1. Indledning

1.1 De overordnede institutionspolitiske målsætninger

Regeringens visioner for uddannelsesområdet omfatter et velfungerende uddannelsessystem af høj kvalitet og med et relevant højt fagligt niveau som en grundlæggende forudsætning for at sikre vækst og velfærd både for den enkelte og for det danske samfund. Det danske uddannelsessystem skal inden for både det almene og det erhvervsrettede område kunne stå mål med de bedste i verden.

Visionerne fordrer velfungerende og selvbærende uddannelsesinstitutioner, der er i stand til at reagere hurtigt og smidigt på den foranderlighed, der præger samfundet i dag. Den konkrete udmøntning af visionerne er forskellig mellem uddannelses- og institutionsområder afhængigt af områdernes grundlæggende forskellige formål.

Præsentation af institutionsområderne
Undervisningsministeriets institutionsområde repræsenterer et samlet undervisningsudbud præget af stor mangfoldighed. Udbuddene omfatter såvel erhvervsrettet kompetencegivende uddannelse fra grundlæggende til videregående niveau og med sammenhæng til efter- og videreuddannelse, som frie skoleformer etableret på privat initiativ som alternativ til de offentligt regulerede grundskoler og gymnasier og tilbud om folkelig oplysning. Kommuner og amter har ansvaret for skolernes forhold i folkeskolen, det almene gymnasium og hf samt almen voksenuddannelse og dele af social og sundhedsuddannelserne. Institutionsstyringen på disse områder er derfor ikke omfattet af den følgende redegørelse.

Det følger af de meget forskelligartede undervisningsopgaver og målsætninger på institutionsområderne, at styring og rammevilkår må være principielt forskellige. Styringsmæssigt kan overordnet skelnes mellem politisk regulerede institutioner og frie skoleformer.

• De politisk regulerede institutioner under Undervisningsministeriet omfatter erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner (handelsskoler, tekniske skoler, landbrugsskoler og AMU-centre) og institutioner for mellemlange videregående uddannelser, herunder Centre for Videregående Uddannelse (CVU’er). Institutionernes primære opgave er at give undervisning, der fører til nationalt anerkendt kompetence. I love og bekendtgørelsesregler er der fastsat mål og rammer for de enkelte uddannelsers mål, indhold, struktur mv.

  De regulerede institutioner indgår som led i ministeriets tilrettelæggelse af et landsdækkende uddannelsesudbud. Institutionernes uddannelsesprofiler skal landsdækkende, regionalt og lokalt modsvare behovene for uddannelser i dag, herunder for sammenhængende grund-, efter- og videreuddannelse. Institutionerne er regulerede, for så vidt der i lovgivningen stilles krav om statslig godkendelse af udbud, nye uddannelser og optag. Dette pålægger ministeriet en særlig forpligtelse til indgreb, hvis der opstår ubalancer mellem udbud og efterspørgsel. Kendetegnende for institutionsområdet er således, at der sker en overordnet uddannelses- og institutionsstyring ud fra politisk afvejede hensyn og behov.

• De frie skoleformer omfatter frie grundskoler og private gymnasier, frie kostskoler (højskoler, efterskoler og husholdnings- og håndarbejdsskoler) samt produktionsskoler. Institutionerne er dels alternativer til de offentlige skoler på grundskoleniveau og ungdomsuddannelsesniveau, dels yder skolerne tilbud om almen undervisning, der supplerer det kompetencegivende uddannelsessystem ved at videreudvikle deltagernes personlige kompetencer og evt. motivere til videre uddannelse. Folkehøjskolerne, efterskolerne og husholdnings- og håndarbejdsskolerne, der alle skal være kostskoler, og til dels produktionsskolerne hører til i den sidste kategori.

  I modsætning til de politisk regulerede institutioner er de frie skoler kendetegnet ved fri etableringsret. Området er rammestyret i den forstand, at lovgivningen principielt kun fastlægger tilskudsbetingelserne. Den frie initiativret til at oprette institutioner fritager samtidig ministeriet for forpligtelsen til at sikre den enkelte institutions videreførelse.
  
  Institutionsområderne er generelt karakteriseret ved, at der er foretaget en gennemgribende decentralisering af forvaltningen af både det uddannelses- og institutionspolitiske ansvar til de enkelte institutioner. De to grundlæggende elementer i det overordnede styringskoncept er taxametersystemet og selvejeformen. Taxametersystemet indebærer, at tilskud beregnes afhængigt af undervisningsaktiviteten som produktet af et mål for aktivitet og en finanslovbunden takst pr. aktivitetsenhed. Bloktilskudsformen giver institutionerne fri dispositionsret over tilskuddenes anvendelse inden for institutionens formål. Selvejeformen, som efterhånden er udbredt til at omfatte næsten hele ministeriets institutionsområde, lovfæster institutionernes selveje og selvstyre med en bestyrelse som øverste ansvarlige ledelse.

Oversigten over ministeriets institutioner nedenfor viser et øjebliksbillede. Antallet af institutioner ændrer sig hele tiden – inden for det regulerede og erhvervsrettede område primært på grund af sammenlægninger, og inden for det frie område fordi den frie etableringsret fører til godkendelser af nye skoler, men også til lukninger af skoler uden tilstrækkeligt elevgrundlag.

Overordnede institutionspolitiske målsætninger

Det overordnede mål med udviklingen af ministeriets decentrale styringskoncept har imidlertid været det samme for de forskellige uddannelses- og institutionsområder: At skabe råderum for decentrale beslutninger inden for et fælles sæt af rammebetingelser, der udgør vilkårene for institutionens drift og virksomhed. De overordnede fælles mål for den videre udvikling af uddannelsesinstitutionerne og ministeriets styringskoncept, er at skabe:

• Stærke institutioner, der er fagligt og økonomisk selvbærende. Uddannelsesinstitutionerne har fået større og større frihedsgrader til at udnytte institutionernes lokale viden om uddannelsesbehov og løsningsmuligheder. Derved har institutionerne fået bedre mulighed for at prioritere kvalitetsudvikling i lyset af behov og for at levere relevante udbud og mere målrettet ressourceudnyttelse. Styringskonceptet skal videreudvikles, så institutionerne hele tiden sikres optimale rammebetingelser at arbejde inden for.
• Fuldt gennemslag af brugernes og aftagernes præferencer i institutionens dispositioner, bl.a. gennem åbenhed om institutionernes kvalitet og brugernes frie valg af uddannelsesinstitution.
• Et sammenhængende og udviklingsorienteret styringskoncept, hvor de mange aktører - institutioner, brugere, aftagere og andre lokale/regionale samarbejdspartnere og interessenter, institutionsrevisorer og ministeriet - spiller hensigtsmæssigt sammen og i overensstemmelse med styringskonceptets overordnede principper.

For de politisk regulerede institutioner kan tilføjes målsætninger om at skabe regionale, faglige miljøer, der kan understøtte en regional kompetenceopbygning gennem tilgængelighed til relevante uddannelsesudbud af høj kvalitet og med hensigtsmæssige undervisningsformer i forhold til brugernes og aftagernes behov. Uddannelsesinstitutionerne skal i løbende samspil med bruger- og aftagersiden sikre det rette udbud af grunduddannelser og i sammenhæng hermed udvikle relevante efter- og videreuddannelser. Institutionerne skal endvidere være regionale udviklings- og videncentre. Sigtet er, at institutionerne i højere grad skal formidle viden bredt til offentlige institutioner og private virksomheder i regionen og deltage i udvikling af professioner og erhvervsliv i den regionale kompetenceopbygning.

For de frie skoleområder, der er kendetegnet ved, at skoler etableres på privat initiativ og med frihed til at fastlægge eget værdigrundlag og undervisning, sker styringen alene via tilskudsbetingelser. Store frihedsgrader hvad angår udbud og indhold nødvendiggør en høj grad af regelstyring på tilskudssiden. Fx kendetegner det højskoleområdet, hvor der er givet særlig store frihedsgrader mht. udbud og undervisningsindhold, at tilskudsbetingelserne er omfattende og komplekse. Det kan siges at være et styringsmæssigt paradoks, at skolernes særlige frihedsgrader nødvendiggør regelstyring, og den generelle målsætning om regelforenkling gælder derfor ikke mindst for de frie skoleformer.

1.2 Undervisningsministeriets hovedstyringskoncept og institutionspolitik

Udviklingstræk i forvaltningsmodellen

Den forvaltningstradition, der prægede den offentlige sektor frem til 1990’erne, var karakteriseret ved detaljeret central planlægning og omfattende regel- og detailstyring. Det indebar i praksis et stort antal enkeltafgørelser i konkrete og institutionsspecifikke sager. Fokus var overvejende på enkeltinstitutioners interne forhold uden reference til en overordnet styringsfilosofi, der kunne sikre indbyrdes sammenhæng i administrationen inden for og mellem institutionsområderne. Arbejdsdelingen mellem det centrale og lokale niveau placerede institutionerne som hierarkisk underordnede ministeriet med et stærkt begrænset selvstændigt råderum.

Indførelsen af Undervisningsministeriets nuværende decentrale hovedstyringskoncept i løbet af 1990’erne baseret på mål- og rammestyring og taxameterprincippet er et paradigmeskift, som skal ses i sammenhæng med den generelle forvaltningspolitiske udvikling i 1980’erne.

Styringskonceptet er baseret på princippet om decentralisering og selvforvaltning, der giver institutionerne større frihedsgrader i opgaveløsningen, men tilsvarende pålægger dem et større ansvar for realiseringen af de politisk fastsatte mål inden for de givne økonomiske og lovgivnings- og aftalemæssige rammer.

Det grundlæggende rationale bag decentralisering af beslutningskompetence til institutionerne er, at relevant viden om institutionsdrift og undervisning er størst og mest detaljeret blandt de professionelle faggrupper og ledere, der arbejder med området, og som har den direkte og daglige kontakt til brugere og aftagere. Herved kan den viden, der løbende skabes i uddannelsessystemet og lokalt, nyttiggøres optimalt. Når beslutninger om konkrete forhold træffes decentralt på den enkelte institution, kan faglig viden om problemstillinger og udviklingsmuligheder, forskelligartede institutionsspecifikke hensyn og lokale præferencer hos interessenterne indgå i en samlet vurdering og prioritering.

I sammenligning med de øvrige ministerieområder er der på Undervisningsministeriets område gennemført en gennemgribende decentralisering. Decentraliseringen omfatter hele institutionsområdet og forvaltningen af både det institutions- og uddannelsespolitiske ansvar. Det store antal institutioner er et særkende for Undervisningsministeriet, og tilrettelæggelsen af det decentrale styringskoncept skal bl.a. ses i lyset heraf. En sammenhængende og effektiv styring af et så stort antal institutioner nødvendiggør er vis standardisering af styringsinstrumenterne for grupper af beslægtede uddannelsesinstitutioner. Den enkelhed i styringen, som fælles rammebetingelser for institutionssektorer giver, bidrager endvidere til en ønsket gennemsigtighed i systemet og egalitet mellem enkeltinstitutioner. Dette gælder fx økonomistyringen, som er baseret på taxametersystemet, der er udbredt til alle institutionsområder og udgør ét sammenhængende finansieringssystem.

Styringsinstrumenter og –niveau

Overgangen til den decentrale styring indebar en ændring i såvel styringsinstrumenter som det niveau på institutionerne, som styringen er rettet imod.

Spektret af principielt mulige styringsinstrumenter spænder bredt fra styring efter centralt fastsatte detailregler, institutionsspecifikke regler og afgørelser til styring ud fra fælles rammebetingelser og incitamenter.

Styringsniveauet vedrører det organisatoriske niveau, som styringen retter sig mod, og dækker et spektrum fra interne delprocesser og enkeltelementer i institutionens virksomhed over enkeltinstitutionsniveauet og grupper af institutioner til et sektorrettet perspektiv.

Sammenhængen mellem styringsinstrumenter og styringsniveau er illustreret i figur 2. I figuren afgrænser de to dimensioner fire felter, der hver især repræsenterer en specifik kombination af styringsinstrument og styringsniveau. Den tidligere centrale forvaltningsmodel (felt 1) var således kendetegnet ved regel- og detailstyring på enkeltinstitutionsniveau og budgettering på udgiftsartsniveau, mens incitamentsstyring på sektorniveau og fastsættelse af mål og rammer fælles for hele sektorer, fx økonomiske rammer i form af takster, er karakteristisk for det nuværende decentrale styringskoncept (felt 3). Pilene fra den centralistiske til den decentrale forvaltningsmodel angiver hovedlinien i den udvikling, som Undervisningsministeriets styringskoncept har fulgt.

I figuren afgrænses implicit 2 ulogiske felter (2 og 4), hvor styringsinstrumenterne og styringsniveauet ikke er i naturlig overensstemmelse.

Fokusskiftet i styringsformen fra enkeltinstitutioner og deres interne forhold til fokus på sektorniveau og sektorens fælles rammebetingelser – bevægelsen fra at styre ”små forhold med små instrumenter” til at styre ”større forhold med større instrumenter” – er en gennemgående tendens i ministeriets styring. Også i styring og kvalitetssikring af uddannelser og undervisning blev detailstyring forladt til fordel for mål- og rammestyring. Etablering af Evalueringsinstituttet for et bredere felt af uddannelsesområderne og udvidelsen til dække både uddannelses- og institutionsevalueringer er et af de nyere eksempler på, at styring og tilsyn løses på et stadig højere generaliseringsniveau og med en højere grad af resultatorientering.

Som tidligere nævnt lovgiver Undervisningsministeriet også på bl.a. folkeskoleområdet og det almene gymnasium, hvor kommuner og amtskommuner er institutionsejere, og som derfor ikke er omfattet af ministeriets institutionsstyring. Udviklingen på disse områder adskiller sig væsentligt fra Undervisningsministeriets hovedstyringskoncept. Fx er gymnasieområdet styret via et regelgrundlag karakteriseret ved en høj detaljeringsgrad og et tilsvarende meget finmasket tilsyn.

Ændret opgavefordeling og relation mellem institutioner og ministerium

Skiftet til det decentrale styringskoncept ændrede såvel institutionernes som ministeriets opgaver og relationen mellem ministerium og institutioner. Skiftet kan beskrives som overgang fra den traditionelle forvaltningsmodel til en mere virksomhedsorienteret model, hvor institutionerne har fået udlagt store dele af beslutningskompetencen om konkrete dispositioner og bliver opgaveudførende ”virksomheder”.

Udviklingen i retning mod selvforvaltende enheder med reelle frihedsgrader har stillet institutionerne over for nye opgaver og skærpede kompetencemæssige krav på en lang række områder. Det følger logisk heraf, at også Undervisningsministeriets rolle og opgaver er ændret markant. Som beskrevet ovenfor er fokus flyttet fra enkeltinstitutioners interne processer til resultater og institutionssektorers generelle rammebetingelser. Både styringsniveau og –instrumenter har fået mere overordnet karakter, og herved ændres karakteren af ministeriets relation til institutionerne:

For det første er ministeriets funktion at understøtte institutionerne i deres arbejde med at opfylde brugeres og aftageres behov, dvs. at initiere udvikling på institutionsniveau. Væsentlige funktioner er at sikre institutionerne information, vejledning og inspiration og at analysere og udvikle hensigtsmæssige rammebetingelser for institutionerne, der indeholder incitamenter til ønsket adfærd.

For det andet indebærer ændringen i opgaveorienteringen en generelt ændret kontaktform mellem ministeriet og institutionerne, hvor forvaltningsmodellens én-til-én-kontakt afløses af en én-til-flere-kontakt, hvor skoleorganisationer af forskellig type, herunder bestyrelsesforeninger og skolelederforsamlinger, spiller en stadig større rolle.

Tilsynet

Denne ændrede relation mellem ministeriet og institutionerne har også betydning for ministeriets tilrettelæggelse af tilsynet.

Tilsynet skal være en integreret del af styringsformen. I den decentrale model etableres et råderum på institutionerne for selvstændige beslutninger, der muliggør og skaber incitamenter til en optimal prioritering og udnyttelse af ressourcerne i forhold til lokale behov. Institutionernes råderum indebærer et væsentlig større udfaldsrum for institutionernes handlinger end under central styring, og det øger dermed også risikoen for enkeltinstitutioners fejldispositioner. Den decentrale model forudsætter derfor samtidig større statslig risikovillighed og redskaber til systematisk overvågning, der skal minimere disse risici.

Ministeriets tilsynsforpligtelse har traditionelt lagt hovedvægten på enkeltinstitutionerne og sikring af, at formelle krav og detaljerede regelsæt overholdes. De øgede frihedsgrader på institutionerne til selvstændigt at beslutte strategi, proces og metoder følges imidlertid naturligt af øgede krav til institutionerne om at dokumentere opnåede resultater. I tilsynet med institutionerne er opgaven at overvåge, i hvilken grad de overordnede, politisk fastsatte mål realiseres, og på grundlag heraf løbende at justere styringens incitamenter og regelgrundlag for at øge graden af målopfyldelse. I ministeriets arbejde med at videreudvikle tilsynet er det derfor et mål at udvikle tilsynet fra et regelorienteret tilsyn til et mere analytisk og udviklingsorienteret tilsyn.

