dog ca. 95 pct. af de statslige tilskud). Heri er medregnet tilskud via taxametre for korte videregående uddannelser, åben uddannelse og arbejdsmarkedsuddannelser.

Taxametertilskuddene til erhvervsskolernes uddannelser er baseret på den almindelige opdeling af skolernes omkostninger i direkte omkostninger, som kan fordeles på de enkelte uddannelser, og i indirekte omkostninger, som er fælles for alle uddannelser ved skolerne, f.eks. ledelse, administration, udvikling og markedsføring samt bygninger.

Af de samlede taxametertilskud på 6,9 mia.kr. i 1998 tildeles 4,5 mia.kr. som undervisningstaxameter og 2,4 mia.kr. som fællesudgifts- og bygningstaxameter, jf. tabel 4.1.3.

Tabel 4.1.3. Taxametertilskud til erhvervsskolernes uddannelser

Mia.kr. 1998-niveau	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Undervisningstaxameter	4,0	4,2	4,2	4,0	4,0	4,1	4,3	4,5
Fællesudgifts- og bygnings- taxameter	(2,4)	(2,4)	(2,5)	(2,4)	2,3	2,3	2,3	2,4
I alt taxametertilskud	(6,4)	(6,6)	(6,7)	(6,4)	6,3	6,4	6,6	6,9

Anm.: Tilskuddene er korrigeret for ændret budgettering af pensionsbidrag. Beløbene er inkl. grundtilskud m.v. og omfatter også KVU, der bevillingsmæssigt er opført under de videregående uddannelser. Tilskud til skolehjem og skolepraktik er ikke medtaget. 1994 er et overgangsår, hvor der er indført fællesudgiftstaxameter i en foreløbig form, men endnu ikke bygningstaxameter.

Kilder: FL92 - FL98.

Udgifterne til undervisningsstaxameter er vokset fra 4,0 mia.kr. i 1991 til 4,5 mia.kr. i 1998. Det svarer til en samlet vækst på 12 pct. over de 8 år. De enkelte komponenter i denne udgiftsvækst vil blive analyseret nærmere nedenfor i afsnit 4.1.4.

Fællesudgiftstaxameteret blev indført i 1994, men først i den endelige form i 1995, hvor der samtidig blev indført bygningstaxameter. Der er derfor ikke fuld sammenlignelighed over hele perioden for disse udgifter. Med forbehold herfor kan der dog spores en tendens til, at tilskuddene til fællesudgifterne har ligget på et niveau omkring 2,4 mia.kr., svarende til omtrent 35 pct. af taxametertilskuddet i hele perioden.

I 1998 forventes der udbetalt samlede tilskud på 71.300 kr. i gennemsnit pr. årselev, hvoraf 46.500 kr. udbetales som undervisningstaxameter og 24.800 kr. som fællesudgifts- og bygningstaxameter, jf. tabel 4.1.4.

Tabel 4.1.4. Gennemsnitlige tilskud pr. årselev på erhvervsskolernes uddannelser

1.000 kr. 1998-niveau	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Undervisningstaxameter	41,1	42,2	43,0	42,6	43,7	44,4	46,5	46,5
Fællesudgifts- og bygningstaxameter	(24,3)	(23,9)	(25,2)	(25,8)	25,7	25,3	24,3	24,8
I alt taxametertilskud	(65,4)	(66,1)	(68,2)	(68,4)	69,4	69,7	70,8	71,3

Kilder: FL92 - FL98.

Pr. årselev er det gennemsnitlige undervisningstilskud steget med 5.400 kr. siden 1991, mens tilskuddet til fællesudgifter og bygninger er steget med 500 kr. pr. årselev. Stigningen i undervisningstilskuddet udgør godt 13 pct. og i de øvrige tilskud 2 pct. Stigningen i undervisningstilskuddet er en følge af både reale ændringer, tekniske omlægninger og ændret sammensætning af elevbestanden.

Erhvervsskolernes øvrige indtægtskilder og muligheden for at opspare overskud eller trække på formuen bevirker, at tilskuddene fra taxameter sædvanligvis vil afvige fra skolernes udgifter i det enkelte år. Hertil kommer, at de forskellige tilskud gives i en samlet blok, som skolerne selv kan anvende frit til de enkelte formål, hvilket også giver mulighed for en anden fordeling af forbruget f.eks. mellem undervisning og fællesudgifter end ved tilskudsudmålingen.

Samlet set har det været muligt at drive skolerne med overskud med de tildelte taxametertilskud og skolernes øvrige indtægter(10), jf. tabel 4.1.5.

Tabel 4.1.5. Erhvervsskolernes resultat

1998-niveau	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Årets overskud, mill.kr.	46	184	51	188	170	160	123
Heraf overskud fra IV	-	22	21	20	31	34	75
Overskud pr. Årselev, kr.	477	1.829	519	2.020	1.874	1.757	1.326

Anm.: Til og med 1996 har det ikke været obligatorisk for skolerne at afskrive på bygninger. Tallene for 1995 og 1996 er korrigeret for, at der ikke var obligatorisk bygningsafskrivning i årene. Overskuddet fra indtægtsdækket virksomhed (IV) er fratrukket dækningsbidrag til fællesområdet.

Kilder: Erhvervsskolernes økonomi 1991, 1992, 1993, 1994, 1995 og FL98.

Overskuddet har svinget mellem 477 kr. og 2.020 kr. pr. årselev. Dette overskud er dog ikke nødvendigvis udtryk for, at der opbygges øget likvid kapital på skolerne. Da bygnings- og udstyrsinvesteringer på selvejende institutioner ikke straksafskrives, kan overskuddet på regnskabet være forårsaget af en forskydning af forbruget fra løn til øvrig drift.

Det er dog ikke alle skoler, der har haft overskud. I 1991 havde 71 skoler underskud. Bl.a. stigningen i det gennemsnitlige taxametertilskud pr. årselev, har medvirket til at forbedre skolernes økonomi så meget, at antallet af skoler med underskud er faldet til 15 i 1996. Samtidig er overskuddet for skolerne under �t gået op. I 1997 er overskuddet mindre end året før, og antallet af skoler med underskud er øget igen.

Udviklingen i ressourceforbruget i undervisningen kan også illustreres ved antallet af årselever pr. lærerårsværk. I 1991 var der i gennemsnit 10,2 års-elever pr. lærerårsværk. I 1998 er der budgetteret med 9,3 årselever pr. lærerårsværk, jf. tabel 4.1.6, hvilket bl.a. skyldes en forventning om ændret fordeling af eleverne på uddannelserne.

Tabel 4.1.6. Årselever pr. lærerårsværk på erhvervsskolerne

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Årselever i 1.000	96,5	100,6	98,2	93,1	90,7	91,1	92,7	96,2
Lærerårsværk i 1.000	9,5	9,5	9,5	9,5	9,4	9,5	9,6	10,3
Årselever pr. lærerårsværk	10,2	10,6	10,3	9,8	9,6	9,6	9,7	9,3

Anm.: Inkl. lærlinge og efg-elever og KVU, men ekskl. præsentationskurser og brobygningsforløb.
Kilder: FL97 (korrigeret af Undervisningsministeriet) og FL98.

Der forventes således 0,9 færre årselever pr. lærerårsværk, hvilket svarer til en forøgelse af lærerforbruget pr. årselev på ca. 8,8 pct.

Da undervisningstilskuddet er steget med 13 pct. i samme periode, er forbruget af de øvrige undervisningsressourcer steget relativt mere end forbruget af lærerårsværk.

Faldet i elevbestanden frem til 1995 har stort set ikke medført nedgang i forbruget af lærerårsværk ved erhvervsskolerne. I stedet er det gennemsnitlige forbrug pr. årselev forøget. Der er budgetteret med en yderligere stigning i lærerforbruget for den gennemsnitlige årselev i 1998, hvilket skyldes en forudsætning om ændret fordeling af eleverne på uddannelserne. Denne tendens ses både i forbruget af lærerårsværk, jf. tabel 4.1.6 og i de gennemsnitlige tilskud pr. årselev, jf. tabel 4.1.4.

4.1.4. Dekomponering af udviklingen i undervisningstilskud til erhvervsskoleuddannelserne 1992-98

Nedenfor analyseres udviklingen i en del af undervisningstilskuddet nærmere. 1992 er valgt som udgangsår, idet 1991 var præget stærkt af omlægningen af lærlinge- og efg-uddannelserne til de nye erhvervsuddannelser og af indkøringen af taxametersystemet.

Den samlede udgiftsvækst er på 120 mill.kr. Udgifter til værkstedskurser og særlige introduktionsforløb indgår ikke i analysen.

Aktiviteten er faldet fra 101.300 årselever i 1992 til 92.900 årselever i 1998. Aktivitetsfaldet på 8.400 årselever udgør 8,3 pct. og medfører, at udgifterne til undervisning er 390 mill.kr. mindre i 1998 end i 1992 alt andet lige, jf. tabel 4.1.7.

Tabel 4.1.7. Dekomponering af væksten i undervisningstilskuddene

1998-niveau	Mill.kr.
Aktivitetsændring	-390
Reale takstforhøjelser	270
Andre tilskudsændringer	130
Ændret sammensætning på faggruper	110
Ændring i alt	120

Anm.: Under reale takstforhøjelser indgår også 80 mill.kr., som er flyttet over i taxametrene (20 mill.kr. til pædagogikum, 45 mill.kr. til lære- og praktikpladsformidling og 15 mill.kr. til voksenlærlingetillæg).
Kilde: Finansministeriet.

I perioden er der i alt sket reale takstforhøjelser m.v. på netto 270 mill.kr. Andre tilskudsændringer på 130 mill.kr. er en residual, der bl.a. omfatter virkningen af ændringer i elevbestandene inden for de enkelte fagområder.

Den ændrede fordeling mellem faggrupper har bidraget til væksten i udgifterne med 110 mill.kr., idet en lidt større andel af eleverne går på dyrere uddannelser i 1998 end i 1992.

Størrelsen af taxametertilskuddet pr. årselev varierer fra faggruppe til faggruppe. I 1992 var det mindste tilskud pr. årselev på 28.000 kr. i gennemsnit inden for handel og kontor, og det største tilskud på 70.000 kr. inden for de grafiske fag, jf. tabel 4.1.8.

Tabel 4.1.8. Undervisningstilskud pr. årselev fordelt på fagområder

1998-niveau	1992-tilskud	1993	1994	1995	1996	1997	1998
	1.000 kr.	------------------Indeks 1992 = 100------------
1-årig HHX⁶⁾	28,7	105	105	113	114	117	119
3-årig HHX⁶⁾	31,4	104	103	103	104	107	109
HTX ¹⁾	55,9	97	90	90	98	98	100
Handel og kontor²⁾	28,0	102	114	116	138	144	141
Tekniske fag 1. periode ³⁾	39,6	92	106	106	112	111	110
Bygge og anlæg	60,2	96	95	94	98	99	98
Jern og metal	62,4	96	94	93	97	95	95
Grafiske fag	70,0	98	94	93	97	95	95
Levnedsmiddel	58,1	102	93	93	97	97	97
Servicefag	54,0	93	99	98	100	104	104
Jordbrug⁵⁾	65,9	87	91	90	93	95	95
Landtransport	66,2	94	93	104	104	107	111
Andre tekniske fag	49,2	94	93	94	96	97	97
Landbrugsudd.⁵⁾	39,1	114	114	117	114	129	129
Adgangskurser ⁴⁾	57,1	80	80	76	82	88	88
KVU merkantil	35,2	102	108	115	122	114	120
KVU teknik	55,2	104	105	109	108	113	114

Anm.: Korrigeret for indførelse af pensionsbidrag. Inden for de enkelte fagområder anvendes flere forskellige undervisningstakster. Indekstallene påvirkes således også af forskydninger i elevbestandenes sammensætning inden for fagområderne.

1) Ved en udgiftsneutral omlægning blev HTX uddannelsen forlænget med 1/2 år og taksten sat ned fra midten af 1994.

2) Stigningen skyldes hovedsagelig omlægning af uddannelsen.

3) For tekniske fags 1. skoleperiode skyldes den lave indeksværdi i 1993 forsøg med undervisning sammen med 10. klasse med delvis kommunal medfinansiering. Den kommunale medfinansiering bortfaldt i 1994, og taksten blev forhøjet igen.

4) For adgangskurser giver dataproblemer usikkerhed i tidsserien.

5) De to områder blev delvist takstharmoniseret i 1993.

6) De to HHX-uddannelser blev takstharmoniseret i 1995.

Kilder: FL92, FL93, FL94 og FL98.

Udviklingen i de gennemsnitlige tilskud til faggrupperne har indsnævret denne forskel, idet den største vækst er sket i tilskud til handel og kontor, mens bl.a. tilskuddet til de grafiske fag er sat ned.

Den reale udvikling i taxametertilskuddet pr. årselev har været forskellig for de forskellige grupper af erhvervsuddannelser. Variationerne er begrundet dels i omprioriteringer ud fra erfaringerne med taxametertilskuddene, dels i omlægninger af uddannelserne.

For de erhvervsgymnasiale uddannelser er HTX i 1994 og HHX i 1995 overgået fra at være 2-årige forløb oven på de indledende dele af erhvervsuddannelserne til at være 3-årige selvstændige forløb. Inden for handel og kontor er der sket en omlægning af uddannelsen i 1996. For jordbrugs- og landbrugsuddannelserne er der foretaget en harmonisering af tilskuddene, hvilket har medført en forhøjelse af tilskuddet til landbrugsuddannelsen og en nedsættelse af tilskuddet til jordbrugsuddannelsen.

Den største ændring i det gennemsnitlige tilskud er sket inden for handel og kontor. Der har været en stigning i tilskuddet pr. årselev på 41 pct., som hovedsagelig skyldes bortfaldet af denne uddannelse som adgangsvej til HHX i 1995 og omlægning af HK-uddannelsen i 1996.

Tabel 4.1.9. Ændring af fordelingen af årselever på fagområder

	Antal i 1.000 i 1992	Fordeling i pct.
	Antal i 1.000 i 1992	1992	1998	Ændring
1-årig HHX	2.927	2,9	3,5	0,6
3-årig HHX	19.484	19,2	25,2	6,0
HTX	3.331	3,3	6,4	3,1
Handel og kontor	25.724	25,4	18,4	-7,0
Tekniske fag 1. periode	8.835	8,7	5,4	-3,3
Bygge og anlæg	5.873	5,8	7,9	2,1
Jern og metal	9.102	9,0	8,9	-0,1
Grafiske fag	707	0,7	0,5	-0,2
Levnedsmiddel	4.150	4,1	4,4	0,3
Servicefag	1.825	1,8	2,8	1,0
Jordbrug	1.084	1,0	1,4	0,4
Landtransport	637	0,7	1,4	0,7
Andre tekniske fag	2.617	2,6	0,8	-1,8
Landbrugsuddannelser	1.904	1,9	2,0	0,1
Adgangskurser	1.213	1,2	0,5	-0,7
KVU merkantil	4.539	4,5	5,0	0,5
KVU teknik	7.340	7,2	5,5	-1,7
I alt	101.292	100,0	100,0	0,0

4.1.5. Udviklingen i taxametertilskud til videregående uddannelser

Omkring 45 pct. af driftsudgifterne på de videregående uddannelsesinstitutioner finansieres af taxametertilskud til undervisning (og bygninger for de selvejende institutioner). Især universiteterne får tilført ressourcer på anden måde - først og fremmest gennem basistilskud til grundforskning og gennem tilskudsfinansieret forskning samt særlige midler til museer, biblioteker m.v.

Tabel 4.1.10. Finansieringsandel med taxameter på de videregående uddannelsesinstitutioner

1998	Pct.
Gennemsnit for alle institutioner	45
Eksempler:
Københavns Universitet	30
Århus Universitet	31
Danmarks Tekniske Universitet	24
Aalborg Universitet	43
Handelshøjskolen i København	51
Lærerseminarierne	96
Pædagogseminarierne	98

Kilde: FL98.

Universiteterne i København og Århus har en finansieringsandel fra taxametre på knap en tredjedel, mens DTUs andel er helt nede på en fjerdedel på grund af forholdsvis store bevillinger til grundforskning og fra tilskudsfinansieret forskning. Handelshøjskolen i København finansierer godt halvdelen af driften med taxametertilskud. Seminarierne er derimod stærkt afhængige af indtægterne fra taxameterstilskuddene, der udgør næsten hele den samlede finansiering.

Taxametertilskuddene til de videregående uddannelser forventes at stige fra 3,8 mia.kr. i 1994 til 4,8 mia.kr. i 1998, jf. tabel 4.1.11.

Tabel 4.1.11. Taxametertilskud til de videregående uddannelser

Mia.kr. 1998-niveau	1994	1995	1996	1997	1998
Undervisningstaxameter	3,8	4,0	4,3	4,4	4,5
Bygningstaxameter	-	-	-	0,2	0,3
I alt taxametertilskud	3,8	4,0	4,3	4,6	4,8

Anm.: Ekskl. åben uddannelse og KVU. Korrigeret for ændret budgettering af pensionsbidrag.
Kilde: FL98.

Stigningen skyldes dels øgede udgifter til uddannelsestaxameter, dels øget brug af taxameterstyring, idet de selvejende seminarier er overgået til bygningstaxameter fra 1997.

Stigningen i udgifterne til undervisningstaxameter forventes at blive på 0,7 mia.kr. svarende til 18 pct. fra 1994 til 1998. I samme periode skønnes bestanden af årsstuderende at stige med godt 16.000 til 97.000 årsstuderende, hvilket er en stigning på 20 pct.

Det gennemsnitlige undervisningstilskud pr. årsstuderende forventes at falde med 2 pct. i denne periode, jf. tabel 4.1.12.

Tabel 4.1.12. Undervisningstilskud pr. årsstuderende

1998-niveau	1994	1995	1996	1997	1998
Tilskud pr. årsstuderende, 1.000 kr.	47,4	46,1	47,3	47,3	46,5
Tilskud pr. årsstuderende, indeks	100	97	100	100	98

Kilde: FL98 og Undervisningsministeriet.

De statslige institutioner kan forskyde forbruget mellem finansår ved at bruge opsparingsordningen, mens de selvejende institutioner kan forskyde forbruget via formuen. På de videregående uddannelser har årets nettoopsparing været positiv frem til 1994, hvorefter den er faldet betydeligt, jf. tabel 4.1.13.

Tabel 4.1.13. Årlig nettoopsparing på de videregående uddannelser

1998-niveau	1993	1994	1995	1996
Nettoopsparing i alt, mill.kr.	200	402	-195	-411
Nettoopsparing pr. årsstuderende, kr.	2.065	4.722	-2.223	-4.525

Anm.: Opsparing vedrørende indtægtsdækket virksomhed og tilskudsfinansieret forskning er ikke medregnet i tallene. Ekskl. KVU-studerende.
Kilder: FTB91 – 95 og bevillingsafregningen for 1996.

4.1.6. Dekomponering af udviklingen i uddannelsestilskuddene til de videregående uddannelser (ekskl. KVU) 1994-98

Den samlede stigning i udgiften til uddannelsestaxameter (ekskl. KVU) på de videregående uddannelser er på 700 mill.kr. Stigningen er sammensat af fire komponenter: aktivitetsstigning, takstforhøjelser, andre tilskudsændringer og ændret bestandssammensætning, jf. tabel 4.1.14.

Tabel 4.1.14. Dekomponering af væksten i undervisningstilskuddet

1998-niveau	Mill.kr.
Aktivitetsændring	765
Reale takstforhøjelser	50
Andre tilskudsændringer	-65
Ændret bestandssammensætning	-50
Ændring i alt	700

Kilde: Finansministeriet.

Væksten i studenterbestanden på 20 pct. er den betydeligste komponent til forklaring af udgiftsvæksten. Væksten medfører i sig selv øgede uddannelsestilskud på 765 mill.kr. fra 1994 til 1998. De reale takstforhøjelser er beregnet til 50 mill.kr., hvoraf ca. 20 mill.kr. vedrører de ordinære uddannelser og ca. 30 mill.kr. efteruddannelse og forskeruddannelse.

De andre tilskudsændringer på -65 mill.kr. er beregnet residualt og omfatter bl.a. effekter af forskydninger i studenterbestanden inden for de enkelte fagområder og andre ændringer.

Virkningen af forskydninger i studenterbestanden mellem fagområder er derimod beregnet særskilt. Der anslås en mindreudgift på 50 mill.kr. som følge af, at der er blevet relativt færre studerende på de dyre uddannelser og relativt flere på de billige uddannelser.

Der er betydelig forskel i tilskuddene til de enkelte uddannelser. De laveste tilskud gives til samfundsvidenskab med 29.400 kr. i gennemsnit pr. årsstuderende. Højeste takst ydes til forskeruddannelsens eksperimentelle fag.

Udviklingen i de gennemsnitlige tilskud pr. årsstuderende på de enkelte fagområder har været forskellig, jf. tabel 4.1.15. Den største vækst har fundet sted inden for efteruddannelse og forskeruddannelse med stigninger på 20 pct. og 13 pct. siden 1994. Samfundsfag er øget med 7 pct. Humaniora og naturvidenskab er stort set uændrede. Sundhedsvidenskab har haft et fald på 3 pct. og pædagogik på 4 pct. Faldet på det tekniske område på 2 pct. skyldes først og fremmest afkortning af værkstedsundervisning.

Tabel 4.1.15. Taxametertilskud pr. årsstuderende på fagområder

1998-niveau	1994-tilskud	1995	1996	1997	1998
	1.000 kr.	----------- Indeks 1994 = 100 ------------
Humaniora	34,5	101	101	101	101
Samfundsvidenskab	29,4	101	103	107	107
Naturvidenskab	64,3	104	103	101	99
Teknisk videnskab	70,2	101	99	99	98
Sundhedsvidenskab	61,4	108	104	98	97
Pædagogik	44,7	91	97	99	96
Efteruddannelse	44,5	101	108	108	120
Forskeruddannelse	120,6	98	110	114	113

Anm.: Korrigeret for indførelse af pensionsbidrag.

Kilde: FL98 og Undervisningsministeriet.

Fra at være det næststørste uddannelsesområde i 1994 er pædagogik vokset til at være det største område med næsten 30 pct. af de studerende i 1998. Omvendt er andelen af studerende især faldet inden for samfundsvidenskab, naturvidenskab og teknik, jf. tabel 4.1.16.

Tabel 4.1.16. Ændring af fordelingen af de studerende på fagområder

	Antal i 1.000	Fordeling i pct.
	1994	1994	1998	Ændring
Humaniora	14,2	17,4	18,8	1,4
Samfundsvidenskab	20,5	25,2	20,9	-4,3
Naturvidenskab	9,4	11,5	9,4	-2,1
Teknisk videnskab	13,0	16,0	11,6	-4,4
Sundhedsvidenskab	6,2	7,6	8,0	0,4
Pædagogik	15,2	18,7	28,8	10,1
Efteruddannelse	2,5	3,1	1,4	-1,7
Forskeruddannelse	0,4	0,5	1,1	0,6
I alt	81,4	100,0	100,0	0,0

Kilde: FL98 og Undervisningsministeriet.

Den ændrede sammensætning af bestanden har ført til, at der nu er relativt færre studerende på de dyre uddannelser og relativt flere på de billige uddannelser.

4.2. Fordeling og omfordeling af ressourcer

Et af de centrale mål med indførelsen af taxametersystemer er at skabe incitamenter til bedre økonomistyring og ressourceanvendelse på institutionsniveau. Samtidig skal taxametersystemerne sikre, at der automatisk og relativt gnidningsfrit overføres midler fra hovedområder, uddannelser og institutioner med aktivitetsnedgang til hovedområder, uddannelser og institutioner i vækst.

Tabel 4.2.1 viser ændringen i taxametertilskud i forhold til året før i henholdsvis 1995 og 1996 for erhvervsskoler, videregående uddannelsesinstitutioner og frie skoler (kommunale bidrag er modregnet).

Fra 1994 til 1995 faldt det samlede taxametertilskud, korrigeret for diverse tekniske omlægninger med ca. 235 mill.kr. Dette nettotal dækker imidlertid over, at der som følge af aktivitetsforskydninger var en stigning i taxametertilskuddet til de frie skoler og et fald i taxametertilskuddet til erhvervsskolerne og de videregående uddannelsesinstitutioner.

Fra 1995 til 1996 har der derimod været tale om en betydelig aktivitetsvækst på alle tre hovedområder med en samlet stigning i taxameterstilskuddene på 675 mill.kr. til følge.

Tabel 4.2.1. Fordeling mellem hovedområder

1998-niveau	Ændring i taxameter-tilskud fra 1994 til 1995 (mill.kr.)	Ændring i taxameter-tilskud fra 1995 til 1996 (mill.kr.)
�20.4. Uddannelser på erhvervsskoler¹⁾	-250⁵⁾	345⁶⁾
�20.6. Videregående uddannelsesinstitutioner²⁾	-45	220
�20.5, �20.22, �20.33 Frie skoler^3),4)	60	110
I alt	-235	675

1) Inkl. kvu.

2) Ekskl. kvu og korrigeret for omlægning med hensyn til forskeruddannelse.

3) Kommunale bidrag er modregnet.

4) Ekskl. daghøjskoler og produktionsskoler.

5) Korrigeret for overgang til fællesudgifts- og bygningstaxameter.

6) Korrigeret for indberegning af pensionsudgifter i taksten pr. 1. januar 1996.

Tabel 4.2.2 angiver niveauet for omfordelingen af ressourcer inden for �t hovedområde, nemlig mellem erhvervsskoler fra 1995 til 1996.

Der var i alt 108 erhvervsskoler, der oplevede en taxameterindtægtsstigning fra 1995 til 1996. Stigningen for disse skoler var samlet på 428 mill.kr. Modsat var der i alt 28 erhvervsskoler, der oplevede en nedgang i taxameterindtægten fra 1995 til 1996. Nedgangen for disse skoler var samlet på 72 mill.kr., svarende til 21,7 pct. af disse skolers taxameterindtægt.

Tabel 4.2.2. Omfordeling af ressourcer mellem erhvervsskoler¹⁾

	Antal skoler	Sum af taxameterindtægtsændringer på institutioner fra 1995 til 1996		Absolut sum af indtægtsændringer fra 1995 til 1996
		Mill.kr.	Pct. af taxameterindtægt		Mill.kr.	Pct. af taxameterindtægt
Erhvervsskoler med taxameterindtægtsstigning fra 1995 til 96	108	428	9,2		500	10,8
Erhvervsskoler med taxameterindtægtsfald fra 1995 til 96	28	-72	-21,7

1) Tallene er korrigeret for pensionsomlægningen. Fællesudgiftstaxameterindtægter er ikke medtaget. Når væsentligt flere skoler (jf. tabel 4.2.3.) har oplevet aktivitetsfald end tilskudsnedgang fra 1995 til 96, skyldes det, at taksterne fra 1995 til 96 blev forhøjet væsentligt med henblik på at sikre bedre kvalitet i uddannelserne.

Da ressourceomfordelingen i taxametersystemet er snævert knyttet til aktivitetsudviklingen, kan dens omfang også anskueliggøres som anført i tabel 4.2.3. Her er summen af aktivitetsfaldene og aktivitetsstigningerne opgjort for henholdsvis erhvervsskoler og videregående uddannelsesinstitutioner.

Blandt de videregående uddannelsesinstitutioner har 15 haft en aktivitetsnedgang på 1.911 STÅer fra 1995 til 1996, mens de resterende 76 institutioner har haft en samlet aktivitetsstigning på 7.034 STÅer. Den numeriske sum af aktivitetsændringerne pr. institution på i alt 8.945 STÅer - svarende til ca. 10 pct. af den samlede aktivitet - er et udtryk for omfanget af aktivitetsbevægelserne mellem institutionerne.

Tilsvarende var der på erhvervsskoleområdet en absolut sum af aktivitetsændringer på skolerne på 7.824 årselever fra 1995 til 1996, svarende til 6,3 pct. af den samlede aktivitet.

Tabel 4.2.3. Aktivitetsbevægelser mellem institutioner

	Antal institutioner med aktivitetsstigning fra 1995 til 1996	Sum af aktivitetsstigninger på institutioner fra 1995 til 1996			Antal institutioner med aktivitetsfald fra 1995 til 1996		Sum af aktivitetsfald på institutioner fra 1995 til 1996			Absolut sum af aktivitetsændringer fra 1995 til 1996
		Årselever/ STÅer	Pct. af aktivitet	Årselever/ STÅer			Pct.af aktivitet	Årselever/ STÅer		Pct. af samlet aktivitet
Erhvervsskoler	70	4.991	9,0	66		-2.833		-4,7	7.824		6,3
Videregående uddannelsesinstitutioner¹⁾	76	7.034	10,0	15		1.911		10,3	8.945		10,1

^{1) Ekskl. kvu
Opgørelsen i tabel 4.2.3 tager imidlertid ikke hensyn til, at aktivitetsbevægelserne
og ressourcefordelingen fra år til år også foregår mellem forskellige uddannelser,
hvortil der er knyttet forskellige takster. Institutioner med flere uddannelser vil kunne
opleve store bruttoaktivitetsbevægelser, selv om nettoaktivitetsbevægelsen ikke er
markant stor.
I tabel 4.2.4 er for henholdsvis erhvervsskoleområdet og det videregående
udannelsesområde opgjort den numeriske sum af aktivitetsændringer pr. institution pr.
uddannelse11.
Den numeriske sum udtrykker størrelsen af de bruttobevægelser, der finder sted i
aktiviteten på uddannelsesområdet, og er dermed også et udtryk for den
ressourceallokering, som taxametersystemet håndterer.

Tabel 4.2.4. Aktivitetsbevægelser mellem institutioner og uddannelser

Absolut sum af
aktivitetsændringer fra 1995 til 1996 pr. institution pr. uddannelse

Antal årselever/STÅer
Pct. af samlet aktivitet

Erhvervsskoler
14.495
12,6

Videregående uddannelsesinstitutioner¹⁾
12.898
14,6

^{1) Ekskl. kvu.
I 1996 var der på erhvervsskolerne 14.495 uddannelses- eller institutionsændringer i
forhold til året før, svarende til ca. 13 pct. af den samlede aktivitet.
På de videregående uddannelsesinstitutioner var der 12.898 uddannelses- eller
institutionsændringer, svarende til ca. 15 pct. af den samlede aktivitet.
I et taxametersystem kan sektorministeriet tildele ressourcer på en enkel og præcis
måde uden forhandling med de enkelte institutioner, selv om der er et betydeligt antal
ændringer i bruttoaktiviteten hvert år. Samtidig er ressourcetildelingen gennemsigtig og
forståelig for institutionerne, og der er sammenhæng mellem tilpasning i aktivitet og
bevilling.
I et system med rammestyring vil der typisk ikke være hurtig og fuld tilpasning til
aktivitetsændringer. Kun mere varige aktivitetsændringer vil normalt medføre
ressourceændringer, mens institutionerne må opfange mindre og tilfældige udsving uden
ændringer i ressourcerne. Endvidere vil konkrete forhandlinger mellem sektorministerium
og institutioner være afgørende for, i hvilket omfang ændringer i aktiviteten fører
til forslag om bevillingsændringer.
Sammenfattende kan det konkluderes, at der via taxametersystemerne fra år til år
foretages en betydelig ressourceomfordeling. Systemet rummer den fordel, at dette sker
"automatisk" og ikke ved forhandling som i andre styringsmodeller. Det er
administrativt enkelt for ressortministeriet og gennemsigtigt for institutionerne.
Tilpasninger nedad i ressourceforbrug er erfaringsmæssigt vanskeligere at gennemføre end
tilpasninger opad. I et taxametersystem vil løsningen på dette asymmetriske
beslutningsproblem derimod være indbygget på forhånd, hvilket letter omallokeringen af
ressourcer mellem institutioner og formål.

4.3. Takstfastsættelse
4.3.1. Principper ved takstfastsættelse
Taxametersystemet giver mulighed for at påvirke institutionernes samlede produktivitet
via takstfastsættelsen, ligesom takstreguleringer kan bruges til at påvirke størrelsen
af de samlede statslige udgifter på de taxameterstyrede områder. Institutionernes
dispositionsfrihed med hensyn til ressourceanvendelsen gør dog, at takster ikke er
direkte styrende for udgifterne på institutionerne. En institution vil således ikke
nødvendigvis anvende en takstforhøjelse på den uddannelse, den er givet til, jf.
kapitel 5.
I de eksisterende taxametersystemer er takstfastsættelsen foretaget ved afvejning af
en række forskellige hensyn, jf. tabel 4.3.1. Et grundlæggende princip i
taxameterstyringen på Undervisningsministeriets område har været at sikre, at taksterne
afspejler overordnede politiske prioriteringer. Institutionerne vil i et vist omfang (på
langt sigt) være tvunget til at tilpasse udgiftsniveauet på baggrund af de økonomiske
rammer, der fastlægges med disse politiske prioriteringer.

Tabel 4.3.1. Mål og midler vedr. takstfastsættelsen

Mål
Midler

At taksterne er udtryk for overordnede politiske
prioriteringer.At institutionernes økonomiseringsincitamenter opretholdes.
At systemet er gennemskueligt og administr�rbart.
At taksterne udviser en vis tidsmæssig stabilitet.
Takstfastsættelsen foretages med udgangspunkt i de reale
forskelle mellem uddannelserne.Antallet af forskellige takster i systemerne holdes på
et overskueligt niveau.
Takstændringer foretages kun, når der er væsentlige grunde hertil.