Pejlemærker for udvikling af styringskonceptet

Samlet set har institutionspolitikken i dag tre lag:

1. Den grundlæggende institutionslovgivning om selvejende institutioner og taxameterfinansiering inden for hver af de store uddannelsessektorer.
2. Institutionsstrukturpolitik. Institutionsstrukturen og institutionernes uddannelsesprofiler skal landsdækkende, regionalt og lokalt modsvare behovene for uddannelser i dag, herunder for sammenhængende grund-, efter- og videreuddannelse.
3. Kvalitetssikring og –udvikling med sigte på at forbedre institutionernes opfyldelse af kvalitetsmål i gennemførelse og udvikling af uddannelserne.

Taxametermodellen kan karakteriseres som en decentralisering af beslutningskompetence til de enkelte selvejende institutioner med en ansvarlig bestyrelse. Institutionerne modtager aktivitetsbestemt bloktilskudsfinansiering, og dette sikrer institutionerne en høj grad af dispositionsfrihed inden for fastlagte rammer. Taxametermodellen har især til formål at optimere styringen med hensyn til produktivitet og med hensyn til sikring af den enkelte institutions virksomhedsgrundlag. Derimod fører taxameter- og selvejemodellen ikke i sig selv til de strukturelle ændringer, som kan være en forudsætning for udvikling af bredere og nye uddannelseskompetencer. Sikring af kvalitet og effektivitet må samtidig understøttes gennem forskellige enkeltstående styringsinstrumenter.

Den styringsmæssige udfordring er derfor at videreudvikle taxametermodellen og de supplerende instrumenter til kvalitetssikring i en sammenhængende model for resultatstyring.

Videreudvikling af styringskonceptet kan betragtes som en ”2. generation” af den decentralisering, der blev sat i værk for godt 10 år siden. Hvor 1. generation især sikrede produktiviteten, skal fokus i styringsmodellen være på såvel produktivitet som effektivitet forstået som institutionernes evne til opfylde de kvalitetsmål, der er sat. Brugere, aftagere og øvrige interessenter skal spille en større og aktiv rolle i vurderingen af den enkelte institutions kvalitet og fremtidsmuligheder set i relation til den uddannelsespolitiske og regionale udvikling, og de skal øve direkte indflydelse på institutionernes prioritering af udbud og udviklingsarbejde.

Institutionsstyringens udviklingsniveauer er søgt illustreret i figur 3. Udviklingen afspejler en logisk udvikling i de forvaltningspolitiske paradigmer, hvor sigtet i udviklingen har været at kunne opfange flere og flere af de væsentlige aspekter i styringen:

• Ved indførelsen af den decentrale styring og virksomhedsmodellen var det ønsket at drage nytte af lokale og faglige kompetencer og præferencer i realiseringen af overordnede politiske målsætninger. I virksomhedsmodellen var fokus på at styrke den enkelte institutionsenhed og dens muligheder for at blive en stærk og kompetent opgaveudførende enhed.
• Overgangen til taxametermodellens 2. generation angiver en målsætning om øget fokus på bredde og kvalitet i uddannelsesudbuddet, på institutionernes effektivitet og på deres rolle som lokale og regionale erhvervs- og samfundsmæssige aktører, der skal sikre lokal og regional tilgængelighed til uddannelser i lyset af regionale uddannelses- og erhvervsbehov.

Overgangen angives også i figuren som et skift til en ”samarbejdsorienteret” virksomhedsmodel. Skiftet er udtryk for, at det er en væsentlig fælles opgave for uddannelsesinstitutionerne inden for en region at sikre et samlet hensigtsmæssigt grund- efter- og videreuddannelsesudbud i forhold til de uddannelsessøgendes og det regionale erhvervslivs behov. Det er en politisk målsætning at sikre tilgængelighed til et relevant uddannelsesudbud i alle dele af landet. Uddannelsesinstitutionernes rolle skal i højere grad defineres ud fra lokale og regionale behov for viden og kompetencer.

Det er væsentligt at understrege, at øget samarbejde mellem institutionerne ikke skal sætte den sunde konkurrence ud af kraft; konkurrence mellem institutionerne skal fortsat være med til at sikre en høj grad af brugerindflydelse og høj effektivitet, men konkurrencen må ske under hensyntagen til lokale og regionale behov for tilgængelighed til uddannelse. Det er derfor målsætningen, at institutionerne inden for regioner i højere grad slutter sig sammen eller samarbejder indbyrdes og i vidt omfang løser opgaver i fællesskab.

Ministeriets styringsmæssige fokus på at styrke den enkelte institutionsenheds muligheder for at løse opgaver kompetent er naturligvis fortsat væsentligt, men fokus er udvidet til også at omfatte strukturelle initiativer, der har til formål at fremme fagligt og økonomisk mere bæredygtige enheder. Det styringsmæssige fokus flyttes således til også at dreje sig om samlede institutionsstrukturer og den enkelte institutions placering her og institutionernes udbudsprofiler i en samlet opgavefordeling af udbuddet. Det er imidlertid stadig de enkelte selvejende institutioner, der træffer beslutningerne om ændringer i institutionsstrukturen inden for de rammer, der fastlægges i lovgivningen. Dette lægger op til en samarbejdsorienteret virksomhedsmodel, hvor institutionerne forpligtes til indbyrdes dialog.

2. Den kompetente institution

2.1 Institutionernes opgaver og rammebetingelser

Udviklingstræk i institutionernes opgaveprofil

Set over en relativ kort årrække regnet fra begyndelse af 1990’erne blev uddannelsesinstitutionernes opgaveprofil og ledelsesansvar generelt ændret fundamentalt. Under den tidligere centrale styring var ledelsen på institutionerne udpræget faglig. Skolelederen var typisk rekrutteret fra lærergruppen inden for den pågældende skoles fagområde, og administrationen var af meget beskeden størrelse, oftest kun bogholderi og sekretærfunktion.

Erhvervsskolerne og de fleste videregående uddannelsesinstitutioner er etableret som selvejende institutioner, men der var før 1990 mere tale om en formalitet end en realitet. I store træk blev de selvejende institutioner styret som statsinstitutioner, og institutionsbestyrelserne havde yderst begrænset indflydelse på drift og investeringer. Den nye ”virksomhedsmodel” betød en ”genoplivning” af selvejemodellen, hvad angik bestyrelsens selvstændige overordnede ansvar i forhold til institutionens daglige ledelse.

Genoplivningen af selvejemodellen og den videre udvikling i decentraliseringsprocessen har stillet institutionerne over for nye opgaver og skærpede kompetencemæssige krav på en lang række områder. Dette skal ses i sammenhæng med det grundlæggende rationale i decentraliseringen, hvor udlægning af beslutningskompetence til institutionerne er baseret på, at opgaverne løftes bedst muligt decentralt, idet institutionerne har den relevante viden om problemstillinger og udviklingsmuligheder, forskelligartede institutionsspecifikke hensyn og lokale præferencer hos interessenterne.

Uddannelsesinstitutionerne har gradvist fået overdraget opgaver, der tidligere var et statsligt anliggende. Institutionerne er ansvarlige for tilrettelæggelsen af uddannelsesvirksomheden, og de har overtaget ansvaret for bl.a. lokaleforsyning og bygningsdrift og for sikringen af en målstyret udvikling i overensstemmelse med de centralt fastsatte krav og betingelser.

De nye opgaver følger bl.a. også af, at institutionerne – i forskellig grad og på forskellig måde - i dag er agenter på markedslignende vilkår, hvor de mødes af krav og forventninger fra brugere og aftagere, der frit vælger mellem relevante uddannelsessteder.

Dertil kommer nye og/eller skærpede krav, der er afledt af den generelle samfundsmæssige udvikling, og som er gældende for samtlige offentlige institutioner. Herunder kan fremhæves nye krav om øget IT-anvendelse, internationalisering, brugerorientering samt en generel tendens til krav om øget individualisering af uddannelser og studieordninger.

Institutionernes selvstændige ansvar omfatter institutionsdriften som helhed, d.v.s. både løbende drift og strategisk planlægning af institutionens udvikling og investeringer. Begrænsningerne ligger i de generelle lovgivnings- og aftalemæssige rammebestemmelser og de samlede indtægter, som primært omfatter taxametertilskud knyttet til uddannelsesaktiviteten. Den enkelte institution beslutter selv den organisatoriske opbygning inden for uddannelsesområdet og administrationen.

Skolens administrative funktioner omfatter typisk i dag en række hovedfunktioner med en høj grad af professionalisering inden for hver af funktionerne afhængigt af institutionens størrelse og kompleksitet.

Decentraliseringen omfatter både administrative rutiner og omfattende udlægning af selvstændigt ansvar til institutionerne.

På uddannelsesområdet er detaljeret centralstyring af timeplaner og holdoprettelser afløst af en overordnet rammestyring, som stadig er under udvikling. Institutionerne har det selvstændige ansvar for såvel lærerforbrug som udstyrsanskaffelser ved de enkelte uddannelser.

På økonomisiden er den tidligere styring på udgiftsarter helt forladt til fordel for bloktilskudssystemet, der omfatter såvel driftstilskud som tilskud til kapitaludgifter. Gennem tilskudsudbetalinger har institutionerne fået ansvaret for egen likviditet, og med det selvstændige investeringsansvar følger også selvstændige valgmuligheder mellem eje og leje og for realkreditfinansiering af bygningsinvesteringer. Institutionernes årsregnskaber følger i vid udstrækning Årsregnskabsloven med resultatopgørelse opgjort inkl. afskrivninger og hertil svarende årlig balance. Institutionsrevisorer ansat af bestyrelserne sikrer bestyrelserne et eksternt, uafhængigt grundlag for varetagelsen af det overordnede økonomiske ansvar.

På personalesiden er tidligere centrale arbejdstidsaftaler, der detailregulerede lærernes arbejdstidsanvendelse, i vid udstrækning afløst af aftaler, der inden for generelle rammer overlader arbejdstidstilrettelæggelsen til det decentrale niveau, herunder med mulighed for lokalaftaler. Tilsvarende gælder på lønsiden med aftaler om lokalløn og decentral løn.

Bygningsforsyningen, der tidligere også for selvejende institutioner udgjorde en særlig del af den statslige investeringsplanlægning, er nu institutionernes eget ansvar. Det gælder både den vedligeholdelse af bygningerne, der er nødvendig for, at institutionernes kapitalapparat ikke forringes, og de egentlige ny og reinvesteringer.

IT-forsyningen er også institutionernes selvstændige ansvar, men dog således at ministeriet understøtter udviklingen af fælles administrative systemer, som erhvervsskoler og videregående uddannelsesinstitutioner er forpligtede til at anvende.

Decentraliseringen af indkøb har givet institutionerne incitamenter til og mulighed for at udnytte fordelagtige indkøbsaftaler. Der er nu en udvikling i gang, hvor institutionerne også i fællesskab og understøttet af ministeriet satser på tværgående udnyttelse af indkøbsfordele og erfaringsudveksling.

Øgede krav til institutionsledelsen

Fra at have været overvejende administratorer af Undervisningsministeriets regler i den tidligere forvaltningsmodel skal lederne i virksomhedsmodellens selvforvaltende institutioner udfylde en ledelsesrolle, hvor strategisk ledelse er blevet et væsentligt element.

Institutionernes opgaveprofiler er på vej til at blive yderligere komplekse og opgavebyrden mere omfattende. Det er en følge af institutionssammenlægningerne, som skal skabe større og mere bæredygtige institutioner. Samtidig indebærer den generelle samfundsmæssige udvikling nye og større krav og forventninger til institutionsledelserne, og varetagelse af ledelsesopgaverne forudsætter i vidt omfang øget professionalisering.

De større og mere komplekse institutioner indebærer også, at ledelsesstrukturen bliver mere kompleks: Ledelsesstrukturen, der på mange mindre institutioner består af en faglig leder og en souschef, erstattes af en overordnet leder og en række andre ledere med forskellige funktioner eller opgaver. Det er vigtigt, at der på den enkelte institution er de nødvendige og tilstrækkelige kompetencer til stede til at varetage de mange forskelligartede ledelsesfunktioner. Principielt er kravene de samme for både små institutioner med en smal ledelsesstruktur og meget komplekst sammensatte institutioner, men de konkrete udmøntninger kan være ganske forskellige.

Der eksisterer ikke én god model for ledelse og for fordeling af ledelsesopgaver mellem øverste ledere og øvrige ledere og mellem ledelse og øvrigt personale på en institution. Tværtimod afhænger spørgsmålet om, hvad en hensigtsmæssig ledelse er, af mange forhold. Blandt andet vil institutionens opgaver og særlige indsatsområder, dens størrelse og kompleksitet, kultur, arbejdsdeling og samarbejdsformer samt de eksisterende lederes kompetencer være af central betydning.

Når man sammenligner med tidligere tiders krav til institutionsledelse er der grund til at fremhæve kravet til ledelsen om at kunne håndtere forandring, der er blevet et grundvilkår for uddannelsesinstitutioner. Når rammerne er i konstant bevægelse, er strategisk ledelse vigtig. For at kunne udøve strategisk ledelse er det af afgørende betydning, at hver enkelt uddannelsesinstitution løbende forholder sig til, hvad der er og skal være institutionens identitet og kerneydelser, og på hvilke områder institutionen vil være kompetencemæssig spydspids.

I institutionsledelse indgår forskellige aspekter. Overordnet set kan skelnes mellem en mere langsigtet strategisk indsats for udvikling af institutionens ressourcer og den løbende indsats for at sikre den bedst mulige anvendelse af alle ressourcer. Investeringer må opfattes som et bredt begreb, der både omfatter uddannelsesudvikling, personaleudvikling og investeringer og reinvesteringer i uddannelsesmiljø.

• Uddannelsespolitisk ledelse
  Uddannelsesinstitutionens kerneopgaver er defineret ud fra opfyldelse af behov hos elever og studerende, aftagere på arbejdsmarkedet og som led i samfundsudviklingen generelt. Institutionen skal kunne bære et selvstændigt decentralt ansvar for uddannelsesudbud samt for den faglige og pædagogiske udvikling. Uddannelsesudviklingen må ske i et tæt samspil med de regionale private og offentlige aftagere om relevante uddannelsesbehov m.v. Institutionen skal kunne reagere hurtigt og smidigt i forhold til arbejdsmarkedet, der er præget af forandring.
• Administrativ ledelse
  I takt med, at institutionerne får stadig flere opgaver, de administrative systemer bliver mere udbyggede, institutioner lægges sammen i større enheder, og eleverne får mere individuelle uddannelsesforløb, er kravet til administrationen også vokset. Det kræver en professionel administration at håndtere dette.
• Økonomisk ledelse
  Decentraliseringen af det økonomiske ansvar til institutionsniveauet giver institutionerne større frihed i arbejdstilrettelæggelsen og stiller krav til resultatsiden. Decentraliseringen giver bestyrelse og ledere mulighed for selvstændigt og hurtigt at foretage ressourcemæssige dispositioner og tilpasninger, fx i lyset af aktivitetsudviklingen, men også langsigtede dispositioner. Kravet er minutiøst overblik over indtægts- og udgiftsudviklinger og mulighederne for økonomisering.
• Pædagogisk, faglig ledelse
  Videre udvikling af lærernes indbyrdes samarbejdsformer er en forudsætning for at realisere de aktuelle uddannelsesmål. Lærergruppens ansvar er således øget, og dette har som konsekvens, at ledelsesopgaven i forhold til lærerne ændres. Sparring og støtte til lærergrupper får en mere fremtrædende plads, og sikring af videndeling udgør en central del af ledelsesopgaven.
• Personalepolitisk ledelse og arbejdstilrettelæggelse
  Medarbejderne er institutionernes væsentligste ressource, og ledelsen skal sikre, at institutionen har kvalificerede medarbejdere, der kan varetage institutionens opgaver. Kompetenceudvikling af medarbejderne er et centralt indsatsområde for ledelsen.
  
  Samtidig skal ledelsen sikre, at lærerressourcerne udnyttes bedst muligt til fordel for elever/studerende og undervisningen. Inden for de regulerede uddannelsesområder er der i dag stort set ikke centrale arbejdstidsbindinger ud over, hvad der kendes på det øvrige arbejdsmarked. Det er imidlertid ikke alle institutioner, der har udnyttet potentialet i principperne om arbejdstilrettelæggelse i de nyere overenskomster fuldt ud. Bl.a. har man en del steder indgået lokalaftaler, der i meget høj grad ligner de gamle, centrale aftaler. Det er en ny ledelsesopgave at samtænke nye undervisningsformer og pædagogisk tilrettelæggelse af uddannelserne med nye former for arbejdstilrettelæggelse.

2.2 Institutionskvalitet

Det er en generel forvaltningspolitisk tendens at øge fokus på kvalitet og effektivitet. På uddannelsesinstitutionerne kommer dette til udtryk i form af forskellige typer af krav. Overordnet betragtet kan skelnes mellem to typer af krav:

For det første krav af basal og generel karakter til institutionernes arbejde med kvalitetsudvikling, hvor der stilles form- og indholdskrav til de redskaber og systemer, som institutionerne anvender i deres kvalitetsarbejde. Tankegangen er, at institutionerne skal gennemføre en række obligatoriske opgaver som led i en årlig cyklus: Tilvejebringelse af relevante kvalitetsindikatorer, gennemførelse af bruger- og aftagerundersøgelser, analyser og selvevalueringer, refleksion, udarbejdelse af opfølgnings- og udviklingsplan, implementering og på ny tilvejebringelse af kvalitetsindikatorer osv. Formålet er at sikre, at institutionerne arbejder bevidst og systematisk med kvalitet. Den indholdsmæssige side og prioriteringen heraf bestemmes af institutionen, ligesom resultatet af arbejdet – de konkrete udviklingsplaner mv. – ikke skal godkendes i ministeriet, men tjene som redskab for institutionen selv.