Det betyder ikke, at der ved takstfastsættelsen er set bort fra faktiske og historiske
udgifter. Omlægningen til taxametersystemer er som hovedregel gennemført under
forudsætning af udgiftsneutralitet og med et ønske om at begrænse eventuelle
umiddelbare fordelingsmæssige konsekvenser af reformen mest muligt, hvorfor taksterne i
et vist omfang afspejler historiske tilskudsniveauer og -fordelinger.
Såfremt der på et uddannelsesområde opstår en difference mellem taksten og det
faktiske gennemsnitlige forbrug pr. aktivitetsenhed, fører dette imidlertid ikke
automatisk til en tilpasning af taksterne. Det skyldes bl.a., at man ikke ønsker at
modvirke institutionernes incitamenter til økonomisering og til at indstille
underskudsgivende aktiviteter. Desuden er det at betragte som en naturlig følge af de
fleksibilitetsmuligheder, man med bloktilskudsprincippet har ønsket at tilføre
institutionerne, at forbruget på enkeltaktiviteter kan svinge fra år til år.
En løbende overvågning af udgiftsudviklingen indgår som et element, når der
træffes beslutninger vedrørende takstfastsættelsen.
At der ikke i alle tilfælde er en fuldstændig parallelitet mellem bevilling og
omkostning er i øvrigt ikke unikt for taxametersystemet. Det samme gør sig gældende ved
rammestyring med aktivitetsforudsætninger. En fuldstændig overensstemmelse mellem
omkostning og bevilling fordrer en såvel indholdsmæssig som økonomisk detailstyring,
som hverken findes eller tilstræbes i den statslige forvaltning.
Takstændringer vil således som hovedregel have baggrund i reale ændringer i forhold
vedrørende den enkelte uddannelse (f.eks. omlægning af uddannelsesforløbet eller
ændringer som følge af nye krav eller teknologiske muligheder) eller ændringer af de
overordnede prioriteringer, herunder produktivitetskrav eller ønsker om
kvalitetsforbedringer.
Endnu et vigtigt element ved fastlæggelsen af takststrukturen er hensynet til det
samlede systems gennemskuelighed og administr�rbarhed i praksis. Med dette for øje
søges antallet af forskellige takster holdt på et overskueligt niveau.
Der er derfor for erhvervsuddannelser og videregående uddannelser dannet et mindre
antal takstgrupper, der hver især omfatter et større antal udgiftsmæssigt
sammenlignelige uddannelser. Springet fra �n takstgruppe til en anden er føleligt og
foretages kun, hvis der er væsentlige begrundelser herfor.
At der kræves væsentlige begrundelser for takstændringer, og at der ikke foretages
"millimeterjusteringer", er med til at tilføre tilskudssystemet dels en
tidsmæssig stabilitet, dels en gennemskuelighed i forbindelse med udgiftsstyringen.
Som følge af takstgruppeprincippet kan det i enkelte tilfælde forekomme, at
uddannelser udsættes for takstændringer alene, fordi de "følger med" de
øvrige uddannelser i takstgruppen, hvor særlige forhold har nødvendiggjort en
regulering.
Det er i den sammenhæng i teorien et problem, at nogle højt prioriterede uddannelser
kan anvendes som udgiftsmæssig løftestang for andre uddannelser. Princippet om få
takster gør det imidlertid vanskeligt at få løftet taksterne, fordi det vil have
væsentlige udgiftsmæssige konsekvenser.
Det skal afslutningsvis nævnes, at takstfastsættelsen for frie grundskoler og private
gymnasier foretages på en helt anden måde end ovenfor skitseret, idet den - primært af
hensyn til det indbyrdes konkurrenceforhold - er kædet sammen med udgiften pr. elev i
henholdsvis folkeskolen og de offentlige gymnasier. For alle frie skoler gælder
endvidere, at taxametersystemet er suppleret med en omfordelingsmekanisme, der bl.a.
sørger for en omfordeling fra store til små skoler.4.3.2. Den oprindelige
takstfastsættelse på erhvervsskoleområdet
Ved indførelsen af taxametersystemer på Undervisningsministeriets område blev det
generelt søgt at anvende et udgiftsneutralitetsprincip. Taksterne er derfor ved
overgangen til taxametersystem som hovedregel fastsat således, at statens udgifter ved
uændret aktivitet ville være uændrede i forhold til umiddelbart før reformen.
Undervisningstaxameteret blev på erhvervsskoleområdet fastsat med udgangspunkt i et
omfattende analyse- og modelarbejde i det daværende Direktorat for Erhvervsuddannelser i
Undervisningsministeriet. For samtlige efg- og lærlingeuddannelser (tilsammen over 300
uddannelser) blev der beregnet et udgiftsbehov for den enkelte uddannelse til 40 ugers
undervisning (svarende til udgiften for 1 årselev). Herefter blev disse udgiftsbehov
grupperet omkring en række taxametertakster, som blev vedtaget på finansloven for 1991.
Samtidig med indførelsen af nye tilskudsprincipper (taxametertilskud) på
erhvervsskoleområdet gennemførtes også en uddannelsesreform, hvor efg- og
lærlingeuddannelserne blev erstattet af færre, bredere erhvervsuddannelser
(eud-uddannelser).
Ved fastsættelsen af taxametertakster for de nye uddannelser søgtes
hovedforudsætningen om udgiftsneutralitet ved uændret aktivitet overholdt, idet
beregningen af udgiftsbehov for de nye erhvervsuddannelser tog udgangspunkt i
udgiftsbehovet for de allerede kendte uddannelser, som de forudsattes at skulle erstatte.
Det blev således fastlagt, hvilket basisår og hvilke efg- og lærlingeuddannelser,
hver enkelt af de nye uddannelser skulle erstatte. Det blev endvidere forudsat, at 20
ugers skoleforløb på de nye uddannelser ville have et udgiftsbehov svarende til den
relevante hidtidige efg-basisuddannelse. Derfor måtte den nye uddannelses udgiftsbehov
beregnes ved en sammenvægtning af basisuddannelsens udgiftsbehov og de pågældende
lærlinge-/efg 2. dels-uddannelsers udgiftsbehov.
Da de hidtidige basisår var af 40 ugers varighed - og det samtidig blev forudsat, at
kun 20 af disse uger indgik i de nye uddannelser (idet de resterende 20 uger dog for nogle
elever i stedet blev anvendt på en til dels frivillig 1. skoleperiode med en
taxametersats, svarende til den hidtidige basisårstakst på serviceområdet) - blev der
plads til forlængelser af det skoleforløb, der svarede til de gamle
lærlinge/2.dels-uddannelser. Udgiftsneutraliteten sikredes ved gennemregninger af den
hidtidige struktur og den ny struktur med samme elevtilgang.
Modellen for fastsættelse af udgiftsbehovet for efg- og lærlingeuddannelserne (der
altså også dannede grundlag for fastsættelsen af udgiftsbehov for de nye uddannelser)
omfattede:
Lønsum til lærere: Der var i efg- og lærlingeundervisningen centralt fastlagte
undervisningsplaner med angivelse af antal ugentlige lektioner, antal ugers undervisning
osv. Endvidere var der i arbejdstidsaftalerne fastsat et ugentligt antal pligtige
lærertimer til konfrontationstimer og omregningsfaktorer, der omsatte forberedelsestid,
rettearbejde, vejledningsarbejde m.v. til skematimer. Disse blev så samlet omregnet til
arbejdstimer. I de årlige finanslove var forudsat gennemsnitlige holdstørrelser for de
forskellige uddannelsesområder. Ud fra disse forskellige forudsætninger - og en
modelløn fastsat ud fra løntræk for relevante lærerkategorier i SCL-systemet - kunne
lærerlønsumsbehovet pr. årselev (40 ugers undervisning) beregnes.
Lønsum til teknisk hjælpepersonale (værkstedsassistenter/edb-system-adminstratorer
vedr. edb til undervisningsbrug) i forbindelse med undervisningen: Udgiftsberegningen
vedr. værkstedspersonale blev foretaget på grundlag af en opgørelse af behovet for
værkstedspersonale pr. klassetime for efg- og lærlingeuddannelserne, der var foretaget
af skolerne og vurderet af pædagoger og fagkonsulenter.
Forbrug af materialer og lærebøger/læremidler, der anvendes i forbindelse med
undervisningen: Udgiftsberegningen byggede på en undersøgelse af de enkelte uddannelsers
materialeudgifter pr. elevtime, der var foretaget til brug for udmeldingen af bevillinger
til skolerne i de sidste år under det gamle tilskudssystem. Herfra blev fradraget den
gennemsnitlige indtægt pr. årselev, der hovedsagelig stammer fra salg af producerede
ydelser i forbindelse med den praktiske del af undervisningen.
Anskaffelse og vedligehold af maskiner og andet udstyr, der benyttes i undervisningen:
Udgiftsberegningen byggede på de gennemsnitlige konkrete bevillinger til udstyr pr.
uddannelsesområde i årene 1986-88.
De forskellige udgiftselementer udgjorde ret forskellige andele af den enkelte
uddannelses samlede udgiftsbehov. Således udgjorde lærerlønnen pr. årselev fra 34 pct.
til 86 pct. af det samlede udgiftsbehov. Hjælpepersonalelønnen fra 0 pct. til 23 pct. af
det samlede udgiftsbehov. Nettomaterialeudgiften fra 3 pct. til 68 pct. af det samlede
udgiftsbehov og udstyrsudgiften fra 2 pct. til 28 pct. af det samlede udgiftsbehov.
Samtlige efg- og lærlingeuddannelsers samlede nettoudgiftsbehov blev opgjort, herunder
blev de forskellige basisår beregnet som selvstændige uddannelser med hvert sit
udgiftsbehov - og uddannelserne blev listet efter stigende udgiftsbehov.
En række intervaller af udgiftsbehov blev opstillet - og for hvert interval blev
beregnet et vægtet gennemsnitsbehov, der blev afrundet til nærmeste beløb i hele 100
kr. Der blev foretaget en række alternative intervalopdelinger, førend den endelige
fordeling blev indstillet af Erhvervsuddannelsesrådet og tiltrådt af ministeren.
Hermed var takststrukturen og efg- og lærlingeuddannelsernes indplacering i denne
struktur fastlagt. Disse takster skulle anvendes for færdiguddannelsen af de elever, der
var påbegyndt en erhvervsuddannelse under de hidtidige to systemer: efg-ordningen og
lærlingeordningen. Der blev taget udgangspunkt i normer og standarder fra
1990-bevillingen og opregnet til 1991-niveau ud fra den udmeldte pris- og lønstigning for
dette år.
Også for de nye uddannelser blev foretaget en række alternative opdelinger af
uddannelserne i takstgrupper. Der blev til sidst enighed om 1 takst til de merkantile, 1
takst til 1. skoleperiode og 4 takster til de tekniske erhvervsuddannelser.(12) Denne struktur er i hovedsagen fastholdt indtil nu.
Nye erhvervsuddannelser indplaceres i den eksisterende takststruktur ud fra en
sammenligningsmetode: Hvilke uddannelser kan den nye uddannelse sammenlignes med for så
vidt angår udgiftsbehovet for specielt udstyr og materialer. Dette sker evt. ud fra en
vægtning mellem flere sammenligningsuddannelser: F.eks.
ejendomsserviceassistentuddannelsen, der indeholder elementer, som kan sammenlignes med
flere forskellige øvrige uddannelser.
4.3.3. Den oprindelige takstfastsættelse på de videregående uddannelsers område
På de videregående uddannelsers område tog takstfastsættelsen udgangspunkt i den
hidtidigt anvendte budgetmodel.
Som beskrevet i kapitel 3 var den primære udvikling fra budgetmodellen til
taxametersystemet, at man gik fra at basere bevillingen på prognoser for
studenteraktiviteten til fordel for princippet om, at den faktiske aktivitet er styrende
for bevillingen. Der eksisterede således allerede i budgetmodellen en form for
"takster" (tilskud pr. forventet aktivitetsenhed), der kunne overføres til det
nye taxametersystem.
Takstfastsættelsen ved overgangen til taxametersystemet pr. 1. januar 1994 blev derfor
foretaget med udgangspunkt i princippet om udgiftsneutralitet samt i en antagelse om, at
der ville være overensstemmelse mellem den nye aktivitetsenhed (STÅ) og den hidtidige
aktivitetsenhed (STTV), dvs. at antallet af studenterårsværk ville ligge på niveau med
de tidligere prognoser for studietrinstilvækster. Dog blev der, med henblik på at
reducere antallet af takster, efterfølgende foretaget enkelte justeringer af de på denne
måde beregnede takster.
STÅ-aktiviteten for 1994 viste sig imidlertid at være væsentligt lavere end den
forudsagte STTV-aktivitet. Det skyldtes, at en række STTV-prognoser lå lidt for højt,
fordi man ved aktivitetsfald i et enkelt år ikke nedjusterede frekvenserne tilsvarende,
mens man ved aktivitetsstigninger var mere tilbøjelig til at lade dem slå igennem i
prognoserne.
Dette hang bl.a. sammen med, at der løbende blev gjort en indsats for at øge de
studerendes faktiske studiegennemførelse, og at konstaterede stigninger følgelig blev
opfattet som et resultat af denne indsats. Overvurderingen af den samlede aktivitet
udgjorde ca. 4 pct., og for at institutionerne ikke skulle miste midler i forhold til den
politiske flerårsaftale, blev taksterne hævet med tilbagevirkende kraft ved aktstykke.
4.3.4. Den oprindelige takstfastsættelse på de frie skolers område
Forud for taxameterreformen for de frie grundskoler pr. 1. januar 1992 nedsatte
Undervisningsministeriet et udvalg med repræsentanter fra ministeriet og de berørte
foreninger til revision af tilskudssystemet.
Udvalget anbefalede i sin betænkning, at der for de frie grundskoler fastlagdes en
tilskudsandel i forhold til folkeskoleudgiften pr. elev, der kunne fastholdes i en
årrække, medmindre der konstateredes afgørende ændringer inden for de to
skoleområder. Man ønskede hermed at sikre de frie grundskoler sådanne vilkår i forhold
til folkeskolen, at forældre - under forudsætning af en rimelig betaling - kunne opnå
et reelt frit skolevalg, samt at det konkurrenceelement i forholdet mellem skolerne, der
således er med til at sikre en nødvendig udvikling af undervisningsformerne, blev
baseret på stabile økonomiske vilkår skoleområderne imellem.
Til brug for den politiske stillingtagen vedrørende tilskudsprocenten foretog
ovennævnte udvalg en analyse af tilskuds- og udgiftsudviklingen. På denne baggrund blev
det besluttet at sætte tilskudsandelen lavere end, hvad der kunne begrundes alene ud fra
forældrebetalingen, idet der kunne henvises til, at de frie skolers udgifter pr. elev til
f.eks. specialundervisning m.v. var lavere end de tilsvarende udgifter i folkeskolen.
Politisk valgte man at sætte tilskudsandelen højere end, hvad man ville have opnået
ved en udgiftsneutral omlægning, idet man bl.a. ønskede at udligne det
"efterslæb", som var skabt i slutningen af firserne som følge af stigende
enhedsomkostninger i folkeskolen og besparelser på tilskud til de frie grundskoler. Der
blev indgået politisk forlig om tilskudsandelen på finansloven for 1992, der blev
fastsat til 72 pct. af den senest regnskabsopgjorte udgift pr. elev i folkeskolen med
stigning til 73 pct. i 1993, 74 pct. i 1994 og 75 pct. i 1995. Da forældrebetalingen
antages at udgøre omkring 15 pct. af skolernes udgifter, er tilskuddene pr. årselev til
frie grundskoler fortsat baseret på, at skolernes udgiftsniveau pr. årselev er lavere
end folkeskolens.
Takstfastsættelsen og omlægningen til egentligt taxametersystem for de frie
kostskoler pr. 1. januar 1994 blev gennemført under forudsætning om samlet
udgiftsneutralitet og med det princip, at umiddelbar omflytning af tilskud mellem skolerne
skulle begrænses mest muligt.
Taxametersystemet og takstfastsættelsen for produktions- og daghøjskolerne, der
trådte i kraft pr. 1. januar 1996, blev indført under forudsætning om uændrede
enhedsomkostninger og dermed samlet udgiftsneutralitet. Reformen betød dog, at der blev
flyttet en finansieringsbyrde fra kommunerne til staten, hvorfor der blev foretaget en
regulering af bloktilskuddet til kommunerne.

4.4. Takstændringer
4.4.1. Indledning
På de videregående uddannelser og erhvervsskoleuddannelserne er uddannelserne knyttet
til takstgrupper. Følgelig foretages takstændringer enten som generelle ændringer for
alle uddannelser, der er knyttet til en given takstgruppe, eller ved at en uddannelse
flyttes fra �n takstgruppe til en anden. Springet mellem takstgrupperne er føleligt og
foretages kun, hvis der er væsentlige begrundelser for det.
Eksempler på forskellige typer af takstændringer, der faktisk har været foretaget i
de eksisterende taxametersystemer på erhvervsskoleområdet og for de videregående
uddannelser, er givet i tabel 4.4.1.
Mange af de hidtil foretagne takstændringer har været af teknisk karakter, dvs. de
har været udgiftsneutrale for staten og har ikke reelt tilført tilskudsmodtageren flere
ressourcer til forbrug.
Eksempelvis er taksterne på flere områder forhøjet som følge af
pensionsomlægninger, hvor forhøjelsen modsvares af, at institutionerne indbetaler et
tilsvarende beløb som pensionsbidrag for tjenestemandslignende ansatte og
statstjenestemænd.
Andre tekniske takstændringer er foretaget som følge af en ændret afgrænsning
mellem udgifts- og takstarter (f.eks. i forholdet mellem undervisnings- og
fællesudgifter), udgiftsneutrale omlægninger mellem taxameterstyrede og
ikke-aktivitetsstyrede tilskud (13) (f.eks. pulje- eller
forskningsbevillinger), eller ændrede opgørelsesmetoder for
årselever/studenterårsværk (hvor takstændringen er gennemført for at gøre
metodeskiftet udgiftsneutralt).
Tabel 4.4.1. Eksempler på årsager til foretagne takstændringer

Reale ændringer
Tekniske ændringer

Generelle ændringer (ændring af takstgruppeniveau)

Ønske om produktivitetsbesparelser

Ønske om kvalitetsforbedringer

Pensionsomlægning
Ændret afgrænsning mellem udgifts- og takstarter
Omlægning mellem taxameterstyrede og ikke- taxameterstyrede tilskud
Ændret opgørelsesmetode for årselever/studenter-årsværk

Specifikke ændringer (omflytning mellem takstgrupper)

Ændret tidsnormering
Nye krav til uddannelsensindhold
Miljøkrav
Analyse af udgiftsbehov

Nogle af de reelle takstændringer har haft generel karakter, dvs. de har ikke alene
vedrørt - og taget udgangspunkt i konkrete ændringer på - den enkelte uddannelse.
Der er således gennemført generelle produktivitetsbesparelser på ca. 1 pct. af
taksterne på erhvervsuddannelserne i 1993, 1997 og 1998. På de videregående uddannelser
blev der i 1992 indgået en flerårsaftale med udløb i 1996, der medførte, at der ikke
kunne gennemføres produktivitetsbesparelser via generelle takstreduktioner i perioden. I
1997 og 1998 er foretaget produktivitetsbesparelser ved en takstnedsættelse på ca. 1
pct. for de videregående uddannelser.
I andre tilfælde er der foretaget generelle takstforhøjelser f.eks. med henblik på
at skabe mulighed for kvalitetsforbedringer. I 1994 og 1996 blev der således med dette
formål givet takstforhøjelser på erhvervsuddannelsesområdet, og i 1995 og 1996 blev
taksterne til åben uddannelse midlertidigt forhøjet med henblik på at styrke
igangsætning af udvikling og forsøg under ordningen.
Desuden er der foretaget et antal omplaceringer af uddannelser til andre takstgrupper.
Disse vil typisk have baggrund i konkret ændrede forhold for de pågældende uddannelser.
Der kan være tale om regulære ændringer af uddannelsesforløbet, herunder ændring af
normeret uddannelsestid. Taksten for værkstedskursus på teknikum nedsattes f.eks. fra
1994 til 1995 som følge af en sådan tidsmæssig reduktion. Omvendt har man i et andet
tilfælde, nemlig vedrørende glarmesteruddannelsen (fra 1991 til 1992), valgt at
finansiere en mindre forlængelse af uddannelsestiden med en takstnedsættelse.
Omplaceringer kan være forårsaget af nye krav til uddannelsernes indhold eller
tilrettelæggelse. Større krav til indholdet/omfanget af kørekortundervisning har
således ført til takstforhøjelser på transportarbejder, transport- og
chaufføruddannelserne. Takstforhøjelser er også foretaget som følge af skærpede krav
til arbejdsmiljøet eller miljøhensyn i øvrigt på f.eks. kølemontør- samt brolægger-
og struktøruddannelserne.
Analyser af udgiftsbehovet på konkrete uddannelser har tillige ført til
takstnedsættelser. Dette er således sket for kokkeuddannelsen (14)
- og cykelmekanikeruddannelsen fra 1993 til 1994.
Endelig er der foretaget enkelte takstændringer som følge takstgruppeprincippet og
ønsket om at foretage takstharmoniseringer i forholdet mellem sammenlignelige
uddannelser. I disse tilfælde kan takstændringer for den enkelte uddannelse være
forårsaget af ændrede forhold på andre sammenlignelige uddannelser.

4.4.2. Udgiftsmæssige konsekvenser
Ovenfor i afsnit 4.4.1 er det analyseret, hvilke faktorer - herunder takststigninger -
der har ligget bag udviklingen i taxametertilskuddene. I dette afsnit isoleres de
udgiftsmæssige effekter af takstændringer og det beregnes, hvilken virkning de reale,
politisk besluttede takstændringer har haft.
Af tabel 4.4.2 fremgår, hvilken nutidseffekt tidligere foretagne reale takstændringer
har resulteret i. Ved nutidseffekten af en takstændring forstås statens taxameterudgift
i 1998 (beregnet ud fra det på FL angivne aktivitetsskøn) minus den taxameterudgift, som
staten ville få i 1998, hvis takstændringen ikke var blevet foretaget.

Tabel 4.4.2. Nutidseffekt af reale takstændringer på hovedområderne (ekskl. åben
uddannelse)

Mill.kr. 1998-niveau

Erhvervsskoler^1),2)
Videregående
udd.inst.³⁾
Frie skoler
Alle institutioner

Takst- æn- dring- er fore- ta-
get fra/til
Nu- tids- ef- fekt af takst-
for- høj- elser
Nu- tids- ef- fekt af takst-
ned- sæt- tel- ser
Sam- let nu- tids- ef- fekt
Nu- tids- ef- fekt af takst-
for- høj- el- ser
Nu- tids- ef- fekt af takst-
ned- sæt- tel- ser
Sam- let- nu- tids- ef- fekt
Nu- tids- ef- fekt af takst-
for- høj- el- ser
Nu- tids- ef- fekt af takst-
ned- sæt- tel- ser
Sam- let- nu- tids- ef- fekt
Nu- tids- ef- fekt af takst-
for- høj- el- ser
Nu- tids- ef- fekt af takst-
ned- sæt- tel- ser
Sam- let- nu- tids- ef- fekt

92/93
55,5
-20,0
35,5
-
-
-
30,3
0,0
30,3
85,8
-20,0
65,8

93/94
40,3
-31,8
8,5
-
-
-
30,3
0,0
30,3
70,6
-31,8
38,8

94/95
15,5
-2,0
13,5
22,0
-2,6
19,3
38,5
0,0
38,5
76,0
-4,6
71,3

95/96
148,8
-9,3
139,5
47,0
-0,4
46,6
0,0
0,0
0,0
195,8
-9,7
186,1

96/97
22,9
-13,3
9,6
26,5
-18,5
8,0
54,9
0,0
54,9
104,3
-41,8
72,5

97/98
9,0
-28,3
-19,3
1,2
-26,4
-25,2
15,0
-30,7
-15,7
25,2
-85,4
-60,2

92/98
292,0
-104,7
187,3
96,7
-47,9
48,8
169,0
-30,7
138,3
557,7
183,3
374,4

1) Inkl. kvu og designudd. i hele perioden.
2) Taxametersystemet blev på erhvervsskoleområdet indført pr. 1. januar 1991. Det
har ikke været muligt at beregne effekten af takstændringer fra 1991 til 1992 pga. den
uddannelsesomlægning, der forekom i perioden. Der skønnes dog ikke at have været
væsentlige ændringer i enhedsomkostningerne fra 1990 til 1992.
3) Ekskl. kvu og designudd. i hele perioden.
Endelig ville udgifterne til åben uddannelse være ca. 70 mill.kr. mindre i 1998, hvis
der ikke i perioden 1990-98 var foretaget ændringer af undervisningstaxametertaksterne.
Den samlede nutidseffekt af tidligere på finansloven foretagne reale takstændringer
på Undervisningsministeriets område er dermed ca. 445 mill.kr., svarende til ca. 2,6
pct. af de forventede samlede taxameterudgifter i 1998 - eller en stigning på ca. 0,4
pct. pr. år siden 1992.
4.4.3. Baggrunden for de væsentligste takstforhøjelser
Takstforhøjelserne med størst udgiftsmæssig effekt er:

Takstforhøjelserne på erhvervsskoleområdet i 1996 til sikring af bedre kvalitet i
uddannelserne.
Forhøjelsen af tilskudsprocenten (i forhold til folkeskoleudgiften) ved beregningen af
taksten til frie grundskoler, der blev besluttet som led i finanslovforliget i november
1992.
Takstforhøjelserne på åben uddannelse i 1994
Takstforhøjelsen på daghøjskoleområdet i 1997
Takstforhøjelserne på erhvervsskoleområdet i 1996

På erhvervsskoleområdet har reale, politisk besluttede takstændringer (ekskl. vedr.
åben uddannelse og AMU) i perioden 1991 til 1998 en nutidseffekt (netto) på 187
mill.kr., svarende til ca. 1.900 kr. pr årselev. De øgede udgifter er alene resultatet
af generelle takstændringer, idet de omflytninger mellem takstgrupper, der er resultatet
af vurderinger vedr. specifikke uddannelser, samlet set har været udgiftsmæssigt
neutrale.
Den samlede nutidseffekt er primært forårsaget af de takstforhøjelser, der blev
foretaget i 1996. Takstforhøjelserne i 1996 har en nutidsværdi på ca. 150 mill.kr.
I sommeren/efteråret 1995 var der en udbredt debat om erhvervsskolernes situation,
herunder kvaliteten af skolernes uddannelser og bevillingernes størrelse. I debatten om
handelsskoleuddannelserne, herunder HHX, indgik bl.a. sammenligninger med udgifterne i det
almene gymnasium og HF, og der blev samtidig henvist til, at tidligere
produktivitetsbesparelser gradvist havde udhulet mulighederne for at fastholde en rimelig
standard samt sikre indførelse af ny teknologi. En lang række interessenter omkring
erhvervsskolerne rettede henvendelse til folketingsmedlemmer og til Folketingets
Uddannelsesudvalg. Dette bevirkede, at erhvervsskolerne blev et tema i
finanslovsdrøftelserne.
Som resultat af finanslovsforhandlingerne blev det bl.a. besluttet at foretage
generelle og ganske markante takstforhøjelser på erhvervsuddannelserne og HHX. Det blev
desuden besluttet at oprette en række puljer med tilskud til bl.a. IT-projekter, forsøg
med skolemiljø m.v.
Forhøjelsen af tilskudsprocenten for frie grundskoler
Taksterne til frie grundskoler og private gymnasier fastsættes ud fra den
gennemsnitlige udgift pr. elev i henholdsvis folkeskolen og gymnasiet.
Tilskudsprocenten for frie grundskoler blev i årene 1992-95 forhøjet fra 72 pct. til
75 pct. af den gennemsnitlige udgift pr. elev i folkeskolen. Samtidig forhøjedes det
kommunale bidrag, og kommunerne blev kompenseret via DUT. Forhøjelsen af
tilskudsprocenten har en nutidseffekt på ca. 90 mill.kr.(15)
Tilskudsandelen til private gymnasier er fra 1994 til 1995 forhøjet fra 80,5 pct. til
85 pct. af den gennemsnitlige amtskommunale udgift. Hvis man fortsat anvendte en
tilskudsprocent på 80,5 pct., ville taxameterudgifterne til de private gymnasier være
ca. 8 mill.kr. mindre i 1998.(16)
Alt i alt ville taxameterudgifterne til frie grundskoler og private gymnasier således
være ca. 100 mill.kr. mindre i 1998, såfremt man ikke havde hævet tilskudsprocenterne.
Forud for taxameterreformen for de frie grundskoler pr. 1. januar 1992 nedsatte
Undervisningsministeriet et udvalg med repræsentanter fra ministeriet og de berørte
foreninger til revision af tilskudssystemet. Udvalget anbefalede i sin betænkning, at der
for de frie grundskoler fastlagdes en tilskudsandel i forhold til folkeskoleudgiften pr.
elev, der kunne fastholdes i en årrække, medmindre der konstateredes afgørende
ændringer inden for de to skoleområder. Man ønskede hermed at sikre de frie grundskoler
sådanne vilkår i forhold til folkeskolen, at forældre - under forudsætning af en
rimelig betaling - kunne opnå et reelt frit skolevalg, samt at det konkurrenceelement i
forholdet mellem skolerne, der således er med til at sikre en nødvendig udvikling af
undervisningsformerne, baseredes på stabile økonomiske vilkår skoleområderne imellem.
Til brug for den politiske stillingtagen vedrørende tilskudsprocenten foretog
ovennævnte udvalg en analyse af tilskuds- og udgiftsudviklingen. På den ene side mente
udvalget, at tilskudsandelen skulle sættes lavere end til, hvad der kunne begrundes alene
ud fra forældrebetalingen (som traditionelt har udgjort omkring 20 pct. af de samlede
indtægter), idet man kunne henvise til, at de frie skolers udgifter pr. elev til f.eks.
specialundervisning m.v. var lavere end de tilsvarende udgifter i folkeskolen. På den
anden side var der også et ønske om at sætte tilskudsandelen højere end, hvad man
ville have opnået ved en udgiftsneutral omlægning, idet man ønskede at udligne det
"efterslæb", som var skabt i slutningen af firserne som følge af stigende
enhedsomkostninger i folkeskolen og besparelser på tilskud til de frie grundskoler.
Udvalget konkluderede, at tilskudsandelen burde ligge i intervallet 71-74 pct. (mod 67
pct. i 1991), hvis efterslæbet i forhold til folkeskolen skulle udlignes.
Tilskudsandelen blev på finansloven for 1992 fastsat til 72 pct.. Som led i
finanslovforliget af 26. november 1992 blev det imidlertid besluttet yderligere at
forhøje tilskudsprocenten i de følgende år, således at denne fastsattes til 73 pct. i
1993, 74 pct. i 1994 og 75 pct. i 1995.
Takstforhøjelserne på åben uddannelse i 1994
Nutidseffekten af takstforhøjelser på åben uddannelse på i alt ca. 70 mill.kr. fra
1990 til 1998 kan især henføres til de forhøjelser, der blev foretaget i 1994. Det
skete som led i regeringens politik om at øge uddannelsestilbuddene til voksne, herunder
personer på uddannelsesorlov. Takstreguleringen, der indebar en forhøjelse af taksterne
på gennemsnitligt 25 pct. sammenlignet med 1993, havde til formål generelt at forbedre
økonomien ved åben uddannelse for derved at fremme søgningen til uddannelserne.
Taksterne er siden blevet sat noget ned igen.
Forhøjelsen af daghøjskoletaksten i 1997
Som led i forhandlingerne om finansloven for 1997 aftalte regeringen med SF en
forhøjelse af taxametertilskuddet til daghøjskolerne på 5.100 kr. pr. årselev,
svarende til en nutidseffekt på ca. 55 mill.kr.
SF ønskede bl.a. med henvisning til argumenter fra Daghøjskoleforeningen en
takstforhøjelse på baggrund af de ændrede dagpengeregler for unge under 25 år, idet de
nye regler kunne formodes at have en negativ indvirkning på søgningen til
daghøjskolerne.
Der var dog ikke i 1996, hvor de nye dagpengeregler var trådt i kraft, konstateret en
aktivitetsnedgang, og i 1997 steg aktiviteten på daghøjskolerne tværtimod kraftigt.
Som led i aftalen om finansloven for 1998 blev det besluttet, i lyset af det høje
aktivitetsniveau, at stille en række skærpede krav til daghøjskolerne med hensyn til
kursusindhold, praktikophold og skolestørrelser m.v., bl.a. med henblik på at styrke
kvaliteten i undervisningen på området. Der blev samtidig udtrykt enighed om at
gennemføre yderligere initiativer, hvis aktiviteten i 2. halvår 1998 viser sig at
overstige 9.800 årselever, svarende til aktiviteten i 1996.

4.4.3. Sammenfatning
Taxametersystemet på Undervisningsministeriets område giver via takstfastsættelsen
på finansloven mulighed for en politisk prioritering og produktivitetsstyring. Om
prioriteringen umiddelbart slår igennem, afhænger af institutionernes adfærd. På langt
sigt må der imidlertid forventes at ske en tilpasning mellem takst- og
omkostningsniveauet. Dette spørgsmål analyseres nærmere i afsnit 5.3.
Den hidtidige takstudvikling viser, at det været muligt at fastholde en relativ stabil
og gennemskuelig takststruktur. Der har været en række ændringer af de gennemsnitlige
enhedsomkostninger over en årrække. De takstændringer, der har taget afsæt i konkrete
vurderinger af specifikke uddannelser, har samlet set haft begrænsede udgiftsmæssige
virkninger, mens det er mere generelle takstændringer gennemført ved specifikke
politiske beslutninger under finanslovforhandlingerne f.eks. ud fra ønsket om at skabe
rum for generelle kvalitetsforbedringer, der (på f.eks. erhvervsskoleområdet) har
resulteret i en udgiftsforøgelse.
Modsatrettet gennemføres der løbende under forberedelsen af finanslovforslaget en
tilpasning af taksterne til de totalrammer, som regeringen udstikker. Den samlede
takstudvikling bliver således et nettoresultat af generelle produktivitetsstyrkende,
nedadgående takstjusteringer og specifikke justeringer med deraf afledte
fordelingsmæssige virkninger.
Fastholdelse af principperne om, dels at de politiske fastsatte takster er styrende for
udgifterne, dels at der sikres opretholdelse af et lavt antal forskellige takster
(takstgrupper), er afgørende for, at takstfastsættelsen fortsat kan være et effektivt
og administr�rbart styringsinstrument.
På den anden side er der behov for, at der på Undervisningsministeriets
taxameterstyrede områder mere systematisk og med passende intervaller foretages egentlige
revurderinger af rimeligheden af de eksisterende takststørrelser og den deraf afledte
fordelingsmæssige virkning.
Sådanne regelmæssigt tilbagevendende taksteftersyn vil endvidere kunne bidrage til at
forbedre det informationsgrundlag, hvorpå takstfastsættelsen - og den heri liggende
overordnede politiske prioritering - foretages.(17)

4.5. Aktivitetsstyring
4.5.1. Indledning
Økonomistyringen under taxametersystemerne må ses i sammenhæng med de rammer, der
fra centralt hold lægges for aktiviteten på de forskellige uddannelsesområder som
følge af bl.a.:

central styring af udbud
central fastlæggelse af optag
uddannelsesbestemmelserne, herunder vedrørende normerede uddannelsestider,
adgangsbestemmelser, eksaminer og prøver m.v.

Herudover findes andre indirekte styringsmidler, der kan påvirke aktiviteten, f.eks.:

regler for deltagerbetaling
regler for uddannelsesstøtte og andre sociale ydelser
central styring af uddannelsesinstitutionernes investeringer

4.5.2. Aktivitetsstyring på de videregående uddannelsers område
Den nuværende institutionsstruktur på de videregående uddannelsers område afspejler
i høj grad historiske forudsætninger vedrørende udbuddet af uddannelser, hvor udbuddet
af forskningsbaserede uddannelser er henlagt til 12 universitetslovsinstitutioner, mens de
mellemlange videregående uddannelser som hovedregel udbydes af såkaldte
monoinstitutioner (institutioner med få eller kun en enkelt uddannelse), f.eks.
seminarier, mens endelig de korte videregående uddannelser er placeret på
erhvervsskolerne.
For de videregående uddannelsesinstitutioner er der en høj grad af central styring af
udbuddet. Der kan ikke etableres nye tilskudsberettigede institutioner uden særlig
hjemmel hertil. Kun bestemte institutioner kan udbyde de enkelte uddannelser, og
undervisningsministeren skal godkende oprettelsen af nye uddannelser ved de enkelte
institutioner.
De videregående uddannelsesinstitutioner kan dog (ligesom erhvervsskolerne) frit
udbyde de uddannelser, de er godkendt til at udbyde, som kurser under åben uddannelse.
Taxametersystemet vil her i forbindelse med deltagerbetaling være med til at sikre, at
udbuddet afspejler efterspørgslen, og at udbuddet er økonomisk rentabelt at opretholde.
Undervisningsministeriet spiller altså en direkte og central rolle i bestræbelserne
på at sikre et kvalificeret og varieret udbud, geografisk spredning og en fornuftig
økonomi i udbudsfordelingen for de videregående uddannelser.
For de videregående uddannelser gælder som hovedregel, at det er institutionen selv,
der ud fra vurdering af sine kapacitetsmuligheder bestemmer optaget, dvs. der er
"frit optag". Institutionernes vurderinger af egen kapacitet kan resultere i
såvel fri adgang som adgangsbegrænsninger. I praksis vil der på de fleste områder
være tale om mere eller mindre "forhandlede" optagelsestal, og følgelig en vis
central indflydelse.
Siden begyndelsen af 1990'erne har den centrale indflydelse i hovedsagen sigtet på at
sikre, at institutionerne lever op til de politiske forventninger om, at
adgangsbegrænsningsomfanget og antal afviste gradvis reduceres. Der har således været
styret ud fra en politisk aftalt totalramme for tilgangen. Totalrammen har i praksis ikke
været udnyttet fuldt ud, fordi søgningspresset i høj grad retter sig mod specifikke
uddannelser med kraftig adgangsbegrænsning, mens uddannelser med i hovedsagen fri adgang
har haft faldende søgning.
På nogle vigtige områder, hvor særlige hensyn vedrørende praktikpladssituationen,
klinisk kapacitet, geografisk fordeling og sikring af landsdækkende behov spiller ind,
foretages dog central fastlæggelse af optagelsestal. Det gælder f.eks. på
seminarieområdet, hvor den centrale fastsættelse af optagelsestal bl.a. har til formål
at sikre, at der også uddannes lærere uden for universitetsbyerne.
Optaget på de videregående uddannelser har tidligere i højere grad været styret
centralt, bl.a. ud fra vurderinger af arbejdsmarkedets behov. Erfaringerne hermed var ikke
entydige, idet det konkret viste sig meget vanskeligt at producere gode forudsigelser med
hensyn til den fremtidige efterspørgsel.
Yderligere begrænsning af optaget på de videregående uddannelser er en økonomisk
styringsmulighed, der primært har langtidseffekt, og som kan være svær at fastholde
over et længere tidsrum. Hertil kommer, at gennemførselprocenten - og dermed
taxametertilskuddet pr. studerende - typisk stiger med adgangsbegrænsningsomfanget, og at
afviste søger andre uddannelser.
Aktivitetsstyringen på de videregående uddannelser må i øvrigt ses i sammenhæng
med uddannelsesstøttesystemet (SU), idet støttesatsernes størrelse må formodes at
påvirke aktiviteten. Det samme gælder i et vist omfang øvrige regler for
overførselsindkomster.
4.5.3. Aktivitetsstyring på erhvervsskoleområdet
For erhvervsskolerne gælder ligesom for de videregående uddannelsesinstitutioner, at
der ikke er fri etableringsret på institutionssiden, og at uddannelsesudbud som
hovedregel forudsætter central godkendelse. Erhvervsskolerne kan dog frit udbyde - eller
lade være med at udbyde - de uddannelser, de af undervisningsministeren på forhånd er
godkendt til at udbyde, jf. kapitel 5. Dette gælder også selv om skolen i en årrække
ikke har udnyttet en godkendelse, idet sådanne godkendelser ikke bortfalder ved manglende
brug.
Den enkelte erhvervsskole har endvidere mulighed for i en to-års periode at udbyde �n
eud-uddannelse efter eget valg, som endnu ikke er godkendt ved skolen (videreførsel af
uddannelsen herefter forudsætter godkendelse). Godkendelse af yderligere
erhvervsuddannelser ved en skole sker efter indstilling fra Erhvervsuddannelsesrådet. Der
er indtil videre anlagt en relativt liberal godkendelsespolitik.
Undervisningsministeren har beføjelser til gribe ind i forhold til erhvervsskolernes
frie udbud af godkendte uddannelser, hvis overordnede hensyn tilsiger det.
Undervisningsministeren kan således pålægge en skole at gennemføre en bestemt
erhvervsuddannelse, eksempelvis for at sikre, at unge i en bestemt del af landet har
adgang til en sådan uddannelse. Undervisningsministeren kan endvidere tilbagekalde en
skoles godkendelse til at udbyde en bestemt erhvervsuddannelse. I praksis har man dog
indtil nu vurderet, at der ikke konkret har været behov for hverken pålæg om bestemte
udbud eller tilbagekaldelse af godkendelser.
Udbudsstyringen på erhvervsskoleområdet har derfor i forhold til udbudsstyringen
vedrørende de videregående uddannelser et mere decentralt præg. Hermed søger man at
udnytte, at de lokale beslutningstagere alt andet lige vil have de bedste forudsætninger
for at vurdere, hvilket udbud skolen på baggrund af rekrutteringspotentiale samt
ressourcesammensætningen på skolen vil være i stand til at foretage i relation til krav
om indholdsmæssig kvalitet og økonomisk rentabilitet. Taxametersystemet kan siges at
understøtte den decentrale beslutningsproces, idet det vil tilskynde skolerne til at
tilrettelægge udbuddet, så det er i størst mulig overensstemmelse med efterspørgslen,
forudsat at efterspørgslen tillader en rimelig økonomi for de uddannelser, der
gennemføres. Undervisningsministeriets rolle er primært at overvåge, at de lokale
beslutninger samlet fører til en fornuftig udbudssituation, ligesom ministeriet dog
naturligvis også er direkte inddraget i forbindelse med f.eks. skolesammenlægninger.
På erhvervsskoleområdet er der som hovedregel fri adgang til uddannelserne. Ifølge
erhvervsskoleloven har alle, der har opfyldt undervisningspligten i henhold til
folkeskoleloven, ret til at påbegynde en erhvervsuddannelse efter eget valg.
Erhvervsskolerne har pligt til at optage enhver ansøger, der opfylder kravet, eller -
hvis skolen ikke har plads - til at drage omsorg for, at eleven optages på en anden skole
med den pågældende uddannelse. Kun i tilfælde af særlige kapacitetsproblemer kan
skolen udsætte optagelsen af ansøgeren til næste optagelsestermin.
Erhvervsskoleloven indebærer dog også, at undervisningsministeren under hensyn til
beskæftigelsesmulighederne og efter indstilling fra Erhvervsuddannelsesrådet kan
fastsætte regler om begrænsning af adgangen til skoleundervisningen på enkelte
uddannelser. Der opretholdes således en adgangsbegrænsning på et mindre antal
uddannelser.
På hele ungdomsuddannelsesområdet er der fri adgang til eud-uddannel-serne og de
gymnasiale uddannelser.(18)
4.5.4. Aktivitetsstyring på de frie skolers område
De frie skolers område har de største frihedsgrader, hvad angår uddannelsesudbud og
aktivitet, og Undervisningsministeriet har kun i meget begrænset omfang direkte
indflydelse herpå. Det er helt i overensstemmelse med frie grundskolers, private
gymnasiers og frie kostskolers traditionelle frihed i forhold til det offentlige, at udbud
og aktivitet ikke dikteres centralt.
Oprettelsen af nye tilskudsberettigede skoler sker på privat initiativ og fastlagte
anmeldelses- og godkendelsesprocedurer, der f.eks. stiller krav med hensyn til bygninger,
vedtægter og økonomisk uafhængighed, og har til formål at sikre at skolerne opfylder
lovgivningens krav. For daghøjskoler og produktionsskoler stilles dog krav om kommunal
medfinansiering, der skal sikre, at der lokalt vurderes at være behov for en skole.
Den frie etableringsret er for de frie skoler koblet sammen med, at
Undervisningsministeriet på dette område heller ikke har hjemmel til at yde særlig
økonomisk støtte til skoler med økonomiske problemer. Aktiviteten, antallet og
fordelingen af skoler afspejler derfor direkte efterspørgselssituationen og de regler og
vilkår, der i øvrigt er knyttet til de anvendte taxametersystemer (f.eks. størrelse af
deltagerbetaling og den underliggende omfordelingsmekanisme i systemerne).
4.5.5. Aktivitetskontrol m.v.
Inden for ungdomsuddannelserne og de videregående uddannelser arbejdes generelt med en
stram styring af uddannelsernes tidsnormering som direkte basis for de underliggende
taxametersystemer. At kunne fastholde uddannelsernes tidsnormeringer er en forudsætning
for, at økonomien ikke skrider på længere sigt. Eksamensregler,
studenterårsværkslofter, regler for aktivitetsopgørelser m.v. har ligeledes direkte
økonomisk betydning og følges derfor nøje.
Tabel 4.5.1. Typer af aktivitetsopgørelses- og kontrolmetoder

Institutionstype
Vigtigste aktivitetsenhed
Vigtigste elementer i aktivitetskontrollen

Universitetslovsinstitutioner, teknika,
handelshøjskoleafdelinger m.v.
"Eksamensstudenterårsværk": Antal beståede
eksaminer/ større opgaver/ specialer ud fra den vægt, hvorefter de indgår i det
normerede studieforløb
IT-baserede registreringssystemer. Sammenligning med
prognose, sammenligning med oplysninger fra Danmarks Statistik

Seminarier, designskoler, hospitalslaborant-skoler,
ergo/fysioterapeutskoler m.v.
"Semesterstudenterårsværk": Antal godkendte/
beståede semestre
Revisorattestation af aktivitetsopgørelse (gælder for
selvejende institutioner). Sammenligning med prognose, sammenligning med oplysninger fra
Danmarks Statistik

Erhvervsskoler
Årselev: Deltager i undervisningen i 40 uger. Opgøres på
baggrund af antal elever, der er aktive hhv. 10 eller 20 dage efter starten af
undervisningen
Revisorattestation af kvartalsvise aktivitetsopgørelser.
Faste registreringsprocedurer og IT-baserede og –kontrollerede indberetninger

Frie kostskoler
Årselev: Deltager i undervisningen i 40 uger
Revisorattestation af årlig aktivitetsopgørelse

Daghøjskoler, produktionsskoler
Årselev: Deltager i undervisningen i 40 uger
Revisorattestation af kvartalsvise aktivitetsopgørelser

Frie grundskoler
Årselev: Opgøres på baggrund af årlige optællinger pr.
5. september
Revisorattestation af årlig aktivitetsopgørelse. Kommunal
kontrol på cpr-nummerniveau (kommunerne betaler 85% af tilskuddet)

Tilsvarende er det af afgørende betydning, at der føres en pålidelig kontrol med
rigtigheden af de aktivitetsopgørelser, der danner grundlag for tilskudsberegningerne. De
vigtigste aktivitetsopgørelses- og kontrolmetoder er skitseret i tabel 4.5.1.
Undervisningsministeriet har pr. 1. januar 1997 etableret en controllerfunktion, der
gennemgår og vurderer de eksisterende kontrolprocesser vedrørende
aktivitetsopgørelserne, og om fornødent tager initiativ til styrkelse og forbedring af
systemerne.
4.5.6. Sammenfatning
Der er på Undervisningsministeriets område en række direkte og indirekte
styringsinstrumenter, der potentielt kan anvendes til at påvirke aktiviteten.
Varetagelsen af økonomiske hensyn vil i høj grad være koncentreret om at sikre, at
omkostningerne kan styres effektivt, at der ikke forekommer skred med hensyn til
tidsnormeringer, at der kan være tillid til korrektheden af de aktivitetsopgørelser, der
danner grundlag for tilskudsberegningerne, samt at nye regler i øvrigt ikke har
utilsigtede konsekvenser for aktivitetsudviklingen.
Det har været et gennemgående udviklingstræk, at den centrale styring af optaget på
de enkelte uddannelsesinstitutioner er blevet mindre og mindre. På erhvervsskoleområdet
og de frie skolers område er det i praksis institutionernes udbud kombineret med
efterspørgslen, der afgør optaget. For de videregående uddannelser er der fortsat en
central styring, som imidlertid er aftaget over tid.