Eksempelvis er der på erhvervsakademiområdet stillet krav i bekendtgørelser om etablering af et kvalitetssikringssystem på såvel institutions- som uddannelsesniveau og om årlige uddannelsesspecifikke selvevalueringer med studerende og aftagere som deltagere.

Også på de frie skoleområder, hvor der udbydes ikkekompetencegivende undervisning, og hvor ministeriet ikke direkte fører tilsyn med kvalitet, ses en - i princippet - tilsvarende tendens til at øge fokus på skolernes kvalitetsarbejde. Kravene er naturligvis tilpasset de særegne forhold, der gælder de frie skoleformers styringsvariant. Det er fx på de frie kostskoler en tilskudsbetingelse, at skolen formulerer eget værdigrundlag, og at skolen gennemfører årlige selvevalueringer i forhold til værdigrundlaget.

For det andet stilles i stigende grad krav af mere specifik og indholdsorienteret karakter til de resultater, som institutionerne skaber, fx udtrykt gennem eksamenskarakterer og færdiggørelse af samlede uddannelsesforløb.

På de videregående uddannelsesområder blev i 2001 indført nye krav til institutionernes arbejde med kvalitetsudvikling i form af en såkaldt aftalemodel. Aftalemodellen blev introduceret som en ny bevillingsmodel som supplement til taxameterstyring med tilskud, der mere målrettet skal fremme arbejde med kvalitetsudvikling inden for politisk prioriterede indsatsområder, fx internationalisering og IT i uddannelserne.

Fra 2003 er fokus på institutionernes resultater blevet yderligere øget, idet en større del af tilskuddene gives efter et princip om ”noget for noget”. Der er indført særlige tillægstaxametre, der skal fremme politisk prioriterede mål, bl.a. at uddannelser færdiggøres, og at målgrupper med særlige behov tilgodeses. Endvidere er også erhvervsskoleområdet blevet omfattet af en aftalemodel.

I figur 5 gives en oversigt over de forskellige typer af kvalitetskrav, der er til institutionernes arbejde.

3. Styringsområder og -midler

3.1 Elementer i ministeriets styringskoncept

I afsnit 1 blev redegjort for, at styringen fra decentraliseringsprocessens start i 1990’erne udviklede sig fra at styre ”små forhold med små instrumenter” til at styre ”større forhold med større instrumenter”. Styringens fokus, der i den centralistiske styring var på enkeltinstitutioner og deres interne forhold, skifter til at være på sektorniveau og sektorens fælles rammebetingelser.

Denne udvikling omfatter både styringen af uddannelser, økonomi- og institutioner, der har været genstand for omfattende reformer. Hvor styringen af uddannelser, økonomi og institutioner tidligere havde været sammenbundet i lovgivningen på det enkelte uddannelsesområde uden reference til en overordnet styringsfilosofi, der kunne sikre sammenhæng inden for og mellem områderne, indebar reformerne, at der skete en professionalisering af styringen på tværs af uddannelsesområderne. Der kan i dag skelnes mellem uddannelsesstyring og økonomi- og institutionsstyring.

Instrumenter til styring af uddannelserne omfatter grundlæggende lovgivning og bekendtgørelser for de enkelte uddannelser, der fastsætter mål- og rammer for uddannelsernes målsætninger, indhold, adgangsbetingelser, omfang struktur, lærerkvalifikationer og kvalitetsstyring, samt opfølgning og evaluering.

Institutionerne styres grundlæggende gennem lovgivning og bekendtgørelser om institutionsformen, herunder ledelsen, og om finansieringsformen samt gennem godkendelse af institutionens adgang til at udbyde bestemte typer af uddannelser. Økonomien i institutionernes uddannelser og fællesområdet, herunder lokaleforsyning, bygningsdrift, ledelse og administration, styres overvejende efter taxameterprincippet, hvor tilskud afhænger af aktivitet. Bloktilskudsprincippet sikrer institutionerne fri dispositionsret over tilskuddenes anvendelse inden for institutionens formål.

I takt med den generelle forvaltningspolitiske tendens til øget fokus på output, er institutionspolitik blevet et selvstændigt politikområde. Institutionernes indsats og evner til at forvalte ressourcer og rammebetingelser er af afgørende betydning for at realisere de overordnede uddannelsespolitiske mål. Institutionernes måde at fungere på og spørgsmålet om, hvordan der kan tilrettelægges de mest hensigtsmæssige rammebetingelser for institutionerne, er blevet omdrejningspunkter for kvalitetsudvikling og -overvågning.

Institutionspolitikken har i dag følgende tre lag:

1. Den grundlæggende institutionslovgivning om selvejende institutioner og taxameterfinansiering inden for hver af de store uddannelsessektorer (uddybes i afsnit 3.2).
   
   På de frie skoleområder, der er kendetegnet ved fri etableringsret, og hvor undervisningen i mange tilfælde udgør et alternativ til de politisk regulerede uddannelsestilbud, begrænser styringen sig i vidt omfang til dette grundlæggende institutionspolitiske lag suppleret af en række nærmere betingelser til den enkelte skoleform for at modtage tilskud til undervisningsaktiviteten.
2. Institutionsstrukturpolitik. Institutionsstrukturen og institutionernes uddannelsesprofiler landsdækkende, regionalt og lokalt skal modsvare behovene for uddannelser i dag, herunder for sammenhængende grund-, efter- og videreuddannelse (uddybes i afsnit 3.3).
3. Kvalitetssikring og –udvikling med sigte på, at forbedre institutionernes opfyldelse af kvalitetsmål. Institutionernes kvalitetsudviklingsprocesser søges bl.a. styrket gennem krav til institutionernes generelle kvalitetssystemer, krav om øget brugerinddragelse og åbenhed om forhold af relevans for institutionens kvalitet og i flerårsaftaler, der skal realisere mål inden for forskellige politisk prioriterede indsatsområder (uddybes i afsnit 3.4).

I de følgende afsnit uddybes de tre lag i institutionspolitikken, og der peges på de særlige indsatsområder, som aktuelt prioriteres i den videre udvikling af styringsmodellen.

Afslutningsvist i afsnit 3.5 redegøres for udviklingen af tilsynet. I tilsynet testes de enkelte styringsinstrumenter og deres indbyrdes samspil. Tilsynet skal følge op på, om politiske målsætninger udmøntes i praksis på institutionerne og identificere behov for at justere styringen. Det er et krav til tilsynet, at det anlægger et helhedsorienteret perspektiv på institutionsstyringen, således at der sikres en overordnet sammenhæng i arbejdet med at udvikle de enkelte styringsinstrumenter.

3.2 Styring af institutionerne

3.2.1 Undervisningsministeriets selvejemodel og taxameterfinansiering

Undervisningsministeriets særlige styringsmodel bygger på to grundlæggende elementer, som med ganske få undtagelser omfatter alle Undervisningsministeriets institutioner:

• Selvejeformen, der lovfæster institutionernes selveje og selvstyre med en ansvarlig bestyrelse som øverste ledelse
• Taxameterfinansiering, hvor tilskud i form af bloktilskud bestemmes ud fra objektive aktivitetsmål (antal årselever (ÅE) eller antal studenterårsværk (STÅ)) og en politisk fastsat takst pr. aktivitetsenhed (ÅE/STÅ).

Selvejende institutioner ledes af en bestyrelse, der har overordnet ansvar for institutionens drift og virksomhed. Ledelseskompetence og det tilhørende ansvar omfatter såvel institutionens administration og økonomiske drift som de undervisnings- og uddannelsesaktiviteter, som institutionen ifølge sit formål varetager. Som overordnet ledelse skal bestyrelsen varetage institutionens interesser i enhver henseende, sikre optimale rammer for institutionens virksomhed, således at institutionens aktiviteter afvikles bedst muligt, og bestyrelsen er ansvarlig for, at virksomheden udøves i overensstemmelse med gældende lov- og regelgrundlag.

Med selvejeformen er institutionerne sikret den fornødne selvstændighed og det råderum, der er en forudsætning for at kunne udnytte alle mulighederne i taxametersystemet. Et afgørende element i decentraliseringen af beslutningskompetencen er, at tilskud gives i form af bloktilskud, som institutionen frit kan disponere over inden for en ramme, der udgøres af institutionens formål og således, at evt. overskud forbliver på institutionen og ikke anvendes til uvedkommende formål.

Indførelsen af taxametersystemet er forløbet i faser, hvor systemet typisk først er indført på driftssiden og siden på kapitalområdet, jf. figur 6 nedenfor. Med driftstaxametret træffer institutionen beslutning om niveauet for og sammensætningen af institutionernes løbende driftsudgifter, herunder lærerløn og øvrige direkte udgifter til undervisningen, administration, rengøring, vedligeholdelse osv. Den fulde gennemførelse af kapitalansvarsprincippet omfatter, at institutionen også selv træffer beslutning om al vedligeholdelse af bygningskapaciteten, reinvestering og nyinvestering samt indgåelse og administration af lejemål og realkreditbelåning.

Med ansvaret for at forvalte kapitalapparatet har bestyrelsen ansvaret for køb og salg af fast ejendom, optagelse eller omlægning af realkreditlån samt indgåelse af lejemål. Decentral styring af lokaleforholdene for institutionerne medfører en række fordele bl.a. på grund af et større lokalt kendskab til udbudet af ejendomme, prisniveauet og lejemuligheder. Ved forvaltningen af kapitalapparatet er institutionerne som udgangspunkt underlagt reglerne i Budgetvejledningen med de modifikationer, der fremgår af institutionslovene og diverse aktstykker. Herudover reguleres ledelsens beslutningsproces og tegningsret i institutionens vedtægt, der fungerer som rettesnor og grunddokument for institutionen, og som skal godkendes af ministeriet.

Implementeringen af styringskonceptet har dog forskellig udformning på institutionsområderne med deraf følgende forskelle i statens forpligtelser, bl.a. i situationer, hvor institutioner kommer i økonomiske vanskeligheder. For de politisk regulerede institutionsområder, hvor ministeriet har ansvar for at sikre tilgængelighed til relevante uddannelser i alle dele af landet, har ministeriet særlige indgrebsforpligtelser i forhold til institutioner, der kommer i alvorlige økonomiske vanskeligheder. På de frie skolers område, hvor der er fri etableringsret på privat initiativ, har ministeriet ikke sådanne beføjelser. Ministeriet kan tværtimod være forpligtet til at kræve betalingsstandsning, hvis der er risiko for, at en skole ikke kan indfri sine forpligtelser i forhold til staten.

3.2.2 Ministeriets institutionsområder

De politisk regulerede institutioner

For de regulerede institutioner er erhvervsskoleloven fra 1989 og lov om selvejende institutioner for videregående uddannelser m.v. fra 1996 (selvejeloven) med deres senere ændringer helt centrale omdrejningspunkter, når man skal beskrive udviklingen i institutionernes opgaver og rammebetingelser. Disse love udtrykker paradigmeskiftet fra forvaltningsmodel til decentralisering og normerer principperne om selveje-, mål- og rammestyrings- og taxametermodeller nærmere med erhvervsskoleloven som den første grundlæggende ”modellov”

Erhvervsskolerne har altid været selvejende institutioner, mens billedet for de institutioner, der udbyder uddannelse på mellemlangt videregående niveau (MVU-niveau), har været væsentligt mere broget. Selvejeloven udgør en rammelov, som allerede på ikrafttrædelsestidspunktet omfattede en række institutioner, men som andre MVU-institutioner kan vælge, når de finder det hensigtsmæssigt. Det gælder både statsinstitutioner samt institutioner omfattet af anden selvejelovgivning. Inden for de seneste par år har langt de fleste af de institutioner, som loven potentielt kan omfatte, også rent faktisk valgt at blive omfattet af loven. Det kraftige ryk så man som opfølgning på lovændringen i 2000, der bl.a. fastlagde overdragelsesvilkår for statens bygninger til selvejende institutioner og tilføjede regler om Centre for Videregående Uddannelse (CVU’er) til loven .

AMU-centrene har indtil november 2001 hørt under Arbejdsministeriet, men er i dag overført til undervisningsministeriet. Med AMU-centerloven fra 1993 gennemførte arbejdsministeren inspireret af erhvervsskoleloven en reform, hvorefter alle AMU-centre blev selvejende.

De regulerede institutioner har gennemgået en udvikling, hvor det samlede faglige og pædagogiske opgavefelt er blevet væsentligt bredere. Såvel erhvervsskolerne som MVU-institutionerne er oprindeligt etableret til at opfylde en forpligtelse til udbud af offentligt godkendt kompetencegivende uddannelse i form af nærmere bestemte erhvervsuddannelser eller typisk én bestemt MVU. Dette udgangspunkt er på forskellig vis forladt ud fra tanken om, at institutionerne ved siden af deres kerneforpligtelse skal have mulighed for at anvende deres faglige og pædagogiske kompetencer til at varetage andre opgaver, som samfundet har brug for.

De almindelige regler om indtægtsdækket virksomhed indebærer, at institutionerne på almindelige markedsvilkår, dvs. uden krydssubsidiering fra de tilskudsberettigede aktiviteter, kan tilbyde undervisning m.v., der ligger i naturlig forlængelse af institutionernes formål, til privatpersoner, erhvervslivet, den offentlige sektor osv. Den indtægtsdækkede virksomhed kan i nogle tilfælde bidrage med kapital til understøttelse også af kerneaktiviteten, ligesom den kan medvirke til at brede det faglige miljø ud til fordel for institutionens samlede aktivitetsmuligheder.

I 1990’erne er de lovgivningsmæssige rammer for uddannelsesinstitutionernes varetagelse af andre aktiviteter end kerneforpligtelsen også blevet udvidet kraftigt. Tankerne om livslang læring og behovet for tilbagevendende at ajourføre og supplere de kompetencer, der er erhvervet i grunduddannelserne, har øget fokus på efter- og videreuddannelsesindsatsen, bl.a. med lov om åben uddannelse fra 1989 og loven om videreuddannelsessystemet for voksne fra 2000. For institutionerne har det betydet, at de har kunnet supplere deres kerneaktivitet med uddannelsesaktiviteter rettet mod voksne og personer i erhverv, som både er offentligt godkendte, kompetencegivende og tilskudsberettigende. En tidligere tendens til på det videregående uddannelsesområde at oprette særlige institutioner til varetagelse af disse opgaver er endegyldigt brudt med CVU-reformen fra 2000, som betoner fordelene ved at samle grund-, efter- og videreuddannelsen til og med diplomniveau i samme institutioner.

Note: Hovedloven skiftede med denne lovændring titel til lov om Centre for Videregående Uddannelse og andre selvejende institutioner for videregående uddannelser m.v.

Med lovgivningen om CVU’er og om mellemlange videregående uddannelser fortsatte bevægelsen væk fra at opfatte institutioner som koncentrerede om én eller ganske få historisk betingede kerneaktiviteter. Institutionerne skal nu i højere grad være fagligt brede og økonomisk og fagligt bæredygtige institutioner, der er i stand til at tage nye aktiviteter op, herunder udvikle nye grunduddannelser, som tiden måtte vise, at der er behov for. Samtidig skal institutionerne være videncentre, der – også uden, at det er i forbindelse med undervisningsaktiviteter – kan stille faglige ressourcer til rådighed for udviklingsprojekter sammen med professionerne, det lokale og regionale arbejdsmarked m.v. Institutionerne får samtidig pligt til at sikre en løbende ajourføring af deres kompetencer gennem forskningstilknytning til relevante universiteter og andre forskningsinstitutioner. Der følger i stigende grad egentlige tilskud med sådanne horisontale og vertikale opgaver og pligter.

Også AMU-centrene har gennem 1980-90'erne gennemgået en udvikling for så vidt angår opgavegrundlaget, der fra primært at have omfattet arbejdsmarkedsuddannelse for beskæftigede ufaglærte i dag omfatter uddannelsesaktiviteter for en væsentligt bredere målgruppe.

Lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse omfatter fra og med 2002 fire skoleformer – handelsskoler, tekniske skoler, landbrugsskoler og AMU-centre. Disse skoleformer er dog ikke afgørende for skolernes uddannelsesprofiler, og institutionerne kan lægge sig sammen på tværs af skoleformerne.

Store runder med udbudsgodkendelser i 2000 (korte videregående uddannelser) og 2001 (erhvervsuddannelser) er udtryk for, at en institutions uddannelsesprofil ikke skal være en historisk betinget omstændighed, men skal bygge på de reelle faglige kompetencer på institutionen i sammenhæng med de regionale og lokale behov. Loven om en enstrenget institutionsstruktur på erhvervsskole/AMU-området sigter også på at samle grund-, efter- og videreuddannelse inden for nye bredere institutionsdannelser

I afsnit 3.3 uddybes de forandringsprocesser, der sigter på, at institutionsstrukturen og institutionernes uddannelsesprofiler landsdækkende, regionalt og lokalt skal modsvare uddannelsesbehovene.