4.6. Faktisk og skønnet aktivitet
4.6.1. Indledning
Et centralt element i taxameterstyring er de skøn over den forventede aktivitet, som
foretages i forbindelse med fremsættelsen af finanslovforslaget og umiddelbart forud for
vedtagelsen af finansloven. Den faktiske aktivitet udløser den endelige bevilling på
tillægsbevillingsloven.
På Undervisningsministeriets område måles aktiviteten ved antallet af årselever
eller studenterårsværk. Herved forstås en elev eller studerende, der fuldfører et
undervisningsforløb svarende til 1 år på fuld tid. Aktiviteten udtrykker således
antallet af elever/studenterårsværk, og kun disse udløser en taxameterbevilling.
Skøn over den samlede aktivitet på et uddannelsesområde består grundlæggende af et
tal for den faktiske studenter- eller elevbestand kombineret med skøn over optag, frafald
og antallet af gennemførende studenter/elever.
Disse skøn foretages bl.a. på baggrund af tal for tidligere års optag,
søgemønstre, gennemførte eksaminer m.v., dvs. at der både indgår antagelser om
adfærd og demografisk udvikling.
Herudover kan politiske ønsker også få indflydelse på aktivitetsskønnet. Det sker
oftest i forbindelse med finanslovsforhandlingerne, hvor der kan være et politisk ønske
om at optage flere studerende eller elever på bestemte uddannelsesområder.
Aktivitetsskøn er i sagens natur forbundet med en vis usikkerhed. Det skyldes dels
usikkerheden omkring adfærdsrelaterede faktorer, svarende til forholdene for visse
lovbundne bevillinger, jf. kapitel 2, dels at f.eks. et politisk ønske om et større
optag kan bevirke, at aktivitetstallet mere får karakter af at være et måltal end et
egentligt skøn. Når der i det følgende tales om over- eller undervurdering, er dette
alene udtryk for afvigelse mellem forventet og faktisk aktivitet.
I figur 4.6.1 er budgetprocessen på taxameterstyrede uddannelser illustreret.
Finanslovforslaget (FFL) udarbejdes i løbet af foråret og indeholder det første
skøn over aktiviteten i det kommende finansår. Heri indgår skøn over både det
indeværende års optag samt optaget i finansåret. Tallet for den samlede studenter-
eller elevbestand indeholder således optagelsesskøn for to år.
Figur 4.6.1. Budgetprocessen på taxameterstyrede uddannelser

I forbindelse med ændringsforslagene til finanslovforslaget revurderes
aktivitetsskønnene i løbet af efteråret og indgår således i den vedtagne finanslov
(FL). De revurderede skøn er baseret på tal for aktivitet og optag i indeværende år.
Hermed er et bedre og mere aktuelt grundlag for at skønne til stede, idet der kun indgår
usikkerhed om optaget i det kommende år.
I løbet af finansåret udarbejdes nye skøn over aktiviteten i forbindelse med de 3
rammeredegørelser (RR), som afleveres til Finansministeriet. Formålet med
rammeredegørelserne er at opnå en status over den samlede udgiftsudvikling hhv. primo
maj, ultimo september og medio november.
I november opgøres aktiviteten, og et mer- eller mindreforbrug optages på forslaget
til tillægsbevillingslov (TB). Det er således på TB, at de bevillingsmæssige
konsekvenser af forskellen mellem faktisk og skønnet aktivitet drages. Det endelige
forbrug opgøres på statsregnskabet (R).
Flere aspekter af de bevillingsmæssige konsekvenser undersøges i det følgende. På
hvert enkelt uddannelsesområde ses der på, om der optages mer- eller mindreforbrug på
TB.
Det undersøges endvidere, om merforbrug på det enkelte område er finansieret ved et
nettotræk på statskassen f.eks. i medfør af tekstanmærkning 74, jf. nedenfor, eller
dækkes ved mindreforbrug på andre taxameterstyrede områder.
I taxameterstyring ligger en forudsætning om, at lavere aktivitet på et område
automatisk skal medføre, at bevillingen nedsættes og dermed kan medgå til finansiering
af merudgifter ved aktivitetsstigning på andre områder. Usikkerheden i budgetteringen af
aktiviteten kan hermed også tænkes reduceret ved, at uventet aktivitetsfald på et
område modsvares af uventet aktivitetsstigning på et andet område. Det undersøges
derfor, om de områder, der overføres til, er taxameterstyrede eller ej.
De tilfælde, hvor et mindreforbrug er anvendt til at udmønte en
budgetreguleringskonto og således er blevet sparet, er markeret.
Forbrug af eller opsparing til genbevilling eller videreførsel opfattes som en
overførsel til et aktivitetsbestemt område, idet det sker på den pågældende
taxameterstyrede konto. Det er ikke muligt efter indførelsen af tekstanmærkning 74.
I det følgende gennemgås aktivitetsskøn og bevillingsmæssige konsekvenser på
videregående uddannelser, erhvervsskoler, produktionsskoler, folkehøjskoler,
daghøjskoler, efterskoler, Åben Uddannelse samt frie grundskoler. For fuldstændighedens
skyld er medtaget et afsnit, der belyser de tilsvarende forhold på AMU-området.
4.6.2. De videregående uddannelser
Antallet af studenterårsværk opgøres på de videregående uddannelser �n gang
årligt. Studenterbestanden måles i finansåret og antallet af studenterårsværk
opgøres ud fra antallet af beståede eksaminer omregnet til fuldtidsstuderende.
På tillægsbevillingsloven reguleres bevillingen for den faktiske aktivitet i året.
Det er siden 1996 sket i henhold til tekstanmærkning 74, som bemyndiger
undervisningsministeren til på forslag til tillægsbevillingslov at regulere kontiene for
taxameterbevillingerne, hvis aktiviteten afviger fra det på finansloven budgetterede.
Forud for denne tekstanmærkning var den samlede bevilling en rammebevilling, hvor
Undervisningsministeriet havde ansvaret for, at rammen kunne overholdes ud fra de takster,
der var oplyst i anmærkningerne til finansloven og den faktisk opgjorte aktivitet.
De videregående uddannelser var i perioden 1993-96 endvidere omfattet af
flerårsaftalen, der blev indgået som led i finanslovsforliget i 1993. Heri indgik både
en plads- og en budgetramme.
Samtidig indeholdt flerårsaftalen et politisk ønske om at oprette flere pladser på
de videregående uddannelser, men med en usikkerhed om, hvorvidt den faktiske tilgang
ville svare til de udbudte pladser i det enkelte finansår. Aftalen åbnede i den
forbindelse mulighed for at flytte uforbrugte undervisningsbevillinger til bl.a.
forsknings- og kapitalformål.
I figur 4.6.2 ses den faktiske og skønnede aktivitet på de videregående uddannelser.
Det bemærkes, at korte videregående uddannelser indgår.
Figur 4.6.2. Faktisk og skønnet aktivitet på videregående uddannelser, antal
studenterårsværk

Anm.: Tallene er ekskl. Åben Uddannelse, men inkl. efteruddannelse og
forskeruddannelse. Korte videregående uddannelser er medtaget i årene 1994-97, idet de
indgår i de bevillingsmæssige konsekvenser.
Kilde: Undervisningsministeriet
Det lavere aktivitetsskøn på FL for 1994 i forhold til på FFL betød, at bevillingen
på FL blev nedsat med 346,4 mill.kr.
Skønnet på FL var også for højt, og der blev optaget et mindreforbrug på 138,2
mill.kr. på TB svarende til 3,1 pct. af bevillingen. Dette mindreforbrug blev
hovedsagelig overført til den ikke-aktivitetsbestemte konto for kapitaludgifter i kraft
af overførselsadgangen mellem disse hovedkonti.
Reduktionen af taxameterbevillingen til videregående uddannelser fra FFL til FL var i
1995 på 48,5 mill.kr.
I 1995 blev studenterbestanden på FL fastsat omkring 10.000 årsværk for højt i
forhold til den faktiske aktivitet. Dette udløste et mindreforbrug på 268,2 mill.kr. på
TB. Mindreforbruget udgjorde 5,6 pct. af den oprindelige bevilling.
Omkring 110 mill.kr. af mindreforbruget overførtes til de ikke-aktivitets-bestemte
konti for forskningsaktiviteter m.v., kapitaludgifter samt særlige bevillinger, jf.
ovenfor om flerårsaftalen. Derudover anvendtes 157,0 mill.kr. til en kompenserende
besparelse, der bl.a. gik til finansiering af merforbruget på Åben Uddannelse og
erhvervsuddannelserne, som er aktivitetsbestemte områder.
I 1996 udløste det lavere aktivitetsskøn en nedjustering af bevillingen med 203,3
mill.kr. fra FFL til FL.
Studenterbestanden blev på finansloven for 1996 overvurderet med ca. 4.000 årsværk.
Der skete samtidig en forskydning fra billigere til dyrere uddannelser, og på
statsregnskabet konstateredes der alt i alt et mindreforbrug på 15,9 mill.kr.
I 1997 skyldtes merforbruget på ca. 38,5 mill.kr., at studenterbestanden på FL blev
undervurderet med ca. 800 studerende. Merforbruget blev dækket med henvisning til
tekstanmærkning 74 om nye skøn.
De bevillingsmæssige konsekvenser og bevægelser er sammenfattet i nedenstående tabel
4.6.1.
Det skal nævnes, dels at en del af mindreforbruget i 1994 og 1995 gik til opsparing,
dels at mindreforbruget hovedsagelig skyldes korte videregående uddannelser.
Tabel 4.6.1. Videregående uddannelser

Mill.kr.
Mer/mindreforbrug
Overførsel til andre
hovedkonti

Stat
Ikke-aktivitetsbestemte
Aktivitetsbestemte

TB97
+40,7
-40,7

R96
-15,9
+15,9
-
-

TB95
-268,2
+157,0
+115,2
-4,0

TB94
-138,2
-
+156,6
-18,4

4.6.3. Erhvervsskoler
Erhvervsskolerne har siden 1995 været omfattet af reguleringsbestemmelsen i
tekstanmærkning 74, jf. ovenfor. Når der ses bort fra erhvervsuddannelserne, var
bevillingen før indførelse af tekstanmærkning 74 - ligesom på de videregående
uddannelser - en rammebevilling, hvor Undervisningsministeriet havde ansvaret for, at
rammen kunne overholdes ud fra de takster, der var oplyst i anmærkningerne til
finansloven og den faktisk opgjorte aktivitet. Før 1995 var der overførselsadgang mellem
alle ikke-lovbundne konti på � 20.4 Uddannelser på erhvervsskoler m.v.
Aktiviteten opgøres som det antal elever, der er aktive hhv. 10 eller 20 dage efter
starten af undervisningen. Aktivitetsopgørelsen foretages løbende, indberettes 4 gange
årligt og omsættes til årselever, hvor en årselev svarer til 40 elevuger.
De aktivitetsbestemte fællestilskud beregnes på basis af antal årselever ved de
enkelte skoler i et grundlagsår, der for finansåret 1997 omfattede årselever i 4.
kvartal 1995 og 1.-3. kvartal 1996.
Erhvervsgymnasiale uddannelser
Det ses i figur 4.6.3, at aktiviteten på erhvervsgymnasiale uddannelser fra 1993 til
og med 1995 er blevet overvurderet på FFL og FL. I 1996 og 1997 har skønnene på FL i
store træk svaret til den faktiske aktivitet.
Figur 4.6.3. Faktisk og skønnet aktivitet på erhvervsgymnasiale uddannelser, antal
årselever

Derudover illustrerer figur 4.6.3 stigningen i antallet af årselever på
erhvervsgymnasiale uddannelser siden 1994. Stigningen skal ses i lyset af, at uddannelsen
fra 1. august 1995 overgik fra at være 2-årig til at være 3-årig.
I tabel 4.6.2 er de bevillingsmæssige konsekvenser ved differencen mellem faktisk og
skønnet aktivitet angivet. Heraf fremgår det, at mindreudgifterne som følge af lavere
aktivitet end forventet er bortfaldet i årene 1995 og 1996, mens merudgifterne i 1997 er
afholdt gennem træk på statskassen som helhed.
For de øvrige år er mindreforbruget i altovervejende grad overført til rammetilskud
til erhvervsskolerne med henvisning til den generelle overførselsadgang på finansloven.

Tabel 4.6.2. Erhvervsgymnasiale Uddannelser

Mill.kr.
Mer/mindreforbrug
Overførsel til andre
hovedkonti

Stat
Ikke-aktivitetsbestemte
Aktivitetsbestemte

TB97
+9,5
-9,5
-
-

TB96
-31,3
+31,3
-
-

TB95
-129,3
+129,3
-
-

TB94
-79,8
-
+79,8
-

TB93
-55,9
-
+55,9
-

TB92
-35,5
-
+35,5
-

TB91
-4,7
-
+4,7
-

Erhvervsuddannelser
I modsætning til de erhvervsgymnasiale uddannelser viser figur 4.6.4, at aktiviteten
på erhvervsuddannelserne er forholdsvis konstant frem til 1994 for efterfølgende at
falde i årene 1995 og 1996. I 1997 har der imidlertid været en kraftig vækst, der
overstiger de budgetterede aktivitetsskøn. Frem til og med 1994 er aktiviteten blevet
skønnet for højt på FL og FFL. Det modsatte er tilfældet i 1995, 1996 og 1997.
Figur 4.6.4. Faktisk og skønnet aktivitet på erhvervsuddannelser, antal årselever

For så vidt angår de bevillingsmæssige konsekvenser, fremgår det af tabel 4.6.3, at
mindreforbruget ved den lavere aktivitet i perioden 1991 til 1994 tilfalder statskassen,
og parallelt hertil finansieres merforbruget i 1995, 1996 og 1997 af statskassen.
Finansieringsmønstret skal ses i sammenhæng med, at bevillingen til
erhvervsuddannelserne er lovbunden frem til og med 1994, og efterfølgende er dækket af
tekstanmærkning 74.
Tabel 4.6.3. Erhvervsuddannelser

Mill.kr.
Mer/mindrefor-brug
Overførsel til andre
hovedkonti

Stat
Ikke-aktivitetsbestemte
Aktivitetsbestemte

TB87
+111,8
-111,8
-
-

TB96
+283,5
-283,5¹⁾
-
-

TB95
+293,4
-293,4
-
-

TB94
-280,8
+278,7
+2,1
-

TB93
-305,8
+305,8
-
-

TB92
-40,1
+40,1
-
-

TB91
-112,4
+112,4
-
-

1) 58,8 mill.kr. af et samlet merforbrug på 342,3 mill.kr. vedrørende "Hurtigere
i job og uddannelse" overføres til budgetregulering og dermed til staten.
Korte videregående uddannelser
Af figur 4.6.5 fremgår det, at afvigelsen mellem aktivitetsskønnene og den faktiske
aktivitet på korte videregående uddannelser - bortset fra i 1993 - har været
begrænset.
Figur 4.6.5. Faktisk og skønnet aktivitet på korte videregående uddannelser m.v.,
antal årselever

Samtidig viser figur 4.6.5, at årselevtallet på korte videregående uddannelser siden
1994 er faldet fra knap 20.000 til under 11.000 i 1997.
Som følge af at de korte videregående uddannelser fra og med 1994 overføres til de
videregående uddannelser, er det ikke muligt at angive de bevillingsmæssige konsekvenser
for perioden 1994-97 særskilt for disse uddannelser.
For årene 1991 og 1992 er der ikke væsentlig forskel mellem faktisk og skønnet
aktivitet og følgelig heller ikke større bevillingsmæssige forskydninger, jf. tabel
4.6.4.
I 1993 resulterer den lavere aktivitet imidlertid i en mindreudgift på 163,8 mill.kr.,
hvoraf 143 mill.kr. optages som genbevilling. I 1994 overføres 100 mill.kr. af
genbevillingen til en ikke-aktivitetsbestemt bevilling som led i udmøntningen af en
besparelse.

Tabel 4.6.4. Korte videregående uddannelser

Mill.kr.
Mer/mindreforbrug
Overførsel til andre
hovedkonti

Stat
Ikke-aktivitetsbestemte
Aktivitetsbestemte

TB97
-
-
-
-

TB96
-
-
-
-

TB95
-
-
-
-

TB94
-100,0
-
+100,0¹⁾
-

TB93
-163,8
-
+20,8
+143,0

TB92
-14,0
+11,8
-
+2,2

TB91
-12,1
-
+8,9
+3,2

1) Udmøntning af budgetreguleringskonto.
Adgangsgivende uddannelser m.v.
I figur 4.6.6 er vist udviklingen i aktivitetsskøn på adgangsgivende uddannelser m.v.
Figur 4.6.6. Faktisk og skønnet aktivitet på adgangsgivende kurser m.v., antal
årselever

Det ses, at aktiviteten på adgangsgivende kurser i de fleste år er blevet skønnet
for højt. Med undtagelse af årene 1995, 1996 og 1997 er mindreudgifterne som følge af
aktivitetsskønnene overført til ikke-aktivitetsbestemte bevillinger, jf. tabel 4.6.5.
Med virkning fra 1995 underlægges området som nævnt tekstanmærkning 74.

Tabel 4.6.5. Adgangsgivende kurser

Mill.kr.
Mer/mindreforbrug
Overførsel til andre
hovedkonti

Stat
Ikke-aktivitetsbestemte
Aktivitetsbestemte

TB97
+2,7
-2,7
-
-

TB96
+5,4
-5,4
-
-

TB95
-11,3
+11,3
-
-

TB94
-11,8
-
+11,8
-

TB93
-24,6
-
+24,6
-

TB92
-3,5
-
+3,5
-

TB91
-1,5
-
+6,3
-4,8

4.6.4. Produktionsskoler
Produktionsskolerne har været taxameterstyrede siden 1996, og har siden været
omfattet af tekstanmærkning 74.
Aktiviteten måles som antal årselever, hvor �n årselev svarer til 1260 timer (42
uger � 30 timer).
Figur 4.6.7. Faktisk og skønnet aktivitet på produktionsskoler, antal årselever

Figur 4.6.7 viser, at antallet af faktiske årselever har ligget konstant på omkring
4.200-4.300 i perioden 1994-96.
Aktiviteten blev i 1994 og 1995 skønnet ca. 1.000 årselever højere, end den faktisk
viste sig at blive.
I 1996 undervurderedes aktiviteten med 421 årselever. I henhold til tekstanmærkning
74 udløste det en merudgift på 93,8 mill.kr. på TB i 1996. Den optagne merudgift
svarede til 27 pct. af bevillingen på FL.
Samtidig anvendtes 37,4 mill.kr., som var sparet op fra 1995, til udmøntning af
besparelser.
I nedenstående tabel 4.6.6 er de bevillingsmæssige konsekvenser angivet for 1996, der
er første år med taxameterstyring. For 1997 blev aktiviteten undervurderet med 1240
årselever med en deraf følgende merudgift på 118,1 mill.kr. svarende til ca. 30 pct. af
den samlede bevilling.
Tabel 4.6.6. Produktionsskoler

Mill.kr.
Mer/mindreforbrug
Overførsel til andre
hovedkonti

Stat
Ikke-aktivitetsbestemte
Aktivitetsbestemte

TB97
+118,1
-118,1
-
-

TB96
+93,8
-93,8
+37,4¹⁾
-37,4

1) Udmøntning af budgetreguleringskonto.

4.6.5. Folkehøjskoler
Folkehøjskoleområdet har været taxameterstyret siden 1994. I 1996 indførtes
bygningstaxameter.
Folkehøjskoler tildeles driftstaxameter og bygningstaxameter samt
specialundervisningstaxameter. Området har siden 1996 været omfattet af tekstanmærkning
74.
Driftstaxametret gives ud fra antal årselever, som opgøres på baggrund af
gennemsnittet af årselever i det skoleår, der slutter i finansåret, samt skoleåret
før. Årselevtallet er summen af elever i hver undervisningsuge i skoleåret divideret
med 40.
Der ydes bygningstaxametertilskud på baggrund af dels årselevtallet i skoleåret før
finansåret, dels en skolestørrelsesfaktor.
Figur 4.6.8 viser den faktiske og skønnede aktivitet på folkehøjskolerne. Der har
været en svagt voksende tilgang til folkehøjskolerne frem til 1995 efterfulgt af et fald
på ca. 8 pct. frem til 1997.
For årene 1994 og 1995 er aktivitetsskønnene vurderet for lavt i forhold til den
faktiske aktivitet. Det modsatte er tilfældet i 1997.
Figur 4.6.8. Faktisk og skønnet aktivitet på folkehøjskolerne, antal årselever

Konsekvensen af de lave aktivitetsskøn viste sig på TB, hvor bevillingen i 1994
forøgedes med 25,5 mill.kr., i 1995 med 17,0 mill.kr. og i 1996 med 9,2 mill.kr. For 1997
resulterede overvurderingen i et mindreforbrug på 17,2 mill.kr. I alle tilfælde er mer-
og mindreforbrug indgået i statskassen.

Tabel 4.6.7. Folkehøjskoler

Mill.kr.
Mer/mindreforbrug
Overførsel til andre
hovedkonti

Stat
Ikke-aktivitetsbestemte
Aktivitetsbestemte

TB97
-17,2
+17,2
-
-

TB96
+9,2
-9,2
-
-

TB95
+17,0
-17,0
-
-

TB94
+25,5
-25,5
-
-

4.6.6. Daghøjskoler
På daghøjskolerne indførtes taxameterstyring i 1996. Taksten, der dækker
undervisnings-, fælles- og kapitaludgifter, gives til alle kurser på godkendte
daghøjskoler.
Antallet af årselever er mål for daghøjskolernes aktivitet. En årselev svarer til
30 timers undervisning om ugen i 40 uger.
Figur 4.6.9. Faktisk og skønnet aktivitet på daghøjskoler, antal årselever

I figur 4.6.9 er udviklingen i aktiviteten på daghøjskoleområdet vist.
Gennemgående har der kun været meget begrænsede afvigelser mellem faktisk og
skønnet aktivitet i perioden fra 1992 til 1996. Anderledes forholder det sig for 1997,
hvor aktiviteten mere end fordobles i forhold til 1996. Forskellen mellem faktisk og
skønnet aktivitet udløser på TB en merbevilling på 193,7 mill.kr., som finansieres
gennem træk på statskassen.

Tabel 4.6.8. Daghøjskoler

Mill.kr
Mer/mindreforbrug
Overførsel til andre
hovedkonti

Stat
Ikke-aktivitetsbestemte
Aktivitetsbestemte

TB97
+193,7
-193,7
-
-

TB96
+3,6
-3,6
-
-

4.6.7. Efterskoler
Efterskolerne har været taxameterstyrede siden 1994 og har haft bygningstaxameter fra
1996.
På efterskoleområdet opgøres aktivitet efter samme metode som på folkehøjskolerne.
Figur 4.6.10. Faktisk og skønnet aktivitet på efterskoler, antal årselever

I 1991-92 og 1995-96 var aktivitetsskønnene på efterskolerne forholdsvis præcise,
mens antallet af årselever i 1993, 1994 og 1997 blev skønnet lavere, end det faktisk
blev. Afvigelsen mellem faktisk og skønnet aktivitet er specielt stor i 1997.
På TB i 1994 blev bevillingen til efterskoler reguleret i form af en merudgift på i
alt 12,3 mill.kr. som følge af et højere elevtal end forventet.
I 1996 blev bevillingen på TB forhøjet med 36 mill.kr., idet flere end forventet
modtog elevstøtte (er ikke illustreret i figuren), jf. tabel 4.6.9. I 1997 er
merudgifterne på 116,7 mill.kr. som en konsekvens af et større optag end skønnet på
FL.

Tabel 4.6.9. Efterskoler

Mill.kr
Mer/mindreforbrug
Overførsel til andre
hovedkonti

Stat
Ikke-aktivitetsbestemte
Aktivitetsbestemte

TB97
+116,7
-116,7

TB96
+36,0
-36,0
-
-

TB95
+1,0
+2,4
-
-3,4

TB94
+12,3
-12,3
-
-

4.6.8. Åben Uddannelse
På Åben Uddannelse blev taxameterstyring indført i 1990. Der ydes undervisnings-,
bygnings- og reformtaxameter.(19)
Aktivitet måles på Åben Uddannelse i antal årselever og opgøres på grundlag af
antal betalende deltagere. Taxametertilskud udbetales på grundlag af kvartalsvise
indberetninger til Undervisningsministeriet.
I figur 4.6.11 ses det, at den faktiske aktivitet på Åben Uddannelse har været
væsentligt lavere end forventet i årene 1991-94. I 1995-96 forholdt det sig omvendt,
hvorfor der ligesom for daghøjskoler og folkehøjskoler opstår en forskel mellem faktisk
og skønnet aktivitet.
Figur 4.6.11. Faktisk og skønnet aktivitet på Åben Uddannelse, antal årselever

Note: TB-tal for 1995 er estimeret.
I 1991 blev Åben Uddannelse på TB reduceret med 103,7 mill.kr. Heraf blev
størstedelen videreført som genbevilling.
Bevillingen til Åben Uddannelse blev på TB for 1992 nedsat med 122 mill.kr., hvoraf
27,6 mill.kr. gik til øget opsparing, og 68 mill.kr. gik til udmøntning af besparelser.
I 1993 blev bevillingen til Åben Uddannelse reduceret med 147,7 mill.kr. i forbindelse
med TB. Ca. 130 mill.kr. heraf gik til øget opsparing på kontoen.
I 1994 førte den lavere end forventede faktiske aktivitet til en besparelse på 20
mill.kr. på TB. Samtidig blev der forbrugt 117,6 mill.kr. i genbevilling fra tidligere
år.
Antallet af årselever blev undervurderet i 1995 og 1996. I såvel 1995 som 1996 blev
der som følge af tekstanmærkning nr. 74 på TB optaget et merforbrug, jf. nedenstående
tabel 4.6.10.
I 1995 blev 165,1 mill.kr. - som var blevet genbevilget fra tidligere år - anvendt til
udmøntning af besparelser.
I 1997 udløstes en merudgift på 43 mill.kr. som følge af et for lavt
aktivitetsskøn.
Tabel 4.6.10. Åben uddannelse

Mill.kr.
Mer/mindreforbrug
Overførsel til andre
hovedkonti

Stat
Ikke-aktivitetsbestemte
Aktivitetsbestemte

TB97
+43,0
-67,0
-
+24,0

TB96
+254,7
-254,7
-
-

TB95
+172,9
-172,9
+165,1¹⁾
-165,1

TB94
+70,3
-
+27,3
-97,6

TB93
-147,7
-
+10,1
+137,6

TB92
-122,0
+95,2²⁾
-0,8
+27,6

TB91
-103,7
+19,3
+19,0
+65,4

1) Heraf 165,1 mill.kr. til udmøntning af budgetreguleringskonto.
2) Heraf 68 mill.kr. til udmøntning af budgetreguleringskonto og 27,2 mill.kr. til at
finansiere merforbrug på det lovbundne område.

4.6.9. Frie grundskoler
De frie grundskoler har været taxameterstyrede siden 1992.
Der ydes drifts-, bygnings- og skolefritidsordningstaxameter ud fra antallet af
årselever, idet aktivitetsopgørelsesmetoden dog er forskellig.
Figur 4.6.12. Faktisk og skønnet aktivitet på frie grundskoler, antal årselever
Figur 4.6.12 viser, at aktivitetsskønnene på FFL og FL har været præcise i forhold
til den faktiske aktivitet. Der er kun foretaget mindre justeringer med en tendens til at
undervurdere de senere år.

I 1996 og 1997 var skønnet på FL således ca. 1800 årselever for lavt med en deraf
følgende merudgift på hhv. 59,3 mill.kr. og 31,6 mill.kr., jf. tabel 4.6.11. Merudgiften
modsvares dog i det efterfølgende år af stigende bidrag fra kommunerne svarende til 85
pct. af merudgiften.

Tabel 4.6.11. Frie grundskolder

Mill.kr.
Mer/mindreforbrug
Overførsel til andre
hovedkonti

Stat
Ikke-aktivitetsbestemte
Aktivitetsbestemte

TB97
+31,6
-31,6

TB96
+59,3
-59,3
-
-

TB95
+12,9¹⁾
-12,9
-
-

TB94
-6,8
+6,8
-
-

TB93
+14,0
-14,0
-
-

TB92
+2,5
-2,5
-
-

1) Merforbruget på 12,9 mill.kr. blev finansieret ved kompenserende besparelser.

4.6.10. AMU
På arbejdsmarkedsuddannelserne indførtes taxameterstyring af undervisningsudgifterne
på de kompetencegivende uddannelser fra 1995. Fra 1. januar 1997 er alle
arbejdsmarkedsuddannelser omfattet af taxameterstyring.
I 1995 og 1996 var takstfinansieringen på de kompetencegivende uddannelser kombineret
med udmeldte aktivitetskrav og bevillingsrammer.
Fra 1. januar 1997 blev der på AMU-området indført frit optag. I 1997 var der på de
taxameterstyrede bevillinger et merforbrug på 105 mill.kr. som en konsekvens af en
større aktivitet end budgetteret. Det svarer til en merudgift på knap 6 pct. i forhold
til det oprindeligt budgetterede.
Tabel 4.6.12. Arbejdsmarkedsuddannelser

Mill.kr.
Mer/mindreforbrug
Overførsel til andre
hovedkonti

Stat
Ikke-aktivitetsbestemte
Aktivitetsbestemte

R97
+105,0
-105,0
-
-

I tabel 4.6.13 nedenfor ses den skønnede aktivitet på FFL, FL og regnskabet i 1995,
1996 og 1997 målt i elevuger (1 årselev svarer til 40 elevuger).
Tabel 4.6.13. Skønnet aktivitet på AMU (kompetencegivende uddannelser)

FFL
FL
Regnskab

1995
356.500
446.750
383.600

1996
449.200
450.000
395.400

1997
423.500
423.500
422.000

Note: FFL95 aktivitetstallene er ekskl. aktivitet finansieret af konto 17.42.67., der
på tidspunktet for udarbejdelsen af FFL95 ikke var fordelt på de forskellige typer af
arbejdsmarkedsuddannelser. Der er således ikke tale om en reel forøgelse af den
budgetterede aktivitet fra FFL95 til FL95.
I 1995 førte den lavere aktivitet til en nedjustering af bevillingen med 104,9
mill.kr. på TB. Størstedelen af mindreforbruget i 1996 medgik til en rammereduktion på
AMU-området på FL97.
4.6.11. Sammenfatning
Skøn over den forventede aktivitet udgør sammen med takstfastsættelsen kernen i
budgetteringen på de taxameterstyrede områder.
Aktivitetsskøn på Undervisningsministeriets område foretages primært på baggrund
af faktorer som tidligere års optag, gennemførte eksaminer, demografisk udvikling m.v.
Der kan dog også indgå et politisk ønske om f.eks. at styrke et uddannelsesområde ved
at oprette flere pladser. På Arbejdsministeriets område foretages aktivitetsskønnene ud
fra forventninger til udviklingen på arbejdsmarkedet.
På en del uddannelsesområder har der gennemgående været mærkbare afvigelser mellem
skønnet og faktisk aktivitet. Det gælder eksempelvis erhvervsuddannelser, adgangsgivende
kurser m.v., produktionsskoler, daghøjskoler og Åben Uddannelse.
På de fleste områder bliver aktivitetsskønnene mere præcise fra FFL til FL. Det
bedre grundlag for at skønne i oktober/november fremfor i maj/juni har med andre ord
gjort aktivitetsskønnene mere præcise. Selv om skønnet på FL er bedre, er der dog
fortsat ofte en afvigelse mellem den budgetterede aktivitet og den aktivitet, der i sidste
ende viser sig at være på uddannelsesinstitutionerne.
Aktivitetsskønnene har konsekvenser for den overordnede budget- og bevillingsproces.
Afvigelserne mellem skønnet og faktisk aktivitet og den heraf følgende optagelse af mer-
eller mindreudgifter på TB tilfører den overordnede budgetproces et element af
usikkerhed parallelt til lovbundne udgiftsområder. Store afvigelser reducerer muligheden
for at styre og kontrollere den samlede udgiftsudvikling.
På tillægsbevillingsloven reguleres bevillingen for den faktiske aktivitet i året.
Det er for videregående uddannelser siden 1996 og for erhvervsuddannelser siden 1995 sket
i henhold til tekstanmærkning 74, som bemyndiger undervisningsministeren til på forslag
til tillægsbevillingslov at regulere taxameterbevillingerne, hvis aktiviteten afviger fra
det på finansloven budgetterede.
Forud for denne tekstanmærkning var den samlede bevilling en rammebevilling, hvor
Undervisningsministeriet havde ansvaret for, at rammen blev overholdt med de takster, der
var oplyst i anmærkningerne til finansloven og den faktisk opgjorte aktivitet. Der var
derfor også, jf. finansloven, en overførselsadgang, der omfattede de taxameterstyrede
konti.
Med indførelsen af taxameterstyring på AMU-området er der oprettet en tilsvarende
tekstanmærkning under Arbejdsministeriet på finansloven. Der blev ved
bevillingsafregningen for 1997 opgjort et merforbrug på 105 mill.kr.
De videregående uddannelser var i perioden 1993-96 endvidere omfattet af den
flerårsaftale, der blev indgået som led i finanslovsforliget i 1993. Heri indgik både
en plads- og en budgetramme.
Samtidig indeholdt flerårsaftalen et politisk ønske om at oprette flere pladser på
de videregående uddannelser. Da der var usikkerhed om, hvorvidt den faktiske tilgang
ville svare til de udbudte pladser i det enkelte finansår, åbnede aftalen mulighed for
at flytte uforbrugte undervisningsbevillinger over til bl.a. forsknings- og
kapitalformål.
Der kan peges på tre typer af bevillingsmæssige konsekvenser af et for lavt
aktivitetsskøn. En merudgift er blevet finansieret enten:
via statskassen
ved mindreforbrug på andre hovedkonti
eller ved forbrug af genbevilling (før tekstanmærkning 74)
Grundlæggende kan for høje aktivitetsskøn have fire typer af konsekvenser.
Mindreudgiften er således enten:
medtaget ved udmøntning af en besparelse på ministerområdet
bortfaldet
medgået til at dække merforbrug på andre hovedkonti
eller har bidraget til en forøgelse af opsparing/genbevilling (før tekstanmærkning
74)
I tabel 4.6.14 er de bevillingsmæssige konsekvenser for de taxameterstyrede
uddannelser - med undtagelse af AMU - sammenfattet. Tabellen er en sammentælling af
tabellerne for de enkelte uddannelsesområder ovenfor. Den illustrerer således den
samlede nettobevægelse på Undervisningsministeriets taxameterstyrede områder et givet
år.
Det skal bemærkes, at forbrug eller opsparing til genbevilling er opgjort som en
overførsel til en aktivitetsbestemt hovedkonto.
Det ses af tabel 4.6.14, at den lavere aktivitet end forventet på alle de
taxameterstyrede områder under �t i årene 1991-1995 førte til optagelse af en
mindreudgift. I 1996 og 1997 blev den samlede aktivitet omvendt højere end forventet,
hvilket resulterede i merudgifter.

Tabel 4.6.14. Taxameterstyrede uddannelser ekskl. AMU

Mill.kr.
Mer/mindreforbrug
Overførsel til andre
hovedkonti

Stat
Ikke-aktivitetsbestemte
Aktivitetsbestemte

TB97
648,4
-674,6
26,2
-

TB96
703,7
-703,7
37,4
-37,4

TB95
-88,4
-196,2
280,3
-172,5

TB94
-509,3
247,7
377,6
-116,0

TB93
-683,8
291,8
111,4
280,6

TB92
-212,6
144,6
38,2
29,8

TB91
-234,4
131,7
38,9
63,8

I 1991 gik 131,7 mill.kr. af et mindreforbrug på 234,4 mill.kr. til statskassen, mens
38,9 mill.kr. overførtes til ikke taxameterstyrede områder og resten til
taxameterstyrede, jf. den generelle overførselsadgang.
Samme mønster gentog sig i 1992. Af et mindreforbrug på 212,6 mill.kr. bortfaldt
144,6 mill.kr., mens resten overførtes til andre hovedkonti, jf. den generelle
overførselsadgang.
I 1993 gik knap halvdelen af et mindreforbrug på 683,8 mill.kr. til staten, mens et
tilsvarende beløb overførtes til aktivitetsbestemte bevillinger, jf. den generelle
overførselsadgang.
Mindreforbruget var i 1994 på 509,3 mill.kr., hvoraf omkring halvdelen bortfaldt.
Samtidig blev der overført 377,6 mill.kr. til ikke-aktivitets-bestemte bevillinger -
heraf 100 mill.kr. til udmøntning af besparelser på korte videregående uddannelser - og
116 mill.kr. fra aktivitetsbestemte hovedkonti. Der skete således overførsel af midler
fra de taxameterstyrede til de ikke-taxameterstyrede områder, jf. den generelle
overførselsadgang.
Merforbruget i 1995 blev finansieret via statskassen, hvorfra der også blev overført
til ikke-aktivitetsbestemte konti, jf. den generelle overførselsadgang.
I 1996 var nettomerforbruget på 703,7 mill.kr., som blev finansieret af statskassen,
idet der dog samtidigt blev overført 37,4 mill.kr. fra aktivitetsbestemte bevillinger til
ikke-aktivitetsbestemte bevillinger som led i udmøntning af budgetregulering.
For 1997 var nettomerforbruget 648,6 mill.kr. Statskassen finansierede 674,6 mill.kr.,
hvoraf 26,2 mill.kr. anvendtes til ikke-aktivitetsbestemte bevillinger.
De samlede tal for alle områderne set under et dækker over stor variation mellem de
enkelte uddannelser. For de frie grundskoler, efterskoler, erhvervsuddannelser og
produktionsskoler har statskassen med få undtagelser afholdt merudgiften i forbindelse
med for lave aktivitetsskøn og omvendt fået gevinsten ved for høje aktivitetsskøn.
For så vidt angår de erhvervsgymnasiale uddannelser og de adgangsgivende kurser, har
de skønnede aktivitetstal for perioden 1991 til 1994 resulteret i et mindreforbrug, der i
altovervejende grad - jf. den generelle overførselsadgang - er overført til
ikke-aktivitetsbestemte bevillinger. Efterfølgende mindre- eller merforbrug er tilgået
statskassen.
Med hensyn til videregående uddannelser, Åben Uddannelse, korte videregående
uddannelse og folkehøjskoler er billedet ikke entydigt, men veksler fra år til år.
Tabel 4.6.14 viser nettoforbruget de enkelte år. I tabel 4.6.15 og 4.6.16 er mer- og
mindreforbruget vist hver for sig.

Tabel 4.6.15. Taxameterstyrede uddannelser ekskl. AMU, merforbrug

Mill.kr.
Merforbrug
Overførsel fra andre
hovedkonti

Stat
Ikke-aktivitetsbestemte
Aktivitetsbestemte

TB97
665,6
-691,8
+26,2
-

TB96
745,5
-745,5
37,4
-37,4

TB95
497,2
-493,8
165,1
-168,5

TB94
108,1
-37,8
27,3
-97,6

TB93
14,0
-14,0
-
-

TB92
2,5
-2,5
-
-

TB91
-
-
-
-

I alt
2036,5
-1989,0
203,6
-303,5

Tabel 4.6.15 viser således, at næsten 100 pct. af merforbruget på de
taxameterstyrede områder er finansieret via statskassen, mens resten modsvares af
mindreforbrug på aktivitetsbestemte konti.

Tabel 4.6.16. Taxameterstyrede uddannelser ekskl. AMU, mindre-forbrug

Mill.kr.
Mindreforbrug
Overførsel til andre
hovedkonti

Stat
Ikke-aktivitetsbestemte
Aktivitetsbestemte

TB97
-17,2
17,2
-
-

TB96
-41,8
41,8
-
-

TB95
-408,8
297,6
115,2
-4,0

TB94
-617,4
285,5
350,3
-18,4

TB93
-697,8
305,8
111,4
280,6

TB92
-215,1
147,1
38,2
29,8

TB91
-234,4
131,7
38,9
63,8

I alt
-2232,5
1226,7
654,0
351,8

På den anden side er godt halvdelen af mindreforbruget bortfaldet, dvs. gået til
statskassen, jf. tabel 4.6.16. I perioden 1991-97 er mindreforbruget på hhv. 654,0 og
351,8 mill.kr. blevet overført til ikke-aktivitetsbestemte og aktivitetsbestemte konti -
primært som opsparing, der efterfølgende som hovedregel er udmøntet som besparelser og
ikke som forbrug.
En delkonklusion må være, at størstedelen af merforbruget er blevet finansieret af
statskassen, mens godt halvdelen af mindreforbruget er ført tilbage hertil. Hovedparten
af resten er anvendt til opfyldelse af sparekrav på Undervisningsministeriets område.
Der er i alt i perioden på hele Undervisningsministeriets område udmøntet
besparelser ved specifikke afskrivninger af opsparing på 964,7 mill.kr.
Ses der kun på de senere år efter indførelsen af tekstanmærkning 74, er billedet
mere enkelt, jf. tabel 4.6.17, hvori kun er medtaget områderne omfattet af
tekstanmærkning 74.

Tabel 4.6.17. Taxameterstyrede uddannelser ekskl. AMU

Mill.kr.
Mer/mindreforbrug
Overførsel til andre
hovedkonti

Stat
Ikke-aktivitetsbestemte Aktivitetsbestemte

TB97
+645,4
-674,6
+26,2
-

TB96
+703,7
-703,7
-37,4
-37,4

TB95
+407,5
-407,5
-
-

Det ses i tabellen, at der ikke i samme omfang som tidligere er overført til og fra
andre hovedkonti.
I praksis betyder tekstanmærkning 74, at bevillingen får karakter af en lovbunden
bevilling. Såfremt der måtte være et mindreforbrug grundet en lavere aktivitet end
skønnet, bortfalder mindreforbruget. Omvendt optages et merforbrug direkte på TB. Der er
således ikke adgang til at overføre mindreforbrug fra konti underlagt tekstanmærkning
74 til andre konti.
I denne sammenhæng kan det også være nyttigt at sammenholde taxametersystemet med
den bevillingsstyring, der var på uddannelsesområdet før indførelsen af
taxameterstyring.
I de tidligere budgetmodeller blev der - hvis den faktiske aktivitet viste sig mindre
end den forudsatte - ofte ikke foretaget en bevillingsreduktion. Taxametersystemet har i
forhold hertil bevirket, at der er skabt sammenhæng mellem tilskud og faktisk aktivitet,
hvorfor forskelle mellem faktisk og forventet aktivitet nu har bevillingsmæssige
konsekvenser.
De reguleringer, der forekommer på de taxameterstyrede områder, foretages nu som
nævnt i hovedsagen i henhold til tekstanmærkning 74. På de videregående uddannelser
foregik der før overgangen til regulering efter tekstanmærkning 74 i 1996 en betydelig
overvurdering af aktiviteten bl.a. som følge af manglende opfyldelse af forudsætningerne
i flerårsaftalen. Resultatet var et relativt stort mindreforbrug.
Restbevillingen anvendtes i et vist omfang til at øge opsparingen for herved at skabe
en økonomisk sikkerhed i forhold til uforudsete aktivitetsudsving. Da tekstanmærkning 74
kom til at omfatte de videregående uddannelser, blev opsparingsbehovet reduceret
tilsvarende, hvorfor der også gennemførtes en generel nedbringelse af opsparingerne på
de videregående uddannelser.
Samlet set er en af taxametersystemets væsentligste funktioner at overflytte
ressourcer fra uddannelser/institutioner med faldende aktivitet til vækstområder. Da
denne overflytning sker på baggrund af faktisk aktivitet, foregår den dels på
finansloven som følge af nyeste skøn, dels på tillægsbevillingsloven som følge af
konstaterede ændringer i forhold til det skønnede, idet det endelige forbrug dog først
opgøres på regnskabet.
På grund af modgående bevægelser vil reguleringen af Undervisningsministeriets
samlede ramme på tillægsbevillingsloven naturligvis være mindre end summen af
bruttobevægelserne. Set i forhold til tidligere budgetmodeller er forskellen først og
fremmest, at bevillingerne også reguleres i nedadgående retning, når aktiviteten falder
i forhold til det forventede. Dermed er der nu skabt en bedre balance mellem
bevillingskonsekvenser som følge af såvel under- som overvurdering af aktiviteten.
Denne synlige relation mellem aktivitet og bevilling gør det alt andet lige nemmere
for de bevilgende myndigheder at følge, forklare og kontrollere udgiftsudviklingen på
uddannelsesområdet.
Men taxametersystemerne kan - akkurat som de tidligere budgetmodeller - give problemer
i forhold til den samlede udgiftsstyring og -planlægning, hvis det viser sig, at der
opstår en større uforudset aktivitetsstigning. En stram udgiftsstyring kan således
komme i modstrid med hensynet til et delvist frit uddannelsesvalg.
Der vil derfor fortsat være behov for at udvikle og forbedre de
budgetteringsredskaber, der anvendes med henblik på at minimere omfanget af
bevillingsreguleringer på tillægsbevillingsloven.

Kapitel 5: Effekter af taxameterstyring på institutionsniveau
5.1. Indledning
Hensigten med kapitel 5 er at analysere taxameterstyringens betydning for adfærden på
institutionsniveau, og de muligheder det efterlader for en central styring og regulering
af uddannelsesudbud, omkostningsniveau, uddannelseskvalitet m.v. Analysen omfatter 3
udvalgte områder på Undervisningsministeriets område: erhvervsskoler, seminarier og
øvrige videregående uddannelser. Afsnittet om bygningskapacitet og lokaleforbrug
omfatter erhvervsskoler, AMU-centre og VUC-centre.
Ændringer af den økonomiske styring med decentraliseringen af det økonomiske ansvar
til institutionsniveau samt en parallel tilvejebringelse af større frihed i
arbejdstilrettelæggelsen er ikke enestående for de taxameterstyrede områder. Gennem de
seneste 15 år har der generelt i den offentlige sektor fundet en kraftig decentralisering
sted. Udviklingen har i vid udstrækning været affødt af den rammestyring, som i staten
blev gennemført op igennem 1980'erne, og som gradvist også har fundet sted i kommuner og
amter, jf. i øvrigt kapitel 2.
I store træk har det betydet, at offentlige institutioner har fået flere økonomiske
frihedsgrader kombineret med større krav til resultatsiden. Dels har institutionerne
fået fri adgang til at disponere indenfor de fastsatte udgiftsrammer, dels har
institutionerne fået adgang til at disponere over gevinster ved en effektiv økonomisk
styring. Herudover er bindingerne i arbejdstilrettelæggelsen mindsket samtidigt med en
klarere målstyring af institutionerne.
Elementet af økonomisk decentralisering i taxameterstyringen er således ikke unikt i
forhold til den generelle mål- og rammestyring i den offentlige sektor. Forskellen ligger
i, at der i taxameterstyringen er en direkte sammenhæng mellem aktivitet og bevillinger,
hvor sammenhængen mellem aktivitet og bevilling i rammestyringen dels sker med en vis
tidsforsinkelse, dels er omfattet af en forhandlingsproces.
Der er imidlertid som tidligere beskrevet store forskelle mellem de tre udvalgte
uddannelsesområder med hensyn til omfanget og organiseringen af taxameterstyringen, jf.
kapitel 2 og 3.
På erhvervsskoleområdet finder man som tidligere beskrevet den mest konsekvente
anvendelse af taxameterstyring, hvor såvel drifts- som anlægsudgifter er
taxameterstyrede, og hvor grundbevillingen udgør en meget beskeden del af den samlede
bevilling.
Seminarierne er ligesom erhvervsskolerne omfattet af taxameterstyring af såvel drifts-
som anlægsudgifter, ligesom grundtilskuddet er forholdvis beskedent. Seminarierne
adskiller sig imidlertid ved, at der centralt sker en regulering af optagelsestallene på
de enkelte institutioner. Institutionerne er således underlagt et loft for, hvor mange
elever der maksimalt kan optages på de enkelte institutioner, og mindre efterspurgte
institutioner tilgodeses herved i højere grad.
For så vidt angår de videregående institutioner er forskningsbevillingerne ikke
taxameterstyrede, hvilket dermed giver de videregående uddannelsesinstitutioner en
forholdsvis stor bevilling, der ikke er afhængig af aktiviteten. Dertil kommer, at
anlægsbevillingerne er centralt styrede i Forskningsministeriets Byggedirektorat. Kun
omkring en tredjedel af de samlede bevillinger er således taxameterstyrede.
Endelig adskiller de videregående uddannelser sig ved, at der på en række få
forholdsvis dyre uddannelser sker en central styring af optaget. Som hovedregel er der
imidlertid frit optag på de videregående uddannelser.

Taxameterstyringen af institutionerne varierer således dels med hensyn til, hvor stor
en del af bevillingerne der er aktivitetsstyret, dels med hensyn til institutionernes
adgang til frit at bestemme optaget på den enkelte uddannelse.
Ovenstående rejser en række problemstillinger, der specifikt knytter sig til
taxameterstyringens betydning for adfærden på institutionsniveau, og de
styringsmuligheder som foreligger på centralt niveau. Det er analysen af disse særegne
træk ved taxameterstyring, som gennemgås i de følgende afsnit i kapitel 5.
Indledningsvis gennemgås den interne økonomistyring på de taxameterstyrede
uddannelsesinstitutioner i afsnit 5.2.
I afsnit 5.3 analyseres følgende problemstillinger, der specifikt knytter sig til
taxameterstyring:
For det første spørgsmålet om, hvorvidt der er sammenhæng mellem
taxameterindtægter og udgifter på de enkelte uddannelser. I første omgang ligger det i
taxametersystemet, at der er en sammenhæng mellem de på finansloven fastsatte takster og
institutionernes udgifter til de enkelte uddannelser. Omvendt har institutionerne en
økonomisk dispositionsfrihed, hvor indtægten ikke nødvendigvis er bundet til de enkelte
uddannelser.
For det andet spørgsmålet om, hvordan aktivitets- og takstændringer påvirker
udgiftsniveauet. Dels om takstændringer påvirker udgiftsniveauet på de uddannelser,
ændringerne er rettet imod. Dels med hvilken hastighed der eventuelt sker en
udgiftstilpasning i forhold takst- og aktivitetsændringer.
For det tredje spørgsmålet om, hvorvidt det er muligt at påvirke institutionernes
udbud af uddannelser gennem en regulering af taksterne.
For det fjerde spørgsmålet om taxameterstyringens betydning for opsparingsniveauet
på institutionsniveau. På den ene side giver taxameterstyring - sammenlignet med
traditionel rammestyring - institutionerne en øget bevillingssikkerhed ved øget
aktivitet, idet taxametertilskuddet øges proportionalt med aktivitetsforøgelsen. Dette
kunne pege i retning af et mindsket opsparingsbehov. På den anden side bevirker
taxameterstyringen, at institutionernes taxametertilskud kan blive reduceret kraftigt ved
faldende aktivitet. Dette peger i retning af et øget opsparingsbehov.
Endelig for det femte spørgsmålet om taxameterstyringens betydning for frafaldet på
de enkelte områder. Som udgangspunkt må det forventes, at institutionerne vil være mere
tilbøjelige til at sikre en høj gennemførelsesprocent, eftersom bevillingerne bestemmes
i forhold til antallet af elever/studerende, der gennemfører de pågældende aktiviteter.

Afsnit 5.4 er en gennemgang af konkurrencens betydning for samarbejdsrelationerne
mellem institutionerne. I kraft af de aktivitetsafhængige bevillinger har det således
som udgangspunkt været forventet, at der vil opstå en konkurrence mellem institutionerne
om elever og studerende. Om denne konkurrence har haft betydning for samarbejdet mellem
institutionerne belyses således i afsnit 5.4.
Efterfølgende analyseres i afsnit 5.5 taxameterstyringens betydning for kvaliteten i
undervisningen. Det skal ses i sammenhæng med den kritik, der har været rettet mod
taxametersystemet for at tilskynde institutioner til at sænke kravene for, at flest
muligt kommer igennem uddannelserne, og dermed sikre maksimal indtjening.
Endelig undersøges spørgsmålet om taxameterstyringens betydning for de selvejende
institutioners bygnings- og lokaleadministration i afsnit 5.6.
De uddannelsesområder, der vil indgå i analyserne, er erhvervsskolerne, seminarierne
og de videregående uddannelser. På grund af forskelle i omfanget af datamateriale samt
selve datakvaliteten vil de tre områder ikke kunne analyseres i et ensartet omfang.
Analyserne bygger på en spørgeskemaundersøgelse fremsendt til erhvervsskoleledere og
seminarierektorer i sammenhæng med denne budgetanalyse (udvalgte resultater herfra er
gengivet i bilag C og bilag D) samt en undersøgelse af udvalgte videregående
uddannelsesinstitutioner udarbejdet af Økonomistyrelsen. Dertil kommer en række
tidligere undersøgelser, der er udarbejdet uafhængigt af nærværende budgetanalyse. Der
henvises til bilag B for en nærmere gennemgang af datamaterialet.

5.2. Økonomistyring
5.2.1. Økonomistyring på erhvervsskolerne
Omlægning og effektivisering af økonomistyringen
Indledningsvis ses på erhvervsskoleledernes generelle vurdering af taxametersystemets
konsekvenser for økonomistyringen. I spørgeskemaundersøgelsen pegede mange således
på, at mange forhold vedrørende skolens økonomistyring blev ændret som følge af
reformen, jf. figur 5.2.1.
Figur 5.2.1. Andel af erhvervsskolelederne, der mener, at følgende vedr.
økonomistyringen på deres skole er en konsekvens af taxa-metersystemet

Ca. 90 pct. af erhvervsskolelederne tilkendegiver således, at skolen siden
taxametersystemets indførelse har omlagt den interne økonomistyring på skolen. Og ca.
85 pct. mener, at denne omlægning er foretaget som en konsekvens af taxameterreformen. I
spørgeskemaundersøgelsen har ca. 70 pct. endvidere angivet, at der på baggrund af
taxameterreformen er foretaget større organisatoriske ændringer.
Ca. 85 pct. af erhvervsskolelederne er af den opfattelse, at den nye økonomistyring
har bidraget til en bedre ressourceudnyttelse på skolen
. Ca. 80 pct. mener, at det er en konsekvens af taxameterreformen, at skolen nu - i
forhold til før reformen - foretager en bedre prioritering af ressourcer i forhold til
behov.
Omlægningen af økonomistyringen har bl.a. indebåret, at der er foretaget en
decentralisering af styringen på skolerne. Ca. 85 pct. tilkendegiver således, at man på
skolen - siden reformen - har decentraliseret det interne budgetansvar. Heraf finder ca.
65 pct, dette er sket som en konsekvens af reformen.
55 pct. angiver, at taxameterindtægter gives videre som blokbevillinger til de enkelte
uddannelsesområder/afdelinger på skolen
. For skoler med over 500 årselever er denne andel på 75 pct.
Vurderingen af, at økonomistyringen og ressourceudnyttelsen på erhvervsskolerne er
forbedret og blevet mere effektiv med indførelsen af taxameterstyring, kan ses i lyset af
den generelle udvikling i erhvervsskolernes økonomiske vilkår, hvor det gennemsnitlige
tilskud pr. årselev har været svagt stigende og antallet af årselever pr.
lærerårsværk har været faldende siden indførelsen af taxameterstyring, jf. afsnit
4.1.

Aktivitetsorienteret økonomistyring
Spørgeskemaundersøgelsen tyder på, at skolerne generelt er blevet mere bevidste om,
at der i tide må foretages dispositioner og prioriteringer, der på såvel kortere som
længere sigt sikrer en rimelig balance mellem ressourceforbrug og aktivitet. Aktivitet er
blevet integreret som en variabel i økonomistyringen.
En stor del af skolerne opererer således med flerårige strategiplaner, der baseres
på analyser af efterspørgselsudviklingen. Skolerne anvender i stigende grad
systematiseret dataindsamling om efterspørgsel efter uddannelse, og der er eksempler på,
at skoler ved en tidlig indsats har formået at tilpasse sig i situationer, hvor den
fremtidige aktivitetsudvikling ellers har set dyster ud.
I spørgeskemaundersøgelsen tilkendegiver ca. 90 pct., at der efter taxameterreformen
lægges mere vægt på langsigtet planlægning og aktivitetsprognoser. Ca. 80 pct.
angiver, at dette er en konsekvens af taxametersystemet.
På den anden side opleves det ikke i alle tilfælde som nogen nem opgave. Ca. 30 pct.
kan således erklære sig "lidt enige" i, at taxametersystemet har umuliggjort
langsigtet planlægning på deres skole.
Budgetopfølgning og budgetproces
Budgetopfølgningen er på erhvervsskolerne typisk centreret omkring en kvartalsvis
budgetopfølgning og halvårlige regnskaber, som forelægges bestyrelsen. I tilgift til
den mere langsigtede planlægning har skolerne således generelt også etableret et
beredskab til at imødegå uventede aktivitetsudsving på kort sigt.
Centralt for skolernes planlægning og budgettering er, at aktivitetsgrundlaget hele
tiden kan ændre sig, og formålet med budgetopfølgningssystemerne er at sikre hurtige
reaktioner ved afvigelser i forhold til det budgetterede.
I spørgeskemaundersøgelsen angiver 90 pct., at der efter taxameterreformen lægges
mere vægt på budgetlægning og løbende budgetopfølgning (hvilket ca. 80 pct. opfatter
som en konsekvens af taxametersystemet).
Selve budgetteringen tager udgangspunkt i skolernes årsplaner for udbud af uddannelser
og forventningerne om søgning til de enkelte uddannelser. På større skoler lægges
budgetansvaret - forstået som det primære ansvar for, at budgetterne overholdes - typisk
ud til de enkelte afdelinger. Det betyder, at afdelingerne har eget budget på både
indtægts- og udgiftssiden med en vis frihed til at disponere inden for dette. Samtidig er
budgetteringen knyttet til aktiviteterne således, at det er muligt at opgøre, hvordan de
enkelte uddannelser bidrager.
På indtægtssiden følger de enkelte afdelingers budgetter ofte taxameterindtægten
til afdelingens uddannelse. Som hovedregel fratrækkes dog et beløb til en central pulje
bl.a. til imødegåelse af uforudsete udgifter som f.eks. i forbindelse med
aktivitetsudsving, jf. Økonomistyrelsens undersøgelse af en række udvalgte
erhvervsskoler i 1997.21
Økonomistyrelsens undersøgelse bekræfter i øvrigt også billedet af, at
indførelsen af taxameterstyring har medført en decentralisering af ansvaret i
økonomistyringsprocessen. Generelt har skolerne ifølge undersøgelsen internt
decentraliseret økonomiansvaret til det niveau, hvor der disponeres. For de større
institutioner var såvel indtægts- som udgiftssiden fuldt ud decentraliseret til de
udførende afdelinger. En kraftig udbygget decentralisering var endvidere kombineret med,
at gevinsten ved en effektiv økonomisering tilfaldt de enkelte afdelinger. Det skal
imidlertid understreges, at der var stor variation i såvel omfanget som valg af modeller
for decentralisering.
Personaletilpasning
Da lønudgifterne udgør en ganske stor del af de samlede udgifter, er en effektiv
personaleplanlægning afgørende for, at skolerne over en periode kan tilpasse
ressourceforbruget til ændret aktivitet. Vanskelighederne i forhold til
personaleudgifterne knytter sig primært til overarbejde og undervisernes
tjenestetidsaftaler.
Knap 70 pct. af erhvervsskolelederne angiver, at der på skolen løbende afskediges og
ansættes lærere med det formål at tilpasse lærerstab og lærerkompetencer i forhold
til behov, jf. figur 5.2.2. Det er især større skoler, der næsten konstant har lærere
under henholdsvis ansættelse og afskedigelse.
Tilsvarende har især de større skoler ofte personaleplanlægningsredskaber i form af
f.eks. klart definerede kompetencekriterier for de enkelte undervisningsfunktioner, som
kan sammenholdes med lærernes kompetence. Ved hjælp af disse redskaber kan lærerne
omflyttes mellem afdelinger, ligesom lærere, der ikke længere er behov for på en given
afdeling, kan efteruddannes målrettet mod den funktion, vedkommende skal udfylde på en
anden afdeling. Endelig er der en del skoler (knap 30 pct. ifølge
spørgeskemaundersøgelsen), der løser nogle af tilpasningsproblemerne ved at dele eller
løbende udveksle lærere med andre uddannelsesinstitutioner.
Figur 5.2.2. Tilpasning af lærerstaben
Alt i alt er der dog kun ca. 20 pct. af erhvervsskolelederne, der mener, at
taxameterreformen isoleret set har bidraget til, at lærernes arbejdstid kan udnyttes
bedre. De eksisterende tjenestetidsaftaler opfattes som en alvorlig hindring for en mere
fleksibel personaleplanlægning, og der er klart utilfredshed med, at
beslutningskompetencen på netop dette punkt ikke i videre omfang er decentraliseret som
led i økonomireformerne.
Investeringer til sikring af fremtidigt aktivitetsgrundlag
Spørgeskemaundersøgelsen indikerer, at skolerne ikke blot tager aktivitetsprognoserne
til efterretning, men aktivt søger at gøre skolens uddannelsestilbud mere attraktivt.
Skolerne er opmærksomme på, at det er nødvendigt at gøre en indsats for at
tiltrække elever, og at f.eks. et godt omdømme med hensyn til undervisningskvalitet er
en forudsætning herfor, fj. figur 5.2.3. Ca. 80 pct. af erhvervsskolelederne angiver, at
taxametersystemet har medvirket til større fokus på kvalitetsudvikling og
kvalitetsstyring på deres skole (se afsnit 5.4).
Karakteren af kvalitetsstyring varierer mellem institutionerne. Tre forhold blev
imidlertid fremhævet i forbindelse med Økonomistyrelsens undersøgelse fra 1997. For det
første foretages der evalueringer, hvor såvel elever som aftagere inddrages i
vurderingerne. For det andet arbejdes der bevidst med en nedbringelse af frafaldet gennem
information om krav og kvalifikationer til uddannelsesforløbene. Endelig for det tredje
arbejdes der med efteruddannelse og medarbejderudvikling. Igen skal det understreges, at
der dels er tale om stor variation mellem institutionerne, dels er tale om få udvalgte
institutioner.
Mange peger tillige på, at forbedringer af en skoles sociale miljø og forbedring af
skolens markedsføringsstrategi, bidrager til at tiltrække og/eller fastholde flere
elever. Det samme gælder med hensyn til det fysiske miljø på skolerne.
Figur 5.2.3. Hvad påvirker aktiviteten i positiv retning?
Planlægning af uddannelsesudbud
På vegne af Undervisningsministeriet blev der i 1995 via et privat konsulentfirma
gennemført en undersøgelse af erhvervsskolernes udbud efter reformen i 199122.
Undersøgelsen pegede bl.a. på, at skolerne i modsætning til tidligere ikke længere
blot automatisk videreførte sidste års uddannelsesprogram, men i stigende grad foretog
udbudsbeslutninger på baggrund af overvejelser og afvejninger imellem dels økonomiske
hensyn og dels hensynet til lokalområdets interesser.
Spørgeskemaundersøgelsen bekræfter disse resultater. Ifølge undersøgelsen mener
ca. 55 pct. af erhvervsskolelederne, at skolens uddannelsesprofil er ændret som en
konsekvens af taxametersystemet. Og ca. 60 pct. angiver, at skolen har lukket uddannelser,
der er for "dyre" for skolen at gennemføre under taxametersystemet.
Til gengæld oprettes også nye uddannelser. På ca. 75 pct. af handelsskolerne og de
tekniske skoler udbydes i dag, jf. spørgeskemaundersøgelsen, �n eller flere
uddannelser, der ikke blev udbudt ved reformtidspunktet, mens ca. 25 pct. af disse skoler
i perioden siden reformen har oprettet nye uddannelser, som derefter atter er blevet
nedlagt.
Der er forskellige hensyn, der spiller ind, når skolerne træffer beslutninger om
tilpasninger af udbuddet i lyset af aktivitetsudsving, og disse hensyn vægtes forskelligt
på skolerne.
Nogle skoler fastholder et princip om, at alle enkeltuddannelser skal give overskud,
eller at der i det mindste skal være en forventning om, at uddannelsen kan komme til at
give overskud inden for en overskuelig årrække. De fleste skoler giver imidlertid udtryk
for, at rene økonomiske hensyn ikke er enerådende. Hensynet til skolens
uddannelsespolitiske forpligtelse, herunder f.eks. hensynet til at servicere lokalområdet
med et bredt uddannelsesudbud, spiller også en stor rolle. Det forekommer således, at
uddannelser får lov til at køre med underskud, når blot dette kan finansieres af
overskuddet på andre.
I spørgeskemaundersøgelsen angiver ca. 75 pct. af erhvervsskolelederne, at en af
årsagerne til, at der opretholdes uddannelser, der isoleret set giver underskud, er, at
disse har en positiv indflydelse på - eller er nødvendige for - aktiviteten på andre
uddannelser. Der er altså tale om, at nogle uddannelser kan have en synergieffekt i
forhold til andre. Ca. 60 pct. anfører, at uddannelser med underskud opretholdes af
hensyn til lokalområdets virksomheder eller fordi skolens bestyrelse ønsker at bevare en
bred faglig profil. Endelig tilkendegiver ca. 55 pct., at en af årsagerne til, at
underskudsuddannelser opretholdes, er forventningen om, at de over tid vil kunne bidrage
med et overskud.
I afsnit 5.3 analyseres forholdet mellem takster og faktiske udgifter nærmere.
Ledelse og administration
Næsten 98 pct. af erhvervsskolelederne tilkendegiver, at der efter taxameterreformen
stilles større krav til det administrative personales kvalifikationer, hvilket ca. 85
pct. anser som en følge af taxametersystemet, og ca. 80 pct. angiver, at en
forholdsmæssigt større andel af de samlede ressourcer nu anvendes på
økonomistyringsopgaven.
Denne udvikling med øget vægt på økonomistyringen har også bidraget til at ændre
karakteren af - og kravene til - ledelsen på erhvervsskolerne. Ca. 90 pct. af
erhvervsskolelederne mener, at ledelsen på skolen er blevet mere professionel og
virksomhedsorienteret, og ca. 85 pct. anser dette for at være en konsekvens af
taxametersystemet. Ca. 70 pct. kan erklære sig enige i, at mange i ledelsesfunktioner har
haft svært ved at omstille sig til de nye krav, taxametersystemet stiller, mens ca. 45
pct. anfører, at taxametersystemet har været årsag til en betydelig personudskiftning
på økonomiansvarlige poster på deres skole.23
Også skolernes bestyrelser har efter taxameterreformen fået en ændret rolle i
forbindelse med økonomistyringen, hvor ca. 85 pct. af erhvervsskolelederne angiver, at
bestyrelsen siden reformen i højere grad inddrages i spørgsmål vedrørende
økonomistyringen. Bestyrelsens deltagelse koncentrerer sig primært om de mere
overordnede strategiske spørgsmål. Den daglige drift overlades til den administrative
ledelse, jf. Økonomistyrelsens undersøgelse.
5.2.2. Økonomistyring på seminarierne
Indførelsen af taxameterstyring på seminarierne har ligesom på erhvervsskolerne
påvirket den interne økonomistyring.
I spørgeskemaundersøgelsen tilkendegiver ca. 85 pct., at man siden taxametersystemets
indførelse har omlagt den interne økonomistyring på seminariet. Og ca. 70 pct. angiver
samtidig, at denne omlægning er foretaget som en konsekvens af taxameterreformen.
Figur 5.2.4. Andel af seminarierektorerne, der mener at følgende vedr.
økonomistyringen på deres seminarium er en konsekvens af taxametersystemet

Ca. 75 pct. af seminarierektorerne mener ifølge spørgeskemaundersøgelsen, at den nye
økonomistyring har bidraget til en bedre ressourceudnyttelse på seminariet, og samme
antal (ca. 75 pct.) mener, at det er en konsekvens af taxameterreformen, at seminariet nu
- i forhold til før reformen - foretager bedre prioritering af ressourcer i forhold til
behov. Den øgede økonomiske bevidsthed viser sig over en bred front fra f.eks. valg af
bankforbindelse, til udstyrsanskaffelser og administrationen af lærer- og lønforbruget.
Der har således også kun været ganske få eksempler på seminarier i økonomiske
vanskeligheder. Disse forekom i forbindelse med overgangen til taxameterstyring, hvor to
seminarier fik lån.
På seminarierne er man særligt opmærksomme på, at en fornuftig planlægning af
lærerforbruget er helt afgørende for økonomien. Flere seminarier lægger således vægt
på, at nyinvesteringer må finansieres ved produktivitetsbesparelser, herunder f.eks.
nedsættelse af timetallet for de studerende og en bedre udnyttelse af lærernes
arbejdskraft.
Man er desuden i ansættelsespolitikken meget opmærksomme på, at der skal være
sikkerhed for, at der også på langt sigt er behov for nyansatte læreres
kvalifikationer. I modsat fald findes midlertidige løsninger, frem for fastansættelse af
nye medarbejdere. Nogle seminarier benytter som princip mange ikke-fastansatte
timelærere, for herved hurtigt at kunne tilpasse sig i tilfælde af aktivitetsudsving.
Der er dog i det hele taget - ligesom for erhvervsskolernes vedkommende - meget stor
forskel på seminariernes måde at gribe de nye udfordringer an på. Nogle af de større
seminarier har etableret en udstrakt intern økonomisk decentralisering. Bl.a. har man på
nogle seminarier givet mulighed for, at en gruppe af lærere kan gå sammen i
projektgrupper eller "ressourcecentre", der fungerer som mere eller mindre
selvstændige og (via taxameterindtægter) selvfinansierende økonomiske enheder. På
nogle mindre seminarier er det derimod karakteristisk, at rektor selv - eller en enkelt
nøglemedarbejder - i detaljer følger alle forhold vedrørende seminariets økonomi.
I spørgeskemaundersøgelsen har ca. 85 pct. af seminarierektorerne den opfattelse, at
seminariets ledelsesstil siden taxameterreformen er blevet mere professionel og
virksomhedsorienteret, og ca. 70 pct. mener det skyldes taxametersystemet.
Ca. 90 pct. af seminarierektorerne anfører, at der lægges mere vægt på langsigtet
planlægning og aktivitetsprognoser. Ca. 70 pct. angiver, at dette er en konsekvens af
taxametersystemet (Samtidig er der dog 30 pct., der kan erklære sig "lidt
enige" i, at taxametersystemet har umuliggjort langsigtet planlægning på deres
seminarium). Ca. 80 pct. angiver, at den nye økonomistyring sikrer hurtigere reaktioner
ved afvigelser fra den budgetterede indtægts- og udgiftsudvikling.
Bestyrelsen har også fået en mere aktiv rolle i økonomistyringen, og der er der nu
ofte en meget tæt og hyppig kontakt mellem seminariets daglige ledelse og f.eks.
bestyrelsesformanden.
Det øgede økonomiske ansvar, der er blevet tillagt bestyrelserne, har medført, at
mange betyrelsesmedlemmer følger særligt opmærksomt med i seminariets økonomiske
situation. Ikke mindst de seminarier, der har haft økonomiske problemer i forbindelse med
økonomireformerne, synes at have oplevet, at bestyrelsens interesse for seminariets
økonomistyring er intensiveret.
I spørgeskemaundersøgelsen angiver ca. 90 pct. af rektorerne, at bestyrelsen nu i
højere grad er inddraget i spørgsmål vedrørende økonomistyringen - en udvikling som
ca. 75 pct. tilskriver taxametersystemet.
Ca. 95 pct. af seminarierektorerne tilkendegiver, at der efter taxameterreformen
stilles større krav til det administrative personales kvalifikationer (hvilket ca. 75
pct. anser som en følge af taxametersystemet), og ca. 45 pct. kan erklære sig enige i,
at mange i ledelsesfunktioner har haft svært ved at omstille sig til de nye krav,
taxametersystemet medfører.
Spørgeskemaundersøgelsen viser, at taxameterreformen ifølge seminarierektorerne har
bidraget til at give den økonomiske styring på skolerne et kvalitetsløft, om end det
ikke i alle tilfælde har været uden problemer i overgangsfasen.
5.2.3. Økonomistyring på øvrige videregående uddannelsesinstitutioner
I Økonomistyrelsens undersøgelse er den interne økonomistyring på tre videregående
uddannelsesinstitutioner kortlagt. Det er karakteristisk for de tre institutioner, at der
er tale om såkaldte "mono-institutioner", dvs. at der sammenlignet med
universiteterne er et mere begrænset udbud af uddannelser.
Undersøgelsen viser, at økonomistyrinsgprincipperne varierer fra institution til
institution.
På �n institution er den interne økonomistyring karakteriseret ved at være en
"top-down" proces, hvor administrationen beregner og fordeler budgettet på de
enkelte afdelinger. Udgangspunktet herfor er et rammebudget for hele institutionen
udarbejdet på baggrund af sidste års aktivitetsregnskab justeret for forventede
ændringer. Fra den samlede ramme tildeles de enkelte afdelinger et antal lærerårsværk
svarende til afdelingens produktion af STÅ'er året før.
Det vil sige, at taxameterbevillingerne ikke fordeles i form af kr. til afdelingerne
men i stedet som en årsværksnormering. Det sker bl.a. af personalepolitiske hensyn.
Institutionens økonomistyringsprincip sikrer således en sammenhæng mellem
aktivitetsomfang og de økonomiske ressourcer, der tildeles afdelingerne - dog med et års
forsinkelse.
På en anden institution er økonomistyringen organiseret mere forsigtigt i den
forstand, at der bl.a. med etableringen af en pulje til sikring mod frafald, er indbygget
en buffer mod udsving i aktivitetsniveauet. Det grundlæggende princip i budgetteringen af
undervisning på denne institution i øvrigt er, at hvert "semesterteam"
tildeles en ramme for antal timer til faste lærere og timelærere. Det bliver således
uddannelsesplanerne og ikke antallet af studerende på holdene, som danner grundlag for
fastlæggelsen af budgetterne på de enkelte semestre. Budgetteringsenheden er med andre
ord timer og lønsum.
Sammenfattende kan det siges, at økonomistyringen på de videregående
uddannelsesinstitutioner, Økonomistyrelsen har undersøgt, er tilrettelagt således, at
aktivitet og takster - der udgør de grundlæggende elementer i taxameterstying - ikke er
de eneste faktorer, der spiller en rolle ved den interne fordeling og budgettering.
Generelt gælder, at erhvervsskoler og seminarier er institutioner, der alene varetager
uddannelsesopgaver, og hvor taxametertilskud er institutionens primære
finansieringskilde. Der er samtidig som hovedregel tale om selvejende institutioner, hvor
det økonomiske, ledelsesmæssige og faglige ansvar er entydigt placeret hos bestyrelse og
direktør/forstander/rektor, og således at bestyrelsen ansætter direktør eller rektor.
Universitetslovinstitutionerne adskiller sig på centrale punkter fra denne
"model":
1. Universiteterne har forskning og uddannelse som ligestillede formål. Kun
uddannelsesbevillingerne, der udgør omkring en tredjedel af universiteternes samlede
bevilling, er taxameterfinansierede, mens grundbevillingerne til forskning er en normal
rammebevilling. Det betyder i praksis, at bevillingsudsving som følge af
aktivitetsændringer på uddannelsessiden i praksis er stærkt neddæmpede i forhold til
situationen ved institutioner uden tilsvarende "buffer" i form af
forskningsbevillinger.
2. Universiteterne er (eller styres som) statsinstitutioner med autonomi i henhold til
universitetsloven, med valgt ledelse og med kollegiale organer i henhold til
universitetsloven.
3. Der er tale om et mindre antal - i alt 12 - institutioner med ret forskellige
opgaveprofiler på uddannelses- og forskningssiden. Gruppen rummer såvel et par af de
største institutioner i landet som mellemstore og mindre institutioner.
Disse forhold har indflydelse på, hvorledes taxametersystemet fungerer i relation til
universiteterne.
Taxametersystemets mulige effekter på universiteterne kan dels anskues på et
overordnet fordelingsniveau, dvs. vedrørende evt. indvirkning på fordelingen af
ressourcer mellem fakulteter, institutter og uddannelser, og dels på
"gulvniveau", herunder hvorvidt taxametersystemet influerer direkte på de
studerendes forhold.
Af Evalueringscenterets undersøgelser fremgår, at der er meget store forskelle på
institutionernes interne fordelingsprincipper, herunder i hvilket omfang takster og
aktivitet er styrende for fordelingen. Mens universiteterne gennemgående fordeler til
fakulteterne i overensstemmelse med STÅ-produktionen, gælder dette ikke i samme omfang
fakulteternes videre fordeling på institutter og uddannelser. I den videre fordeling
anvendes STÅ-produktionen eventuelt som et blandt flere kriterier, men ofte tillægges
f.eks. bestandstal, historiske fordelingsnøgler og overordnede fordelingspolitiske hensyn
større vægt.
Som det ene yderpunkt har man f.eks. på Den Kgl. Veterinær- og Landbohøjskole (KVL)
besluttet, at taxametertilskuddene, baseret på takster og STÅ-produktion, ikke skal
være styrende for den videre fordeling. Fordelingen til de bevillingsbærende enheder
gives samlet til undervisning og forskning ud fra konkrete vurderinger, hvor
takststørrelserne ikke spiller nogen rolle, og hvor undervisningsaktiviteten indgår som
blot en af de indikatorer, der ligger til grund for vurderingen.
På bl.a. det samfundsvidenskabelige fakultetet på Aalborg Universitet, det
humanistiske fakultet på Københavns Universitet, samt fakulteterne på Odense
Universitet og Roskilde Universitets Center gælder ligeledes, at f.eks. tradition og
konkrete vurderinger spiller en større rolle end STÅ-produktion og taxametertakster ved
viderefordeling af taxametermidlerne.
Det samfundsvidenskabelige fakultet på Aarhus Universitet er ifølge
Evalueringscenteret det eneste universitetsfakultet, hvor der en helt konsekvent
sammenhæng mellem bevillingerne til uddannelserne og STÅ-produktion gange takster. Der
er dog andre fakulteter, f.eks., det økonomiske fakultet på Handelshøjskolen i
København, hvor den videre fordeling også i vidt omfang tager udgangspunkt i
taxameterprincippet.
En af de fordele, som fremhæves blandt de institutioner, der i større eller mindre
omfang sammenkæder den interne fordeling med taxameterprincippet, er, at
fordelingsspørgsmålet hermed afpolitiseres, samtidig med, at der sikres en rimelig
sammenhæng mellem aktivitets- og ressourcefordeling.
Ønsket om at afpolitisere fordelingsspørgsmålet må bl.a. ses i sammenhæng med den
valgte og kollegiale ledelse på institutionerne. Der kan være en vis risiko for, at en
valgt og kollegial ledelse bliver afhængig af labile eller fasttømrede magtbalancer, og
dermed lammes i forhold til fordelingspolitiske initiativer.
Et mere eller mindre automatisk taxameterfordelingssystem kan lette og legitimere den
omallokering af ressourcer mellem hovedområder, institutter og uddannelser, som må
foretages, når der fra år til år er betydelige udsving i aktivitetsfordelingen. Det er
dog klart, at de fordelingsmæssige spørgsmål - uanset fordelingsprincip - altid vil
give anledning til konflikter. På en del af de uddannelser, hvis bevillinger i høj grad
afspejler STÅ-produktion og takster, er der således stor utilfredshed med taksternes
størrelse, og kritik af, at det interne fordelingssystem ikke i tilstrækkelig grad
omfordeler til fordel for disse uddannelser.
Det er universitetets opgave at sørge for en rimelig ressourcefordeling, og akkurat
som på erhvervsskoleområdet kan det skønnes at være nødvendigt at tilføre ekstra
ressourcer til f.eks. små fagområder eller områder med store aktivitetsfald på
bekostning af andre områder. På flere universiteter "skævvrider" man da også
bevidst taksterne ved den interne fordeling, således at de interne takster kommer til at
afspejle lokale prioriteringer.
Mens en tildeling af bevillinger ud fra STÅ-produktionen kan have den fordel, at
mindre produktive uddannelser afgiver midler til de mere produktive, er man endvidere på
nogle institutioner af den opfattelse, at korttidsudsvingene i den årlige STÅ-produktion
er mere eller mindre "tilfældige", og derfor kan give anledning til unødige
problemer.
Da der således på mange universitetslovsinstitutioner gælder, at den enkelte
uddannelses økonomi kun i begrænset omfang er afledt af STÅ-produktion og takster, må
det formodes, at taxametersystemet i noget mindre omfang, end hvad der er tilfældet på
erhvervsskoler og seminarier, har slået igennem på gulvniveau, og har indflydelse på de
dispositioner, der foretages på de enkelte uddannelser.
Nogle steder har man bevidst søgt at undgå en sådan indflydelse. På det
humanistiske fakultet på Københavns universitet har man således lagt vægt på at
administrere ud fra et "solidarisk" princip med henvisning til, at det enkelte
fag inden for de afstukne rammer skal koncentrere sig om det faglige, uden skelen til om
det økonomisk har kunnet betale sig for faget.
På det samfundsvidenskabelige fakultet på Aarhus Universitet hæfter tilhængere af
det taxameterorienterede fordelingssystem sig derimod ved, at taxameterprincippet har haft
en række positive effekter på institut- og uddannelsesniveau. Der er først og fremmest
tale om, at de enkelte undervisere er mere bevidste om, at lave gennemførselsprocenter er
et problem, og mere aktivt søger at samle de studerende op, der synes at have problemer
med at gennemføre dele af uddannelsesforløbet.
Ifølge Evalueringscenterets undersøgelser har taxametersystemet da også generelt
medført en større synliggørelse af uddannelsernes prioritering på uddannelsessiden og
bevidsthed om uddannelsesplanlægning m.v, og f.eks. haft en igangsættende virkning i
forhold til de initiativer, der er iværksat for at støtte studerende på uddannelser med
tradition for meget lange eller uafsluttede specialeforløb.
5.2.5. Sammenfatning
En af de helt centrale hensigter med økonomireformerne på de taxameterstyrede
områder har været at skabe grundlag for en bedre økonomisk styring ude på
institutionerne. Midlet hertil har først og fremmest været en decentralisering af
økonomisk kompetence og ansvar, og dermed styrkelse af mulighederne for og incitamenterne
til lokalt at sikre den bedst mulige udnyttelse af ressourcerne.
De i forbindelse med dette udvalgsarbejde foretagne undersøgelser på erhvervsskole-
og seminarieområdet tyder på, at taxametersystemerne har haft den ønskede effekt på
institutionsniveauet - det er institutionernes egen vurdering.
Der er således foretaget ændringer på organisatorisk plan samt taget nye og mere
effektive økonomistyringsredskaber (til budgetlægning, budgetopfølgning m.v.) i brug
med det formål at forbedre styringen. Ændringerne har endvidere medført, at der stilles
nye og større krav til ledelse og administrative medarbejdere.
Der findes ikke standardløsninger for, hvordan den økonomiske styring på
taxameterinstitutionerne foretages. Det er netop karakteristisk, at institutionerne ud fra
lokale behov har valgt et stort antal forskellige modeller, samt at der generelt udvises
stor kreativitet med hensyn til nye tiltag.
Den overordnede vurdering af lederne på erhvervsskoler og seminarier er, at
indførelsen af taxameterstyring har bidraget til en bedre og mere effektiv
økonomistyring.
I den sammenhæng kan det være relevant at se, hvorvidt denne vurdering udelukkende er
fremherskende på disse institutioner eller om de senere års reformer og gradvise
ændring af budget- og bevillingssystemet har haft en lignende effekt på
økonomistyringen i andre statslige institutioner?
I figur 5.2.5 er nogle resultater fra en bred undersøgelse af økonomistyring i staten
gengivet.24
Figur 5.2.5. Udviklingen af mål- og rammestyring har på det formelle plan undergået
mange ændringer de seneste f.eks. 5 år. Men hvad har dette efter Deres vurdering betydet
for institutionens resultater?
Kilde: Jan Mouritsen: Tællelighedens regime, 1997.
Det ses, at et flertal er af den opfattelse, at deres institution er blevet mere
produktiv og mere kundevendt.
Samtidig vurderer over 40 pct., at institutionens produkter og ydelser er funderet
bedre fagligt og har fået bedre kvalitet.
Endelig vurderes det, at institutionerne er blevet bedre til at udarbejde strategiske
planer.
Opfattelsen af at de senere års udvikling har ført til en forbedret økonomistyring
og en højere effektivitet og produktivitet, findes således ikke kun på
erhvervsskoleområdet.
Et centralt element i taxameterstyrede institutioners økonomistyring er med
indførelsen af taxameterstyring blevet aktivitet (antal årselever/studenter-årsværk).
En af følgerne heraf er, at institutionerne generelt er blevet mere
fremtidsorienterede og bevidste om, at der i tide må foretages dispositioner og
prioriteringer, der på såvel kortere som længere sigt sikrer en rimelig balance mellem
ressourceforbrug og aktivitet.
Det indebærer bl.a., at investeringer, nyansættelser og opsparingsbehov m.v. i
højere grad vurderes i lyset af den forventede fremtidige aktivitet. Samtidig betyder
det, at mange institutioner søger at skabe sig fremadrettede uddannelsesprofiler og gode
skole/studiemiljøer, der også fremover vil kunne tiltrække et acceptabelt antal
elever/studerende.
Det er vanskeligt at sætte mål på den samlede effekt af denne mere aktive og
fremadrettede orientering på institutionerne.
På de frie skolers område er der ikke foretaget særskilte undersøgelser af
skolernes økonomistyring under taxametersystemerne, idet en undersøgelse i 1997 af
samarbejdsrelationerne mellem Undervisningsminsiteriet og de frie grundskoler dog slog
fast, at man på de frie grundskoler vurderede administrationen af tilskudssystemet
positivt25.
Da der generelt er tale om små institutioner, og da de frie skoler ikke historisk har
været underlagt samme grad af central styring som de øvrige områder, er skolernes
økonomistyring formentlig ikke i helt samme grad påvirket af reformerne.