Det frie skoleområde

Der har i mange hundrede år været private skoler i Danmark for børn og unge, men disse skoler har ikke altid fået statstilskud. Traditionen med offentlig støtte til folkeoplysende virksomhed har især rod i fremkomsten af de folkelige bevægelser, der førte til den første grundlov i 1849. En del af dette var Grundtvigs tanker om, at oplysning af almuen var den nødvendige forudsætning for folkestyret. Inspireret af disse tanker oprettedes den første folkehøjskole i 1844. Siden fulgte efterskoler og friskoler som udtryk for, at forældre må have et frit valg til at sørge for deres børns skolegang. I løbet af 1800-tallet blev der bred politisk enighed om, at en forudsætning for, at denne frihed var reel for alle, var, at der også blev økonomisk valgfrihed, og at staten måtte understøtte det frie valg økonomisk.

De frie skoler er hovedsagelig alternativer til det ordinære uddannelsessystem, og dermed er de skoleformer, hvor den enkelte selv vælger at deltage. De bygger derfor på princippet om, at der skal være en egenbetaling (eller forældrebetaling), men at den ikke må være så høj, at mennesker med almindelige indtægter udelukkes. Staten yder derfor et betydeligt tilskud til driften af frie skoler. Det gælder både frie grundskoler, private gymnasier, hf- og studenterkurser, frie kostskoler og som noget forholdsvis nyt også produktionsskoler, der er opstået i forbindelse med den store ungdomsarbejdsløshed i 1970’erne og 1980’erne, men som også har fået inspiration fra højskolebevægelsen. Produktionsskolerne udgør en undtagelse fra princippet om egenbetaling, og eleverne modtager skoleydelse, fordi skolerne også skal være arbejdslignende, og eleverne skal producere varer eller tjenesteydelser.

Eksistensen af de frie skoler er således udtryk for en tradition for at vægte mindretalsbeskyttelsen højt ved at yde offentlige tilskud til disse alternative skoleformer.

Med hensyn til institutionsstyringen adskiller det frie skoleområde sig grundlæggende fra det regulerede institutionsområde ved, at skolerne etableres på initiativ af en kreds af borgere. Det offentlige har ingen pligt til at sikre et udbud af frie skoler endsige sikre et landsdækkende udbud. Skolerne får tilskud med det formål at gøre det økonomisk overkommeligt for borgerne at gøre brug af skolerne. Skolerne må selv tilvejebringe det fornødne kapitalapparat. Med den såkaldte ”Tvindlovgivning” er det understreget, at formålet med lovgivningen ikke er at understøtte udviklingen af skolekoncerner men enkeltstående, frie initiativer. Ministeriet skal kontrollere, at betingelserne for at modtage tilskud er opfyldt, men ministeriet skal i øvrigt overlade mest mulig styring til institutionerne selv.

Til dette formål er organisationsmodellen med selvejende institutioner og selvstændige bestyrelser med et fuldt ansvar for skolernes overordnede ledelse naturlig og velbegrundet. Det samme er tilskudsordningen med aktivitetsbestemte tilskud efter taxameter, der udbetales som bloktilskud til skolernes frie anvendelse inden for formålet. Det tilsyn, ministeriet udøver, er derfor koncentreret om sikring af, at tilskudsbetingelserne er overholdt. På det frie institutionsområde er der således tradition for en stærkt decentral styringsmodel.

De frie skoler er dog ikke et homogent institutionsområde. De frie grundskoler og de private gymnasier udgør et alternativ til henholdsvis folkeskolen og de offentlige gymnasier. Undervisningen på de private gymnasier skal følge de samme planer som de offentlige gymnasier, og undervisningen på de frie grundskoler skal stå mål med, hvad der normalt kræves i folkeskolen. Forældrekredsen for en fri grundskole fører tilsynet med skolen. Forældrekredsen vælger en eller flere personer uden for forældrekredsen til at føre tilsyn med elevernes standpunkt i dansk, regning/matematik og engelsk og med, om skolens samlede undervisningstilbud ud fra en helhedsbetragtning lever op til kravet om at stå mål med folkeskolen. Forældrekredsen kan anmode kommunalbestyrelsen om at føre dette tilsyn. Undervisningsministeren kan beslutte, at der skal gennemføres et yderligere tilsyn og kan pålægge kommunalbestyrelsen at udøve det.

De frie kostskoler har ingen parallel i det offentlige system, og den enkelte skole har derfor frihed til selv at fastlægge sine kursus- og undervisningsplaner. Efterskolerne optager i betydeligt omfang elever i den undervisningspligtige alder. Disse elever skal tilbydes en undervisning, der står mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen. Gennemfører en efterskole prøverne til folkeskolens afgangsprøve efter 9. eller 10. klasse, skal prøverne afholdes i overensstemmelse med reglerne for folkeskolen. Elever, der indstiller sig til prøve, skal have modtaget undervisning i forhold til folkeskolens afgangsprøver, der står mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen, og som for 10.-klasseprøver står mål med den obligatoriske undervisning i folkeskolens 10. klasse.

Som kostskoler har skolerne hele landet som rekrutteringsområde, og skolerne har derfor ingen lokale eller regionale bindinger, selv om mange skoler, især efterskoler må betegnes som egnsskoler.

Fra den 1. januar 2001 er der lovkrav om, at en fri kostskoles værdigrundlag skal fremgå af skolens vedtægt. Værdigrundlaget skal være offentligt tilgængeligt og udformet i et alment sprog.

Produktionsskolerne giver tilbud til unge under 25 år, der ikke har gennemført en ungdomsuddannelse, og som ikke umiddelbart har forudsætninger for at påbegynde en sådan uddannelse. Tilbudene skal forbedre den unges muligheder i uddannelsessystemet og på det almindelige arbejdsmarked. Produktionsskolerne har ingen parallel i det offentlige system, og skolerne fastlægger selv deres kursus- og undervisningsplaner.

Skolerne er lokalt forankrede. Det er kommunalbestyrelsen, der ved godkendelse af en produktionsskoles vedtægter og ved ydelse af grundtilskud beslutter, om en skole skal oprettes/nedlægges. Det er op til kommunalbestyrelsens fri beslutning at afgøre, om den vil støtte en produktionsskole.

Daghøjskolerne blev fra 1. juli 2002 overflyttet fra fortrinsvis statslig til ren kommunal finansiering. Tilbudene, der retter sig mod kortuddannede voksne, kan være folkeoplysende og /eller omfatte forberedende voksenundervisning og skal forbedre deltagernes muligheder i uddannelsessystemet og på arbejdsmarkedet. Langt de fleste deltagere har en svag tilknytning til arbejdsmarkedet enten som arbejdsløse, som revalidender eller som førtidspensionister. Daghøjskolerne blev indtil en lovreformen i 1995 fortrinsvis finansieret af kommunerne. I 1996 overgik finansieringen fortrinsvis til staten, der ydede taxametertilskud til daghøjskoler, hvis vedtægter var godkendt af en grundtilskudsydende kommunalbestyrelse. For at modgå stærkt stigende udgifter til daghøjskolerne blev de lovbundne tilskud fra 1999 ændret til rammestyret tilskud. Fra 2000 omlagdes finansieringen af aktiveringsindsatsen med henblik på at samle ansvaret for aktiveringen og finansieringen heraf hos samme myndighed. Størstedelen af bevillingen blev overført til kommuner og AF, mens tilsyn og tilskudsudbetaling fortsat lå i Undervisningsministeriet. Staten afholdt fortsat udgifter til revalidender, personer på sygedagpenge og førtidspensionister m.fl. som led i bestræbelserne for deres tilbagevenden til arbejdsmarkedet. Daghøjskolerne har på denne måde i høj grad også inden for statsbevillingen været med til at løse en kommunal opgave. Med samlingen af alle opgaver vedr. daghøjskolerne i kommunerne i 2002, er en udvikling, der sigter mod at samle ansvar, kompetencer og finansiering for daghøjskolerne hos samme myndighed, bragt til ende.

Som det fremgår, er der for de frie skoler tale om en omfattende decentralisering af ansvar og kompetence til de enkelte skoler. Det er en målsætning, at der løbende foretages justeringer, der forenkler relationerne mellem ministerium og institutionerne inden for et overordnet koncept, der tilgodeser såvel hensynet til skolernes frihed som hensynet til ministeriets sikring af, at tilskudsbetingelserne overholdes.

3.2.3 Økonomistyringens tilskudstyper

Taxametersystemet

Taxametersystemet tilsigter at understøtte institutionernes incitamenter både til økonomisering til egen fordel og til brugervenlig adfærd. Systemets grundlæggende kvalitet er, at det sikrer finansiering af den faktiske efterspørgsel efter uddannelse. Det er søgningen til og gennemførelsen af uddannelserne, der sikrer institutionerne et finansieringsgrundlag. Tilsvarende er det institutionernes forpligtelse at nedbringe udgifterne, hvis efterspørgslen reduceres. Gennem de politisk fastlagte takster på finansloven sker der en direkte styring af institutionernes produktivitet, og systemet sikrer samtidig gennemsigtighed i tilskudsfordelingen ud fra ens regler for alle institutioner inden for samme sektor.

Taxametersystemets fordele og ulemper i praksis er beskrevet i flere rapporter – senest i rapporten ”Taxametersystemet for de videregående uddannelser. Rapport fra undervisningsministerens Idé- og Perspektivgruppe”, Undervisningsministeriet 2001. Konklusionen i rapporten er, at taxameterfinansieringen fortsat skal være den bærende bevillingsmodel.

Det er derfor ikke hensigten her at gennemgå taxametersystemet som sådan, men at fremhæve samspillet mellem taxameterfinansieringen, andre finansieringsformer og institutionernes incitamenter til at fremme effektivitet og kvalitet samt politisk fastlagte indsatsområder og institutionsstrukturændringer også med det formål at sikre optimal ressourceanvendelse og kvalitet.

Selv om taxametersystemet hviler på nogle grundlæggende tværgående principper, er der væsentlige forskelle i udmøntningen af principper mellem uddannelsessektorer afhængigt af de enkelte sektorers forhold, og systemerne justeres løbende – typisk med henblik på forenklinger, men også med henblik på at modvirke utilsigtede eller negative incitamenter i forhold til institutionsstruktur eller effektivitet og kvalitet.

Institutionsstrukturmæssigt er det i første række forholdet mellem tilskudsudmålingen til små institutioner og større eller store institutioner, der har betydning. Alle taxametersystemerne indeholder foruden de rent aktivitetsbestemte taxametertilskud et grundtilskud, hvis formål er at dække nogle basale aktivitetsuafhængige driftsomkostninger. Grundtilskuddets størrelse vil typisk være afgørende for, at helt små institutioner kan overleve, mens det for store institutioner ville være en fordel, hvis alle tilskud blev udmålt som aktivitetsafhængige tilskud.

Grundtilskuddet har tidligere virket strukturbevarende og har i særlige tilfælde kunnet bringe enhedsomkostningerne på de små institutioner op på et meget højt niveau i forhold til enhedsomkostningerne ved større institutioner. Helt små institutioner med under 50 årselever har således kunnet overleve økonomisk på grund af det relativt store grundtilskud. Eksempelvis vurderes grundtilskuddets størrelse ved landbrugsskoler at have medvirket til, at der ikke er sket en tilstrækkelig tilpasning af institutionsstrukturen i landbrugsskolesektoren som følge af den faldende aktivitet ved landbrugsuddannelserne.

De nye grundtilskudsprincipper, der er blevet udmøntet på FL 03 som følge af den nye fælles institutionslov for erhvervsskoler og AMU-centre, tager højde for denne problemstilling. Grundtilskuddet er således blevet gjort delvist aktivitetsafhængigt således, at grundtilskuddet maksimalt må udgøre 12.000 pr. årselev. Dette betyder, at grundtilskuddet falder for de mindre skoler. De nye grundtilskudsprincipper indebærer til gengæld, at skolerne uanset skoletype i modsætning til tidligere helt eller delvist bevarer grundtilskuddet i forbindelse med sammenlægninger.

De nye grundtilskudsprincipper sikrer således, at institutioner, der ønsker at lægge sig sammen, ikke i udgangspunktet mister et eller flere grundtilskud. Dette kan være med til at fremme en tilpasning af institutionsstrukturen.

For at fremme større institutionsdannelser ved sammenlægning uden nødvendigvis at reducere antallet af lokale uddannelsessteder er det på finansloven for 2003 sikret, at grundtilskud i højere grad knyttes til de fysiske uddannelsessteder og ikke til institutioner som juridisk enhed. Det vil kunne fastholde en geografisk spredning af uddannelsesmuligheder og større institutionsdannelser på én gang.

Tilsvarende gælder ved bredere institutionsdannelser eller regionale institutionsdannelser som fx CVU-dannelser eller regionale erhvervsskoler, at bortfald af grundtilskud evt. vil kunne virke blokerende for nye institutionsformer. Det er vigtigt at finde løsninger, hvor de effektiviseringsmæssige og kvalitetsmæssige fordele ved nye institutionsformer understøttes på udbudssiden.

Inden for de frie skoleformer ydes forskellige former for tilskud, der tilnærmelsesvist tjener samme formål som grundtilskud. Disse tilskud er med til at understøtte både etableringen af nye skoler og sikringen af ”gamle” skolers overlevelse ved aktivitetsfald. De særlige fordele, som små skoler har tilskudsmæssigt, sikrer, at frie skoler kan etableres og overleve også i tyndt befolkede områder eller på et særligt afgrænset idégrundlag. Men da de små skolers fordele finansieres solidarisk af de store skoler inden for en given tilskudsramme, må der hele tiden sikres en balance mellem de store skolers ”evne” til at medfinansiere små skoler og hensynet til sikring af en ”åben” fri skolesektor med bred geografisk dækning og bredde i idégrundlaget.

Resultatmæssigt og kvalitetsmæssigt understøtter taxametersystemet i højere grad driften af eksisterende uddannelser og de aktuelle brugerbehov end nyudvikling af uddannelserne, herunder en højnelse af kvalitetsniveauet og investeringer i fremtidige forbedringer af resultaterne, netop fordi investeringer i bred forstand skal konkurrere med de helt aktuelle behov. Til understøttelse af særlige uddannelsespolitiske initiativer anvendes derfor ofte særlige finansieringsformer, som skal beskrives nærmere.

Puljer

Puljebevillingerne gives normalt som engangstilskud og er normalt tidsbegrænsede. Puljemidler til forsøgs og udviklingsarbejde anvendes først og fremmest til at understøtte større uddannelsespolitiske initiativer, men også en række andre udviklingsformål tilgodeses, idet puljerne løbende målrettes ministeriets aktuelle indsatsområder.

De bevilgede midler fra puljerne fordeles typisk på grundlag af ansøgninger fra institutioner, organisationer eller enkeltpersoner, som tilbyder aktiviteter, der opfylder de betingelser og formål, som ministeriet har fastsat for puljen. Endvidere benyttes puljer til initiativer, der initieres centralt, fx til undersøgelser, evalueringer, enkeltstående forsøg m.v. For nogle puljer kan der gælde politiske forudsætninger om anvendelse, eksempelvis hvis midlerne er en del af en finanslovsaftale.

Ved anvendelsen af puljemidler må det sikres, at institutionernes selvstændige prioriteringsansvar ikke undermineres, fordi man forventer at få særlige midler til visse aktiviteter. Puljer er altid administrationskrævende, og det er typisk en erfaring, at man ved at finansiere særlige forsøg med ekstra midler ikke opnår et realistisk grundlag for ordinær virksomhed.

Aftalemodeller

Aftalemodeller indebærer, at midlerne bevilges til institutionerne mod krav om kvalitetsudvikling på en række nærmere definerede mål og indsatsområder, indenfor hvilke institutionerne selv prioriterer behov. Aftalemodeller kan anvendes til realisering af såvel generelle krav som politisk bestemte indsatsområder (fx IT-udvikling, internationalisering og professionalisering af institutionsledelserne).

Aftalemodeller indebærer, at tilskudstildelingen baseres på objektive kriterier, fx aktivitet, tilgang eller omsætning, og flerårsaftalemodeller kan medvirke til at skabe en sikkerhed for finansieringen af udviklingsarbejdet gennem flere år.

Aftalemodeller af denne type forskyder fokus fra en omfattende ansøgningsproces, som karakteriserer puljesystemet, til resultatsiden og understøtter institutionernes prioriteringsansvar inden for de udvalgte indsatsområder.

Videre udvikling af økonomistyringen

Økonomistyringen har hidtil primært bidraget til at optimere produktiviteten på institutioner via taxametersystemet, hvilket fortsat prioriteres højt. I rapporten ”Taxametersystemet for de videregående uddannelser” blev det, som tidligere nævnt, anbefalet, at taxametersystemet fortsat skal være den bærende bevillingsmodel.

Principperne for tilskud kan udvikles videre, så de også medvirker til at fremme en strukturpolitisk institutionsstrategi, hvilket fx er tilfældet med den nye grundtilskudsmodel for institutioner for erhvervsrettet uddannelse (erhvervsskoler og AMU-centre). Dette uddybes i afsnit 3.3.3.

Økonomistyringen kan også bidrage til at fremme nogle mere kvalitative mål gennem aftalemodeller og særlige tillægstaxametre. Dette uddybes i afsnit 3.4.3

Et overordnet hensyn for den videre udvikling er, at enkeltinitiativer udvikles i overensstemmelse med grundlæggende principper. Det er bl.a. væsentligt, at fordelingen af midler i videst mulige omfang sker ud fra objektive fordelingskriterier for at sikre institutionerne gode vilkår for et kendt finansielt grundlag for at investere i kvalitets- og udviklingsarbejdet, og for at skabe gennemskuelighed og åbenhed om midlernes fordeling.

3.2.4 Løn- og personalepolitiske styringsinstrumenter

Løn- og ansættelsesvilkår for ansatte på institutionerne skal følge de af finansministeren aftalte og fastsatte regler. Finansministeriet er som øverste statslige arbejdsgiver ansvarlig for at aftale overenskomster. Det gælder også for Undervisningsministeriets selvejende institutioner. Undervisningsministeriet bistår Finansministeriet i forhandlinger på baggrund af ministeriets interesser som arbejdsgiver og i kraft af sin specifikke viden på de forskellige institutionsområder. Man inddrager som hovedregel skoleorganisationerne som rådgivere i processen.

Målene for Undervisningsministeriet har i overenskomstsammenhæng været at sikre en vidtgående decentralisering af løn- og personalepolitikken, herunder fleksible lønsystemer, fleksibel arbejdstidsanvendelse, fleksible lærerkorps og en fleksibel ledelsesstruktur på institutionerne.

Med overenskomsten i 1999 er indgået aftale for næsten alle lærergrupper om overgang til Ny Løn. Sammen med hel eller delvis afskaffelse af centrale arbejdstidsaftaler giver det institutionerne reel mulighed for løndifferentiering i forhold til indsatsen, idet der ikke mere er centrale aftaler om, hvor meget en lærer eller gruppe af lærere skal præstere inden for arbejdstiden. Det er dog begrænset i hvilket omfang, disse muligheder indtil nu er blevet udnyttet.

På nogle uddannelsesområder sikres nye læreres pædagogiskfaglige kompetenceudvikling gennem deres ansættelsesvilkår. Lærere ved gymnasiale uddannelser og ved erhvervsuddannelser skal således ifølge deres ansættelsesvilkår gennemføre pædagogikum. Lærere ved seminarieuddannelser, ingeniøruddannelser og sociale højskoler har en stillingsstruktur, hvorefter de efter 3-4 års ansættelse som adjunkt skal indstille sig til lektorbedømmelse, der er en forudsætning for deres fortsatte ansættelse. På de øvrige MVU-uddannelser ventes indført en tilsvarende stillingsstruktur, og det er hensigten, at stillingsstrukturen på hele MVU-området skal være fælles, så formelle barrierer mod et fælles arbejdsmarked fjernes.

Traditionelt har lærerressourceanvendelsen været bestemt af forhåndsaftaler om tidsforbrug pr. arbejdsenhed såvel centralt som lokalt. Sådanne aftaler medfører stor risiko for ressourcespild på de enkelte institutioner, da der ikke tages højde for de konkrete arbejdsopgavers forskellige indhold og det dermed forbundne tidsforbrug. En hensigtsmæssig anvendelse af lærerressourcer kræver, at der tages udgangspunkt i de konkrete opgaver, at planlægningen gøres fleksibel og med relevant tidshorisont, og at ressourcer fordeles på baggrund heraf. Samtidig hindrer de traditionsbundne arbejdstidsregler ofte i praksis, at der bliver afsat den fornødne tid til de opgaver, der kræver mere tid end standardtildelingen.

Der er behov for, at fokus i planlægningen af ressourceanvendelse flyttes fra lærernes arbejdstid til elevernes læring. Undervisningsministeriet vil gå i dialog med blandt andet skoleorganisationer om, hvordan institutionernes arbejde med fokusændring kan understøttes. Indsatsen vil tage afsæt i følgende målsætninger

• Styrkelse af lærersamarbejde og samarbejdsformer med elevernes læring i centrum
  Institutionerne skal understøtte og udvikle samarbejdet mellem lærerne om undervisningen, herunder i højere grad delegere ansvar for læringsprocessen og ressourceanvendelsen til lærere og grupper af lærere.
• Øget kvalitetstid mellem elev og lærer
  Der skal i undervisningsforløbet være plads og tid til at være opmærksom på den enkelte elevs behov og til at tilpasse undervisningsforløbet i forhold hertil.
• Pædagogiske metoder
  Der skal i uddannelsesforløbet være et bredt spektrum af undervisningsformer til rådighed, således at formen kan tilpasses uddannelsens indhold og mål. Dette forudsætter, at eventuelle lokale arbejdstidsaftaler understøtter mulighederne for anvendelsen af alle hensigtsmæssige undervisningsformer.
• Mindst samme omfang af lærertid for den enkelte elev som tidligere
  Anvendelse af nye mere lærerintensive undervisningsformer må ikke have negative konsekvenser for den enkelte elevs samlede lærertid. Dette forudsætter, at der i undervisningen samtidig anvendes undervisningsformer, der er mindre lærerintensive.
• Kompetenceudvikling af lærere
  Lærernes kompetenceudvikling skal styrkes fagligt, pædagogisk og samarbejdsmæssigt. Fagligt i forhold til uddannelsernes formål, så de nye krav om høj kvalitet og høj faglighed kan honoreres, pædagogisk i forhold til anvendelse af forskellige pædagogiske metoder med elevernes læring i centrum, og samarbejdsmæssigt i forhold til et styrket samarbejde mellem lærere.

3.2.5 Understøtning af processer på institutionerne

Skiftet til det decentrale styringskoncept - overgangen fra den traditionelle forvaltningsmodel til en mere virksomhedsorienteret model – ændrede både institutionernes opgaver og ministeriets samt relationen mellem ministerium og institutioner.

Institutionerne spiller en hovedrolle i arbejdet med at realisere de politiske målsætninger konkret. Ministeriets opgave i forhold til institutionsniveauet er derfor i højere grad blevet at understøtte institutionernes arbejde, herunder med kvalitetssikring, effektivisering og udvikling i øvrigt.

Ministeriets væsentlige funktioner er at sikre hensigtsmæssige rammebetingelser for institutionerne med en hensigtsmæssig incitamentsstruktur. Analyse og udvikling udgør således en væsentlig opgave. Ministeriet skal endvidere sikre institutionerne information, vejledning og inspiration og overvåge, at institutionerne udfylder rammerne i overensstemmelse med intentionerne.

For at opnå størst mulig nytte af indsatsen bør ministeriets indsats orienteres mod samlede institutionssektorer med ensartede opgaver og fælles rammebetingelser og behov. Her kan det være hensigtsmæssigt at prioritere at styrke institutionsforeningernes arbejde økonomisk eller gennem udviklingsprojekter. Dette kan være relevant på områder, hvor institutionerne har fælles interesser, fx hvor der er fordele ved stordrift, eller inden for områder, hvor opgaverne er så tunge, at den enkelte institution kan have vanskeligt ved at løse dem alene. Et eksempel er opgaver som led i strukturreformerne. Her har ministeriet søgt at styrke foreningernes funktion som proceskonsulent i forhold til institutionernes arbejde med at danne og implementere nye institutionsformer.

Effektivisering af institutionsdriften

Indkøbshandlingsplanen, der er et samarbejdsprojekt mellem institutionssiden og Undervisningsministeriet, er et eksempel på ministeriets rolle som proceskonsulent. Projektets mål er at identificere og formidle viden om og redskaber til effektivisering af indkøb på institutionsniveau, så den gør størst mulig nytte for alle uddannelsesinstitutioner.

Projektets resultater - værktøjer til og viden om effektiv indkøbspraksis, institutionsforvaltning m.v. – er frivillige for institutionerne at benytte. Initiativerne er en hjælp til selvhjælp for institutionerne med henblik på at optimere ressourceanvendelsen inden for de til enhver tid givne institutionelle og økonomiske rammer.

Rationalet bag indkøbshandlingsplanen er at yde støtte til initiativer vedr. effektivisering af indkøb, som den enkelte institution ikke vil kunne løfte alene, eller som institutionen ikke selv har incitamenter til at igangsætte, bl.a. pga. store udviklingsomkostninger m.v. Ministeriets rolle er at yde økonomisk støtte til projekter, koordinere arbejdet og formidle resultaterne, mens den praktiske forankring vedrørende implementeringen af handlingsplanens indsatsområder er hos de deltagende institutionsområder

Projektet om indkøb er efterfølgende udvidet til at omfatte administrative processer på institutionernes fællesområde generelt.

Understøtning af god ledelse

Lederudvikling. Der eksisterer ikke bestemte lederuddannelseskrav til lederne, og de fleste ledere er rekrutteret ad faglig vej, fx fra lærergruppen eller tilsvarende. Det indebærer at de ofte har et dybt fagligt kendskab til området, men også at de ofte står mindre stærkt over for visse faglige eller personlige krav til ledelse. Kravene til det sidste er blevet markant forstærket gennem de senere år. Det er da også blevet mere almindeligt, at lederne har eller undervejs supplerer den faglige baggrund med mere ledelsesspecifik uddannelse.

Undervisningsministeriet har sammen med lederorganisationerne været involveret i forskellige lederudviklingstiltag rettet mod forskellige institutionsområder, for eksempel et lederkursus for rektorer og souschefer på seminarieområdet i 2001. Undervisningsministeriet vil fortsat være med til at initiere sådanne lederaktiviteter. Det er dog nærliggende at forankre sådanne initiativer i lederorganisationerne eller – især hvor der er tale om formaliseret uddannelse – på uddannelsesinstitutioner.

Resultatløn. Institutionerne har i vid udstrækning indført resultatløn til ledere. Undervisningsministeriets sigte med at indføre resultatkontrakter er at understøtte dialogen mellem bestyrelse og ledelse samt mellem ledelse og medarbejdere om formulering af væsentlige kort- og langsigtede mål. Sigtet er også at støtte en højere grad af konkretisering og gensidig forpligtelse, hvor hele institutionen inddrages.

Ministeriet finder det derfor mest hensigtsmæssigt, at institutionerne i deres resultatkontrakter fokuserer på få centrale indsatsområder frem for at lade resultatmålene omfatte samtlige ledelsesopgaver. Som konsekvens heraf kan der også ydes vederlag for særlig indsats samtidigt med, at der ydes resultatløn.

3.3 Styring af institutionsstrukturer og udbudsprofiler

Det andet lag i institutionspolitikken, jf. afsnit 3.1, udgøres af de forandringsprocesser, der sigter på, at institutionsstrukturen og institutionernes uddannelsesprofiler landsdækkende, regionalt og lokalt modsvarer behovene for uddannelser i dag, herunder for sammenhængende grund-, efter- og videreuddannelse. Politikområdet omfatter de regulerede institutionsområder, dvs. erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner og mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner .

Der skal sikres brede uddannelsesmiljøer i alle regioner med valgmuligheder for unge og voksne, og institutionerne skal kunne bære et selvstændigt decentralt ansvar for uddannelsesudbud, og –udvikling samt pædagogisk udvikling. Målene er at sikre høj uddannelseskvalitet og regional uddannelsesdækning. Dette fordrer, at uddannelsesinstitutionerne regionalt har faglig tyngde og bredde, fleksibilitet, tilpasningsevne og har minimeret sårbarheden over for ændrede uddannelsesmønstre og –behov.

3.3.1 Dannelse af Centre for Videregående Uddannelse

Sidst i 90’erne blev indledt strukturreformer på det videregående uddannelsesområde. I 1998 fremlagde Undervisningsministeriet to redegørelser til Folketinget om institutionsstrukturen på det videregående uddannelsesområde . Udgangspunktet var bl.a. en international OECD-undersøgelse af de videregående uddannelsesinstitutioners antal og størrelse i de forskellige lande, hvor Danmark skilte sig markant ud ved et stort antal små, videregående uddannelsesinstitutioner. Begge redegørelser beskrev og diskuterede de problemer, som en institutionsstruktur med mange, små og spredte videregående uddannelsesinstitutioner indebærer og præsenterede løsningsskitser.

Institutionernes begrænsede størrelse og udbud, der typisk kun har omfattet en enkelt uddannelse, har gjort det vanskeligt at fastholde og videreudvikle attraktive, brede og fagligt stærke studiemiljøer, der kan understøtte en regional kompetenceopbygning og modvirke tendensen til, at de unge i stigende grad søger mod universitetsuddannelserne og de store universitetsbyer. Hertil kommer risikoen for et yderligere fald i søgningen til de mindre institutioner som følge af, at de små årgange slår igennem på det videregående uddannelsesniveau i årene frem til ca. år 2005.

Problemerne med at sikre uddannelsesinstitutionerne et stabilt og tilstrækkeligt søgningsgrundlag har især et regionalt aspekt. Mens knap halvdelen af alle videregående uddannelsesinstitutioner var placeret i eller omkring de 4 store universitetsbyer, København, Århus, Odense og Aalborg, læste ca. 80 pct. af de studerende i disse byer.

Hovedparten af den offentlige service betjener befolkningen uden for de store universitetsbyer, og Danmarks erhvervsstruktur er domineret af små og mellemstore virksomheder fordelt over hele landet. Uden regionale uddannelsesinstitutioner er der derfor risiko for, at skoler, hospitaler og offentlig service i øvrigt samt private virksomheder får mangel på arbejdskraft og relevante efter- og videreuddannelsesmuligheder. Desuden er regionalt placerede uddannelsesinstitutioner ofte en betingelse for et tæt samspil mellem virksomhederne og de professions- og erhvervsrettede uddannelser.

En central problemstilling i de omtalte redegørelser til Folketinget var derfor, om det var muligt ud fra faglige og regionale hensyn at bevare og videreudvikle de regionale uddannelsesmiljøer som selvstændige og profilerede uddannelsesmiljøer.

Note: De frie skoleområder, der er kendetegnet ved fri etableringsret og i mange tilfælde udgør alternative udbud til de politisk regulerede uddannelsestilbud, er ikke omfattet af institutionsstrukturpolitikken.

Note: ”Det 21. århundredes uddannelsesinstitutioner – Debatoplæg om de videregående uddannelsers institutionelle struktur” Undervisningsministeriet januar 1998 samt ”Redegørelse om de videregående uddannelsers institutionelle struktur – Opfølgning på redegørelse om samme emne fra januar 1998” Undervisnings- og Forskningsministeriet november 1998.

Redegørelserne fremhævede, at ændring af institutionsstrukturen var et nødvendigt led i både udvikling af kvalitet og i fastholdelse og videreudvikling af et videregående uddannelsesudbud i alle dele af landet. Samling af flere uddannelser inden for én større og stærkere institution kunne give et styrket udgangspunkt for at:

• Videreføre og videreudvikle regionalt placerede uddannelsesmiljøer
• Videreføre og forny videregående uddannelser med vægt på et dynamisk samspil mellem praksis og teori, som afspejler sig i uddannelsen, dens indhold og undervisningsformer
• Udvikle nye uddannelser inden for professioner og erhverv i vækst og under omstilling
• Skabe grundlag for regionalisering af efter- og videreuddannelse, der kan sikre en sammenhængende faglig udvikling og udbud af grund-, efter- og videreuddannelse
• Give et bedre grundlag for at igangsætte målrettede udviklingsarbejder i samarbejde med regionale virksomheder og offentlige institutioner samt forskningsinstitutioner
• Skabe tættere tilknytning til relevante forskningsmiljøer med henblik på at sikre uddannelsesmiljøer og aftagere i regionen nem, hurtig og løbende adgang til den nyeste forskningsbaserede viden inden for fagområdet

Samlingen af flere uddannelser inden for én større og stærkere institution skal således skabe grundlag for et fagligt kvalitetsløft af uddannelserne og for udvikling af institutionerne til regionale udviklings- og videncentre, herunder som centre for praksisrelevant viden og formidling til brugere og aftagere i regionen. Placeringen af grunduddannelse og efter- og videreuddannelse på samme institution kan sikre tilbagemeldinger fra aftagere og færdiguddannede om grunduddannelsernes kvalitet og relevans og give institutionen et godt grundlag for arbejdet med løbende tilpasning og fornyelse af uddannelserne.

Folketinget vedtog i 2000 lovgivningen om Centre for Videregående Uddannelse (CVU’er). Loven gjorde det muligt, at videregående, ikke-universitære uddannelsesinstitutioner kan lægge sig sammen til større og bredere faglige uddannelsesmiljøer, samtidig med at de fysiske uddannelsessteder bevares. De nye centre får samtidig et større ansvar for efteruddannelse, så der skabes en regional sammenhæng mellem grund-, efter- og videreuddannelse. Derved styrkes den regionale forankring af de nye centre som videncentre for regionerne med pligt til samarbejde i forhold til profession og forskning. Ved en ændring i 2002 blev lovgivningens forudsætning om frivillighed styrket.

Lovgivningen om CVU’er skal ses i sammenhæng med lovene om mellemlange videregående uddannelser, om Danmarks Pædagogiske Universitet (DPU) og om et nyt videreuddannelsessystem for voksne. Disse love udgør fire centrale brikker i en samlet og sammenhængende uddannelsespolitisk fornyelse.

Loven om mellemlange videregående uddannelser skaber en fælles ramme for alle mellemlange videregående uddannelser under Undervisningsministeriet med henblik på at skabe større sammenhæng, fornyelse af eksisterende og udvikling af nye uddannelser. Lovens intentioner om at fremme et dynamisk samspil mellem teori og praksis spiller sammen med de regionale aftageres øgede inddragelse i de kommende centres aktiviteter.