5.3. Påvirkning af institutionsadfærd i taxameterstyring
5.3.1. Indledning
Som beskrevet i indledningen til kapitel 5 er der sammenlignet med andre
styringsmodeller en række særlige elementer ved taxameterstyring. Disse elementer
påvirker alle adfærden på institutionsniveau.
For det første er der spørgsmålet om, hvorvidt der overhovedet er sammenhæng mellem
taxameterindtægter og udgifter på de enkelte uddannelser. Det skal ses i sammenhæng med
institutionernes økonomiske dispositionsfrihed, der betyder, at taxameterindtægterne
ikke er bundet til de enkelte uddannelser.
I forlængelse heraf rejses for det andet spørgsmålet om, hvordan aktivitets- og
takstændringer påvirker udgiftsniveauet. Påvirker takst- og aktivitetsændringer
udgifterne og i givet fald med hvilken hastighed tilpasses udgifterne?
For det tredje er der spørgsmålet om, hvorvidt det er muligt at påvirke
institutionernes udbud af uddannelser ved at ændre taksterne.
For det fjerde er der spørgsmålet om taxameterstyringens betydning for
opsparingsniveauet på institutionsniveau.
Endelig for det femte er der spørgsmålet om taxameterstyringens betydning for
frafaldet. Som udgangspunkt må det forventes, at institutionerne vil være mere
tilbøjelige til at sikre en høj gennemførelsesprocent, eftersom bevillingerne bestemmes
i forhold til antallet af elever/studerende, der gennemfører de pågældende aktiviteter.
Institutionerne har således fået et direkte incitament til at mindske frafaldet.
5.3.2. Taxameterindtægter og økonomisk resultat
Hovedspørgsmålet i dette afsnit er, hvorvidt de udgifter, der anvendes på den
enkelte uddannelse, svarer til taxameterindtægterne.
Nedenfor i tabel 5.3.1 er udgifterne og resultatet for de enkelte erhvervsuddannelser
sammenholdt. I tabellen er indtægtsdækket virksomhed, AMU og Åben Uddannelse ikke
medtaget.
Det fremgår af tabellen, at der er variation i resultatet/overskudsgraden for de
enkelte uddannelser. Mest markant er det negative resultat for de korte videregående
udddannelser, der imidlertid kompenseres af et samlet positivt resultat på EUD
områderne.

Tabel 5.3.1. Udgifter og resultat på erhvervsskoleuddannelser

Kr. 1996-niveau
Udgifter pr. årselev
Resultat pr. årselev
Resultat pr. årselev i pct. af udgift pr.
årselev

HHX
33.880
-2.540
-7,5

HTX
52.680
422
0,8

EUD merkantil
33.923
3.940
11,6

EUD teknik
53.880
1.143
2,1

KVU-markedsøkonom
36.147
-4.558
-12,6

KVU-datamatiker
48.303
-1.241
-2,6

KVU-erhvervsakademi
48.955
-5.377
-11,0

KVU-laborant
61.972
542
0,9

Videregående teknikere
63.151
-6.963
-11,0

Kilde: Undervisningsministeriet, CØSA.
En del af variationen kan dog henføres til pensionsomlægningen i 1996, der indebar,
at pensionen til ikke-akademisk personale, ansat på tjenestemandslignende vilkår, via
skolerne indbetales til en pensionskasse, hvor der tidligere udbetaltes en statspension.
Taksterne forhøjedes derfor i 1996 med det formål at gøre omlægningen udgiftsneutral
for skolerne. Det viste sig dog, at forhøjelsen på visse uddannelser var for lille - og
på andre for stor - i forhold til de faktiske pensionsudgifter. Taksterne reberegnedes i
1997.
Bag de aggregerede tal ligger der endvidere en stor variation skolerne imellem.
Erhvervsskolelederne er blevet spurgt, hvordan forholdet er mellem de
taxameterindtægter, som den enkelte uddannelse giver, og de udgifter, der bruges på
uddannelsen, jf. tabel 5.3.2.

Tabel 5.3.2. Hvad er i almindelighed (dvs. i normale år) det økonomiske resultat
(dvs. forholdet mellem taxameterindtægter, som den enkelte uddannelse giver, og de
udgifter, der bruges på den enkelte uddannelse) for hver af følgende
uddannelseskategorier?

Pct.
Overskud
Nogenlunde balance
Underskud
I alt

EUD
33
44
23
100

HHX/HTX
11
27
62
100

KVU/VTU
8
39
53
100

ÅU¹⁾
49
45
6
100

AMU¹⁾²⁾
5
29
66
100

IV¹⁾
62
38
0
100

1) Efter dækningsbidrag til fællesudgifter.
2) Underlagt den model for taxameterstyring, som Arbejdsministeriet har fastlagt på
AMU-området.
Tabel 5.3.2 bekræfter mønstret for institutionerne under �t. De kortere
videregående uddannelser, AMU og HHX/HTX er for flertallet af institutionerne forbundet
med underskud, mens EUD og Åben Uddannelse gennemgående er overskudsgivende.
Tallene viser imidlertid, at der for alle uddannelser (bortset fra indtægtsdækket
virksomhed) er institutioner med overskud, institutioner med nogenlunde balance og
institutioner med underskud. Det økonomiske resultat er således i høj grad afhængig af
den enkelte institutions forhold og dispositioner.
For så vidt angår økonomi for uddannelser inden for de enkelte uddannelseskategorier
(EUD, KVU m.v.) blev institutionslederne endvidere spurgt, om der var store forskelle på
de økonomiske resultater for de enkelte uddannelser. At det er tilfældet fremgår af
tabel 5.3.3.

Tabel 5.3.3. Hvis skolen har flere uddannelser inden for en given uddannelseskategori
er der da for de enkelte uddannelser, der indgår i kategorien, store forskelle på de
økonomiske resultater pr. uddannelse?

Pct.
Ja, i høj grad
Ja, i nogen grad
Nej, kun i mindre grad
Nej, slet ikke
Kun �n uddannelse indenfor kategorien
I alt

EUD
32,3
35,4
13,6
3,1
15,6
100,0

KVU/VTU
24,6
23,3
19,2
4,1
28,8
100,0

ÅU
14,3
49,0
25,5
2,0
9,2
100,0

AMU¹⁾
9,7
35,5
35,5
11,8
7,5
100,0

IV
22,5
34,7
30,6
5,1
7,1
100,0

1) Underlagt den model for taxameterstyring, som Arbejdsministeriet har fastlagt på
AMU-området.
Institutionerne blev i tilknytning til spørgsmålet om sammenhængen mellem udgifter
og indtægter spurgt, om det var en bevidst målsætning, at der på længere sigt skal
være nogenlunde balance mellem indtægter og udgifter på hver enkelt uddannelse, jf.
tabel 5.3.4.
Det er et fåtal af institutioner, som overhovedet ikke tilstræber en balance mellem
indtægter og udgifter for de enkelte uddannelser. 84,2 pct. hælder til synspunktet, at
der skal være balance mellem udgifter og indtægter.
At der ikke er fuldstændig overensstemmelse mellem udgifter og indtægter fremgår som
allerede beskrevet af tabel 5.3.1, hvor resultatet pr. årselev i pct. af udgifterne pr.
årselev varierer mellem +12 pct. og -12 pct. Det stemmer overens med, at 53,2 pct. har
svaret "Ja, i nogen grad" på spørgsmålet om sammenhængen mellem udgifter og
indtægter.

Tabel 5.3.4. Er det en bevidst målsætning for skolen, at der på længere sigt skal
være nogenlunde balance mellem indtægter og udgifter på hver enkelt uddannelse?

Pct.
Ja, i høj grad
Ja, i nogen grad
Nej, kun i mindre grad
Nej, slet ikke
Blank
I alt

Alle
31,0
53,2
11,1
3,2
1,6
100

På de videregående uddannelser findes ikke tilstrækkelig detaljeret statistisk
materiale til en belysning af forholdet mellem taxameterindtægter og udgifter på de
enkelte uddannelser.
Det skal dog bemærkes, at fordelingsprincipperne på fakultetsniveau på
universitetsområdet betyder, at der ikke nødvendigvis er sammenhæng mellem
taxameterindtægter og udgifter til den enkelte uddannelse. Dette spørgsmål varierer
tværtimod betydeligt fra institution til institution, jf. afsnit 5.2.
Seminarierektorerne er blevet spurgt, hvordan forholdet er i "normale" år
mellem taxameterindtægter, som den enkelte uddannelse giver, og de udgifter, der bruges
på den enkelte uddannelse, jf. tabel 5.3.5.

Tabel 5.3.5. Hvad er i almindelighed (dvs. i "normale" år) det økonomiske
resultat (dvs. forholdet mellem taxameterindtægter, som den enkelte uddannelse giver, og
de udgifter, der bruges på den enkelte uddannelse) for hver af følgende
uddannelseskategorier? Er der overskud, nogenlunde balance eller underskud?

Pct.
Overskud
Nogenlunde balance
Underskud

Ordinær seminarieuddannelse
28,0
66,0
6,0

Åben uddannelse¹⁾
37,8
40,0
22,2

Efteruddannelse¹⁾
34,9
46,5
18,6

1) Efter dækningsbidrag til fællesudgifter.
Det ses i tabel 5.3.5, at de fleste vurderer uddannelserne som værende i nogenlunde
balance.
Sammenholdt med de ordinære seminarieuddannelser er spredningen i svarfordelingen for
åben uddannelse og efteruddannelse større. Omkring en to tredjedele svarer
"Nogenlunde balance" for så vidt angår ordinær seminarieuddannelse, mens 37,8
og 34,9 pct. vurderer, at hhv. åben uddannelse og efteruddannelse giver overskud.
For flere af de af Økonomistyrelsen undersøgte institutioner gør samme billede sig
gældende generelt. Taksternes "dækningsgrad" er varierende, idet nogle
uddannelser giver den enkelte institution et overskud, mens andre drives med underskud.
Dette skal bl.a. ses i sammenhæng med institutionernes interne
økonomistyringsprincipper, hvorefter der til budgetterne for de enkelte afdelinger på
institutionerne normalt ikke stilles krav om, at forbruget skal svare til taksterne.
Sammenfattende tilstræber erhvervsskolerne på længere sigt sammenhæng mellem
udgifter og indtægter, men der sker - i overensstemmelse med princippet om, at
taxametrene tildeles som bloktilskud - især på kort sigt overførsler af indtægter
mellem de enkelte uddannelseskategorier.
Dertil kommer, at der på den enkelte skole dels er forskel på de økonomiske
resultater på de forskellige uddannelser, dels at der mellem skolerne er forskelle på,
hvilke uddannelser der bidrager med over- eller underskud.
På de videregående uddannelser gælder på tilsvarende vis, at der ikke nødvendigvis
er overensstemmelse mellem taxameterindtægter og udgifter på den enkelte uddannelse. Det
må formodes, at dette tilstræbes på mange institutioner, idet der dog er flere
eksempler på universiteter, hvor de interne fordelingsprincipper ikke tager hensyn til
taxametrene og deres størrelse.
5.3.3. Takstændringer
At der ikke nødvendigvis er nogen direkte sammenhæng mellem en institutions
taxameterindtægter og udgifter, rejser spørgsmålet om, i hvilket omfang takstændringer
rent faktisk påvirker udgifterne på de uddannelser, de rettes mod.
I tabel 5.3.6 er sammenhængen mellem takstændringer og ændringer i faglige udgifter
angivet for 5 forskellige erhvervsuddannelser.

Tabel 5.3.6. Ændring i udgifter og indtægter pr. årselev til faglige udgifter samt
ændring i resultat

Kr.
Merudgift i 1996 til faglige udgifter
Taxameterforøgelse 1996
Differencen mellem takst- og
udgiftsstigning
Resultat
Resultatændring i forhold til 1995

HHX
1541
900
-641
-2540
-1078

HTX
1547
4500
2953
422
3010

EUD merkantil
2339
4600
2261
3940
3962

EUD teknik
1273
1700
427
1143
2569

KVU-markedsøkonom
2204
900
-1304
-4668
-1631

Kilde: Undervisningsministeriet, CØSA.
Som det fremgår af tabellen er der stor variation med hensyn til i hvilket omfang,
takstforøgelsen har resulteret i øget uddannelsesudgift i 1996.
På de tekniske erhvervsuddannelser er omkring 75 pct. af takstforøgelsen i 1996 endt
som merforbrug på uddannelsen. Resten af takstforøgelsen er gået til at fjerne det
tidligere underskud pr. årselev.
For så vidt angår de merkantile erhvervsuddannelser er der ligeledes skabt et
overskud pr. årselev som følge af takstforhøjelsen, hvoraf kun omkring halvdelen er
anvendt til øget forbrug på uddannelsen. En del af forklaringen herpå er formentlig, at
den merkantile reform endnu ikke var fuldt implementeret i 1996.
På htx er kun omkring 35 pct. af takstforhøjelsen allerede i 1996 anvendt som øgede
udgifter på uddannelserne. Resten af forhøjelsen er anvendt på at fjerne det hidtidige
underskud på uddannelsen.
Kun på hhx og markedsøkonomuddannelsen overstiger de øgede uddannelsesudgifter i
1996 takstforhøjelsen, hvilket i begge tilfælde har ledt til et forøget underskud. For
markedsøkonomuddannelsen skal dette formentlig ses i sammenhæng med det store
aktivitetsfald på uddannelsen, jf. nedenfor.
Sammenfattende må det konkluderes, at der på erhvervsskoleområdet ikke er nogen
snæver sammenhæng mellem takstforhøjelser og et øget forbrug på den enkelte
uddannelse. Tallene viser, at institutionerne benytter sig af den fleksibilitet, der - med
bloktilskudsprincippet - er givet med hensyn til anvendelsen af ressourcerne.
Den manglende styringspræcision skal afvejes mod fordelen ved at give skolerne denne
fleksibilitet ved ressourceanvendelsen. Et krav om, at den enkelte skole i det enkelte år
på den enkelte uddannelse skal bruge et bestemt beløb, vil således gøre skolernes
økonomistyring mindre fleksibel.
På de videregående uddannelser er statistisk materiale til belysning af, hvorvidt
takstændringer slår igennem, ikke tilgængeligt.
Spørgeskemaundersøgelsen kan anvendes til at få et indtryk af, hvordan lederne på
erhvervsskolerne og seminarierne vil reagere i forbindelse med takstændringer.
I nedenstående tabel 5.3.7 er institutionerne blevet bedt om at angive konsekvenserne
af takstændringer i forhold til udgifterne på de pågældende uddannelser, samt hvor
lang tid tilpasningen til en takstændring i givet fald tager.
De to første spørgsmål er stillet til erhvervsskoleledere, mens de to sidste angår
seminarierne.

Tabel 5.3.7. Konsekvenser af takstændringer

Pct.
Konsekvenser af
takstændringer?
Hvis ja, hvor lang tid mener du
i givet fald en sådan tilpasning vil tage?

Ja, i høj grad
Ja, i nogen grad
Nej, kun i mindre grad
Nej, slet ikke
Ved ikke
Blank
Total
< 1 år
1-2 år
2-3 år
> 3 år
Blank
Total

Erhvervs- skoler:

Mener du, at en takst- forhøjelse (f.eks. 5 pct.) på en
enkelt uddannelse vil lede til at udgifts- forbruget pr. årselev på uddannelsen på
længere sigt ændres tilsvarende
4,0
66,7
21,4
3,2
3,2
1,6
100
2,4
15,1
46,8
10,3
0,8
100

Mener du, at en takst- nedsættelse (f.eks. 5 pct.) på en
enkelt uddannelse vil lede til at udgifts- forbruget pr. årselev på uddannelsen på
længere sigt ændres tilsvarende
10,3
56,3
22,2
7,1
3,2
0,8
100
2,4
19,8
32,5
18,3
3,2
100

Seminarier:

Mener du, at en takst- forhøjelse på den ordinære
seminarie- uddannelse (på f.eks. 5 pct.) vil føre til, at udgifts- forbruget pr.
årsstuderende på uddannelsen på længere sigt ændres tilsvarende?
41,1
39,2
11,8
2,0
3,9
2,0
100
17,6
37,3
19,6
2,0
23,5
100

Mener du, at en takst- nedsættelse på den ordinære
seminarie- uddannelse (på f.eks. 5 pct.) vil føre til, at udgifts- forbruget pr.
årsstuderende på uddannelsen på længere sigt ændres tilsvarende?
45,9
39,2
7,8
2,0
3,9
3,9
100
33,3
29,4
17,6
3,9
15,7
100

Ses der i første omgang på konsekvenserne ved en takstforhøjelse på 5 pct. på
erhvervsskolerne svarer et overvejende flertal (66,7 pct.) "Ja i nogen grad", og
21,4 pct. svarer "Nej kun i mindre grad". Det er et fåtal af institutioner, som
svarer enten "Ja, i høj grad" eller "Nej, slet ikke".
Billedet er det samme for så vidt angår en tilsvarende takstnedsættelse på 5 pct.
Et flertal (56,3 pct.) vil i nogen grad reducere udgifterne på de uddannelser, hvor
taksten nedsættes med 5 pct., og samtidigt er der 22,2 pct., der svarer "Nej, kun i
mindre grad". Ligesom ved en stigning er det således en mindre del af
institutionerne, der enten svarer "Ja, i høj grad" eller "Nej, slet
ikke".
Både for så vidt angår takststigninger som takstreduktioner skal man være
opmærksom på, at en ændring på 5 pct. må betragtes som en væsentlig reduktion af
taksterne. I den forstand er det bemærkelsesværdigt, at den umiddelbare
udgiftstilpasning ikke er mere radikal. Udgiftstilpasningen må eksempelvis alt andet lige
forventes at være mindre ved en reduktion på 1 pct.
Ses der på tilpasningshastigheden fremgår det af tabel 5.3.7, at både for så vidt
angår en takstreduktion som en takststigning forventes udgiftstilpasningen for
hovedparten af erhvervsskolerne først at ske efter 2 år.
På seminarieområdet mener et flertal, at en takstforhøjelse vil føre til et
tilsvarende øget forbrug, jf. 5.3.7. Tilsvarende har et flertal den opfattelse, at en
takstnedsættelse vil påvirke udgifterne på længere sigt.
At 39,2 pct. svarer "Ja, i nogen grad" til begge de to spørgsmål indikerer,
at der ikke er nogen fuldstændig garanti for, at takstændringer på længere sigt slår
fuldt igennem i skolernes udgifter.
Sammenlignet med erhvervsskolerne er der en større andel, som har svaret "Ja, i
høj grad". Den mest åbenbare forklaring på forskellen er sandsynligvis, at
seminarierne kun udbyder få uddannelser i modsætning til erhvervsskolerne. I modsætning
til erhvervsskolerne har seminarierne ikke i samme omfang mulighed for krydssubsidiering
mellem forskellige uddannelser.
Samme forhold gør sig også gældende i forhold til spørgsmålet om
tilpasningshastighed. Tilpasningen til en takstforhøjelse - eller nedsættelse - vil
efter de fleste seminarielederes opfattelse gå relativt hurtigt. Kun omkring 20 pct.
mener, at det vil tage 2 år eller derover. En institution med forholdsvis få uddannelser
er således tvunget til forholdsvis hurtigt at tilpasse udgiftsniveauet i forhold til
aktivitetsændringer.
I Økonomistyrelsens undersøgelse er effekterne af takstændringer belyst på tre
videregående uddannelsesinstitutioner. Der peges på, at takstændringer ikke
nødvendigvis slår igennem på uddannelsesniveau. En takstforhøjelse til en given
uddannelse vil således typisk komme alle institutionens uddannelser til gode, idet den
ikke fordeles specifikt til den uddannelse, den er givet til.
Det skyldes ifølge undersøgelsen flere forhold.
For det første kan det være et resultat af en uddannelsespolitisk beslutning truffet
af institutionen, som har frihed til at gøre dette på grund af princippet om, at
taxametrene tildeles som bloktilskud.
For det andet kan det være en konsekvens af institutionernes interne
økonomistyringsprincipper, hvorefter udgifterne til en uddannelse ofte ikke stemmer
overens med de takster, den pågældende uddannelse udløser. Ressourcefordelingen mellem
institutionernes uddannelser foretages således typisk med udgangspunkt i andre
principper, hvor forhold som årsværk, timer og uddannelsesplaner spiller en vigtigere
rolle end de fastsatte takster.
Sammenfattende kan det siges, at de fleste ledere på erhvervsskolerne og seminarierne
fortrinsvis vil lade en takstændring slå igennem på den uddannelse, hvor taksten
ændres.
5.3.4. Aktivitetsændringer
Taxametersystemet er opbygget således, at hver enkelt årselev udløser samme
taxametertilskud ved eksempelvis stigende aktivitet.
Spørgsmålet er imidlertid, om et stigende antal årselever medfører lavere
omkostninger pr. årselev? Med andre ord om marginale ændringer i antallet af årselever
fører til mer/mindreudgifter svarende til takstens størrelse i tilfælde af en
aktivitetsstigning og omvendt ved aktivitetsnedgang.
I tabel 5.3.8 er institutionsledernes vurderinger af konsekvenserne af
aktivitetsændringer vist. Herudover er det vurderet, hvor lang tid en tilpasning til
ændret aktivitet tager.

Tabel 5.3.8. Konsekvenser af aktivitetsændringer

Pct.
Konsekvenser af
aktivitetsændringer?
Hvis ja, hvor lang tid mener du
i givet fald en sådan tilpasning vil tage?

Ja, i høj grad
Ja, i nogen grad
Nej, kun i mindre grad
Nej, slet ikke
Ved ikke
Blank
Total
< 1 år
1-2 år
2-3 år
> 3 år
Blank
Total

Erhvervsskoler:

Hvis aktiviteten (antal årselever) på en enkelt uddannelse
stiger med f.eks. 5 pct. vil udgiftsforbruget til undervisning på uddannelsen da på
længere sigt stige svarende til de øgede undervisnings- taxameter- indtægter?
8,7
56,3
27,8
3,2
1,6
2,4
100
4,8
26,2
34,9
6,3
1,6
100

Hvis aktiviteten (antal årselever) på en enkelt uddannelse
falder med f.eks. 5 pct. vil udgiftsforbruget til undervisning på uddannelsen da på
længere sigt falde svarende til de mindskede undervisnings- taxameter- indtægter?
5,6
50,8
34,1
5,6
1,6
2,4
100
2,4
15,9
33,3
16,7
0,8
100

Hvis aktiviteten (antal årselever) på en enkelt uddannelse
stiger med f.eks. 5 pct. vil fællesudgifterne da på længere sigt stige svarende til de
øgede fællesudgifts- taxameter- indtægter?
4,0
36,5
38,9
17,5
0,8
2,4
100
5,6
5,6
23,0
15,9
19,8
100

Hvis aktiviteten (antal årselever) på en enkelt uddannelse
falder med f.eks. 5 pct. vil fællesudgifterne på uddannelsen da på længere sigt falde
svarende til de mindskede fællesudgifts- taxameter- indtægter?
1,6
50,8
35,7
5,6
3,2
3,2
100
3,2
8,7
34,1
15,9
6,3
100

Seminarier:

Hvis aktiviteten (antal årsstuderende) på den ordinære
seminarie- uddannelse stiger med f.eks. 5 pct. vil udgiftsforbruget til undervisning på
uddannelsen da på længere sigt stige svarende til de øgede undervisnings- taxameter-
indtægter?
29,3
54,9
11,8
-
2,0
2,0
100
25,5
41,2
13,7
3,9
15,7
100

Hvis aktiviteten (antal årsstuderende) på den ordinære
seminarie- uddannelse falder med f.eks. 5 pct. vil udgiftsforbruget til undervisning på
uddannelsen da på længere sigt falde svarende til de mindskede undervisnings- taxameter-
indtægter?
39,2
39,2
17,6
-
2,0
2,0
100
25,5
41,2
13,7
5,9
13,7
100

Hvis aktiviteten (antal årsstuderende) på skolen stiger med
f.eks. 5 pct. vil fællesudgifterne da på længere sigt stige svarende til de øgede
fællesudgifts- taxameter- indtægter?
5,9
47,1
33,3
5,9
3,9
3,9
100
3,9
21,6
17,7
23,5
33,3
100

Hvis aktiviteten (antal årsstuderende) på skolen falder med
f.eks. 5 pct. vil fællesudgifterne på uddannelsen da på længere sigt falde svarende
til de mindskede fællesudgifts- taxameter- indtægter?
9,8
23,5
33,3
27,5
2,0
3,9
100
15,7
27,5
15,7
13,6
27,5
100

For så vidt angår erhvervsskolerne er det bemærkelsesværdigt, at ca. 30 og 40 pct.
svarer, at hhv. aktivitetsstigninger og -fald på 5 pct. ikke eller kun i mindre grad vil
føre til en tilsvarende ændring af udgifterne på længere sigt.
Med hensyn til fællesudgifterne er det - ud fra institutionsledernes vurderinger -
mindre sandsynligt, at disse tilpasses den ændrede aktivitet, hvis der er tale om en
aktivitetsstigning end hvis aktiviteten falder. Behovet for at justere fællesudgifterne
er således ikke så højt med 5 pct. flere elever, som hvis elevbestanden faldt med 5
pct. Undervisningsudgifterne tilpasses modsætningsvis hurtigere og i højere grad ved
aktivitetsstigninger.
Generelt vurderes tilpasningen til en aktivitetsstigning eller -fald at tage mere end 2
år, jf. tabel 5.3.8.
På seminarieområdet slår en øget aktivitet igennem med øgede udgifter til
undervisning, jf. tabel 5.3.8. Over halvdelen mener dog kun, at dette vil være tilfældet
"i nogen grad". En aktivitetsnedgang vil på tilsvarende vis føre til lavere
udgifter til undervisning.
Det er dog bemærkelsesværdigt, at 17,6 pct. har den opfattelse, at det end ikke på
længere sigt vil føre til lavere udgifter til undervisning, at aktiviteten falder.
Ligesom ved takstændringer sker udgiftstilpasningen forholdsvist hurtigt for så vidt
angår undervisningsudgifter sammenholdt med tilpasningshastigheden for erhvervsskolerne.
Det forholder sig noget anderledes med fællesudgifterne, dvs. udgifterne til
bygningsvedligeholdelse, administration, rengøring, opvarmning m.v. Disse er efter
seminarieledernes opfattelse mindre afhængige af udsving i aktiviteten.
En tredjedel mener således ikke, at en aktivitetsstigning på 5 pct. vil få
fællesudgifterne til at stige.
På samme vis er over halvdelen af den opfattelse, at en aktivitetsnedgang ikke eller
kun i mindre grad vil påvirke fællesudgifterne.
Resultaterne viser, at det er ledernes vurdering, at undervisningsudgifter generelt er
mere følsomme overfor aktivitetsudsving end fællesudgifterne. De administrative udgifter
ligger således i højere grad "fast" end de udgifter, der er forbundet med
undervisningen, hvilket primært vil sige lærerlønninger.
Det skal understreges, at taxametersystemet kun har fungeret fuldt ud på seminarierne
i et begrænset antal år. Seminarierne har ligeledes ikke oplevet generelle
aktivitetsfald i perioden med taxameterstyring. Endelig er optaget på de enkelte
institutioner bundet af centralt fastsatte lofter, hvilket mindsker risikoen for
aktivitetsfald på de seminarier, som færre søger ind på som 1. prioritet.
På de 3 videregående uddannelsesinstitutioner undersøgt af Økonomistyrelsen
gælder, at ændringer i aktiviteten har samme konsekvenser som takstændringer.
Det vil sige, at tilpasningen til aktivitetsændringer foregår relativt langsomt på
grund af de interne økonomistyringsprincipper. Eksempelvis kan finansieringen af de
enkelte afdelinger på en institution forsinkes med �t år således, at de tildelte
ressourcer afspejler forrige og ikke indeværende års aktivitetsniveau.
Sammenfattende vil ændringer i aktivitet som hovedregel også føre til ændrede
udgifter. En sådan tilpasning vil dog ikke nødvendigvis være fuldstændig og vil ofte
ikke ske umiddelbart.
5.3.5. Ændringer i udbuddet
I spørgeskemaundersøgelsen blev erhvervsskolelederne dog bedt om at redegøre for
effekten af en takststigning på 10 pct. i forhold til udbuddet, jf. tabel 5.3.9. Som det
fremgår af tabellen er det kun 11,1 pct., der har svaret ja til spørgsmålet.
Sammenholdt med at takststigningen er på hele 10 pct., må det betragtes som
bemærkelsesværdigt, at så få institutioner vil udbyde nye uddannelser.

Tabel 5.3.9. Er der uddannelser, som skolen for øjeblikket ikke udby-der, som den
skønnes at ville udbyde, hvis taksten på uddannelsen blev forhøjet med 10 pct.?

Pct.
Ja
Nej
Blank
Total

Handelsskoler
12,3
71,4
16,3
100,0

Tekniske skoler
10,0
72,0
18,0
100,0

Kombinationsskoler
20,0
80,0
0,0
100,0

Landbrugsskoler
9,1
36,4
54,5
100,0

Total
11,1
65,9
23,0
100,0

For så vidt angår nedlæggelse af uddannelser, er der omvendt en klar overvægt af
institutioner, som vil nedlægge uddannelser ved en reduktion af taksten på 10 pct. En
reduktion på 10 pct. må som sagt betragtes som temmelig kraftig.

Tabel 5.3.10. Har skolen uddannelser, hvor en takstnedsættelse (på f.eks. 10 pct.)
skønnes at ville føre til en nedlæggelse af uddannelsen?

Pct.
Ja
Nej
Blank
Total

Handelsskoler
55,1
32,7
12,2
100,0

Tekniske skoler
74,0
10,0
16,0
100,0

Kombinationsskoler
80,0
0,0
20,0
100,0

Landbrugsskoler
22,7
27,3
50,0
100,0

Total
57,9
21,4
20,6
100,0

Man skal være opmærksom på, at 21,4 pct. rent faktisk svarede nej, og at 20,6 pct.
af besvarelserne var blanke. Dette er i sig selv lige så bemærkelsesværdigt som den
store andel af ja-respondenter. Resultaterne bekræfter dermed resultaterne fra
undersøgelsen af skolernes udbud fra 1995, der pegede på, at takststørrelserne kun
havde ringe betydning for skolernes udbudsbeslutninger. Udbuddet er først og fremmest
bestemt af efterspørgslen, og dernæst også af hensynet til f.eks. erhvervslivet i
lokalområdet.
I tilknytning til spørgsmålet om sammenhængen mellem takstændringer og
aktivitetsændringer er institutionerne blevet spurgt, om der bevidst satses på
uddannelser, som bidrager med et overskud pr. årselev til finansiering af
underskudsuddannelser, jf. tabel 5.3.11.