Loven om Danmarks Pædagogiske Universitet etablerer et nyt universitet som et overbygningsuniversitet med hovedvægt på forsker-, kandidat- og masteruddannelser. Dette samler og styrker den pædagogiske forskning, og det indebærer en regionalisering af efter- og videreuddannelsesopgaven til og med diplomniveau til CVU’er, som dermed skal skabe et direkte samspil mellem grund-, efter- og videreuddannelsesniveauet. I lovforslaget forpligtes universitetet til at sikre CVU’er inden for det pædagogiske område forskningstilknytning gennem et tæt samarbejde om udviklingsopgaver m.v. De regionale CVU’er får dermed bedre rammer for at samarbejde med både DPU og andre universiteter og forskningsmiljøer.

Loven om et videreuddannelsessystem for voksne skal skabe attraktive videreuddannelsesperspektiver for personer med en kort eller mellemlang videregående uddannelse. Gennem diplom- og masteruddannelse etableres en videreuddannelsesvej til det højeste uddannelsesniveau. CVU’erne udgør den regionale, institutionelle ramme for udvikling af disse videreuddannelsesmuligheder.

I 2000-02 er der sket en udmøntning af CVU-loven, idet hovedparten af de videregående, ikke-universitære uddannelsesinstitutioner nu indgår i CVU’er. Der er godkendt 18 og forhåndsgodkendt 5 CVU’er. Disse omfatter p.t. knap 70 uddannelsesinstitutioner, og flere af de tilbageværende ca. 20 enkeltstående institutioner overvejer at tilslutte sig et CVU eller for håndarbejdsseminariernes vedkommende en erhvervsskole. Dertil kommer, at mange amter har valgt at lave driftsoverenskomst med CVU’erne om sygeplejerske- og radiografuddannelserne.

Fremdrift i udviklingen af Centre for Videregående Uddannelse

Dannelsen af CVU’er er foregået i en løbende dialog, som har vekslet mellem institutionernes egen regionale afklaring og drøftelser med Undervisningsministeriet om planer og muligheder. Undervisningsministeriet har navnlig i den sidste del af forløbet haft til opgave at påse, at lovens forudsætninger blev opfyldt i de konkrete CVU-dannelser, herunder at alle interesserede institutioner i regionen er inddraget. Lovens forudsætning om frivillighed har sikret det nødvendige engagement som grundlag for de nye institutionsdannelser.

Langt den overvejende del af de videregående professionsrettede uddannelsesinstitutioner er nu gået sammen i CVU’er. Den aktuelle udfordring er derfor at sikre fremdrift i udviklingen af CVU’erne, herunder opfølgning på selve CVU-dannelserne med etablering af fællesfunktioner og konkret udvikling af CVU’ernes kerneområder.

De nye CVU’er skal sikre, at den nye institutionsform får liv, at samdriftsfordele, synergieffekt og udviklingsmuligheder udnyttes til samlet gavn for CVU’et, og at der konkret sker en udvikling af forskningstilknytning, udviklingsbasering og efter- og videreuddannelse. CVU’erne skal regionalt etablere et systematisk samarbejde med aftagervirksomheder og –brancher om afdækning af kompetenceudviklingsbehov og fleksible og relevante løsninger herpå. Der skal udvikles samarbejder og netværk uddannelsesinstitutionerne imellem om merit og overgangsordninger, så uddannelsesmulighederne bliver relevante og synlige for uddannelsessøgende og aftagere.

På centralt hold vil Undervisningsministeriet indsamle oplysninger om status for og erfaringer med CVU-dannelserne og udviklingen i CVU’ernes kompetencer og opgaver. Dette vil bl.a. i samarbejde med det nyetablerede CVU-rektorkollegium danne grundlag for erfaringsudveksling og opfølgende initiativer med sigte på at sikre fremdrift i udviklingen af CVU’erne.

I et samarbejde mellem uddannelsesinstitutioner og Undervisningsministeriet skal der udvikles relevante efter- og videreuddannelsesmuligheder for professionsuddannede og personer med kort videregående uddannelse og med videre adgang til kandidat- og masteruddannelse. Undervisningsministeriet, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling og uddannelsesinstitutionerne skal desuden videreudvikle forskningstilknytningen mellem CVU’er og forskningsinstitutioner for at opnå optimal formidling af ny viden til gavn for velfærd og for dynamik i erhvervslivet.

3.3.2 Dannelse af erhvervsakademier

På erhvervsskoleområdet har Undervisningsministeriet som opfølgning på uddannelsesreformen af de korte videregående uddannelser gennemført udbudsplacering af de nye uddannelser, der er startet i august 2000.

De korte videregående uddannelser er oprindeligt primært vokset frem som overbygningsuddannelser på de erhvervsfaglige uddannelser, og uddannelsesområdet har været præget af et stort antal meget specialiserede og snævert rettede uddannelser uden anerkendt landsdækkende kompetence og spredt på mange små uddannelsesmiljøer. Uddannelsernes status har lidt under deres manglende profil i det samlede uddannelsesbillede, hvilket bl.a. har ført til uddannelsesmæssige blindgyder.

Uddannelsesreformens sigte var at styrke de korte videregående uddannelsers kvalitet og synlighed. De tidligere ca. 75 forholdsvist snævre uddannelser blev erstattet med i alt 15 bredere uddannelser med landsdækkende kompetence og tydeligere og stærkere profil gennem bl.a. fastlæggelse af fælles indgangs- og afgangsniveau. Reformen var samtidig ensbetydende med, at erhvervsskolernes hidtidige frie udbud af uddannelserne blev afskaffet. Ved udbudsplaceringerne af de nye korte videregående uddannelser blev uddannelserne regionalt samlet i færre og større uddannelsesmiljøer for derved at skabe et bedre grundlag for, at uddannelsesinstitutionerne kan fungere som spydspids for udvikling af regionen. Der blev samtidig sikret en geografisk uddannelsesdækning, således at hver region som minimum udbyder uddannelser inden for henholdsvis det tekniske, det merkantile og det informationsteknologiske område og i øvrigt har et alsidigt udbud af uddannelser med relevans for den regionale erhvervsudvikling.

Allerede ved det første optag på de nye uddannelser i sommeren 2000 var der en succesfuld søgning til de nye uddannelser, og den regionale samling af studiemiljøer har båret frugt, idet det er lykkedes at etablere relativt stærke, regionale, faglige miljøer med gode udviklingsmuligheder. I de få tilfælde, hvor det ikke umiddelbart har været muligt at opfylde de geografiske målsætninger ved ordinært udbud, er uddannelser blevet etableret af erhvervsskoler uden for området i samarbejde med lokalskolen. Tilsammen har 29 byer fået tildelt ordinært udbud af korte videregående uddannelser, og yderligere 9 byer har fået etableret et uddannelsesudbud via samarbejde med en erhvervsskole uden for området.

Tilsvarende gennemførte Undervisningsministeriet en uddannelsesreform af de tekniske erhvervsuddannelser med virkning fra januar 2001. Ved ministeriets udbudsplacering af disse uddannelser har det geografiske hensyn haft en betydelig vægt - dog uden at det var på bekostning af uddannelseskvaliteten - fordi der er tale om ungdomsuddannelser, hvor en stor del af de unge skal kunne påbegynde uddannelsen uden at flytte hjemmefra. Visse af de tekniske erhvervsuddannelsers hovedforløb har dog et så lille elevgrundlag, at uddannelsen må gennemføres på et begrænset antal udbudssteder. Skoler, der er eneudbyder af en eller flere erhvervsuddannelser, har ofte skolehjem.

Undervisningsministeriet fremlagde i maj 2000 en redegørelse for Folketinget om erhvervsskolernes institutionsstruktur. Heri er erhvervsskolesektoren beskrevet i sin helhed med belysning af erhvervsskolernes antal, størrelse, faglige profiler og geografiske placering og set i forhold til de samlede uddannelsesopgaver, som erhvervsskolerne varetager. I redegørelsen er identificeret tre hovedfunktioner for erhvervsskolesektoren, således at man kan tale om opgaver, der skal varetages på tre forskellige geografiske niveauer; den lokale skole, den regionale skole og branche-/fagskolen, og hvor den enkelte erhvervsskole med forskellig vægt løser opgaver på de forskellige niveauer.

Redegørelsen understreger samtidig, at erhvervsskolesektoren er en dynamisk sektor, hvor skolerne aktivt har taget initiativer til at sikre den geografiske uddannelsesstruktur. Det drejer sig om såvel nye samarbejdsformer som (nye typer af) institutionssammenlægninger. Eksempelvis er en række tekniske skoler sammenlagt til tekniske skoler med uddannelsessteder i flere byer inden for en region, og tekniske skoler og handelsskoler (i enkelte tilfælde også med en landbrugsskole og et AMU-center) er sammenlagt til kombinationsskoler i én, evt. to byer. Fælles for sammenlægningerne er, at de faglige og økonomiske rammer styrkes gennem dannelse af større og mere bæredygtige institutioner, samtidig med at de enkelte uddannelsessteder bevares.

Som opfølgning på udbudsplaceringerne, de nye institutionstyper og nye former for samarbejde, som redegørelsen fra 2000 præsenterede, fremlagde Undervisningsministeriet og Erhvervsministeriet i 2001 en redegørelse om regionale erhvervsakademier. Redegørelsen satte en ny fælles dagsorden for erhvervs-, regional- og uddannelsespolitikken som grundlag for videreudvikling af erhvervsskolernes regionale opgaver. I erhvervsudviklingen satses der på at skabe regionale vækstmiljøer, der inddrager uddannelsesinstitutionerne og styrker deres samspil med det regionale erhvervsliv. I uddannelsesudviklingen satses der på regionalt skolesamarbejde med henblik på at leve op til de krav, der kvalitetsmæssigt stilles til uddannelserne, og som fordrer et samspil med virksomhederne om dækning af uddannelsesbehovene. Hermed forenes uddannelsesinstitutionernes og virksomhedernes udviklingsbehov regionalt.

Erhvervsakademibetegnelsen er et ”kvalitetsstempel” og ikke et lovfæstet begreb. Det betegner et økonomisk understøttet regionalt samarbejde mellem erhvervsskoler og omfatter dels udbud af korte videregående uddannelser (KVU) inden for det tekniske, merkantile og informationsteknologiske område, dels efter- og videreuddannelse, herunder videregående voksenuddannelser (VVU). Samarbejdet har til formål inden for en 4-årig periode at tilgodese fire indsatsområder: At skabe kvalificerede uddannelsesmiljøer for de korte videregående uddannelser, at sikre et bredt regionalt udbud af disse videregående uddannelser, herunder gennem udlagt undervisning, at deltage i de lokale og regionale virksomheders kompetenceopbygning gennem udvikling og udbud af voksenuddannelse og at varetage en viden- og udviklingsfunktion i forhold til det lokale og regionale erhvervsliv.

Der er i dag etableret i alt 16 regionale erhvervsakademisamarbejder. Ca. 90 erhvervsskoler ud af i alt 111 indgår i disse samarbejder.

Den videre udvikling af erhvervsakademierne skal ses i sammenhæng med institutionsstrukturen på det erhvervsrettede uddannelsesområde og det kommende lovforslag om bedre sammenhæng mellem de erhvervsrettede grund-, voksen- og efteruddannelser vedr. indhold og styring. Det er målsætningen, at erhvervsakademiernes ansvar skal understøttes og udbygges sammen med en fortsat opbygning af erhvervsakademiernes videncentre og dannelse af regionale vækstmiljøer.

3.3.3 Dannelse af institutioner for erhvervsrettet uddannelse

Ressortomlægningen af AMU-centrene til Undervisningsministeriet, så AMU- og erhvervsskoleområdet i dag hører under samme ministerium, giver mulighed for en bedre sammenhæng i det erhvervsrettede uddannelsessystem som helhed og hermed en optimal udnyttelse af kapaciteten og et bedre regionalt samspil mellem uddannelsesinstitutioner, borgere, virksomheder og arbejdsmarked.

Forudsætningerne herfor er et enstrenget system med fælles rammer for AMU-centre og erhvervsskoler og et sammenhængende uddannelsessystem. Lovgivningsmæssigt tilvejebringes den enstrengede institutions- og uddannelsesstruktur i tre etaper:

1. etape er gennemført med Folketingets vedtagelse marts 2002 af forslag til ændring af Lov om bestyrelse for Arbejdsmarkedets uddannelsesfinansiering (AUF-loven), der fastlægger den finansieringsmæssige styring af den erhvervsrettede voksen- og efteruddannelse.
2. etape er gennemført med Folketingets vedtagelse maj 2002 af lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse. Denne lov danner en fælles lov for erhvervsskoler og AMU-centre og erstatter de to tidligere institutionslove – erhvervsskoleloven og AMU-centerloven. Derudover samordner loven en række tilskudsmæssige forhold.
3. etape er lovforslaget om AMU-uddannelserne og rådgivningsstruktur.

Lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse baner via nye økonomiske rammebetingelser fælles for AMU-centre og erhvervsskoler fra januar 2003 vejen for en enstrenget institutionsstruktur baseret på sammenlægninger af skoleformerne.

Ligesom på erhvervsskoleområdet har institutionsstrukturen på AMU-området allerede i de seneste 3-4 år været præget af omlægninger. 23 AMU-centre er sammenlagt indbyrdes til 15 centre, hvoraf flere har afdelinger i flere byer inden for ”store regioner”.

Set under ét har de senere års institutionssammenlægninger på det erhvervsrettede uddannelsesområde ført til en endnu mere kompleks institutionsstruktur end tidligere - præget af såvel mange små som mellemstore og store institutioner. Det har dog været et afgørende træk, at strukturudviklingen har bevaret alle uddannelsessteder.

Realisering af den enstrengede struktur på erhvervsskoleområdet

Den nye lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse er en nødvendig, men ikke tilstrækkelig betingelse for ændringer på tværs af de hidtidige institutionsformer. Gennemførelse af ændringer i institutionsstrukturen af mere omfattende karakter beror på et samspil mellem den overordnede styring og beslutninger på institutionsniveau, hvor flere parter skal blive enige, før et resultat kan opnås. Der må derfor være tale om en dialogbaseret proces, hvor ministerens beføjelser og økonomiske og faglige incitamenter på institutionsniveau må spille sammen med regionale og lokale forhandlinger ved tilvejebringelse af løsninger.

Undervisningsministeriet har skabt incitamenter, herunder økonomiske, der fremmer institutionsstrukturomlægninger. Samtidig har ministeriet gennemført drøftelser med bestyrelses- og institutionslederforeninger samt arbejdsmarkedets parter om principper og mål for en fremtidig institutionsstruktur på det erhvervsrettede uddannelsesområde.

Det er erhvervsskolernes og AMU-centrenes ansvar regionalt at vurdere, drøfte og tage stilling til institutionsstrukturen inden for regionen set i forhold til det samlede regionale uddannelsesbehov. Denne proces er i fuld gang mellem AMU-centre og tekniske skoler i alle regioner.

Institutionsstrukturen skal også i fremtiden bevare lokale uddannelsesmiljøer, så de unge har tilgængelige uddannelser i nærmiljøet og de voksne efteruddannelse af mindre specialiseret karakter. Desuden skal institutionsstrukturen sikre brede uddannelsesmiljøer i alle regioner med valgmuligheder for unge og voksne.

Samtidig skal institutionsstrukturen sikre forudsætningerne for, at institutionerne kan leve op til høje effektiviseringskrav gennem udnyttelse af samdriftsfordele administrativt, bygningsmæssigt, udstyrsmæssigt, opgavefordelingsmæssigt og uddannelsesmæssigt. Strukturen skal sikre synergifordele miljømæssigt, fagligt og i den eksterne profilering. Sådanne synergifordele kan opnås horisontalt – mellem tekniske erhvervsuddannelser indbyrdes, mellem de gymnasiale uddannelser indbyrdes og inden for bredere KVU-miljøer og voksenuddannelsesmiljøer. De kan også opnås vertikalt gennem sammenhænge mellem ungdomsuddannelse og videregående uddannelse og i sammenhænge mellem grund-, efter- og videreuddannelse.

Satsning på disse fordele vil kunne føre til mange forskellige strukturløsninger. Men de vil tilsammen pege i retning af større og fagligt bredere institutioner, hvor institutionerne har en så alsidig profil, at de er økonomisk robuste i forhold til ændringer i elevgrundlag m.v. Der vil imidlertid være grænser for de fordele, der kan opnås ved stadig større institutionsdannelser. Små skoler er dyre i omkostninger pr. årselev, men mellemstore skoler klarer sig økonomisk set lige så godt som store institutioner. Skoler med flere uddannelsessteder kan være en god institutionsform set i forhold til behov for regional uddannelsesdækning. Men hvis transportafstande bliver for store, og den regionale samhørighed for lav, forsvinder fordelene.

Der må derfor sigtes på strukturløsninger, der er tilpasset en lang række forskellige forhold i de forskellige dele af landet, herunder hvordan institutionsstrukturen ser ud i dag.

I lovforslagets bemærkninger prioriteres institutionsfællesskaber mellem tekniske skoler og AMU-centre i samme byer særligt højt, men der peges også på institutionsfællesskaber af regional karakter dækkende tekniske skoler og AMU-centre i flere byer og tværgående institutionsfællesskaber, der inddrager handelsskoler. På handelsskoleområdet peges der ligeledes på mulighederne for regionale handelsskoledannelser, og på landbrugsskoleområdet understreges behovet for en tilpasning af institutionsstrukturen til væsentligt færre skoler end i dag.

Ny grundtilskudsmodel til understøtning af institutionsdannelser

Som nævnt i afsnit 3.2.3 om grundtilskud, gav den tidligere udformning af grundtilskudsmodellen på erhvervsskoleområdet ikke økonomisk incitament til strukturændringer på institutionerne. Dette følger bl.a. af, at institutionerne kunne påføres et indtægtstab ved fusioner, fordi et eller flere grundtilskud bortfaldt.

I forbindelse med etableringen af en enstrenget institutionsstruktur for erhvervsskoler og AMU-centre (institutioner for erhvervsrettet uddannelse) blev principperne for udbetaling af grundtilskud derfor ændret fra 2003, så de bl.a. understøtter de politisk prioriterede institutionsfællesskaber.

Formålet med at ændre principperne for grundtilskud er at understøtte en geografisk dækning af uddannelsessteder, der tilgodeser alle dele af landet og sikrer brede uddannelsesmuligheder i alle regioner, herunder at sikre regionale uddannelsesinstitutioner med faglig tyngde og bredde.

Den ny grundtilskudsmodel udgøres af basistilskud og forskellige tillæg. Basistilskuddet er fælles for alle institutioner. Tillægget har til formål at sikre følgende politisk prioriterede institutionsformer:

• byfællesskaber mellem tekniske skoler og AMU-centre/afdelinger
• regionalskoler med flere uddannelsessteder
• kombinationsskoler, der omfatter sammenlagte handelsskoler og tekniske skoler

3.3.4 Regionalt samarbejde om udbud

Regionalpolitiske hensyn har fået øget bevågenhed, og udbudspolitik, dvs. regulering af, hvilke uddannelsesinstitutioner der har godkendelse til at udbyde de forskellige uddannelser, er derfor blevet et mere markant politikområde.

Frem til slutningen af 1990’erne har udbudsregulering kun været anvendt i begrænset omfang. Undervisningsministeriet har primært lagt faglige kriterier til grund for at godkende en uddannelsesudbyder og har i mindre udstrækning reguleret uddannelsesudbuddet mellem fagligt kompetente uddannelsesinstitutioner. Sigtet har været at give institutionerne incitament til at arbejde med kvalitet ved at skabe konkurrence mellem uddannelsesinstitutioner om at tiltrække de uddannelsessøgende.

Uddannelsesinstitutionerne er fortsat konkurrenter på uddannelsesmarkedet, men den politiske opprioritering af regionale og lokale hensyn i uddannelsespolitikken i dag tilsiger, at konkurrencen mellem institutioner ikke må ske på bekostning af regionalpolitiske hensyn. Den begrænsede udbudsstyring op igennem 1990’erne af hensyn til konkurrenceelementet har på en række mindre uddannelsesområder ført til en uforholdsmæssig stor spredning af uddannelsesudbuddet, hvilket har resulteret i mange små uddannelsesmiljøer. Dette har særligt ramt uddannelsesmiljøerne uden for de store universitetsbyer, hvor for mange udbydere på samme uddannelsesområde eller -niveau inden for samme region har svækket regionens samlede uddannelsespotentiale.

Uddannelsesinstitutionerne er samtidig, som tidligere nævnt, stillet over for en række nye udfordringer, der bl.a. stiller større krav til uddannelsesinstitutioners størrelse og økonomiske dispositionsmuligheder.

I forbindelse med uddannelsesreformer på hhv. de korte videregående udannelser, de tekniske erhvervsuddannelser og efter- og videreuddannelse er udbudspolitikken introduceret som et aktivt styringsredskab til at sikre og styrke de regionale uddannelseskompetencer. Det har ført til en præcisering af erhvervsskolernes forskellige roller som hhv. lokalskole, regionalskole og branche-/fagskole. Ungdomsuddannelse er en lokalskoleopgave ud fra den prioritering, at unge skal kunne tage en ungdomsuddannelse uden at behøve at skulle flytte hjemmefra. Videregående uddannelse og efteruddannelse er derimod en regionalskoleopgave, fordi der skal sikres et tilstrækkeligt stærkt fagligt uddannelsesmiljø til at forestå den nødvendige løbende fornyelse af uddannelsen og varetagelse af relationer til det regionale erhvervsliv.

På erhvervsskoleområdet har den aktive udbudsstyring bevirket, at uddannelsesopgaver er samlet inden for regioner med henblik på at sikre, at der i alle regioner er tilstrækkelig kompetence og kapacitet til at gennemføre efter- og videreuddannelse af høj kvalitet.

De regionalpolitiske hensyn har skærpet behovet for indbyrdes samarbejde mellem uddannelsesinstitutionerne. Institutionernes forpligtelse til at indgå i indbyrdes dialog vil skabe et nyt grundlag for ministeriets udbudsstyring. Når uddannelsesinstitutioner indbyrdes samarbejder om, hvordan et samlet uddannelsesudbud i en region sikres bedst muligt i forhold til de uddannelsessøgendes og det regionale erhvervslivs behov, vil det være de nye regionale institutionsfællesskaber, der indgår i dialogen med ministeriet om udbudsplacering, snarere end de enkelte institutioner.

Der er allerede gjort forsøg med denne form for regionalt samarbejde om udbudsplaceringer. Erhvervsakademierne har fået til opgave indbyrdes at udarbejde oplæg til ministeriet om placering af VVU-udbuddet, og de pædagogiske CVU’er har fået til opgave indbyrdes at samarbejde om udbuddet på det pædagogiske diplomuddannelsesområde.

3.4 Institutionernes opfyldelse af kvalitetsmål

Det tredje lag i institutionspolitikken, jf. afsnit 3.1, omfatter de udviklings- og fornyelsesprocesser, der sigter på at forbedre institutionernes opfyldelse af kvalitetsmål. Dette udgør en meget væsentlig del af aktuelle politiske målsætning om at videreudvikle styringskonceptet, så fokus i højere grad rettes mod institutionernes output - resultater og kvalitet.

Fokus på output

For at illustrere fokusskiftet er i figur 7 nedenfor skitseret de forskellige niveauer i styringen: Det politiske niveau fastsætter overordnede mål, som på systemniveau udmøntes i konkrete
prioriteringer og fastsættelse af rammebetingelser for institutionerne i form af institutions- og uddannelseslovgivning og generelle økonomiske vilkår og rammer.

På individ- og institutionsniveauet gennemføres undervisnings- og læringsprocesserne, og det umiddelbare resultat heraf – det ”fysiske” resultat - er beståede undervisningsforløb og eksaminer og i sidste ende afsluttet samlet uddannelse. Dette umiddelbare resultat af uddannelsesinstitutionens og elevens/den studerendes indsats kan føre til job eller overgang til videre uddannelse og derved skabe udbytte for forskellige interessentgrupper. Værdien af uddannelse er naturligvis ikke begrænset til det konkrete udbytte i forhold til arbejdsmarkedets aktuelle behov eller som kvalificering til videre uddannelse; uddannelsessektoren bidrager til at sikre økonomisk vækst og velfærd for både den enkelte og for samfundet.

Mål- og rammestyring og taxametersystemet har især fokus på at optimere undervisnings- og læringsprocesser og produktiviteten (relationen mellem input og output). I den videre udvikling af styringskonceptet er udfordringen at øge fokus på resultater og kvalitet. Brugere, aftagere og øvrige interessenter skal spille en større og aktiv rolle i vurderingen af den enkelte institutions kvalitet og fremtidsmuligheder set i relation til den uddannelsespolitiske og regionale udvikling, og de skal øve direkte indflydelse på institutionernes prioritering af udbud og udviklingsarbejde.

Interessentniveauet skal bringes mere aktivt i spil. Dette skal bl.a. blive muligt ved hjælp af brugernes frie valg mellem institutioner, og – som forudsætning herfor - åbenhed og gennemsigtighed om de enkelte institutioners resultater og kvalitet, så brugerne kan træffe valget på et kvalificeret grundlag.

Den sunde konkurrence mellem uddannelsesinstitutioner vil fremmes, og på institutionsniveauet vil incitamentet til at arbejde med kvalitet og udvikling øges. Åbenhed og gennemsigtighed bidrager også til, at gode erfaringer spredes, og til at institutionerne får mulighed for at lære af hinanden.

For systemniveauet er det en opgave at sikre brugerne et overblik og således lette muligheden for at sammenligne mellem de enkelte institutioner. De informationer om kvalitet, der offentliggøres fra centralt hold, skal komplementere de informationer, som de enkelte institutioner offentliggør om deres egne resultater og kvalitet. Benchmarking af institutionerne er et af de nye redskaber, der skal supplere de allerede eksisterende.

På den måde vil det centrale tilsyn i Undervisningsministeriet blive suppleret af et ”markedstilsyn”, hvor god og dårlig kvalitet på institutionerne sanktioneres. Benchmarking af institutionerne skal også være et redskab til at indkredse og udbrede best practice.

Dimensioner i resultatstyring

Resultatstyring omfatter flere dimensioner og styringsinstrumenter:

• Gennemsigtighed og åbenhed om resultater
  Brugere, aftagere og øvrige interessenter skal fremover spille en større og mere aktiv rolle i vurderingen af den enkelte institutions kvalitet og fremtidsmuligheder set i relation til den uddannelsespolitiske og regionale udvikling, og de skal øve direkte indflydelse på institutionernes prioritering af udbud og udviklingsarbejde. Åbenhed og gennemsigtighed om de enkelte institutioners resultater og kvalitet skal give brugerne et godt grundlag for at vælge mellem institutioner.
• Institutionernes interne kvalitetsarbejde
  Resultatstyring omfatter også, at institutionerne arbejder systematisk med kvalitetsvurdering og -udvikling. Obligatorisk anvendelse af kvalitetssystemer er allerede et krav inden for flere uddannelsesområder.
• Den bevillingsmæssige dimension
  Taxameterfinansieringen af uddannelserne er et tydeligt eksempel på resultatstyring, idet taxameterstyringen som økonomistyringsredskab er tilrettelagt efter klart definerede og standardiserede resultatindikatorer, såsom årselever, som opgøres efter tælleprincipper, og studenterårsværk, der opgøres efter beståelseskriterier.
  Fra 2003 er indført særlige tillægstaxametre, der skal fremme politisk prioriterede mål, bl.a. at uddannelser færdiggøres, og at målgrupper med særlige behov tilgodeses.
  I de senere år har aftalemodeller været et redskab til at understøtte institutionernes kvalitetsudvikling på en række nærmere definerede områder. Aftalemodeller kan anvendes til realisering af såvel generelle krav som politisk bestemte indsatsområder.

I de følgende tre afsnit uddybes de tre dimensioner.

3.4.1 Gennemsigtighed og åbenhed om resultater

Institutionerne skal i højere grad end hidtil dokumentere deres resultater og kvalitetsniveau over for omverdenen. Med lov om åbenhed og gennemsigtighed, der træder i kraft 1. juli 2003, bliver det obligatorisk for uddannelsesinstitutionerne at udarbejde hjemmesider med alle relevante informationer til belysning af uddannelserne og undervisningens kvalitet, herunder institutionens uddannelsesudbud, værdigrundlag og pædagogiske udgangspunkt, karaktergivning og gennemførte aktuelle evalueringer af skolens undervisning.

Inden ikrafttræden skal institutionerne sættes i stand til at offentliggøre indikatorerne på en lettilgængelig og konsistent måde. Bl.a. har ministeriet i samarbejde med repræsentanter for institutionslederne udarbejdet vejledende hjemmesider.

Resultatbegrebet

I figur 7 skelnes mellem umiddelbare resultater af uddannelsesinstitutioners og elever/studerendes indsats, fx institutionens gennemførelsestider og dens karakterresultater, og udbyttet hos forskellige interessentgrupper, fx overgangsmønstre fra uddannelse til beskæftigelse.

Resultatstyring forudsætter en videre diskussion af selve begrebet: Hvad er resultater, og hvordan måles resultater? En institutions kvalitet og resultater må siges at være en kompleks og flerdimensional størrelse, der ikke kan indfanges af enkelte indikatorer eller målemetoder. Ofte vil det være nødvendigt at anvende en række indikatorer, der hver for sig belyser aspekter af institutionens resultater, og som tilsammen tegner et samlet billede. Udfordringen består i at klarlægge præcist, hvilket resultat man vil måle, og hvordan dette resultat omdannes til klart definerede og entydige indikatorer

Resultatindikatorerne kan være kvantitative eller kvalitative. De kvantitative resultatindikatorer er de direkte målelige, fx institutionens gennemførelsesprocenter, frafald og karakterer. Resultatindikatorer af mere kvalitativ, ikke-målelig art kan fx indgå i evalueringer og brugerundersøgelser. I praksis vil der være en glidende overgang mellem kvantitative og kvalitative indikatorer, og selv de mest kvantitative indikatorer kræver en nøje kvalitativ vurdering.

Der kan endvidere sondres mellem decentrale og centrale resultatindikatorer. Decentrale resultatindikatorer om den enkelte institutions kvalitet offentliggøres af institutionen på hjemmesiden og tilvejebringer relevant information bl.a. som grundlag for brugere og interessenters vurdering. Centrale resultatindikatorer, der offentliggøres af ministeriet, komplementerer de decentrale indikatorer og har især til formål at skabe overblik over samlede uddannelses- og institutionsområder nationalt og internationalt og danne grundlag for sammenligning mellem institutioner.

Oversigten i figur 8 nedenfor præsenterer eksempler på overvejende kvantitative resultatindikatorer.

I det videre arbejde vil det være en væsentlig opgave at forholde sig til, hvilke resultater institutionerne og deres elever og studerende opnår, og hvordan resultaterne kommer til udtryk. Med hensyn til nogle af de resultatindikatorer, som er nævnt i figur 8, fx karakterer og progressionsmålinger, må det derfor overvejes, hvordan målingerne skal indgå i en styringssammenhæng, om målemetoderne er egnede, og om vurderingen og bedømmelsen af resultaterne har den fornødne validitet.

3.4.2 Krav til institutionernes arbejde med kvalitetsudvikling

Institutionernes egen indsats for kvalitetssikring og –udvikling udgør et meget væsentligt led i arbejdet med at forbedre opfyldelsen af kvalitetsmål, idet institutionernes opgaver udgør et omfattende og komplekst ansvarsområde. Institutionerne har ansvaret for tilrettelæggelsen af uddannelsesvirksomheden og har som led i decentraliseringen og den generelle samfundsmæssige udvikling løbende fået tilført en række nye krævende drifts- og udviklingsmæssige opgaver.

Der er i dag indført krav om kvalitetsarbejde på institutionerne på flere uddannelsesområder. Kravene er tilpasset områdernes forskellige formål og karakter. Der er tale om helt generelle form- og indholdskrav til de redskaber og systemer, som institutionerne anvender i deres kvalitetsarbejde. Det kan fx være udarbejdelse af værdigrundlag, selvevalueringer og udviklingsplaner, hvor også brugernes vurderinger lægges til grund. Derimod stilles der ikke krav til indholdet i processen, ligesom resultatet af arbejdet – de konkrete udviklingsplaner mv. – ikke skal godkendes i ministeriet men alene tjene som redskab for institutionen selv.

På det politisk regulerede institutionsområde er der i dag krav til kvalitetssystemer på erhvervsakademiområdet og ved erhvervsuddannelserne. Kravene omfatter bl.a. årlige uddannelsesspecifikke selvevalueringer med studerende og aftagere som deltagere.

På de frie skoleområder må kravene tilpasses den logik, der gælder de frie skoleformers formål. På frie kostskoler er det i dag en tilskudsbetingelse, at skolen formulerer eget værdigrundlag, og at skolen gennemfører årlige selvevalueringer i forhold til værdigrundlaget.

På begge institutionsområder er videreudvikling af institutionernes kvalitetsarbejde et højt prioriteret indsatsområde. Der overvejes en udvidelse af feltet for selvevaluering fra uddannelsesvirksomheden til alle institutionens væsentlige driftsområder, og det overvejes at udbrede metoden til at omfatte alle relevante institutionsområder. Videreudviklingen sker i ministeriet i samarbejde med de respektive institutionsforeninger.

3.4.3 Strategisk anvendelse af tilskud

Økonomistyringen har hidtil primært bidraget til at optimere produktiviteten på institutioner via taxametersystemet, og det prioriteres fortsat højt. Økonomistyringen kan imidlertid også bidrage til også at fremme mere kvalitative mål.

Taxameterstyringen er bygget op omkring klart definerede og standardiserede resultatindikatorer, herunder især årselever og studenterårsværk. Yderligere anvendelse af resultatindikatorer som grundlag for taxametertilskud kan give institutionerne et incitament til en ændret adfærd, som kan medvirke til at afhjælpe forskellige problemer på institutionerne eller til at fremme politisk prioriterede indsatsområder.

I 2003 blev indført særlige tillægstaxametre, der aktivt skal understøtte politiske omstillingsønsker til de enkelte uddannelsesområder, bl.a. at uddannelser færdiggøres, og at målgrupper med særlige behov tilgodeses, jf. oversigten i figur 9.

Yderligere udbygning af taxametersystemet i retning mod øget resultatorientering bør overvejes nøje. Der må ikke herske tvivl om de bevillingsudløsende indikatorers entydighed og præcision, og de skal understøttes af dokumentation, revision, administrative systemer og hjemmel på finansloven, hvilket indskrænker muligheden for øget resultatstyring på bevillingsdimensionen.