Tabel 5.3.11. Har skolen bevidst satset på at øge optaget på uddannel-ser, der
bidrager med et overskud pr. årselev for herved at finansiere underskudsuddannelser

Pct.
Ja, i høj grad
Ja, i nogen grad
Nej, kun i mindre grad
Nej, slet ikke
Ved ikke
Blank
Total

Handelsskoler
22,3
30,6
24,4
22,3
0,0
0,0
100,0

Tekniske skoler
16,0
32,0
18,0
26,0
2,0
6,0
100,0

Kombinationsskoler
0,0
40,0
60,0
0,0
0,0
0,0
100,0

Landbrugsskoler
9,1
18,2
18,2
27,3
4,5
22,7
100,0

Alle skoler (pct.)
16,7
29,4
22,2
23,8
1,6
6,3
100,0

Spørgsmålet belyser ikke direkte sammenhængen mellem takst- og aktivitetsændringer.
Det giver alligevel et billede af, i hvilket omfang man via takstændringer på i forvejen
overskudsgivende uddannelser kan tilskynde institutioner til et større udbud.
Svarfordelingen giver ikke et entydigt svar på problemstillingen. Antallet af
ja-respondenter er stort det samme som antallet af nej-respondenter - ca. 46 pct. Dertil
kommer, at der kun er 16,7 pct., som har svaret "ja, i høj grad", mens der er
23,8 pct., der har svaret "nej, slet ikke. Resultatet af en takstforhøjelse på
overskudsgivende uddannelser er således tvivlsom, hvis hensigten er at øge aktiviteten
på de pågældende uddannelser.
Dette understøttes af svarfordelingen for så vidt angår effekten på udbuddet af en
uddannelse ved en takstforhøjelse på 10 pct., hvor det kun er en begrænset del af
institutionerne, der ville udbyde uddannelsen.
Sammenfattende må det siges, at takstfastsættelsen ikke giver mulighed for en styring
af skolernes udbud. Udbuddet må påvirkes på anden vis.
5.3.6. Opsparing
Som sikkerhed i tilfælde af aktivitetsudsving m.v. sikrer skolerne sig også en vis
"bufferkapital" (i spørgeskemaundersøgelsen defineret som kapital, der kan
anvendes i tilfælde af uforudsete problemer, tilpasning til aktivitetsfald mv.). I
spørgeskemaundersøgelsen er skolerne blevet bedt om at angive dels den nuværende
bufferkapital i forhold til den årlige omsætning, dels den ideelle bufferkapital i
forhold til den årlige omsætning. Svarfordelingen er angivet i nedenstående tabel
5.3.12 og fordelt på skoletyper.

Tabel 5.3.12. Nuværende og ideel bufferkapital i forhold til årlig omsætning

Pct.
Nuværende bufferkapital
Ideelle bufferkapital

Handelsskoler
12,9
16,2

Tekniske skoler
10,3
11,6

Kombinationsskoler
10,8
12,5

Landbrugsskoler
15,2
29,5

Alle skoler
12,2
16,2

Som det fremgår af tabellen er den gennemsnitlige bufferkapital pr. skole på 12,2
pct. og den ideelle bufferkapital pr. skole 16,2 pct. Store skoler har, jf. tabel 5.3.13,
en mindre bufferkapitalprocent, mens små skoler har en større.

Tabel 5.3.13. Nuværende og ideel bufferkapital (i forhold til omsætningen) for
forskellige skolestørrelser

Skolestørrelse (antal årselever)
Nuværende bufferkapital (pct.)
Ideel bufferkapital (pct.)

Under 100
15,0
25,4

100-499
13,9
18,5

500-999
13,1
14,3

1000-1499
11,9
13,8

1500-1999
5,1
10,9

Over 2000
8,0
12,7

Det er det generelle indtryk, at skolerne planlægger og budgetterer ud fra en
målsætning om at nå et bestemt samlet overskud i absolutte tal, og at skolerne gennem
overskudsbudgetteringen først og fremmest ønsker at sikre sig en rimelig
"buffer" i form af omsætningsaktiver, der giver en vis sikkerhed i forhold til
pludselige aktivitetsudsving, og som evt. senere kan anvendes til fremtidige
investeringer.
Spørgeskemaundersøgelsen viser, at der for 1996 på ca. 90 pct. af skolerne
budgetteredes med et overskud. På ca. 75 pct. af disse havde man konkrete planer om
senere anvendelse, jf. figur 5.3.1, men en del angav tillige, at sikkerhed med hensyn til
den fremtidige aktivitetsudvikling samt ønsket om generelt at forbedre opsparingen
spillede en rolle herfor.

Figur 5.3.1. Hvad er årsagerne til, at der budgetteres med overskud på skolen?
Svarfordeling for de, der har budgetteret med overskud i 96
Blandt de skoler, der rent faktisk har haft et underskud i 1996, angiver hovedparten,
at årsagen er, at det har været nødvendigt at afholde særlige ekstraordinære udgifter
over driften (f.eks. bygningsvedligeholdelse, indretning af lokaler, særlige lønudgifter
i forbindelse med afskedigelser, sygdom m.v.). Uventede aktivitetsfald har kun i mindre
omfang været årsag til underskud.
På seminarierne er bufferkapitalen af mindre omfang end på erhvervsskolerne. Som
følge af opsparingsbeskatningen i 1996 har mange seminarier nedbragt deres opsparing i
dette år. Ved udgangen af 1996 havde seminarierne ifølge spørgeskemaundersøgelsen i
gennemsnit en bufferkapital på ca. 4 pct. af den årlige omsætning.

5.3.7. Effekten på elever/studerendes fuldførelse
Som udgangspunkt må det forventes, at taxameterstyring har en positiv effekt på
fuldførelsesprocenten. Taxameterbevillinger udløses som tidligere beskrevet i forhold
til antallet af studerende/elever, der gennemfører et undervisningsforløb.
Studerende/elever, som ikke består eller gennemfører undervisningsforløbet, trækker
hermed på de pågældende institutioners ressourcer uden samtidig at bidrage økonomisk
til institutionen.
I forbindelse med spørgeskemaundersøgelsen anførte ca. 90 pct. af
erhvervsskolelederne, at der arbejdes aktivt for en minimering af frafaldet på
erhvervsskoleuddannelserne. Ca. 55 pct. angiver samtidig, at gennemførelsesprocenten på
deres skole er øget inden for de senere år, mens kun 2 pct. har oplevet en faldende
gennemførelsesprocent.
For semarierektorer svarer ca. 70 pct., at der arbejdes aktivt for at minimere
frafaldet og ca. 55 pct. angiver, at gennemførelsesprocenten på deres skole er øget
inden for de senere år.
Tilsvarende synspunkter blev fremhævet i forbindelse med seminaret vedrørende de
videregående uddannelser. Generelt var det opfattelsen, at man aktivt tilskynder de
studerende til at afslutte undervisningsforløbene. Det var specielt i forhold til
specialestuderende, at man var opmærksom på problemet. Nogen systematisk indsats var der
imidlertid ikke tale om, og det syntes i høj grad at være bestemt af de enkelte
underviseres indsats.
I nedenstående tabel er fuldførelsesprocenten angivet for uddannelserne på
erhvervskolerne. Fuldførelsesprocenten er en beregnet størrelse for, hvor stor en andel
af de personer, som er påbegyndt uddannelsen, der forventes at fuldføre den.
Udgangsåret er 1991, hvor taxameterstyring blev indført på erhvervsskolerne. Som det
fremgår af tabel 5.3.14 kan der ikke umiddelbart identificeres en sammenhæng mellem
indførelsen af taxameterstyring og fuldførelsesprocenten. Ingen af de erhvervsfaglige
uddannelser har været genstand for en kontinuerlig stigning i fuldførelsesprocenten i
perioden fra 1991 til 1995. Sammenholdes fuldførelsesprocenten i 1991 med 1995 er det kun
9 ud af 17 uddannelser, hvor fuldførelsesprocenten er højere i 1995 end i 1991.
Det skal bemærkes, at fuldførelsesprocenten på erhvervsskoleområdet er afhængig af
praktikpladssituationen, som ligger udenfor skolernes kontrol.
Tabel 5.3.14. Fuldførelsesprocenter for de erhvervsfaglige uddannel-ser, 1991-1995.
Opgørelsestidspunktet er 1/10 året før til 30/9 i året

1991
1992
1993
1994
1995

Skoleforløb m.v.:

1.-2. skoleper., merkantile uddannelser
89,3
83,7
88,8
90,0
88,6

1. skoleperiode, teknik
72,1
83,6
88,8
76,2
79,5

2. skoleperiode, teknik
84,5
82,7
81,1
89,5
96,7

Grundkurser, jordbrug
96,6
99,0
98,7
98,9
92,7

Husholdnings- og landbr. udd. forløb
88,3
91,3
91,8
89,3
88,3

Erhvervsfaglige uddannelser:

Merkantile uddannelser
85,1
84,7
87,1
84,6
79,8¹⁾

Industriuddannelser
69,4
85,0
86,1
84,5
87,9

Bygge og anlæg
57,2
78,5
86,8
87,9
88,1

Grafiske fag
59,1
84,1
89,0
90,2
92,8

Servicefag
81,1
79,9
80,5
80,4
79,1

Levnedsmiddel
75,3
76,2
76,9
78,1
85,2

Jordbrug
65,7
72,5
80,0
77,2
77,2

Landtransport
73,2
73,8
74,2
62,7
81,5

Teknisk assistent
81,6
82,1
55,5
85,5
86,6

Sundhedsuddannelser niveau 1
-
87,3
82,8
81,4
80,3

Sundhedsuddannelser niveau 2
83,8
87,4
72,9
78,1
78,6

Eksamensudd. II, øvrige uddannelser
72,9
61,5
82,8
83,3
72,5

Kilde: Undervisningsministeriet: Uddannelse på kryds og tværs, 1997.
1) Tallet skal tages med forbehold.
Eftersom taxameterstyring først blev indført med virkning fra 1994 på de
videregående uddannelser er det ikke muligt at belyse taxameterstyringens effekt på
fuldførelsesprocenten på dette område.
Umiddelbart er det ikke muligt at identificere en sammenhæng mellem indførelsen af
taxameterstyring og fuldførelsesprocent på erhvervsskolerne for perioden frem til 1995.
De senere år er fuldførelsen imidlertid steget, jf. erhvervsskoleledernes vurderinger.
Taxameterstyring har således skærpet uddannelsesinstitutionernes opmærksomhed
omkring fuldførelsesproblematikken og bidraget til at øge indsatsen for at mindske
frafald.
5.3.8. Konkurrence og samarbejde
Taxametersystemet har bidraget til at skabe en konkurrencesituation mellem
uddannelsesinstitutionerne om elever og studerende. Spørgsmålet er, om konkurrencen
mellem de forskellige uddannelsesinstitutioner har skabt så store interessemodsætninger,
at det forhindrer lokalt samarbejde.
Konkurrence og samarbejde på erhvervsskoleområdet
I forbindelse med undersøgelsen af erhvervsskolernes udbud af uddannelser i 1995 blev
der sat særligt fokus på samarbejdet mellem skolerne. Det fremgår af undersøgelsen, at
samarbejdet i perioden er 1993 til 1995 er blevet intensiveret. Næsten 2/3 af
handelsskolerne har intensiveret samarbejdet med andre handelsskoler i perioden. Ca.
halvdelen af de tekniske skoler har intensiveret samarbejdet med andre tekniske skoler.
Erhvervsskolerne samarbejder primært med andre erhvervsskoler, AMU-centre og
voksenuddannelsescentre og sekundært med produktionsskoler, almene gymnasier og private
kursusudbydere m.v. Samarbejdet mellem institutionerne vedrører især deling af
erhvervsuddannelserne samt videresendelse og modtagelse af elever på
erhvervsuddannelserne. Endvidere samarbejdes der om deling af leje af undervisnings- og
udstyrsfaciliteter og fælles annoncering af kursusaktiviteter på voksen- og
videreuddannel-sesområdet.
Undersøgelsen afdækkede endvidere forskellige samarbejdsmønstre lokalt, regionalt og
på landsplan.
Der er stor forskel på konfliktniveauet og graden af samarbejde i de forskellige
lokalområder og regioner. I nogle byer og amter er der etableret faste
samarbejdsrelationer om f.eks. deling af uddannelser, mens samspillet andre steder har
karakter af egentlig konkurrence. Samarbejdet afhænger af, hvorvidt begge parter kan
opnå fordele herved, men også af f.eks. personlige tillidsforhold, de enkelte skolers
strategier og traditionen i lokalområdet eller regionen.
Om konsekvenserne af samarbejdet pegede undersøgelsen på, at det fører til et
større samlet udbud og giver mulighed for at opretholde aktivitetsniveauet på de enkelte
skoler for især erhvervsuddannelserne.
Selv om der er tilfælde, hvor konkurrencesitautionen utvivlsomt har bidraget til at
skabe et stækere modsætningsforhold mellem to skoler, er der således intet der tyder
på, at taxametersystemet generelt har haft en negativ indvirkning på erhvervsskolernes
samarbejde. Flere erhvervsskoleledere gav udtryk for, at taxametersystemet har været en
af de centrale årsager bag det øgede samarbejde, idet "markedsvilkårerne" har
gjort mere samarbejde til en nødvendig forudsætning for at overleve.
I spørgeskemaundersøgelsen, der blev foretaget som led i budgetanalysen, er der fulgt
op på 1995-undersøgelsen.
Erhvervsskolelederne er således blevet spurgt om, hvorledes skolens samarbejde med
andre skoler om uddannelsesudbud, deling af lokaler, lærere og udstyr m.v. har udviklet
sig i perioden 1995-97.
I alt tilkendegiver 89 pct. af erhvervsskolelederne, at skolen efter taxametersystemets
indførelse samarbejder mere med andre uddannelsesinstitutioner. Af disse mener 58 pct.,
at det øgede samarbejde kan opfattes som en konsekvens af taxameterreformen.
For seminarierektorerne tilkendegiver i alt 80 pct., at seminariet efter
taxameterreformen generelt samarbejder mere med andre uddannelsesinstitutioner. Det er dog
kun 27 pct. af de rektorer, der angiver, samarbejdet er øget, der mener, at dette kan
betragtes som en konsekvens af taxametersystemet.
Flere seminarierektorer giver udtryk for, at det hidtidige overskud af ansøgere til
seminarieuddannelserne har betydet, at de ikke som følge af taxametersystemet er blevet
presset til at samarbejde.
Mens den generelle tendens således er, at taxametersystemet ifølge skolederne har
haft en gavnlig indvirkning på samarbejdet, mener 26 pct. af erhvervsskolelederne dog, at
taxametersystemet har været skyld i, at skolen har fået et dårligere forhold til visse
andre uddannelsesinstitutioner.
Tallet er stort set tilsvarende for seminarierektorerne. 25 pct. af samtlige
seminarierektorer tilkendegiver således, at seminariet som konsekvens af
taxametersystemet har fået et dårligere forhold til visse andre
uddannelsesinstitutioner.
Erhvervsskolelederne og seminarierektorerne er ligeledes blevet bedt om at svare på,
hvorledes samarbejdet har påvirket uddannelsesudbuddet på de forskellige
uddannelseskategorier, dvs. hvorvidt samarbejdet har ført til større udbud, uændret
udbud eller mindre udbud.
Som det fremgår af tabel 5.3.15 påvirker samarbejdet i langt de fleste tilfælde ikke
udbuddet på erhvervsskoleområdet, men tendensen er, at udbuddet snarere øges end
mindskes som følge af samarbejdet. Dette gælder særligt åben uddannelse og
AMU-området, hvor mellem 35 pct. og 40 pct. af de afgivne svar peger på, at
samarbejdsaftaler har forøget udbuddet.

Tabel 5.3.15. Samarbejdets indflydelse på mængden af udbudte uddannelser –
erhvervsskoleledere

Angiv om samarbejdet på følgende
uddannelseskategorier har ført til større udbud, uændret udbud eller mindre udbud.
Større udbud
Uændret udbud
Mindre udbud
Ved ikke
Total

EUD
19
77
9
6
111

HHX/HTX
8
85
2
10
105

KVU/VTU
17
61
5
15
98

ÅU
37
57
3
8
105

AMU
40
55
5
5
105

IV
29
62
2
12
105

Umiddelbart burde man forvente, at et større samarbejde om uddannelses-udbuddet ville
føre til en arbejdsdeling, der reducerer antallet af udbudte uddannelser. Forøgelsen af
udbuddet må formentlig ses i sammenhæng med, at de enkelte skoler ved at koordinere
deres udbud med andre skoler og ved at indgå aftaler om deling af uddannelser opnår et
økonomisk og aktivitetsmæssigt grundlag for at gennemføre flere uddannelser, som der
ellers ikke ville være økonomisk grundlag for at udbyde.
Seminarierne står som monoinstitutioner over for mindre komplicerede
udbudsbeslutninger end erhvervsskolerne, hvorfor seminarierektorerne ikke er blevet spurgt
om samarbejdets betydning for udbuddet af uddannelser. De kan dog vælge at optage
studerende til efteruddannelse eller under åben uddannelse.
Et flertal af erhvervsskolelederne hælder imidlertid til det synspunkt, at samarbejdet
har forbedret ressourceudnyttelsen i nogen grad. Dette gælder i forhold til anvendelsen
af lærerkrafter, jf. tabel 5.3.16.
I den sammenhæng skal det fremhæves, at der er en forholdsvis stor andel, der har
svaret "nej, slet ikke" sammenholdt med gruppen af respondenter, der har svaret
"ja , i høj grad".

Tabel 5.3.16. Samarbejdets indflydelse på anvendelse af lærere, lokaler og udstyr
– erhvervsskoleledere

Pct.
Ja, i høj grad
Ja, i nogen grad
Nej, kun i mindre grad
Nej, slet ikke
Ved ikke
Blank
Total

a. Har samarbejdet ført til bedre (samlet) anvendelse af
lærerkræfter?
2,4
56,3
28,6
8,7
1,6
2,4
100

b. Har samarbejdet ført til bedre (samlet) anvendelse af
lokaler?
7,1
44,4
29,4
14,3
0,8
4,0
100

c. Har samarbejdet ført til bedre (samlet) anvendelse af
udstyr?
6,3
35,7
31
19
0,8
7,2
100

På seminarieområdet har samarbejdet haft en relativt mindre betydning for
ressourceudnyttelsen, jf. tabel 5.3.17. Det er kun ca. 30 pct., der svarer bekræftende
på spørgsmålet om samarbejdets betydning for ressourceudnyttelsen.

Tabel 5.3.17. Samarbejdets indflydelse på anvendelse af lærere, lokaler og udstyr
– seminarierektorer

Pct.
Ja, i høj grad
Ja, i nogen grad
Nej, kun i mindre grad
Nej, slet ikke
Ved ikke
Blank
Total

a. Har samarbejdet ført til bedre (samlet) anvendelse af
lærerkræfter?
3,9
27,5
41,2
21,6
2,0
3,9
100

b. Har samarbejdet ført til bedre (samlet) anvendelse af
lokaler?
9,8
25,5
29,4
29,4
2,0
3,9
100

c. Har samarbejdet ført til bedre (samlet) anvendelse af
udstyr?
9,8
17,6
33,3
33,3
2,0
3,9
100

Sammenfattende om taxametersystemets indvirkning på konkurrence og samarbejde
Resultaterne fra spørgeskemaundersøgelsen viser, at såvel erhvervsskolelederne som
seminarierektorer har oplevet en forbedring af samarbejdet med andre tilsvarende
institutioner. Et flertal af erhvervsskoleledere ser det forbedrede samarbejde som en
konsekvens af taxametersystemet. For seminarierektorerne opleves det større samarbejde
ikke som en konsekvens af taxameterstyringen.
Det større samarbejde har i følge erhvervsskolelederne samlet set resulteret i et
større udbud af uddannelser. Udbudskoordination og aftaler om deling af uddannelser kan
ved at forhindre uhensigtsmæssig stor spredning af elever på samme uddannelse sikre et
større samlet udbud.
For så vidt angår samarbejdets konsekvenser for ressourceudnyttelse er det specielt
erhvervsskolelederne, der har oplevet en forbedring i forhold til udnyttelsen af lærer-,
lokale- og udstyrsressourcer. For seminarierektorerne opleves der ikke en tilsvarende
forbedring af ressourceudnyttelsen. En af årsagerne kan være at, at taxametersystemet
på seminarieområdet har fungeret i kortere tid. En anden årsag kan være, at de fleste
seminarier i årene efter taxameterreformen har haft flere ansøgere end de kunne optage,
og ikke af økonomiske grunde i samme omfang som på erhvervsskolerne er blevet presset
til at samarbejde.
I debatten om taxametersystemet har der fra forskellig side været fremført en frygt
for, at konkurrencen mellem skolerne kunne skabe et overudbud af uddannelser og dermed
ressourcespild i sektoren. Vurderingen af, hvorvidt der forekommer et samlet overudbud må
nødvendigvis vurderes i forhold til, hvorvidt udbud bliver nedlagt, såfremt de viser sig
ikke at være rentable. Et øget udbud med flere "varer på hylderne" er i sig
selv positivt, og kan kun opfattes som et problem - et "overudbud" - hvis
skolerne over en længere periode opretholder udbud, der ikke økonomisk eller
kvalitetsmæssigt hænger sammen.
Som det er fremgået af de tidligere afsnit, foregår der imidlertid en stadig
tilpasning af skolernes udbud. Taxametersystemet har netop bidraget til, at skolerne
årligt genovervejer deres uddannelsesprogrammer, og ikke blot automatisk viderefører
tidligere års udbud. I mange tilfælde er urentable uddannelser blevet nedlagt. I andre
tilfælde har skoler ud fra lokale hensyn valgt at opretholde underskudsgivende
uddannelser.
Det sidstnævnte behøver imidlertid ikke at være udtryk for et "overudbud"
i den forstand, at disse underskudsgivende uddannelser ud fra en overordnet
samfundsmæssig vurdering burde lukkes. Den lokale placering af et givet uddannelsesudbud
kan opfattes som en værdi i sig selv for lokalområdets unge og erhvervsliv. Det særlige
ved taxametersystemet på erhvervsskoleområdet er, at det er de lokale beslutningstagere,
frem for Undervisningsministeriet, der foretager den afgørende prioritering ud fra
skolens lærerkapacitet, økonomi og efterspørgselssituationen. Der er grund til at
formode, at de lokale beslutningstagere, alt andet lige har bedre forudsætninger for at
foretage disse prioriteringer.
Erhvervsskolelederene mener da generelt heller ikke, at der forekommer et overudbud på
erhvervsskoleuddannelserne, som det fremgår af tabel 5.3.18.

Tabel 5.3.18. Mener du, at der på hver af følgende uddannelses-kategorier (for den
skoleform, skolen tilhører) forekommer et overud-bud i lokalområdet/regionen?

Ja, i høj grad
Ja, i nogen grad
Nej, kun i mindre grad
Nej, slet ikke
Ved ikke
Total

EUD
3
19
29
59
2
112

HHX/HTX
1
5
21
72
2
101

KVU/VTU
1
12
21
57
5
96

ÅU
1
12
29
58
5
105

AMU
2
16
34
47
5
104

IV
0
10
23
61
12
106

De, der mener, at der er et overudbud i lokalområdet, forventer samtidig ofte et fald
i antallet af elever på skolen for den pågældende uddannelseskategori i de kommende
år. Disse erhvervsskoleledere vil måske stå over for en svær beslutning om, hvorvidt
udbuddet skal opretholdes fremover. Som det fremgår af ovenstående, er nedlæggelse af
uddannelser dog ikke den eneste mulighed, idet samarbejde mellem skolerne om deling af
uddannelserne i stigende grad foretages.
Mens det kan være et problem, hvis der er for stort et udbud af uddannelser, er det
selvsagt ud fra et uddannelsesmæssigt synspunkt værre, hvis der er et for lille udbud.
Ifølge erhvervskolelederne er dette ikke tilfældet. Udbuddet på de enkelte
uddannelseskategorier opfattes af langt de fleste skoleledere som dækkende
lokalområdets/regionens behov.

Tabel 5.3.19. Finder du alt i alt, at der i lokalområdet/regionen inden for hver af
følgende uddannelseskategorier (for den skoleform, skolen tilhører) er et
uddannelsesudbud, der på tilfredsstillende vis dækker behovet?

Ja, i høj grad
Ja, i nogen grad
Nej, kun i mindre grad
Nej, slet ikke
Ved ikke
Total

EUD
75
31
5
1
1
113

HHX/HTX
79
20
2

1
102

KVU/VTU
30
45
13
9
4
101

ÅU
45
47
9
4
2
107

AMU
42
47
11
2
2
104

IV
37
44
13
4
8
106

5.3.9. Sammenfatning
Udviklingen i taxameterindtægter og udgifter viser, at institutionerne benytter sig af
deres dispositionsfrihed til at omfordele mellem uddannelser. Der er således på mange
uddannelser på både erhvervsskoleområdet og de videregående uddannelser en ikke
ubetydelig forskel mellem den enkelte institutions udgifter til en given uddannelse og den
takst, der fastsættes ved bevillingstildelingen. Nogle uddannelser er således
overskudsgivende for institutionerne, mens andre drives med underskud. Taksterne er
følgelig ikke fuldt ud normgivende for, hvad der anvendes på de enkelte uddannelser.
Dette er en følge af bloktilskudsprincippet, hvorefter taxameterbevillinger tildeles
som et bloktilskud, som institutionen selv kan råde over.
Det er samtidig vist, at takstændringer ikke nødvendigvis slår fuldt igennem med en
tilsvarende ændring i udgifter på institutionsniveau. En takststigning går normalt ikke
i fuldt omfang til den uddannelse, den er givet til. Dette gælder i særlig grad for
erhvervsskolerne, der udbyder mange uddannelser. For seminarierne med et begrænset
uddannelsesudbud vil takstændringer i højere grad slå igennem på de pågældende
uddannelser. På de videregående uddannelser foreligger der ikke datamateriale, der kan
belyse sammenhængen mellem udgifter og indtægter.
Det samme gælder ved udsving i aktivitetsniveauet. Ændrede taxameterindtægter som
følge af et ændret aktivitet slår således ikke nødvendigvis igennem som et
tilsvarende ændret forbrug. Ligesom for takstændringer gælder der for
aktivitetsændringer, at udgiftstilpasningen sker relativt hurtigere på
seminarieområdet, hvor der er få uddannelser.
Generelt gælder, at tilpasningen til ændringer i såvel takster som aktivitet på
institutionsniveau ikke sker umiddelbart og typisk først er gennemført efter et par år
- dog vurderes tilpasningen at ske hurtigere på seminarieområdet.
Takstændringer har ingen eller kun begrænset indflydelse på institutionernes udbud.
Centrale tiltag med det formål at påvirke udbuddet bør derfor som udgangspunkt
foretages med andre midler end via takstændringer.
Institutionerne synes som følge af taxametersystemet at være blevet mere opmærksomme
på at sikre en høj fuldførelsesprocent. Dog er det på baggrund af tal, der kun dækker
perioden frem til 1995, ikke muligt at identificere en sammenhæng mellem fuldførelse og
taxameterstyring endnu.
Endelig kan det konkluderes, at taxametersystemet ifølge erhvervsskoleledere og
seminarierektorer ikke har resulteret i en underminering af samarbejdet mellem
institutionerne.

5.4. Kvalitet
Taxametersystemets mulige indvirkning på uddannelsernes kvalitet har været et meget
debatteret emne. På den ene side er det anført, at konkurrencen om eleverne ville
anspore uddannelsesinstitutionerne til at øge uddannelsernes kvalitet med det formål at
tiltrække flere elever. På den anden side har der været udtalt frygt for, at
institutionerne kunne fristes til at anvende useriøs markedsføring, samt til at
konkurrere på "sekundære ydelser", der bidrager til at tiltrække flere
elever, men ikke er kvalitetsfremmende.
Udgangspunktet for etablering af taxametersystemerne har da også været, at systemerne
ikke i sig selv sikrer kvaliteten i uddannelserne. Der lægges derfor stor vægt på
forskellige former for kvalitetsovervågning og kvalitetssikring, der fungerer som et
nødvendigt supplement til taxametersystemet.
5.4.1. Taxametersystemet og kvaliteten i erhvervsskoleuddannelserne
Spørgeskemaundersøgelsen viser, at erhvervsskolelederne generelt er opmærksomme på,
at det er nødvendigt at gøre en indsats for at tiltrække elever, og at f.eks. et godt
omdømme med hensyn til undervisningskvalitet er en forudsætning herfor. Ca. 80 pct. af
erhvervsskolelederne angiver, at taxametersystemet har medvirket til større fokus på
kvalitetsudvikling og kvalitetsstyring på deres skole. Ca. 75 pct. mener, at en forbedret
kvalitet af skolens uddannelsestilbud har haft en positiv indflydelse på aktiviteten på
skolen i de senere år.

Generelt mener mellem 75 pct. og 90 pct. af erhvervsskolelederne, at kvaliteten af
skolens miljø, udstyrsforhold, undervisning, efteruddannelsespolitik og ledelsesfunktion
er øget siden taxameterreformen, jf. figur 5.6.1. Et flertal finder samtidig, at reformen
har bidraget til at nødvendiggøre kvalitetsforbedringer på disse områder.
Ca. 85 pct. mener, at skolen efter taxameterreformen har en større grad af
"kundebevidsthed" og opmærksomhed på brugernes behov, og ca. 80 pct. finder,
at dette er en konsekvens af taxametersystemet. Ca. 65 pct. mener, at indsatsen har
resulteret i en højere grad af brugertilfredshed på deres skole.
Figur 5.4.1. Er kvaliteten på følgende områder forbedret siden taxa-meterreformen? -
Og har taxameterreformen bidraget til at nødvendiggøre forbedringer

Ca. 90 pct. af erhvervsskolelederne angiver, at der arbejdes mere aktivt med at
minimere frafaldet på erhvervsskoleuddannelserne. 60 pct. anfører dette som en
konsekvens af taxametersystemet.
Ca. 90 pct. tilkendegiver, at man efter taxameterreformen foretager flere systematiske
evalueringer af undervisningen på skolen, hvilket 50 pct. opfatter som en konsekvens af
taxameterreformen. Ca. 85 pct. angiver, at kvaliteten af undervisningen på skolen
generelt er forbedret siden reformen.
Der er dog samtidig ca. 20 pct., der kan erklære sig "lidt enige" i, at
taxametersystemet har bidraget til at forringe uddannelserne og sænke
undervisningskvaliteten på deres skole.
Erhvervsskolelederne blev også spurgt om, hvorvidt de mener, taxametersystemet har
bidraget til at sænke eksamenskravene. Ca. 4 pct. erklærede sig "lidt enige"
i, at dette er tilfældet, mens 80 pct. er uenige.
Figur 5.4.2. Andel af erhvervsskolelederne der mener, at følgende forhold på deres
skole er en konsekvens af taxametersystemet
Anm: Det bemærkes, at figuren viser, hvor mange der har sat større fokus på
kvalitetsudvikling osv. som en konsekvens af taxametersystemet, dvs. at den andel, der i
spørgeskemaundersøgelsen har angivet, at der er sat større fokus på kvalitetsudvikling
osv, men ikke har anført, at dette kan betragtes som en konsekvens af taxametersystemet,
ikke er medtaget i opgørelsen.

Alt i alt viser undersøgelsen, at man ifølge de fleste erhvervsskoleledere, som
følge af taxameterreformen har oplevet en positiv udvikling, hvor der er større
opmærksomhed på brugernes behov og ønsker. Samtidig har der i perioden, ifølge
erhvervsskolelederne, været en generel forbedring af undervisningskvaliteten.
5.4.2. Taxametersystemet og kvalitet på seminarieområdet
Som for erhvervsskolerne viser spørgeskemaundersøgelsen, at man på seminarierne
generelt er meget opmærksomme på konkurrencesituationen i forhold til andre seminarier.
På grund af de seneste års overskud af ansøgere vil eventuelle aktivitetsfald
primært skyldes frafald. Ca. 70 pct. af seminarierektorerne tilkendegiver da også, at
man på seminariet gør en større indsats for at udvælge ansøgere, der vurderes at have
gode chancer for at gennemføre uddannelsen, samt for i øvrigt at minimere frafaldet.
Mellem ca. 35 pct. og ca. 45 pct. anser dette for at være en konsekvens af
taxametersystemet.
Ca. 85 pct. mener, at seminariet efter taxameterreformen har en større grad af
"kundebevidsthed" og opmærksomhed på brugernes behov. Og ca. 55 pct. finder,
at dette er en konsekvens af taxametersystemet. Ca. 70 pct. mener, at indsatsen har
resulteret i en højere grad af brugertilfredshed på deres seminarium.
Ca. 55 pct. tilkendegiver, at man efter taxameterreformen foretager flere systematiske
evalueringer af undervisningen på seminariet, hvilket 20 pct. opfatter som en konsekvens
af taxameterreformen. Ca. 65 pct. angiver, at kvaliteten af undervisningen på seminariet
generelt er forbedret siden reformen.

Figur 5.4.3. Andel af seminarierektorerne der mener, at følgende for-hold på deres
seminarium er en konsekvens af taxametersystemet
Anm: Det bemærkes, at figuren viser, hvor mange der har sat større fokus på
kvalitetsudvikling osv. som en konsekvens af taxametersystemet, dvs. at den andel, der i
spørgeskemaundersøgelsen har angivet, at der er sat større fokus på kvalitetsudvikling
osv, men ikke har anført, at dette kan betragtes som en konsekvens af taxametersystemet,
ikke er medtaget i opgørelsen
Der er stort set ikke nogle seminarierektorer, der kan tilslutte sig synspunkter om, at
taxametersystemet har bidraget til at sænke undervisningskvaliteten på deres seminarium,
eller til at sænke eksamenskravene.
Generelt mener mellem 65 pct. og 75 pct. af seminarierektorerne, jf. figur 5.4.4, at
kvaliteten af seminariets udstyrsforhold, miljø, undervisning, ledelsesfunktion og
efteruddannelse af underviserne er forbedret siden taxameterreformen, og mellem 40 pct. og
65 pct. finder, at reformen har bidraget til at nødvendiggøre forbedringer på disse
områder.
Figur 5.4.4. Andel af seminarierektorerne, der mener, at kvaliteten på de nævnte
områder er forbedret siden reformen, samt at taxameterreformen har bidraget til at
nødvendiggøre forbedring
Alt i alt peger både resultaterne fra spørgeskemaundersøgelsen og besøgsrunden på,
at taxametersystemet på mange seminarier har bidraget til en positiv udvikling, hvor der
i endnu højere grad end tidligere er opmærksomhed på brugernes behov og nødvendigheden
af stadig kvalitetsudvikling.

5.4.3. Taxametersystemets indvirkning på kvaliteten på de videregående uddannelser
I 1992 oprettedes Evalueringscenteret som en selvstændig institution under
Undervisningsministeriet. Centeret skal bidrage til kvalitetsudvikling af de videregående
uddannelser i Danmark ved, at iværksætte systematiske evalueringer af de videregående
uddannelser, ved at udvikle metoder til uddannelsesevaluering og kvalitetsudvikling, ved
at inspirere og vejlede uddannelsesinstitutioner i spørgsmål om evaluering og kvalitet,
samt ved at opsamle nationale og internationale erfaringer med uddannelsesevaluering og
kvalitetsudvikling.
Inden udløbet af Evalueringscenterets forsøgsperiode i 1999 skal gennemføres
evalueringer af omkring 60 videregående uddannelsesområder i Danmark. De fleste er på
nuværende tidspunkt allerede gennemført.
I maj 1995 fremlagde Evalueringscenteret et på Undervisningsministeriets foranledning
udarbejdet "responsum om taxametersystemets mulige indvirkninger på kvaliteten af de
videregående uddannelser". Evalueringscenteret havde fået til opgave at undersøge,
hvilke eventuelle negative konsekvenser taxametersystemet havde for uddannelseskvaliteten
og eksamenskravene ved de videregående uddannelser, og så i den forbindelse bl.a. på
den hyppigt fremførte påstand om, at taxametersystemerne bidrager til at sænke
eksamenskravene, således at flere består og bidrager til produktionen af
indtægtsgivende studenterårsværk.
Evalueringscenteret baserede sit responsum på de allerede gennemførte evalueringer af
konkrete videregående uddannelser. Hovedkonklusionen var, at der ikke kunne findes
dokumentation for de fremførte påstande om taxametersystemets negative indvirkninger på
uddannelseskvalitet og eksamenskrav. Tværtimod fandtes tegn på, at der siden
taxametersystemets indførelse er kommet øget opmærksomhed på at sikre de studerendes
gode vilkår og studieforhold, f.eks. ved at gøre brug kursusevalueringer.
Med hensyn til spørgsmålet om niveausænkning pegede Evalueringscenteret for det
første på, at der ikke generelt kunne konstateres stigende beståelsesprocenter og
faldende frafaldsprocenter, således som man måtte forvente, hvis institutionerne bevidst
udnyttede muligheden for at tjene flere penge ved at få flere studerende igennem. Desuden
fremhævedes, at langt de fleste af de personer, der konkret er ansvarlige for
tilrettelæggelse og gennemførelse af undervisning og eksamen, sjældent har et
detaljeret kendskab til bevillingssystemet, og derfor ikke vil koble eksamensafgørelser
til fjernt afledte finansieringskonsekvenser; at der ikke har kunnet konstateres
tilfælde, hvor dekaner eller studieledere har afstukket sådanne retningslinjer for
karakterfastsættelsen; og endelig at kulturen på de videregående uddannelser
indebærer, at man under alle omstændigheder vil være utilbøjelige til at gå på
kompromis med den faglige kvalitet, selv om det så koster i dumpe- og frafaldsprocenter
og medfølgende reducerede bevillinger.
Endelig pegedes på, at en forudsætning for at opnå taxametergevinster ved at snyde
på eksamensvægten er, at censorerne accepterer denne praksis. Der er imidlertid ikke
belæg for en sådan antagelse. De censorundersøgelser, Evalueringscenteret har
gennemført, viser tværtimod, at censorerne, hvoraf mindst en fjerdedel er
aftagerrepræsentanter, er særdeles bevidste om deres rolle og ansvar med hensyn til
kvalitetssikring.
5.4.4. Sammenfattende om taxametersystemet og kvalitet
De hidtil gennemførte undersøgelser af sammenhængen mellem taxametersystemer og
kvalitet tyder ikke på, at taxametersystemerne har haft en negativ indvirkning på
kvaliteten af uddannelserne. Spørgeskemaundersøgelserne viser, at der er mange
erhvervsskoleledcre og seminarierektorer, der mener, at taxametersystemet har haft en
gavnlig effekt i forhold til undervisningskvaliteten på de taxameterstyrede
uddannelsesinstitutioner.
Der er dog ikke på denne baggrund grundlag for at konkludere, at taxametersystemer
generelt i sig selv sikrer en høj kvalitet af de produkter, de taxameterstyrede
institutioner leverer. Derfor er arbejdet med kvalitetsovervågning og kvalitetssikring
på de taxameterstyrede uddannelsesområder da også intensiveret.
Regeringen har således til hensigt, at en ordning med en national
evalueringsinstitution for de videregående uddannelsesinstitutioner gøres permanent,
når den nuværende forsøgsordning udløber i 1999. Desuden agter regeringen at etablere
en tilsvarende ordning for ungdomsuddannelserne og grundskolen.
Undervisningsministeriet har desuden igangsat projektet "kvalitet der kan
ses" med henblik på at opstille og afprøve en systematik til at vurdere og
videreudvikle kvaliteteten i uddannelserne. Med udgangspunkt i allerede igangsatte
delprojekter søges i samarbejde med interessenterne på uddannelsesområderne at opstille
konkrete målsætninger og indikatorer for kvalitet i uddannelsessystemet.
Projektet tager udgangspunkt i den decentrale struktur på uddannelsesområdet, og skal
danne grundlag for, at det centrale niveau kan løfte sin opgave med at sikre
hensigtsmæssige mål og rammer for uddannelsesinstitutionernes aktiviteter, at følge
udviklingen og sætte ind på områder, hvor der vurderes at være behov for
kvalitetsforbedring. Desuden vil der blive sat fokus på, hvorledes de overordnede
målsætninger i uddannelsessystemet bedst formidles ud til underviserne.

5.5. Bygningskapacitet og lokaleforbrug
Bygningstaxameteret indebærer, at tilskuddene til institutionernes kapitaludgifter
(bygningsinvesteringer, husleje, ejendomsskatter, bygningsvedligeholdelse m.v.) udmåles
som årlige bevillinger/tilskud ud fra antallet af årselever/studenterårsværk og
takster pr. årselev/studenterårsværk.
I 1998 forventes udbetalt ca. 1,7 mia.kr. i bygningstaxametertilskud på
Undervisningsministeriets område, jf. tabel 5.5.1.
Tabel 5.5.1. Bygningstaxametertilskud, 1997

Årlig udgiftMill.kr.
Bygningstaxameter indført

Frie grundskoler og private gymnasier
145
1993

Frie kostskoler
200
1995

Erhvervsskoler
1.175
1995

Seminarier
155
1997

Kilde: Finanslov 1998.
For så vidt angår den almindelige bygningsdrift er bevillingerne hertil som
hovedregel indeholdt i fællestaxametertilskuddet eller i driftstaxametertilskuddet. Det
tilskud, som institutionen modtager til disse formål, er dermed også afhængigt af
aktivitetsniveauet på institutionen.
Bygningstaxameterordningerne er kædet sammen med en decentralisering af alle
beslutninger om udbygning, reinvesteringer, belåning, indgåelse og opsigelse af lejemål
og køb og salg af fast ejendom. Hermed integreres lokaleforbruget i institutionernes
økonomistyring, så beslutninger om lokaleforbrug - på linje med andre
forbrugsbeslutninger - direkte indgår som en del af den enkelte institutions egne
prioriteringer og overvejelser i forhold til at opnå maksimal ressourceudnyttelse.
Samtidig gøres bygningstilskuddet med taxameterordningen aktivitetsafhængigt og kan
dermed ligesom de øvrige taxametertilskud bidrage til at fremme kapcitetstilpasning ved
ændret aktivitet.
5.5.2. Undervisningsministeriets besøgsrunde til erhvervsskolerne
I 1996 foretog undervisningsministeriet en besøgsrunde til en række erhvervsskoler,
først og fremmest med henblik på at få et førstehåndsindtryk af skolernes erfaringer
med bygningsplanlægning og -tilpasning under den bygningstaxameterordning, der var trådt
i kraft pr. 1. januar 1995.26
Under besøgsrunden udtrykte skolerne ubetinget tilfredshed med den dispositionsfrihed,
som bygningstaxameterordningen indebærer. Samtidig var det Undervisningsministeriets
hovedindtryk, at skolerne planlagde forsigtigt og langsigtet og kun foretog investeringer,
ud over nødvendig vedligeholdelse og renovering, hvis økonomien tillod det, jf. boks
5.2.
Boks 5.2. Undervisningsministeriets indtryk fra besøgsrunde til erhvervsskolerne i
1996
Skolerne gav udtryk for ubetinget tilfredshed med den dispositionsfrihed, som
bygningstaxameterordningen indebærer. Undervisningsministeriets indtryk var samtidig, at
skolerne viste sig i stand til at forvalte denne frihed ansvarligt og professionelt, og at
skolerne generelt tillagde bygnings og vedligeholdelsesplanlægning stor betydning.
Samtalerne bekræftede ifølge Undervisningsministeriet, at lokaleforbrug nu - i
modsætning til tidligere - betragtes som en integreret og væsentlig del af skolernes
økonomi. Der er således foretaget både økonomiske og arealmæssige tilpasninger,
herunder genforhandlet lejemål, indgået lokalesamarbejdsaftaler med andre skoler, søgt
om fritagelse for ejendomsskat eller konverteret realkreditlån. Flere af disse
tilpasninger ville før bygningstaxameterordningen have været meget besværlige at
gennemføre, og ville ikke have gavnet skolerne. Nu kunne skolerne se en umiddelbar fordel
i at gennemføre dem.
Skolerne var generelt meget bevidste om betydningen af et godt skolemiljø, og inddrog
dette aspekt i bygningsplanlægningen. Dette betød dog ikke, at de satsede på risikable
investeringer i forbedring af skolemiljøet i tillid til, at dette i sig selv ville
tiltrække flere elever og dermed forbedre skolens indtægtsgrundlag. Tværtimod var det
ministeriets indtryk, at skolerne planlagde forsigtigt og langsigtet og kun foretog
investeringer ud over nødvendig vedligeholdelse og renovering, hvis økonomien tillod
det. De miljømæssige forbedringer gennemførtes typisk for begrænsede midler eller i
forbindelse med nødvendige lokalerenoveringer i øvrigt.
Det var ministeriets indtryk, at skolernes bestyrelser deltog aktivt og seriøst i
denne del af skolernes planlægning.
Spørgeskemaundersøgelsen bekræfter flere af konklusionerne fra besøgsrunden. Det
fremgår således af undersøgelsen, at omkring 70 pct. af erhvervsskolelederne mener, at
skolen som konsekvens af taxameterreformen foretager en bedre planlægning på
bygningsområdet og, at det siden 1995 er lykkedes at opnå en bedre lokalesituation på
deres skole.
Erhvervsskolelederne vurderer endvidere, at taxametersystemet har medført besparelser.
Over halvdelen vurderer, at de siden bygningstaxameterreformen har opnået økonomiske
besparelser som følge af konverteringer/låneomlægninger og investeringer med hensyn til
energibesparelser, mens omkring 1/4 vurderer, at de har opnået besparelser som følge af
genforhandling af lejekontrakter, og ved at samle aktiviteter, der tidligere var spredt,
på �t sted.
5.5.3. Kapacitetsudnyttelse
En undersøgelse gennemført af Økonomistyrelsen i 1996, har dog ikke kunnet
bekræfte, at erhvervsskolerne i forhold til institutioner uden bygningstaxameter har
opnået en bedre kapacitetsudnyttelse, hvilket heller ikke ville kunne forventes, da de
arealmæssige ændringer, som skolerne har fået realiseret i 1995, i hovedsagen har
været affødt af tidligere centralt trufne beslutninger om investeringer og lejemål.
I undersøgelsen sammenlignes kapacitetsudnyttelsen på erhvervsskoler, AMU-centre og
voksenuddannelsescentre (VUC), der er kendetegnet ved vidt forskellige modeller for
styring og finansiering af drifts- og anlægsudgifter til bygninger, dog således at
AMU-centre og erhvervsskoler før 1. januar 1995 var underlagt samme form for statslig
investerings- og lejemålsstyring.
Ved undersøgelsens gennemførelse var de direkte undervisningudgifter til løn,
materialer og udstyr ved de kompetencegivende uddannelser på AMU-centrene
aktivitetsbaserede, mens undervisningsudgifterne ved øvrige uddannelser og
fællesudgifterne til administration og bygningsdrift var rammestyret. Ligeledes var
VUC'erne ved undersøgelsens gennemførelse altovervejende rammestyret. I sammenligning
med AMU-centrene og erhvervsskolerne var det enkelte centers økonomiske
dispositionsfrihed yderst begrænset.
I Økonomistyrelsens undersøgelse er kapacitetsudnyttelse kortlagt ved hjælp af
forskellige metoder, der giver varierende grader af ledig kapacitet, jf. tabel 5.5.2.

Tabel 5.5.2. Kapacitetsudnyttelse på erhvervsskoler, AMU-centre og VUC

Pct.
Handels-Skoler
TekniskeSkoler
AMU-centre
VUC

Historiske forudsætninger Fremtidige forudsætninger
7586
7066
6762
7076

Anm: Historiske forudsætninger baseres på skolesystemernes hidtidige vilkår for
tilrettelæggelse og afvikling af undervisning, hvor der bl.a. tages hensyn til, at der
på handelsskoler og VUC er tradition for at undervise om aftenen. På handelsskolerne og
VUC er anvendt en kapacitet på 2.226 timer pr. år, mens der for tekniske skoler og
AMU-centre er anvendt 1.554 timer. Under fremtidige forudsætninger er
kapacitetsudnyttelsen opgjort med anvendelse af fremtidige forudsætninger for
tilrettelæggelse af undervisningen, med 1.720 timer i alle skolesystemer. Af tekniske
grunde indgår lokaler til administration og øvrige lokaler (kantine, gangarealer,
toiletter m.v.) i beregningen. Uden indregningen af disse lokaler ville
udnyttelsesprocenten blive højere.
Kilde: Regional bygningskapacitet til undervisningsformål, Økonomistyrelsen 1997.
Kapacitetsudnyttelsen blev opgjort dels på baggrund af de hidtidige vilkår for
tilrettelæggelse og afvikling af undervisning, og dels ud fra fremtidige
forudsætninger27. Ifølge undersøgelsen var kapacitetsudnyttelsen ud fra begge
opgørelsesmetoder bedst på handelsskolerne. Kapacitetsudnyttelsen på de tekniske skoler
var bedre end kapacitetsudnyttelsen på AMU-centrene og dårligere eller på linje med
kapacitetsudnyttelsen på VUC.
Generelt peger undersøgelsen således ikke på en systematisk sammenhæng mellem
kapacitetsudnyttelse og styringssystem. Det er dog samtidig klart, at en undersøgelse af
denne type heller ikke giver et egentligt grundlag for at afgøre, om
bygningstaxameterordninger har en indvirkning på kapacitetsudnyttelsen28.
Kapacitetsudnyttelsen i de tre skolesystemer påvirkes af mange faktorer, ikke kun af
styrings- og finansieringssystemet. Endvidere bør bygningstaxameterordningens mulige
indvirkning på kapacitetsudnyttelsen vurderes ud fra en mere langsigtet betragtning.
5.5.4. Areal- og aktivitetsudvikling 1991-2000
Flere undersøgelser peger på, at en del erhvervsskoler siden etableringen af
bygningstaxameterordningen har udvidet deres bygningsareal.
En undersøgelse foretaget af Rigsrevisionen i foråret 1998 viser, at erhvervsskolerne
fra 1995 til 1997 har udvidet deres samlede bygningsareal med ca. 140.000 m2, svarende til
ca. 8 procent. I perioden 1991-1995 var der til sammenligning, jf. Økonomistyrelsens
undersøgelse i 3 case-amter29, en arealvækst på 7-10 pct, idet der dog også var tale
om et fald i antallet af årselever i denne periode.

Tabel 5.5.3. Arealvækst på erhvervsskoler 1995-1997

Pct.
Større end5 pct.
Mellem1 og 5 pct.
Uændret
Mellem-1 og –5 pct.
Mindre end-5 pct.

Handelsskoler
66
15
19
-
-

Tekniske skoler
18
32
20
8
12

Landbrugsskole
27
13
55
5
-

Anm: Følgende spørgsmål er besvaret: "I hvilket omfang har den samlede effekt
af disse tilpasninger været en udvidelse af det samlede areal, skolen har til
rådighed".
Kilde: Undervisningsministeriet, 1998.
Det fremgår af spørgeskemaundersøgelsen, at det først og fremmest er handelsskoler,
der efter bygningstaxameterreformen har foretaget arealudvidelser, jf. tabel 5.5.3.
Handelsskolernes arealudvidelser må ses i sammenhæng med bl.a. den merkantile reform,
der har givet flere skoleuger pr. skoleforløb og stillet større krav til praksisnær
undervisning.
Ifølge spørgeskemaundersøgelsen er de primære årsager til de foretagne
arealudvidelser øget aktivitet og ønsket om at forbedre skolemiljøet.
En del skoler planlægger også i de kommende 2-3 år væsentlige arealudvidelser.
Ifølge spørgeskemaundersøgelsen planlægger 53 procent af handelsskolerne væsentlige
arealudvidelser, mens henholdsvis 26 og 14 procent af tekniske skoler og landbrugsskoler
planlægger væsentlige arealudvidelser.
I et forsøg på at styrke mulighederne for overordnet at følge udviklingen i
bygningsmassen, er der nedsat en arbejdsgruppe, der har udformet retningslinjer for en
tværgående arealstatistik for såvel erhvervsskolerne som AMU-centre og VUC.
Statistikken skal tilvejebringe oplysninger om skolernes bygningsmasse, der kan aggregeres
til et samlet billede af områderne. Statistikken forventes offentliggjort første gang i
efteråret 1998.
5.5.5. Vurdering af bygningstaxameterordningen
Filosofien bag den aktivitetsbaserede styring er, at optimal ressourceudnyttelse
erfaringsmæssigt bedst sikres ved at placere dispositionsret, økonomisk kompetence og
ansvar på den enkelte institution.
En fuldstændig aktivitetsbaseret bygningsfinansiering har den store fordel, at
skolerne har stærke incitamenter til at økonomisere med bygningsressourcerene. Omvendt
begrænses mulighederne for direkte central styring og planlægning på bygningsområdet.
De gennemførte undersøgelser synes at pege på, at det er lykkedes at gøre
lokaleforbruget til en integreret del af skolernes økonomistyring, og at der på skolerne
opleves at være en mere ressourcebevidst tilgang til de hertil knyttede udgifter. Der
foreligger dog ingen endelig dokumentation for, at bygningstaxameterordningen i forhold
til alternative finansieringsmekanismer resulterer i en bedre bygningsøkonomi.
En egentlig evaluering af bygningstaxameterordningen og heraf afledte effekter kræver,
at udviklingen følges over et længere tidsperspektiv, og det er som nævnt bl.a. med
baggrund heri besluttet at styrke overvågningen af udviklingen i erhvervsskolernes
bygningsmasse.
I de kommende års fortsatte evaluering af bygningstaxameterordningen vil der være
opmærksomhed på de forventede positive effekter for så vidt angår
ressourceudnyttelsen, men også på eventuelle negative effekter, der kunne opstå som
følge af f.eks. manglende koordinering mellem skolerne eller overdreven vægt på
bygningsstandard som konkurrenceparameter. Vurderingerne må tage højde for, at nogle af
erhvervsskolerne har en betydelig egenkapital, der forøger mulighederne for
kapacitetsjusteringer, og endvidere tage højde for, at en stor del af denne egenkapital
er akkumuleret før erhvervsskolerne overgik til at være selvejende institutioner i 1991.
5.6. Holdninger til taxametersystemet
For de fleste finansieringssystemer gælder, at de risikerer at blive mere eller mindre
upopulære blandt nogle af brugerne. En vis tilslutning til grundprincipperne i systemet
er imidlertid ønskelig. Det gælder ikke mindst et finansieringssystem, der i høj grad
bygger på decentralisering af kompetence og ansvar, og hvor systemets virkning derfor i
høj grad er afhængig af de personer, som det øgede ansvar overlades til.
I det følgende diskuteres institutionsledernes syn på taxametersystemet og
alternativerne hertil.
5.6.1. Erhvervsskoleledernes holdning til taxametersystemet
Erhvervsskoleledernes samlede vurdering af taxametersystemet er helt overvejende
positiv, jf. figur 5.6.1. Ca. 85 pct. af erhvervsskolelederne angiver, at de generelt
vurderer taxameterreformen "positivt" eller "meget positivt" set ud
fra dens konsekvenser for deres skole. Kun 3 ud af de 126 erhvervsskoleledere angiver, at
de vurderer reformen negativt.
Figur 5.6.1. Erhvervsskoleledernes samlede vurdering af taxameter-systemet

Der er i det hele taget bred enighed om, at taxametersystemet har sat skub i
erhvervskolesektoren. 90 pct. af erhvervsskolelederne kan således erklære sig enige i,
at taxametersystemet har "rusket op" i skolerne og tvunget dem til bedre
planlægning og organisation. Ca. 85 pct. angiver, at dette har kunnet mærkes på deres
egen skole.
I overensstemmelse hermed er der da heller ikke stor opbakning til de forskellige
alternativer til systemet, som erhvervsskolelederne blev bedt om at tage stilling til
(under forudsætning om samlet udgiftsneutralitet), herunder bl.a. at der indføres en
refusionsordning, således at skolens udgifter refunderes efter forudgående godkendelse i
ministeriet, eller at skolens bevilling fastsættes gennem årlige bilaterale
forhandlinger mellem skolen og Undervisningsministeriet. 70 pct. og 80 pct. af
erhvervsskolelederne er negative overfor disse alternativer.
I undersøgelsen blev der også bedt om en stillingtagen til forskellige ændringer ud
fra det eksisterende taxametersystem. Ca. 90 pct. af erhvervsskolelederne ønsker øget
selvstændig kompetence med hensyn til arbejdstilrettelæggelse og løndifferentiering,
ligesom ca. 50 pct. ønsker større mulighed for selv at styre udbuddet (ca. 25 pct. er
imod).
Herudover er der en vis tilslutning til muligheden for at ændre på forholdet mellem
grundtilskud og takster, idet opbakningen er fordelt således, at især mindre skoler
gerne ser, at taksterne sænkes og grundtilskuddet sættes op, mens der er forholdsvis
flere store skoler, der vil se positivt på den omvendte udvikling.
Der er derimod ikke videre opbakning til ideen om at oprette særlige puljer
(finansieret ved generelle takstnedsættelser), hvorfra der kan ydes tilskud til skoler
med økonomiske problemer eller særlige behov i øvrigt. Det samme gælder med hensyn til
indførsel af yderlige forsinkelse i systemet, således at aktivitetsændringer
tidsmæssigt slår senere igennem.
I bilag C er svarfordelingen på spørgsmålene om eventuelle ændringer i
taxametersystemet vist.
5.6.2. Seminarierektorernes holdning til taxametersystemet
Akkurat som for erhvervsskolelederne gælder, at seminarierektorernes generelle
vurdering af taxametersystemet helt overvejende er positiv, jf. figur 5.6.2. Ca. 80 pct.
af seminarierektorerne angiver, at de generelt vurderer taxameterreformen
"positivt" eller "meget positivt" set ud fra dens konsekvenser for
deres seminarium. Kun 2 ud af de 51 seminarierektorer angiver, at de vurderer reformen
"negativt" eller "meget negativt".
Figur. 5.6.2. Seminarierektorernes vurdering af taxametersystemet
Ikke mindst den øgede dispositionsfrihed opfattes positivt. Flere oplever, at
rektorfunktionen nu kan bruges mere positivt i forhold til dengang, hvor den primære
opgave var at følge med i, hvilke beslutninger der blev truffet centralt. Andre hæfter
sig ved, at taxametersystemet er et mere gennemskueligt og retfærdigt system, hvor det
ikke er forbindelser og eller evner til at skrive ansøgninger, der er afgørende for
tilskuddets størrelse.

Flertallet af seminarierektorerne har oplevet taxametersystemet som en positiv
tilskyndelse til effektivisering. Ca. 80 pct. kan således erklære sig enige i, at
taxametersystemet har "rusket op" i seminarierne og tvunget dem til bedre
planlægning og organisation. Ca. 55 pct. angiver, at dette har kunnet mærkes på deres
eget seminarium.
Heller ikke blandt seminarierektorerne er der derfor nogen synderlig opbakning til de
forskellige alternativer til systemet som seminarierektorerne blev bedt om at tage
stilling til (under forudsætning om samlet udgiftsneutralitet), herunder bl.a. at der
indføres en refusionsordning, således at seminariernes udgifter refunderes efter
forudgående godkendelse i ministeriet, eller at skolens bevilling fastsættes gennem
årlige bilaterale forhandlinger mellem seminariet og Undervisningsministeriet. Over 70
pct. af seminarierektorerne vurderer disse forslag negativt.
I undersøgelsen blev der også bedt om en stillingtagen til forskellige ændringer ud
fra det eksisterende taxametersystem. Ca. 80 pct. af seminarierektorerne ønsker øget
selvstændig kompetence med hensyn til arbejdstilrettelæggelse og løndifferentiering.
Ca. 55 pct. ønsker frit optag af studerende, mens ca. 50 pct. (primært fra mindre
seminarier) gerne ser grundtilskuddet sat op på bekostning af en takstnedsættelse.
Der er derimod ikke videre tilslutning til ideen om at oprette særlige puljer
(finansieret ved generelle takstnedsættelser), hvorfra der kan ydes tilskud til
seminarier med økonomiske problemer eller særlige behov i øvrigt, eller til at indføre
yderligere forsinkelse i systemet, således at aktivitetsændringer tidsmæssigt slår
senere igennem.
I bilag D er seminariererektorernes svar vedrørende disse mulige justeringer gengivet.

5.6.3. De frie grundskolers holdninger til taxametersystemet
På vegne af Undervisningsministeriet har et privat konsulentfirma i 1997 foretaget en
undersøgelse af samarbejdsrelationerne mellem Undervisningsministeriet og de frie
grundskoler om administrationen af tilskud.30
Analysen bestod bl.a. af en spørgeskemaundersøgelse omfattende et repræsentativt
udsnit af de frie grundskoler. Spørgeskemaundersøgelsen viste, at brugerne generelt var
tilfredse med administrationen af tilskudsordningerne. Størst tilfredshed med
administrationen var der med det taxameterstyrede driftstilskud.
5.6.4. Sammenfattende om holdninger til taxametersystemet
Holdningerne til taxametersystemerne blandt de adspurgte, der til daglig administrerer
taxameterstyrede institutioner er stærkt positive. Det er ikke mindst glædeligt i lyset
af den skepsis, hvormed det nye finansieringssystem i flere tilfælde blev mødt ved dets
indførsel.

Kapitel 6: Taxameterstyring på andre områder i den offentlige sektor
6.1. Indledning
Taxameterstyring har hidtil udelukkende vundet indpas i forhold til styringen af
Undervisningsministeriets og Arbejdsministeteriets undervisningsinstitutioner.
Spørgsmålet er, om der er andre områder i den offentlige sektor, hvor
taxameterstyringen vil være hensigtsmæssig.
Mulighederne for indførelse af taxameterstyring fordrer som udgangspunkt, at en række
forudsætninger er opfyldt, jf. i øvrigt kapitel 2.
For det første er det en klar forudsætning for indførelsen af taxameterstyring, at
der foreligger objektive og kontrollerbare mål for aktiviteten. I relation hertil
forudsættes det, at aktivitetsmålene ligeledes er relevante og dækkende for det
pågældende aktivitetsområde.
For det andet må det forudsættes, at indførelsen af taxameterstyring fortsat
muliggør en samlet udgiftsstyring af de pågældende områder. En ubegrænset
efterspørgsel eller producenternes mulighed for at påvirke efterspørgslen betyder, at
bevillingsmyndighederne skal have forskellige reguleringsmuligheder.
For det tredje må det gælde, at der er forholdsvis mange institutioner. I modsat fald
er den administrative gevinst ved taxameterstyring tvivlsom sammenholdt med brugen af en
traditionel rammestyringsmodel.
Det er valgt at se nærmere på nedenstående områder i den offentlige sektor, som
alle i større eller mindre udstrækning er karakteriseret ved, at der er mange geografisk
adskilte institutioner, som producerer samme ydelser:

dagpasningsområdet
sygehusvæsenet
aktiveringsområdet
domstolene
politiet
Kriminalforsorgen
folkeskolen
gymnasieområdet
voksenuddannelsesområdet

For de tre sidstnævntes vedkommende findes der allerede i dag taxameterstyring i visse
kommuner og amter. Når de er medtaget i dette kapitel skyldes det, at der er variation i
de styringsmodeller kommunerne og amterne anvender, hvorfor det er relevant at få belyst
taxametermodellens generelle anvendelighed på de tre områder.

6.2. Dagpasningsområdet
6.2.1. Organiseringen og styringen på dagpasningsområdet
Kommunerne har i henhold til serviceloven pligt til at stille et nødvendigt antal
dagtilbud til rådighed. Kommunerne har i vid udstrækning frihed til at definere, hvad
der betragtes som nødvendigt, og forpligtelsen er ikke ensbetydende med, at kommunerne
skal tilbyde en pasningsgaranti. Trods en betydelig udbygning i de senere år, er der
fortsat ventelister i mange kommuner.
Daginstitutionerne kan oprettes som kommunale eller selvejende institutioner, som
indgår en driftsoverenskomst med kommunen. Efter overenskomsten råder kommunen over
institutionens pladser, og kommunen afholder institutionens driftsudgifter.
Institutionsformen har således ingen betydning for finansiering eller visitationsret. I
begge institutionsformer skal der være en forældrevalgt bestyrelse. Dertil kommer tilbud
i form af kommunal dagpleje, "frit valg"-ordninger for forældre, der har fået
(tilbudt) et kommunalt dagtilbud, og puljeordninger.
Daginstitutionsområdet finansieres dels af kommunerne, dels gennem forældrebetaling.
Forældrebetalingen udgør maksimalt 30 pct. af driftsudgifterne, og der skal ydes
søskenderabat, så en familie betaler fuld forældrebetaling for den dyreste plads, men
kun 50 pct. for efterfølgende pladser. Herudover skal der ydes hel eller delvis friplads
til forældre, hvis indkomst ligger under et vist niveau. Der ydes hel friplads til
forældre, hvis indkomst ligger under ca. 100.000 kr.
Der er ikke fastsat regler for, hvordan kommunerne konkret skal finansiere de enkelte
daginstitutioner. Forældrebetalingen går til kommunens samlede
"daginstitutionskasse", hvorfra kommunen afholder udgifterne til alle
daginstitutionerne. Kommunen kan altså vælge at afholde relativt flere udgifter i en
institution, der f.eks. har mange belastede børn. I praksis afhænger udgiftsfordelingen
mellem institutionerne typisk af antallet af børn i de enkelte institutioner.
6.2.2. Muligheder for taxameterstyring af dagpasningsområdet
Daginstitutionsområdet opfylder som udgangspunkt de forudsætninger, der skal være
til stede ved indførelsen af taxameterstyring. Der foreligger en veldefineret
aktivitetsenhed i form af det antal timer et barn passes i den enkelte daginstitution.
Aktivitetsenheden er samtidigt fuldstændigt dækkende for aktiviteten på
daginstitutionsområdet, og omkostningerne pr. enhed kan uden større vanskeligheder
fastsættes.
De fleste kommuner anvender sandsynligvis også elementer af aktivitetsstyring i
forbindelse med bevillingsfordelingen. Som hovedregel sker der imidlertid en central
fordeling af antallet af institutionspladser, hvorfor der ikke er tale om en egentlig
taxameterstyring.
Når kommunerne på daginstitutionsområdet ikke benytter sig af taxameterstyring
skyldes det først og fremmest, at efterspørgselsstyring vil kunne medføre en betydelig
udgiftsstigning inden for en kort tidsperiode. Udviklingen de senere år har vist, at
efterspørgslen er meget betydelig og tilsyneladende stigende med udbuddet.

Dertil kommer, at der er grænser for, hvor mange børn, der kan placeres i den enkelte
daginstitution, og der findes formentlig kun meget få daginstitutioner i dag, som ikke
allerede er fuldt udnyttet. Produktionen kan kun øges, hvis kommunerne opretter nye
institutioner eller udvider tilbuddene, for eksempel ved øget brug af dagpleje.

6.3. Sygehusvæsenet
6.3.1. Organiseringen af sygehusvæsenet
Sygehusvæsenet er organiseret i amtskommunalt regi, dog således at sygehusvæsenet i
hovedstadsområdet drives af et selskab, H:S, med deltagelse af Københavns og
Frederiksberg kommuner samt staten.
Der findes kun ganske få privathospitaler, hvoraf de fleste er specialhospitaler, der
drives af forskellige sygdomsforeninger på non-profit basis. Det offentlige sygehusvæsen
har hyppigt samarbejdsaftaler med disse sygehuse, og de er også - indenfor en ramme på
ca. 150 mill.kr. - omfattet af det frie sygehusvalg.
Kun i mindre grad findes egentlige private "konkurrenter" til de offentlige
sygehuse. Disse tilbyder typisk kirurgiske indgreb på områder med længere ventetid.
Fra centralt hold er området reguleret ved Lov om offentligt sygehusvæsen hhv. Lov om
Hovedstadens Sygehusfællesskab, der fastlægger, at amterne hhv. H:S tilbyder
vederlagsfri sygehusbehandling til indbyggerne i amtet/H:S.
Patienter kan modtage behandling udenfor amtet/H:S i tilfælde af akut indlæggelse,
ved henvisning til en højtspecialiseret afdeling (lands- og landsdelsfunktioner) eller
ved frit valg.
I de to sidstnævnte tilfælde betaler patientens bopælsamt for sygehusbehandlingen,
jf. senere.
6.3.2. Udgiftsstyringen af sygehusvæsenet
Det offentlige sygehusvæsen er i det væsentlige rammestyret. Enkelte amter har i
deres budgetlægning indarbejdet et vist aktivitetsafhængigt element. Således har
Ringkjøbing Amt og Nordjyllands Amt i 1998 afsat henholdsvis 26 og 40 mill.kr. som
reserver, der udmøntes som aktivitetsafhængige bevillinger til belønning af ekstra
aktivitet ud over et på forhånd fastsat niveau.
Disse reserver svarer dog kun til hhv. 1,8 og 1,3 pct. af de samlede sygehusudgifter i
amtet, hvilket illustrerer, at amterne og H:S overordnet fastholder rammestyringen af
sygehusvæsenet.
Sundhedsministeriet har i en bekendtgørelse fastsat, at afregningen for udenamtslige
patienter sker - med mindre amterne/H:S indgår aftale om andet - ved en fast
sengedagstakst hhv. en fast takst pr. deldøgnspatient eller ambulant behandlet patient
på basisniveau.
For så vidt angår den specialiserede behandling, dvs. på lands- og landsdelsniveau,
sker betalingen som udgangspunkt på basis af afdelingsregnskabet for den enkelte afdeling
og indeholder dækningsbidrag til faste omkostninger.
8 amter samt H:S lader i et vist omfang allerede i dag en del af betalingen tilfalde
det enkelte sygehus, ligesom 3 amter samt H:S lader en del af betalingen tilfalde den
enkelte afdeling. Dette må antages at kunne give et incitament til merproduktion i de
tilfælde, hvor den faktiske betaling dækker marginalomkostningerne.
Under forhandlingerne om finansloven for 1998 blev det besluttet, at der senest i år
2000 fastsættes landsdækkende DRG-takster for frit valgs patienter på basisniveau.
DRG-taksterne svarer til et landsgennemsnit af omkostningerne (uden kapitalomkostninger)
for den pågældende behand-ling.
Endvidere fremgår det af finanslovsforståelsen med V og K for 1998, at det enkelte
sygehus skal godskrives takstbetalingen for de patienter, der har valgt det pågældende
sygehus. I forbindelse med forhandlingerne om amternes økonomi i 1999 har amterne taget
denne henstilling til efterretning.
Der bliver således indført et aktivitetsafhængigt element for frit valgs
patienterne.
6.3.3. De norske erfaringer med taxameterstyring af sygehusvæsenet
Taxameterstyring af sygehusområdet findes i Norge som et forsøg, hvor ramme- og
præstationsafhængige bevillinger kombineres. I 1997 udgjorde den aktivitetsbestemte
finansiering således 20-30 pct. af sygehusenes samlede bevillinger. I 1998 er denne andel
sat op til 45-55 pct. - lavest på afdelinger, der behandler på basisniveau og højest
på lands- og landsdelsafdelinger.
Den aktivitetsbestemte del af bevillingen udbetales til driftsherrerne -
fylkeskommunerne. Begrundelsen for ikke at udbetale tilskuddet direkte fra staten til
sygehuse er bl.a. ønsket om at bevare kommunernes mulighed for at planlægge/bevare en
rationel sygehusstruktur, samt ønsket om at bevare kommunernes ansvar for økonomi og
aktivitet i sygehusvæsenet.
Det forudsættes, at kommunerne indgår aktivitetsbaserede (ved brug af DRG-tal)
aftaler eller kontrakter med deres sygehus, således at intentionen om kobling mellem
indsats og ressourcer videreføres ned til sygehusniveau. Der er dog ikke krav om, at den
statslige refusionstakst videreføres uændret i alle kontrakter. En samlet opgørelse af,
hvorledes kommunerne udformer de enkelte kontrakter er endnu ikke tilgængelig.
De foreløbige erfaringer viser, at det præstationsafhængige element betyder, at
aktiviteten stiger, men også at udgifterne stiger. Det norske sundhedsministerium
vurderer, at den aktivitetsbestemte bevilling indebærer en klarere prissætning og
ansporer til en bedre omkostningsberegning på de enkelte sygehuse. Det er dog endnu for
tidligt at drage håndfaste konklusioner - særligt med hensyn til hvorvidt der samtidig
er tale om et indikationsskred, dvs. at grænsen for, hvornår en person har
"behov" for behandling, flyttes.
6.3.4. Fordele og ulemper ved rammestyring hhv. taxameterstyring
Fordelen ved rammebudgetteringen indenfor sygehusvæsenet er, at det sikrer en samlet
politisk prioritering af midlerne samt en udstrakt grad af budgetsikkerhed.
Ulempen ved rammestyringen er, at den ikke i sig selv rummer incitamenter til at
forøge produktionen, hvilket kan være et problem særligt på de områder, hvor der er
et ønske om kortere ventetider.
Taxameterstyring af sygehusområdet vil i modsætning hertil give incitamenter til en
øget produktion på bekostning af budgetsikkerheden.
Et problem ved taxameterstyring på sundhedsområdet er, at der for mange ydelser ikke
er et "mætningspunkt" for efterspørgslen - i modsætning til f.eks.
folkeskoler og børnepasning. Efterspørgslen efter disse sundhedsydelser kan være meget
stor.
Dette skyldes ikke blot, at patienterne ikke selv betaler for ydelserne og derfor ikke
afvejer nytten af ydelsen overfor prisen, men også at patienten ikke selv kan vurdere
behandlingsbehovet - patienten er derfor afhængig af lægens vurdering. I et system, hvor
sygehuset eller afdelingen modtager betaling for hver behandling, er der - afhængigt af
den konkrete takst - et incitament til at behandle så meget som muligt. Dette kan - jf.
den manglende afvejning af nytte overfor pris - være uheldigt i de tilfælde, hvor der
sker et indikationsskred. Som eksempel på indikationsskred kan nævnes, at ventelisterne
til operationerne for grå stær igennem de sidste 5-10 år er steget, selvom
operationsaktiviteten er forøget væsentligt i den samme periode.
Der kan argumenteres for, at det manglende mætningspunkt for sundhedsydelser kan
afhjælpes, såfremt betalingsstrømmene er symmetriske, dvs. at de ressourcer, som
tilføres �t sygehus, afgives af et andet. Det må dog stadig forventes, at den samlede
aktivitet stiger.
Det er imidlertid ikke realistisk, at der i praksis vil kunne skabes et symmetrisk
system. Dels vil det betinge, at alle sygehuse får veldefinerede optageområder, hvilket
de ikke har i dag. Dels er det overvejende sandsynligt, at selvom de mest populære
sygehuse vil være i stand til at tiltrække flere ressourcer og dermed øge antallet af
behandlinger, vil aktiviteten og særligt ressourcerne på de mindst populære ikke blive
indskrænket tilsvarende. Problemet kan dels være lokalpolitiske hensyn og dels hensynet
til opretholdelse af visse vigtige funktioner, som f.eks. betjening af tyndt befolkede
områder, akutte afdelinger el. lign.
Herudover vil et sådant system vanskeliggøre den overordnede prioritering af de
samlede sundhedsudgifter. Da frit-valgs patienterne - de patienter, der i givet fald ville
påvirke betalingsstrømmene mest - ofte er patienter, der har behov for kirurgisk
behandling, vil det især være de medicinske patienter, dvs. fortrinsvis ældre, der
reelt bliver nedprioriteret.
Det skal herudover bemærkes, at der på sygehusområdet - i modsætning til hvad der
gælder for "almindelige" varer og tjenesteydelser - ikke umiddelbart vil være
nogen konkurrencemæssige fordele ved i højere grad at lade ressourcerne variere med
"kundetilstrømningen".
Det skyldes, at patienterne typisk ikke vil have nogen grund til at vælge det sygehus,
der producerer bedst og billigst. Det skyldes dels, at der endnu ikke findes oplysninger
om kvaliteten af de enkelte sygehuse/afdelingers behandling og pleje, dels at patienterne
ikke inddrager "prisen" på sygehusydelsen i deres valg af sygehus, idet de ikke
selv skal betale for behandlingen.
Sammenfattende kan det konkluderes, at der vil være betydelige problemer forbundet med
en ren taxameterstyring af sygehusvæsenet. Der kan imidlertid stadig være områder
indenfor sygehusvæsenet, hvor taxameterstyring kan overvejes som et supplement til
rammestyringen i form af en delvis finansiering.
Det vil særligt være områder, hvor der er lange ventelister og dette vurderes at
udgøre et væsentligt problem - dvs. at produktionen er for lille i forhold til det
politisk ønskelige - og hvor kriterierne for behandling kan defineres klart, således at
risikoen for indikationsskred mindskes.
Af hensyn til de udgiftsmæssige konsekvenser er det af afgørende betydning, at
taxameterstyring alene anvendes som supplerende finansiering på afgrænsede områder,
således at den overordnede rammestyring fastholdes.

6.4. Aktiveringsområdet
På aktiveringsområdet er det relevant at vurdere taxameterstyringens muligheder og
begrænsninger i forhold til:
AFs driftsbevilling (drift)
Aktiveringsindsatsen under aktivrammen (tilskud).
6.4.1. Arbejdsformidlingen (AF)
Organisering og styring af arbejdsformidlingen
Arbejdsformidlingens hovedopgaver er i altovervejende grad knyttet til formidlingen af
arbejde, information og vejledning af virksomheder m.fl. samt aktiveringen af ledige. AF
anvender knap 60 pct. af de samlede ressourcer på løsning af disse tre hovedopgaver.
Herudover er der en række øvrige opgaver i relation til administration af lovbundne
ydelser, servicering af virksomheder m.v.
Tabel 6.1.1. Ressourceanvendelsen af AFs driftsbevilling i 1998

Mill.kr.

Pct.

Formidling

102

11,8

Information og vejledning

169

19,6

Aktivering af ledige

234

27,1

Service overfor virksomheder m.v.

82

9,5

Adm. af lovbundne ydelser

34

3,9

Overvågning af det regionale arbejdsmarked

22

2,5

Koordinering af rådenes aktiviteter

73

8,5

Andet (Generel ledelse og adm.)

147

17,0

I alt

863

100,0

AFs organisering og virksomhed er karakteriseret ved, at der er tale om en
dekoncentreret statsforvaltning, det vil sige, hvor den statslige forvaltning er
repræsenteret i 14 arbejdsmarkedsregioner i Danmark. De regionale Arbejdsmarkedsråd/AF
er tillagt en kompetence til at tilrettelægge og dimensionere indsatsen.
I perioden 1994-97 har der været en flerårsaftale på AFs område. Denne har på
grund af de mange ændringer af arbejdsmarkedspolitikken og deraf følgende ændringer i
AFs opgavesammensætning spillet en tilbagetrukket rolle. Administrationen og
koordineringen af AFs virksomhed foretages af Arbejdsmarkedsstyrelsen.
Muligheder for taxameterstyring
En del af AFs aktiviteter er umiddelbart kvantificerbare og dermed principielt mulige
at underkaste taxameterstyring. Det gælder f.eks. antallet af aktiverede, antal
udarbejdede handlingsplaner, antal bevilgede orlovsforløb, antal formidlede job m.v.
Derfor kunne AFs driftsbevilling i et vist omfang gøres afhængig af produktionen,
således at en bestemt aktivitet udløste et bestemt driftstilskud til den enkelte
AF-region. Eksempelvis vil visse former for aktivering herved kunne fremmes i forhold til
andre.
Bevillingsmæssigt vil der naturligvis skulle tages hensyn til, at der i nogle regioner
er høj arbejdsløshed og ringe beskæftigelsesmuligheder og i andre lav arbejdsløshed og
gode beskæftigelsesmuligheder. Dette kunne principielt ske gennem en differentiering af
grundtilskuddet til de enkelte regioner med udgangspunkt i de centrale variabler, der har
betydning for aktiveringsbehovet og -mulighederne.
Problemet ved en generel indførelse af taxameterstyring på AF-området er risikoen
for, at samspillet mellem de forskellige aktiveringsredskaber forvriddes. Eksempelvis vil
der være en risiko for, at AF i for høj grad aktiverer nyledige fremfor tungere ledige
uanset arbejdsmarkedets behov. Netop hensynet til en vis indtjening kan medføre, at
ressourcerne i for høj grad kobles til et bestemt aktiveringsvolumen, og at
aktiveringsindsatsen således ikke tilpasses såvel de lediges som det regionale
arbejdsmarkeds behov.
6.4.2. Aktivering og aktivrammen
Organiseringen og styringen af aktivering
Udgifterne til aktivering af ledige afholdes hovedsageligt af aktivrammen, der i 1998
er budgetteret med en udgift på 7.015 mill.kr. Udgifterne under rammen består af to
typer: 1) forsørgelse i forbindelse med aktiveringsforløb (uddannelsesgodtgørelse,
puljejob mv) , og 2) køb af uddannelsespladser m.v. ved f.eks. private eller offentlige
institutioner. Bevillingen er en reservationsbevilling, hvilket indebærer, at
mindreforbrug løbende kan videreføres til anvendelse i efterfølgende finansår.

Tabel 6.4.1. Aktivrammen

Mill.kr.

Pct.

Arbejdsmarkedsrådenes aktivitetspulje

1.702,80

24,3

Forsøgsordning med tilskud til voksenlærlinge

61,40

0,9

Uddannelsesgodtgørelse til ledige under 25 år

169,20

2,4

Uddannelsesgodtgørelse til ledige over 25 år

1.596,50

22,8

Etableringsydelse til ledige

300,60

4,3

Løntilskud til private arbejdsgivere

365,00

5,2

Løntilskud til kommunale arbejdsgivere

1.394,60

19,9

Præmieringsordning

92,50

1,3

Puljejob

1.332,40

19,0

I alt

7.015,00

100,0

Siden arbejdsmarkedsreformen i 1994 har aktiveringsindsatsen været tilrettelagt på
baggund af et mål- og rammestyringskoncept. De enkelte regioner får på baggrund af en
fast fordelingsnøgle udmeldt en ramme med tilsvarende mål- og resultatkrav.
Den samlede ramme og de fastsatte mål indebærer, at de regionale
arbejdsmarkedsråd/AF herefter har en betydelig dispositionsfrihed til at planlægge
indsatsen og tilrettelægge den således, at ressourcerne udnyttes effektivt. Der kan
derfor inden for den udmeldte ramme og under hensyntagen til de fastsatte mål- og
resultatkrav, foretages bevillingsoverførelser (på underkontiene), således at
mindreforbrug på en type aktiveringsinstrument, kan anvendes til andre
aktiveringsindsatser.
En central opgave for AF og Rådene er imidlertid at prioritere indsatsen inden for den
fastsatte ramme. Der er næppe tvivl om, at var der fri adgang for AF og rådene til at
få finansieret alle aktiveringsforløb, ville udgifterne og aktiviteterne vokse.
Dette skyldes bl.a., at omkostningerne ved de forskellige aktiveringsredskaber er
forskellige. Eksempelvis er privat jobtræning betydeligt billigere end eksempelvis
aktivering gennem uddannelse eller jobtræning. At rådene skal prioritere indsatsen
indenfor en fastlagt ramme gør, at de har et incitament til at vælge de billigste
aktiveringsredskaber, således at der indenfor rammen frigøres midler til andre
initiativer.
Muligheder for taxameterstyring af aktiveringsindsatsen
På et aggregeret niveau er der en form for taxameterstyring af aktiveringsindsatsen,
idet rammen løbende reguleres i lyset af udviklingen i ledigheden. Ved faldende ledighed
reduceres rammen relativt i forhold til faldet i ledigheden.
Taxameterstyring vil principelt være muligt på dele af aktivrammen. Eksempelvis kan
visse forsørgelsesudgifter gøres taxameterstyrede. Men netop fordi der er tale om
forsørgelsesudgifter, vil det i praksis komme til at fungere som lovbundne bevillinger.
Taxameterstyring vil således ikke for så vidt angår forsørgelsesudgifterne - som
udgør den overvejende del af aktivrammen - give nye eller forbedrede
styringsinstrumenter.
Hertil kommer, at et incitament til at få de ledige fra aktivering i beskæftigelse
vil blive reduceret, hvis forsørgelsesudgifterne ikke belaster rammen.
Med hensyn til den øvrige indsats, køb af uddannelsespladser, særlige
flaskehalseforebyggende indsatser m.v. er der i mindre grad tale om standardiserede
ydelser. Derfor vil der være stor risiko for, at der med taxameterstyring introduceres
uhensigtsmæssige økonomiske incitamenter.
Ulempen ved taxameterstyring - der samtidig er mål- og rammestyringens fordel - er, at
indsatsen prioriteres regionalt inden for fastsatte bevillingsmæssige rammer. Med
taxameterstyringen vil det fortsat være muligt at tilrettelægge indsatsen i
overensstemmelse med de regionale behov, men der gives afkald på, at indsatsen samlet kan
holdes inden for en given udgiftsramme.

6.5. Domstolene
6.5.1. Organiseringen og styringen af domstolene
Domstolenes ordning er reguleret i retsplejeloven. Det fremgår heraf, at de
almindelige domstole udgøres af Højesteret, landsretterne og byretterne samt Sø- og
Handelsretten i København.
Der findes i dag 82 bykredse. Hertil kommer Færøerne, der udgør 1 retskreds, og
Grønland, der er inddelt i 18 retskredse. Byretterne behandler civile sager og
straffesager i 1. instans samt foged- og skiftesager, notarialforretninger og
tinglysningsopgaver.
I Sø- og Handelsretten behandles konkursboer m.v. samt sager, i hvilke fagkundskab til
sø- og handelsforhold skønnes at være af betydning.
Det følger af retsplejeloven, at der skal være 2 landsretter, der dels behandler
sager i 1. instans, dels behandler ankesager fra byretterne.
Højesteret er rigets øverste domstol, og behandler ankesager fra landsretterne og i
visse tilfælde fra Sø- og Handelsretten i København.
Antallet af dommere er reguleret direkte i retsplejeloven. Der er pr. 1. januar 1998
ansat 329 dommere.
Domstolsafdelingen i Justitsministeriet forestår den overordnede budgetlægning og
udmelder herefter en bevilling til embederne til afholdelse af udgifter vedrørende den
øvrige drift. Endvidere foretager Domstolsafdelingen som minimum 3 årlige
budgetopfølgninger over for embederne.
Der er i 1997 fremsat lovforslag om etablering af en selvstændig Domstolsstyrelse, der
fremover skal varetage domstolenes bevillingsmæssige og administrative forhold.
6.5.2. Muligheder for indførelse af taxameterstyring
Indførelse af taxameterstyring forudsætter som tidligere beskrevet, at der foreligger
ensartede produktionsenheder. På domstolsområdet vil dette være antal afsluttede sager.
Problemet er imidlertid, at sagsbegrebet ikke er ensartet. Eksempelvis adskiller
straffesager sig væsentligt fra civile sager, ligesom ægteskabssager adskiller sig fra
andre civile sager, hvor sagens genstand har en økonomisk værdi.
Selv med opdelingen i en række sagstyper, tages der ikke højde for, at
ressourcetrækket indenfor visse kategorier vil være meget varierende fra sag til sag.
Når bevillingen udløses i forhold til antal afsluttede sager indenfor den pågældende
sagstype vil de enkelte retter få et incitament til at nedprioritere de mest
ressourcekrævende sager.
Endelig skal man være opmærksom på, at flertallet af retterne er forholdsvis små i
bevillingsmæssig sammenhæng, hvilket naturligt reducerer mulighederne for
udgiftsmæssige omprioriteringer i tilknytning til aktivitetsændringer. Mulighederne for
udgiftsmæssige omprioriteringer er ligeledes begrænset af, at antallet af dommere i de
enkelte retter er reguleret i retsplejeloven. Den enkelte ret kan ikke ansætte flere
dommere i takt med en voksende aktivitet.

6.6. Politiet
6.6.1. Organiseringen og styringen af politiet
Politiets virksomhed er fastlagt i retsplejeloven. Politiets aktiviteter kan overordnet
opdeles i følgende kerneområder:

kriminalpræventiv indsats,
efterforskning og forfølgning af begåede forbrydelser
opretholdelse af ro og orden
administrative opgaver som f.eks. udstedelse af pas og kørekort.

Landet er inddelt i 54 politikredse, der hver ledes af en politimester (i København
Politidirektøren). Færøerne og Grønland udgør endvidere hver særskilte politikredse.
Politimestrene og Politidirektøren virker endvidere som anklagemyndighed.
Politiets og anklagemyndighedens virksomhed er underlagt den almindelig rammestyring af
statens udgifter. I forbindelse med finansloven for 1996 er der indgået en flerårsaftale
vedrørende politiets forhold i 1996-1999.

Størstedelen af bevillingsadministrationen og økonomistyringen har hidtil været
centraliseret hos Rigspolitiet. Det betyder principielt, at der til politimestrenes
kompetence og ansvar for den politimæssige opgavevaretagelse ikke har været knyttet et
tilsvarende ledelsesmæssigt økonomisk ansvar for en effektiv disponering af de tildelte
økonomiske ressourcer. Som et led i Flerårsaftalen skal en større del af politiets
bevillinger uddelegeres til fri disposition i politikredsene med henblik på at skabe en
større sammenhæng mellem det ledelsesmæssige og det økonomiske ansvar i
politikredsene.
6.6.2. Muligheder for indførelse af taxameterstyring
For store dele af politiets virksomhed er det vanskeligt at fastsætte aktivitetsmål
forstået som effektmål. Der er heller ikke en entydig sammenhæng med objektive
udgiftsbehov, f.eks. defineret som antallet af anmeldte forbrydelser. På disse områder
vil et aktivitetsmål således kun kunne fastsættes i form af indsats på området.
På andre områder som f.eks. udstedelsen af pas og kørekort vurderes det muligt at
opstille et aktivitetsmål defineret ved effekt, f.eks. antallet af pasudstedelser.
Mere generelt er det vanskeligt at lave taxameterstyring på politiets område, når
den tilskudsudløsende aktivitetsenhed primært vil skulle knyttes til mål for indsatsen.
De enkelte politimyndigheder ville få store muligheder for selv at påvirke bevillingen,
uden at det nødvendigvis har en effekt i forhold til en kriminalpræventive indsats.
Taxameterstyring forudsætter endvidere, at der skal kunne fastsættes en takst pr.
aktivitetsenhed.
Enhedsomkostningerne ved politiets meget forskelligartede aktiviteter varierer
betydeligt. Indenfor samme aktivitetsområde, for eksempel efterforskning af anmeldelser,
vil beregning af en gennemsnitsomkostning endvidere være vanskeliggjort ved, at indholdet
af en sådan efterforskning vil afhænge af den konkrete sag.
Visse af politiets aktiviteter vurderes imidlertid at kunne prisfastsættes med få
ressourcer. Det drejer sig om udstedelsen af pas og visse former for bøder.
Endelig må det forudsættes, at taxameterstyring begrænses til områder, hvor
efterspørgslen kan styres, idet den i modsat fald vil føre til et betydeligt
udgiftspres. Ved pas- og kørekortudstedelsen er det begrænset, hvilke grupper, der kan
benytte sig af tilbuddet, mens "efterspørgslen" efter f.eks. tryghedsskabende
indsats i princippet er "uendelig", ikke mindst fordi brugerne ikke selv skal
betale direkte for assistancen.

6.7. Kriminalforsorgen
6.7.1. Organiseringen og styringen af Kriminalforsorgen
Kriminalforsorgen hører under Justitsministeriet og omfatter Kriminalforsorgen i
Danmark, Grønland og Færøerne. Direktoratet for Kriminalforsorgen varetager den
centrale ledelse og administration af den samlede kriminalforsorg.
Kriminalforsorgen er opdelt i anstaltssystemet og "i frihed".
Anstaltssystemet omfatter godt 50 større eller mindre afsoningsinstitutioner (fængsler,
arresthuse og fængsels- og arrestafdelinger) og heri anbringes varetægtsarrestanter og
personer, der er idømt frihedsberøvelse.
Kriminalforsorgen i frihed er fordelt på over 30 afdelinger og varetager tilsynet med
betingede dømte, prøveløsladte m.v., forsorgsarbejde for varetægtsarrestanter samt
kriminalpræventivt arbejde af mere generel karakter.
Tilrettelæggelsen og koordineringen af Kriminalforsorgens budgettering og
økonomistyring er karakteriseret ved en høj grad af centralisering.
Den samlede lønsumsbevilling styres således centralt fra direktoratet, idet
normativet på de forskellige personaleområder fastlægges og styres herfra. På baggrund
af normativet udmeldes timebudgetter, som administreres af de enkelte tjenestesteder.
Dette er tilfældet for så vidt angår det uniformerede personale i fængsler og
arresthuse, der udgør ca. 70 pct. af det samlede personale, samt for honorarlønnede til
tilsyn og personundersøgelser og undervisningstimer til timelærere i fængsler. Det
øvrige civile personale styres ved udmelding af antal stillinger.
Hvad angår den øvrige drift på godt 0,3 mia.kr. udmeldes der bevillinger til
samtlige tjenestesteder i Danmark. En mindre del af disse bevillinger er
aktivitetsafhængige. Bevillingerne udarbejdes således på baggrund af de faste
driftsudgifter, samt for fængslerne, arresthuse og pensioners vedkommende på baggrund af
måltal for det gennemsnitlige daglige belæg. Ved årets afslutning finder en regulering
af bevillingen til øvrig drift sted i de tilfælde, hvor det faktiske belæg i løbet af
hele året har afveget fra det forudsatte måltal.
Lederne af budgetområderne har dispositionsretten over de budgetter, som udmeldes fra
direktoratet. Der kan disponeres inden for de rammer, som budgettet angiver for såvel
beløbsmæssige rammer, som normativer og timerammer til konkrete opgaver. Ændringer til
udmeldte rammer skal på forhånd godkendes af ansvarlige i direktoratet.
Direktoratet foretager månedlige opfølgninger for driftsbevillingerne, ligesom der
inden for de enkelte områder er iværksat visse procedurerer, der sikrer opfølgning og
dialog.
6.7.2. Mulighederne for indførelse af taxameterstyring
Kriminalforsorgens hovedopgave er at fuldbyrde straf. Dette indebærer for det første
at udøve den kontrol, der er nødvendig herfor, og for det andet igennem resocialiserende
aktiviteter at støtte og motivere den dømte til at leve en kriminalitetsfri tilværelse.
Taxameterstyring af Kriminalforsorgen kan således baseres på objektive mål, med antal
afsoningsdage - formentlig opdelt på en række kategorier - som det helt centrale.
Det kunne overvejes at udbygge kvalitetsdimensionen ved at operere med et
aktivitetsmål, der kombinerer belægningsprocent med "tilbagefalds"-procent.
Altså et mål for, hvor stor en del af tidligere indsatte/under tilsyn på den enkelte
institution, der efter endt afsoning/tilsyn påny overtræder loven. Frekvensen heraf må
imidlertid siges også at være påvirket af en lang række forhold, der er
Kriminalforsorgen uvedkommende.
Omfanget af uddannelse, beskæftigelse, behandling m.v. i et typisk
afsonings-/tilsynsforløb må forudsættes at være kendt eller forholdsvis beregnelig.
Det er derfor muligt at fastsætte en takst for et aktivitetsmål i form af f.eks. takst
pr. afsoningdag o.s.v. Taksten vil naturligvis kunne differentieres f.eks. på ophold i
åbne og lukkede fængsler.
Der er næppe forudsætninger for helt at forlade den hidtidige styreform ved at gøre
de samlede bevillinger til fængselsområdet taxameterstyret.
Der kan bl.a. ikke etableres konkurrence mellem institutionerne. Klientellet har ikke
reelle valgmuligheder i forhold til Kriminalforsorgens kerneydelser. Domfældte kan i en
vis udstrækning få indflydelse på valg af afsoningssted og -tidspunkt, hvis sociale
forhold tilsiger det, men hensyn som f.eks. maksimal udnyttelse af afsoningskapacitet og
sikkerhed betyder, at der er fastsat ret detaljerede regler for anbringelse af indsatte.
Styringsmæssige fordele via taxameterstyring vil kunne opnås ved at gøre en større
del af Kriminalforsorgens bevillinger inden for den afsatte ramme aktivitetsafhængige.
Fordelen ved en sådan udvidet brug af taxameterprincippet ville være at sikre en mere
hensigtsmæssig allokering og fleksibel udnyttelse af de eksisterende ressoucer.
Kriminalforsorgen har således f.eks. i forbindelse med rockerurolighederne oplevet
problemer med at omfordele ressourcerne i forhold til det skiftende pres på visse af
forsorgens institutioner.
En øget anvendelse af taxameterprincippet vil endvidere bidrage til en øget
produktion i det omfang, der er uudnyttet kapacitet til stede.
En udvidelse af området for taxameterprincippet forudsætter en øget decentralisering
af økonomistyringen. Taxameterstyringens fordele i form af en hurtig og direkte
tilpasning mellem aktiviteter og udgifter realiseres ikke ved den nuværende centrale
økonomistyring.

6.8. Folkeskolen
6.8.1. Organisering og styring
Rammerne for folkeskolen er fastlagt i folkeskoleloven. Loven trådte i kraft den 1.
august 1994. Med folkeskoleloven af 1993 er der skabt nye rammer for styringen af
folkeskolen ligesom der indføres nye krav til bl.a. undervisningens indhold.
Kommunalbestyrelsen har det overordnede ansvar for folkeskolen og fastlægger mål og
rammer for skolernes virksomhed, herunder rammerne for skolebestyrelsens og skolelederens
pædagogiske og økonomiske kompetence. Det er den enkelte kommunalbestyrelse, der
træffer beslutning om, hvor mange skoler, der skal være i kommunen, inddelingen i
skoledistrikter, antallet af spor og klassetrin på de enkelte skoler samt antallet af
ansatte.
I lighed med øvrige kommunale serviceområder som børnepasning og ældreområdet er
folkeskolernes økonomiske ressourcer rammestyret. I mange kommuner findes imidlertid
elementer af aktivitetsbaseret styring for så vidt angår tildeling af
undervisningstimer/stillinger til den enkelte skole, mens tildeling af ressourcer til de
øvrige udgiftsområder styres gennem faste normer.
Den stramme styring af undervisningstimer/stillinger bevirker, at hovedparten af
driftsudgifterne på den enkelte skole ligger fast, mens de øvrige udgifter bestemmes
residualt i forhold til lønudgifterne. Modellen adskiller sig således fra
taxameterstyring på Undervisningsministeriets område ved, at det kun er tildelingen af
lærerressourcerne, der er aktivitetsafhængige, og at denne del af ressourcerne tildeles
særskilt. Den enkelte skole har således ikke mulighed for at foretage en tværgående
prioritering mellem lærerressourcer, undervisningsmidler, IT m.v.
Der findes to grundlæggende forskellige tildelinger af undervisningstimer/stillinger:
1) efter antallet af elever; eller 2) efter antallet af klasser.
6.8.2. Tildeling efter antal elever
Tildeling af ressourcer efter antallet af elever sker ved, at en elev på et bestemt
klassetrin udløser et bestemt antal undervisningstimer pr. skoleår. Antallet af elever
ganges med antallet af undervisningstimer, og dermed fås den ressource, som kommunens
skolevæsen råder over i timer/stillinger i det kommende skoleår.
En ressourcetildeling pr. elev forudsætter, at kommunen via sin skolestruktur har
skabt grundlaget for, at skolerne kan klare sig med et ensartet antal timer pr. elev.
Samtidig må kommunen overlade en vis frihedsgrad til skolerne med hensyn til
timefordelingsplanen, så f.eks. skoler med en lav klassekvotient kan reducere antallet af
skematimer pr. klasse.
6.8.3. Tildeling efter antal klasser
Ved den klassebaserede tildelingsmodel tildeles ressourcerne efter antallet af klasser.
Da denne fordelingsmetode ikke sikrer en ressourcetilpasning til det faldende elevtal, som
har kendetegnet folkeskolen i de sidste mange år, er mange kommuner gået over til at
tildele ressourcer efter antallet af elever.
I en tid med stigende elevtal vil det være en fordel at anvende den klassebaserede
styringsmodel, idet der kan være en vis stigning i elevtallet, uden det får betydning
for antallet af klasser og derved ressourcestyringen.
Der ligger en mulighed for at frigøre ressourcer i en stigende klassekvotient. Det er
derfor afgørende for økonomien i folkeskolen, at der i hele forløbet fra
børnehaveklasse til 10. klassetrin er en relativ høj klassekvotient. Det kan bl.a.
sikres ved at danne store klasser ved skolestarten evt. kombineret med
tolærer-/deletimeordninger. Samme fordel kan opnås ved, at lærertimeforbruget pr. elev
nedsættes, når der tilsigtes en højere klassekvotient.
6.8.4. Muligheder for taxameterstyring
Folkeskolernes styringsmæssige vilkår adskiller sig ikke væsentligt fra
erhvervsskolerne og de videregående uddannelser. Folkeskolerne er kendetegnet ved, at et
større antal institutioner, der producerer sammenlignelige ydelser, med et objektivt mål
for aktiviteten i form af antal elever/klasser. Endvidere findes der en endelig
efterspørgslen efter folkeskolens ydelser, som følger den demografiske udvikling.
Som udgangspunkt er der ingen praktiske forhold, der forhindrer at indføre
taxameterstyring på folkeskoleområdet.
Spørgsmålet er imidlertid, hvorvidt de eksisterende regler for arbejdets
tilrettelæggelse sikre den fornødne fleksibilitet, hvor skolerne har mulighed for at
tilpasse sig ændringer i aktivitetsniveauet.
Herudover er der spørgsmålet om, hvorvidt der skal tildeles midler til den enkelte
skole pr. elev, pr. klasse eller en kombination heraf. En elevbaseret model sikrer fuld
tilpasning ved ændringer i elevtallet og sikrer dermed samme ressource tildeling pr.
elev. I en tid med stigende elevtal vil det imidlertid være en fordel at anvende den
klassebaserede tildeling, idet antallet af elever kan øges uden at øge ressourcerne i
samme takt ved at hæve klassekvotienterne. Samme effekt kan dog opnås ved
takstnedsættelser, der tager udgangspunkt i en tilstræbt højere klassekvotient.
6.9. Gymnasiet
6.9.1. Organisering og styring
Gymnasieområdet repræsenter et brud med princippet om en klar overensstemmelse og
sammenhæng mellem beslutningskompetence og økonomisk ansvar.
Uddannelsernes indhold - herunder de faglige mål - er reguleret fra centralt hold.
Hertil kommer, at Undervisningsministeriet har en stor indflydelse på undervisningens
gennemførelse, idet fagenes timetal og det samlede udbud af skematimer bliver fastlagt
centralt via den såkaldte timestyringsmodel.
Gymnasier og hf-kurser (fremover skolerne) er i udgangspunktet rammestyret i amterne,
men i de fleste amter bruges budgetmodeller, der sikrer sammenhæng mellem aktiviteten og
økonomien.
Dispositionsfriheden på skolerne varierer fra amt til amt, idet eksempelvis
lønudgifterne i nogle amter budgetteres centralt. Det er dog almindeligt, at skolerne
tildeles enten en samlet driftsramme eller to driftsrammer (�n vedrørende løn og �n
vedrørende øvrig drift). Da skoleåret går på tværs af budgetåret, er der endvidere
praksis for, at skolernes budget revideres om sommeren, når klasse- og elevtal for
skoleåret kendes.
Bevillingen til de enkelte skoler fastsættes normalt på baggrund af fire faktorer:
Timestyringsmodellen
Faste omkostninger (bygninger, administration, rengøring m.v.)
Variable omkostninger udover lærerløn (enhedsomkostninger/nøgletal pr. elev)
Indsatsområder (eksempelvis forsøgs- og udviklingsarbejde og IT)

Tabel 6.9.1. Antal lærerskematimer i gymnasiet i henhold til timestyringsmodellen

For skoler med højst 9 klasser

For skoler med mere end 9, men højst
15 klasser

For skoler med mere end 15 klasser

32 x antal 1.g klasser +
27 x antal 2.g klasser +
17 x antal 3.g klasser +
113
32 x antal 1.g klasser +
27 x antal 2.g klasser +
17 x antal 3.g klasser +
0,4 x samlet elevtal +
28
32 x antal 1.g klasser +
27 x antal 2.g klasser +
17 x antal 3.g klasser +
0,2 x samlet elevtal +
99

Anm.: De tre tal 32, 27 og 17 angiver det ugentlige timetal i henholdsvis 1.g, 2.g og
3.g.
Timestyringsmodellen fastlægger inden hvert skoleår det minimale ugentlige antal
lærerskematimer for hver skole, dvs. antal lektioner til undervisning, jf. tabel 6.9.1.
Modellen tager udgangspunkt i et skønnet elevtal pr. 15. april forud for skoleåret31.
Amtsrådet fastlægger det faktiske antal lærerskematimer, som ikke må være mindre end
det antal timer, timestyringsmodellen angiver.
På hf-kurser fastlægger timestyringsmodellen det minimale antal ugentlige
lærerskematimer som 40 + 1,15 ( antallet af elever. På et hf-kursus med 200 elever skal
det gennemsnitlige antal lærerskematimer pr. elev som minimum udgøre 1,35 mod 1,23 på
et hf-kursus med 500 elever. Modellen indebærer dermed en stordriftsfordel således, at
udgiften pr. elev alt andet lige vil være mindre på hf-kurser med mange elever end på
hf-kurser med få elever.
Timestyringsrammen transformeres til udgifter ved at gange rammen med 2, idet en
lektion udløser to arbejdstimer og gange med ca. 35 undervisningsuger. Hertil skal
tillægges rettereduktioner for de enkelte fag. Endvidere skal tillægges eventuel
aldersreduktion, studievejledningstimer, yderligere timer, herunder overtimer m.v. Ud over
udgifterne til undervisningen er det i overenskomsten fastlagt, hvor mange timer der skal
afsættes til henholdsvis ledelse og pædagogiske og administrative opgaver m.v.
Det indgår i aftalen om amternes økonomi i 1999, at timestyringsmodellen søges
erstattet af mere smidige regler for udbuddet af valgfag på det enkelte gymnasium.
Sammenfattende om den økonomiske styring kan det konstateres, at udgifterne er både
klasse- og elevtalsafhængige, og selve styringen er aktivitetsbaseret. Da godt 80 pct. af
udgifterne til skolernes drift vedrører løn og hovedsagelig lærerløn er
timestyringsmodellen den væsentligste udgiftsudløsende faktor inden for området.
Modellen besværliggør en omprioritering inden for den eksisterende økonomiske ramme
fra lærerløn til eksempelvis bedre undervisningsmaterialer og IT-udstyr.
6.9.2. Muligheder for taxameterstyring
I lighed med folkeskoleområdet er der ingen praktiske forhindringer for at indføre
taxameterstyring på gymnasieområdet. Området er kendetegnet ved, at et større antal
institutioner producerer sammenlignelige ydelser, med objektive mål for aktiviteten i
form af antal elever/klasser.
En eventuel taxameterstyring af området forudsætter imidlertid, at
timestyringsmodellen afskaffes. I modsat fald vil skolerne ikke have den fornødne
fleksibilitet med hensyn til prioriteringer af undervisning og andre indsatsområder.

6.10. Amtskommunale voksenuddannelsescentre
6.10.1. Organisering og styring
De amtskommunale voksenuddannelsescentre (VUC) tilbyder kompetencegivende almene og
studieforberedende uddannelser. Det drejer sig om Almen Voksenuddannelse (AVU) og
prøveforberedende enkeltfagsundervisning til højere forberedelseseksamen (hf).
Tilrettelæggelse af disse undervisningstilbud er med virkning fra 1. januar 1997
blevet taxameterstyret, idet der er indført nye styringsprincipper med
efterspørgselsstyring, frit optag og aktivitetsafhængige bevillinger.
Hensigten med de nye styringsprincipper er at gøre uddannelsestilbuddet mere
behovsorienteret samt at give en højere grad af fleksible og tilpassede udbud af
uddannelser.
Frit optag forstås som en ret for uddannelsesstederne til at fastlægge
optagelsestallet inden for de målgrupper, der er omfattet af loven (henholdsvis om almen
voksenuddannelse og hf-enkeltfagsundervisning), og under hensyn til kapaciteten.
Centrene skal således selvstændigt kunne træffe beslutning om at udbyde fag og
oprette hold, når der efter centrenes opfattelse er et fornødent kursistgrundlag for
holdoprettelsen. Ligesom frit optag forstås således, at centrene hermed frit kan optage
alle kvalificerede ansøgere, der har betalt gebyr.
Det helt centrale omdrejningspunkt er derfor det enkelte centers mulighed for og evne
til at analysere og vurdere behovet for tilbud om undervisning. Dette har betydning for
uddannelsestilbuddet og kapacitetstilgangen.
Under hensyn til bl.a. amtsrådets ansvar for det undervisningstilbud, herunder sikring
af uddannelsesretten, kan der i det enkelte amt ske en koordinering af den samlede
uddannelsesindsats.
Hertil kommer, at amtsrådet kan beslutte, at det enkelte center skal indgå i og
udbyde undervisning, der er et led i den samlede uddannelsesmæssige indsats i amtet,
hvilket bl.a. indebærer en koordinering og samarbejde med de øvrige
uddannelsesinstitutioner i amtet og eventuelt med sammenhæng til det regionale
arbejdsmarked.
Det er amtsrådets ansvar, at kvaliteten i uddannelserne fastholdes og videreudvikles.
Det gælder helheden i det samlede tilbud, ligesom det kan handle om forudsætningerne for
den enkelte lærers undervisning. I den regionale uddannelsespolitik kan der derfor
tillige indgå overvejelser om lærerefteruddannelse, undervisningsmidler m.v.
Amtsrådet kan således stille målbare krav til centerråd/forstander, ligesom disse
skal være i stand til at kunne imødekomme de større krav, som det frie optag giver det
enkelte uddannelsessted, herunder at undervisningen kan gennemføres pædagogisk og
ressourcemæssigt forsvarligt.
6.10.2. Taxameterstyring på VUC
Dialogen mellem centrene og amtsrådet resulterer i en budgetudmelding indeholdende en
rammebevilling (faste udgifter) og en aktivitetsafhængig bevilling
(undervisningsrelaterede udgifter) - suppleret med bevillingsforudsætningerne (grundlaget
og kriterierne for opgørelsen af de aktivitetsafhængige bevillinger). Amtsrådet
træffer beslutning om overordnede målsætninger, mål og krav i forhold til indholdet,
kapaciteten, den aktivitetsafhængige bevilling og rammebevillingen.
Budgetrammen til faste udgifter skal fastsættes og reguleres i overensstemmelse med
udviklingen i det faktiske undervisningsbehov. Når budgetrammen er fastlagt kan det
enkelte center frit disponere inden for rammen. Denne frihed kan også omfatte muligheden
for at overføre budgetbeløb mellem kontiene i årets løb.
Aktivitetsafhængige bevillinger indebærer forud fastlagte tilskud, som udløses af de
enkelte årskursister. Bevillingen udløses på baggrund af opgørelsen af kursusårets
kursisttimer, der beregnes på grundlag af det enkelte holds deltagerantal multipliceret
med holdets undervisningstimetal.
De undervisningsrelaterede bevillingers afhængighed af den faktiske aktivitet skal
komme klart til udtryk i bevillingerne til centrene, sådan at det fremgår, at en
meraktivitet udløser en merbevilling og mindreaktivitet fører til bevillingsreduktion.
Som beregningsforudsætning indgår endvidere fastsættelse af den gennemsnitlige
holdstørrelse som den væsentligste faktor i grundlaget for centrenes
aktivitetsafhængige bevillinger.

6.11. Sammenfatning
På dagpasningsområdet vil der rent teknisk ikke være nogen problemer med at indføre
taxameterstyring. Problemet ligger alene i mulighederne for at styre de samlede udgifter.
Hvis efterspørgslen bliver styrende i forhold til udbuddet vil kommuner med lange
ventelister opleve en kraftig udgiftsstigning.
Tilsvarende gælder det på folkeskoleområdet og gymnasieområdet, at der ikke er
praktiske forhold, der forhindrer indførelsen af taxameterstyring. En elevbaseret model
sikrer fuld tilpasning ved ændringer i elevtallet og sikrer samme ressourcetildeling pr.
elev.
I en tid med stigende elevtal vil det imidlertid være en fordel at anvende en
klassebaseret tildeling, idet antallet af elever kan øges uden at øge ressourcerne i
samme takt ved at hæve klassekvotienterne. Samme effekt kan dog opnås ved
takstnedsættelser, der tager udgangspunkt i en tilstræbt højere klassekvotient.
Spørgsmålet er endvidere, hvorvidt de eksisterende regler for arbejdets
tilrettelæggelse sikrer den fornødne fleksibilitet, således at de enkelte folkeskoler
og gymnasier har mulighed for at tilpasse sig ændringer i aktivitetsniveauet.
Endelig forudsætter indførelsen af taxameterstyring på gymnasieområdet, at
timestyringsmodellen afskaffes. I modsat fald vil skolerne ikke have den fornødne
fleksibilitet med hensyn til prioriteringer af undervisning og andre indsatsområder.
VUC-området er fra 1997 blevet underlagt en taxametermodel. Bevillingen til de
amtskommunale voksenuddannelsescentre består således dels af en rammebevilling til faste
udgifter, dels af en aktivitetesafhængig bevilling til undervisningsrelaterede udgifter.
På sygehusområdet vil der være betydelige problemer forbundet med en ren
taxameterstyring. Der er dog områder indenfor sygehusvæsenet, hvor taxameterstyring kan
overvejes som et supplement til rammestyringen. Af hensyn til de udgiftsmæssige
konsekvenser er det af afgørende betydning, at taxameterstyring alene anvendes som
supplerende finansiering på klart afgrænsede områder, således at den overordnede
rammestyring fastholdes.
For så vidt angår aktiveringsområdet er der en række problemer forbundet med
indførelse af taxameterstyring - det gælder både i relation til AF�s virksomhed og i
forhold til aktiveringsrammen.
I forhold til AF er det muligt at lave en række kvantificerbare aktivitetsmål, der
kan gøres til genstand for taxameterstyring. Taxameterstyringen kan i den sammenhæng
anvendes til at fremme bestemte aktiviteter. En generel indførelse af taxameterstyring
kan imidlertid resultere i en forvridning af samspillet mellem de forskellige
aktiveringsredskaber.
Aktiveringsrammen er allerede i dag omfattet af aktivitetsstyring i den forstand, at
rammen løbende reguleres i takt med udviklingen i ledigheden. Dele af aktiveringsrammen
vil derfor forholdsvist let kunne omfattes af taxameterstyring. Det gælder på den del af
rammen, hvor der er tale om forsørgelsesudgifter. Den del af aktiveringsrammen, der
vedrører køb af uddannelsespladser, særlige flaskehalsforebyggende foranstaltninger
m.v. har ikke en standardisering, der muliggør taxameterstyring.
På domstolsområdet foreligger der ikke et tilstrækkeligt entydigt aktivitetsmål,
der muliggør indførelse af taxameterstyring. Det skyldes, at sagsbegrebet ikke er
ensartet. Sagernes ressourcetræk vil variere meget mellem de enkelte sager inden for �n
bestemt sagskategori. Indførelse af taxameterstyring ville derfor kunne resultere i, at
de ressourcetunge sager nedprioriteres i forhold til de mindre omkostningstunge sager.
Tilsvarende gælder det for politiets opgaver, at der ikke foreligger et entydigt og
dækkende aktivitetsmål. Den tilskudsudløsende aktivitetsenhed vil skulle knyttes til
flere forskellige indsatsmål, og vil ikke kunne baseres på objektive mål. Ligesom på
domstolsområdet vil der også være stor variation i ressourcetrækket mellem de
forskellige sager inden for �n kategori af sager. Dette kan have uheldige incitamenter
på de enkelte politimyndigheders adfærd.
Anderledes forholder det sig på Kriminalforsorgens område. Her foreligger en række
entydige aktivitetsmål - antal afsoningsdage m.v. Ved at indføre taxameterstyring kan
der sikres en mere hensigtsmæssig og fleksibel ressourceudnyttelse, og hermed øge
tilskyndelsen til at optimere udnyttelsen af den tilstedeværende kapacitet.

TILBAGE TIL UNDERVISNINGSMINISTERIETS STARTSIDE}}

Raport om taxameterstyring

3. Overgangen til taxameterstyring

4. Den centrale udgiftsstyring på taxameterstyrede områder

5. Effekter af taxameterstyring på institutionsniveau

6. Taxameterstyring på andre områder i den offentlige sektor

Bilag

Kapitel 1: Sammenfatning og anbefalinger

1.1. Udvalgets baggrund

En offentlig tilskudsyder

En eller flere offentlige eller private producenter

Et eller flere objektive og kontrollerbare aktivitetsmål

En takst pr. enhed for hver aktivitet

1.2. Sammenfatning og anbefalinger

1.2.1. Den centrale udgiftsstyring

1.2.2. Taxameterstyring på institutionsniveau

1.2.3. Taxameterstyring på andre områder i den offentlige sektor

1.3. Justering af taxametersystemet

1.3.1. Taxametersystemets svagheder

1.3.2. Reserve til uforudset aktivitet

1.3.3. "Timelag" af udbetaling af taxametertilskud

1.3.4. Loft over aktivitet eller bevilling

1.3.5. Regulering via deltagerbetaling

1.3.6. Forbedring af prognoseredskaber

1.3.7. Større synlighed i takstfastsættelsen

1.3.8. Sammenfatning

Kapitel 2: Hvad er taxameterstyring?

2.1. Taxameterstyring: Definition og typologi

2.1.1. Quasi-markeder vs. bilaterale aftaler

2.1.2. Ydelsesproduktionens art og kompleksitet

2.1.3. Regulering af udbud og efterspørgsel

2.1.4. Decentralisering af kompetence

2.1.5. Ejer- og ledelsesforhold

2.1.6. Takststruktur

2.1.7. Taxametertilskuddets andel af ydelsesproducentens indtægt

2.2. Baggrunden for taxameterstyring

2.3. Gode vilkår for taxameterstyring

2.4. Centrale elementer i de eksisterende taxametersystemer

2.4.1. Takstfastsættelsen/takststrukturen

2.4.2. Typer af taxametre

2.4.3. Selvejeformen

2.4.4. Udgifts- og aktivitetstilpasning

2.5. Taxameterstyring som budget- og bevillingsmæssigt styringsinstrument

2.5.1. Forholdet til rammestyringen

2.5.2. Samspillet mellem ramme- og taxameterstyringen

2.5.3. Lovbundne udgifter og taxameterstyring

2.5.4. Taxameterstyring vs. markedsstyring

2.6. Kritik af taxametersystemet

Kapitel 3: Overgangen til taxameterstyring

3.1. Erhvervsskoleområdet

3.1.1. Indledning

3.1.2. Styringssystemet før taxameterstyring

3.1.3. Erhvervsskolerne efter taxameterreformen

3.2. De videregående uddannelser (2)

3.2.1. Indledning

3.2.2. Styringssystemet før taxameterstyring

3.2.3. Taxameterreformen på de videregående uddannelser

3.3. De frie skoler

3.3.1. Indledning

3.3.2. Styringssystemet før taxameterstyring

3.3.3. Taxameterreformen på de frie grundskoler

3.4. AMU-området

3.4.1. Indledning

3.4.2. Styringssystemet før taxameterstyring

3.4.3. Taxameterreformen på AMU-området

Kapitel 4: Den centrale udgiftsstyring på taxameter-styrede områder

4.1. Udgiftsudviklingen

4.1.1. Taxameterstyringens udbredelse

4.1.2. Taxametertilskud på Undervisningsministeriets område

4.1.3. Udviklingen i taxametertilskud til erhvervsskolerne

4.1.4. Dekomponering af udviklingen i undervisningstilskud til erhvervsskoleuddannelserne 1992-98

4.1.5. Udviklingen i taxametertilskud til videregående uddannelser

4.1.6. Dekomponering af udviklingen i uddannelsestilskuddene til de videregående uddannelser (ekskl. KVU) 1994-98

4.2. Fordeling og omfordeling af ressourcer

4.3. Takstfastsættelse

4.3.1. Principper ved takstfastsættelse

4.3.3. Den oprindelige takstfastsættelse på de videregående uddannelsers område

4.3.4. Den oprindelige takstfastsættelse på de frie skolers område

4.4. Takstændringer

4.4.1. Indledning

4.4.2. Udgiftsmæssige konsekvenser

3.2. De videregående uddannelser ^{^⁽²⁾}