Udbygninger på taxametersystemet må generelt overvejes meget nøje, dels fordi de kan bidrage til at gøre systemet uigennemskueligt og øge bureaukratiet på grund af nye administrative opgaver i forbindelse med mange finansieringskilder og tilsvarende afrapporteringskrav. Dels fører mange ”pengekasser” let til overstyring, idet det begrænser effekten af bloktilskudsprincippet, der sikrer institutionerne den tilstrækkelige dispositionsfrihed over tilskuddenes anvendelse til, at institutionen kan handle ud fra lokale behov og muligheder.

Sigtet er derfor at fastholde et enkelt grundlæggende bevillingssystem suppleret med enkelte, strategiske tillægstaxametre for de forskellige uddannelsesområder og finansiering via aftalemidler til fremme af særligt prioriterede indsatsområder.

I de senere år har aftalemodeller været et redskab til at understøtte institutionernes kvalitetsudvikling på en række nærmere definerede områder. Fordeling af midler til institutionerne efter en aftalemodel kan medvirke til, at institutionerne øger fokus på det kvalitative aspekt, fx i form af kvalitetssikring af uddannelser og professionalisering af institutionsledelserne. Aftalemodeller medvirker til at forbedre institutionernes rammebetingelser, hvorved uddannelserne får et kvalitetsløft.

Der må dog ved anvendelse af aftalekonceptet tages udgangspunkt i, at der i høj grad må være tale om et ”standardiseret” koncept, der egner sig for institutionssektorer med mange institutioner, men selvfølgelig med mulighed for, at de enkelte institutioner kan prioritere forskelligt.

Midlerne, som kan udmøntes gennem en aftalemodel, kan fordeles til institutionerne efter objektive kriterier, fx antal årselever, under forudsætning af, at institutionerne opprioriterer kvalitetsudvikling inden for de fastsatte indsatsområder. En fordeling ud fra objektive kriterier kan tage hensyn til regionale forskelle, institutionsstørrelse m.v. Ved aftalemodellen lægges der således vægt på, at institutionerne ikke skal søge en pulje, der udmøntes efter centrale skøn, og hvor kun nogle institutioner får del i de afsatte midler.

Der er indført aftalemodeller på de videregående uddannelsesområder og på erhvervsskoleområdet.

3.5 Tilsynet

Overordnede krav til tilsynet er, at det er tilrettelagt som en integreret del af styringen på uddannelses- og institutionsområdet, samt at tilsynet i den konkrete tilrettelæggelsesform og metodeanvendelse sikrer optimal effekt i forhold til ressourceindsatsen.

Tilsynet skal tilgodese forskellige formål og omfatter forskellige opgavetyper. Beskrevet ud fra forskelle i fokus i tilsynsopgaverne kan tilsynet siges at bestå af forskellige niveauer eller udviklingstrin, der spænder fra det regelorienterede tilsyn, der var det fremherskende i den tidligere forvaltningsmodel, til det produktivitetsorienterede tilsyn, over det resultatorienterede tilsyn og til det udviklingsorienterede tilsyn.

Tilsynet har endvidere en tidsdimension, der spænder fra et hændelsesorienteret tilsyn, hvor der kontrolleres, analyseres og reageres på forhold og sager, der har fundet eller finder sted, til et fremtidsorienteret tilsyn, hvor man forholder sig forebyggende.

I figur 10 nedenfor er tilsynsopgaverne kategoriseret ud fra disse to dimensioner. Den vertikale akse illustrerer spændvidden fra det regelorienterede til det udviklingsorienterede tilsyn, og den horisontale akse illustrerer spændvidden fra det hændelsesorienterede tilsyn til det fremtidsorienterede. Figurens to dimensioner angiver fire principielt forskellige typer af tilsynsopgaver.

I den nuværende decentrale styringsform er beslutningskompetence i øget omfang lagt ud til skolernes bestyrelser, og udførelsen af de basale kontrolopgaver (felt A) er i vidt omfang udlagt til institutionsrevisorer. Kontrolopgaver, der er forblevet i ministeriet, er opgaver, som forudsætter kompetencer, som alene ministeriet råder over, fx kvalitative vurderinger af indholdsmæssige og pædagogiske spørgsmål.

Ministeriets logiske rolle er i stigende grad blevet at sikre institutionerne hensigtsmæssige rammebetingelser. Opgaver som efterprøvning af principper og modeller, revision mv., og analyse på sektorniveau af reglers virkemåde, økonomi mv. er blevet væsentlige tilsynsopgaver. Som følge af den opgavefordeling mellem revisor og ministeriet, som er forudsat i revisionsmodellen, har de tilsynsopgaver, som ministeriet skal udføre, fået karakter af et mere overordnet, overvågende, analytisk og udviklingsorienteret tilsyn.

Ministeriet arbejder aktuelt med at videreudvikle tilsynet og den overordnede målsætning for dette arbejde er, at tilsynet i højere grad skal bringes i overensstemmelse med det decentrale styringskoncept. Det er således et mål at udvikle tilsynet fra et regelorienteret tilsyn til et mere analytisk og udviklingsorienteret tilsyn. Målsætningen kan angives i figuren som en bevægelse opad mod øget analytisk og udviklingsorienteret tilsyn (fra felt A/B til felt C/D) og til højre mod øget forebyggende indsats (fra felt A/C til B/D).

Den konkrete udmøntning af målsætningen vil have forskellige konsekvenser i praksis på de enkelte uddannelses- og institutionsområder pga. af de principielle forskelle mellem områdernes styringsform og regelgrundlag. På de frie skoleområder, hvor overholdelse af tilskudsbetingelser er selve betingelsen for statstilskud, er det regelorienterede tilsyn derfor helt centralt, mens ministeriet ikke eller i mindre omfang fører tilsyn med indholdsmæssige og kvalitetsmæssige spørgsmål. På de politisk regulerede institutioner, hvor udbudsgodkendelser mv. er styret ud fra politiske vurderinger af behov, spiller det basale, regelorienterede tilsyn en i sammenligning mindre rolle afgrænset til konkrete, mere specifikke regelområder, fx uddannelsesregler. Derimod udgør det analytiske og udviklingsorienterede tilsyn en meget væsentlig del af tilsynsopgaven her på grund af kombinationen af decentral styringsmodel og central forpligtelse til at sikre udbudsdækning og kvalitet.

Som nævnt, udføres en stor del af kontrolopgaverne af private revisorer. Derfor er kvaliteten i revisors arbejde og opgavefordelingen mellem ministeriet og revisorer meget væsentlige indsatsområder i udviklingen af tilsynets kvalitet. Det er bl.a. en målsætning at skabe en mere klar og konsekvent opgavefordeling. Ud fra et ønske om at optimere den samlede indsats er det et hovedprincip, at den enkelte kontrolopgave udføres af den instans, der kan gøre det bedst og billigst. Der etableres også en bedre sammenhæng mellem revisors kontroller og ministeriets tilsyn, således at resultaterne af revisorernes arbejde kan finde mere systematisk anvendelse i det videre tilsynsarbejde i ministeriet. Et redskab hertil skal være checklister, som revisor anvender ved rapportering af kontrolresultater til ministeriet. Regelorienterede kontrolopgaver, der lægges ud til revisorerne, og hvor det samtidig er sikret, at forudsætningerne for, at revisor kan løse opgaven kvalificeret, er til stede, skal ikke samtidig varetages af ministeriet. Ministeriet inddrages alene, når revisor rapporterer om overtrædelse af tilskudsbetingelser eller andre problemer, som revisor og institutionens ledelse ikke kan løse. Til gengæld skal revisor arbejde under skærpet og mere konsekvent sanktioneret ansvar.

Sigtet er dels at opnå bedre kvalitet i det regelorienterede tilsyn, dels mere hensigtsmæssig udnyttelse af ressourcerne i ministeriet med mulighed for frigørelse af ressourcer til bedre kvali-tetskontrol af revisors arbejde og til opprioritering af det analytiske og udviklingsorienterede til-syn.

4. Indsatsområder i den remtidige institutionsstyring

4.1 Mål og principper for et resultatorienteret styringskonceptet

Den styringsmæssige udfordring at videreudvikle taxametermodellen og de supplerende instrumenter til kvalitetssikring til en sammenhængende model for resultatstyring. Videreudvikling af styringskonceptet kan betragtes som en ”2. generation” af decentraliseringen. Hvor 1. generation især sikrede produktiviteten, skal fokus i styringsmodellen være på såvel produktivitet som effektivitet forstået som institutionernes evne til opfylde de kvalitetsmål, der er sat. Brugere, aftagere og øvrige interessenter skal spille en større og aktiv rolle i vurderingen af den enkelte institutions kvalitet og fremtidsmuligheder set i relation til den uddannelsespolitiske og regionale udvikling, og de skal øve direkte indflydelse på institutionernes prioritering af udbud og udviklingsarbejde.

Et overordnet hensyn for videreudviklingen er, at enkeltinitiativer respekterer hovedstyringskonceptet og bygger videre på de resultatorienterede elementer, der allerede er i styringen. Den konkrete udmøntning af et resultatorienteret styringskoncept vil dog være forskellig mellem uddannelses- og institutionsområder på grund af områdernes grundlæggende forskellige formål og styringsprincipper.

I rapporten ”Taxametersystemet for de videregående uddannelser” blev det anbefalet, at taxametersystemet fortsat skal være den bærende bevillingsmodel. Fordelingen af midler skal i videst mulige omfang ske ud fra objektive fordelingskriterier. Herved sikres institutionerne gode vilkår for et kendt finansielt grundlag for at investere i kvalitets- og udviklingsarbejdet.

Det er endvidere et grundlæggende princip at organisere og systematisere styringen i forhold til samlede institutionssektorer frem for i forhold til enkeltinstitutionsniveau. Objektive fordelingskriterier, der er fælles for samlede institutionssektorer, bidrager til at realisere målsætningen om at bringe forskellige enkeltstående styringsinstrumenter i overensstemmelse med hovedstyringskonceptet. Det bidrager til at skabe gennemskuelighed og åbenhed om midlernes fordeling og til at minimere bureaukrati i form af enkeltsagsbehandling.

Det følger logisk heraf, at anvendelsen af ”puljemidler”, hvor enkeltinstitutioner ansøger om midler til specifikke formål, bør være begrænsede og forbeholdt særlige formål og alene anvendes ud fra en strategisk prioritering.

En hensigtsmæssig økonomimodel, der både lever op til disse overordnede principper og samtidig tilgodeser ønsket om at styrke institutionernes kvalitetsarbejde og prioriterede indsatsområder, er aftalemodeller. Midlerne fordeles til institutionerne efter objektive kriterier, fx antal årselever, under forudsætning af, at institutionerne arbejder inden for prioriterede indsatsområder. En fordeling ud fra objektive kriterier kan tage hensyn til regionale forskelle, institutionsstørrelse m.v.

Vurderingen af institutionernes resultater skal først og fremmest gøres på det lokale niveau af brugerne og aftagerne, lokale og regionale interesser, ansatte m.fl. En forudsætning for at bringe interessenterne aktivt i spil er, at der er åbenhed om institutionens kvalitet og resultater i forhold til forskellige interessentgruppers behov og i forhold til andre institutioner.

Uddannelsesinstitutionerne skal have tilstrækkelige frihedsgrader til at kunne indfri de nye krav om øget kvalitet og faglighed, og de skal være stærke samarbejdspartnere lokalt og regionalt, der kan tilbyde fleksible og relevante løsninger på de uddannelsessøgendes og virksomhedernes kompetencebehov. Mange institutioner ser også allerede i dag en fordel ved at arbejde sammen indbyrdes om kvalitetsudvikling. Gennem samspillet mellem institution og interessenter og mellem institutioner indbyrdes udvikles institutionen ved løbende vurderinger og afvejning af prioriteringer.

Som led i det strukturreformarbejde, der er i gang og omfatter lokale og regionale institutionssamarbejder og -sammenlægninger, kan det overvejes at inddrage sektorniveauet mere systematisk som aktør. Fx kan institutionsforeningernes arbejde med at understøtte institutionernes udvikling og effektivisering understøttes af centrale midler. Dette kan være relevant på områder, hvor institutionerne har naturlige fælles interesser, fx optimering af indkøbsfunktioner og effektivisering af driftsfunktioner, hvor der kan være stordriftsfordele at hente gennem øget samarbejde, eller hvor opgaverne har en tyngde, der gør det vanskeligt for de enkelte institutioner at løfte opgaverne selv, fx i forbindelse med dannelsen af nye institutioner.

Også hvad angår kvalitetssikring og tilsyn, er det et grundlæggende princip, at opgaverne tilrettelægges i overensstemmelse med hovedstyringskonceptet. Et væsentligt redskab for institutionens interne kvalitetsarbejde er selvevalueringer, hvor også brugerundersøgelser og sammenligninger med andre institutioner lægges til grund.

Undervisningsministeriets styring og tilsyn skal som hovedprincip orientere sig mod samlede institutionssektorer. Ved fortsat at arbejde for at standardisere styringsinstrumenter og tilsynsmetoder skal ressourcekrævende enkeltsagsbehandling i ministeriet reduceres. Tilsynet skal endvidere tilrettelægges ud fra kriterier om risiko og væsentlighed. En væsentlig opgave er løbende at vurdere, i hvilken grad styringskonceptet, herunder institutionernes konkrete regelgrundlag, incitamenter og rammebetingelser i øvrigt, er hensigtsmæssigt eller bør justeres i forhold til at opnå de tilsigtede resultater. Opgaverne på centralt hold får i stigende grad karakter af overvågning, overordnede analyser og resultatopfølgning på sektorniveau.

Set fra institutionernes synsvinkel og ud fra behovet for effektivisering af Undervisningsministeriets opgavevaretagelse bør forenklinger i det samlede styringskoncept hele tiden tillægges høj prioritet.

4.2 Bud på indsatsområder for institutionernes kvalitets- og udviklingsarbejde

Interne kvalitetssystemer

Et væsentligt element i kvalitetssikring og –udvikling er, at institutionerne råder over et kvalitetssystem. Inspireret af kvalitetssystemet på erhvervsakademiuddannelserne kan kvalitetssystemer udbredes til at omfatte alle relevante uddannelsesområder og funktioner.

Krav til kvalitetssystemer må naturligvis tilpasses den enkelte institutionsform. På de frie skoleformer vil det fx være relevant, at skolen formulerer eget værdigrundlag og gennemfører årlige selvevalueringer og opfølgningsplaner på grundlag af eget værdigrundlag.

På de regulerede institutionsområder er det relevant, at kravene dækker alle institutionens væsentlige områder. Fx kan institutionen have et kvalitetsudviklingssystem, der:

• Belyser en række forhold, der kunne være helt eller delvist omfattet af kravet om offentliggørelse, fx vedrørende faciliteter, som institutionen råder over til uddannelsers gennemførelse, faglige og pædagogiske lærerkvalifikationer, og institutionssamarbejder, som institutionen indgår i.
• Sikrer inddragelse af studerende og aftagere i en årlig selvevaluering og løbende kvalitetsudvikling.
• Sammenligner sig systematisk med andre institutioner, fx gennemfører benchmarking af ressourceforbrug til alle hovedfunktioner.
• Omfatter opfølgnings- og udviklingsplaner.
  Herunder kan det være selvstændige punkter, at institutionen har et ledelsesudviklingsprogram og en overordnet strategiplan for udvikling og effektivisering af institutionsdriften omfattende hovedfunktionerne på fællesområdet. Delelementer i udvikling af institutionsdriften kunne være: At institutionen har en indkøbspolitik/-handlingsplan, der fastlægger mål og rammer for styringen og udviklingen af indkøbsfunktionen i bred forstand. At institutionen har en handlingsplan for udbud / udlicitering / konkurrenceudsættelse omfattende alle større driftsfunktioner, der vil kunne løses helt eller delvist af eksterne leverandører eller i samarbejde med andre institutioner,

Særligt politisk prioriterede indsatsområder

Fra 2003 bliver en større del af tilskuddene givet efter et princip om ”noget for noget”, der aktivt understøtter de politiske ønsker til omstilling på de enkelte uddannelsesområder. Som supplement til de ordinære taxametertilskud, der gives afhængigt af aktivitetsomfang, indføres særlige tillægstaxametre til særligt prioriterede aktiviteter, herunder til færdiggørelse af uddannelser og til indslusning, udslusning og bestemte målgrupper.

Til fremme af politisk særligt prioriterede indsatsområder skal som hovedprincip anvendes aftalemodeller. Aftalemodeller sikrer, at tilskud til kvalitetsudvikling gives ud fra objektive kriterier, og gennem flerårsaftaler kan institutionerne gives sikkerhed for finansieringen af udviklingsarbejdet gennem flere år. Modellen understøtter endvidere institutionernes selvstændige prioriteringsansvar inden for og mellem de udvalgte indsatsområder. På den måde kan det undgås, at opprioritering af bestemte områder utilsigtet fører til nedprioritering af andre. Ved hjælp af rapporteringer fra institutionerne om indsats og resultat i relation til alle de politisk prioriterede områder, hvoraf det også fremgår, hvordan institutionerne har valgt at disponere midlerne, kan sikres en ensartet, høj kvalitet inden for alle de prioriterede områder.

Særligt højt prioriterede indsatsområder på de videregående uddannelsesområder omfatter bl.a.:

• Partnerskab med virksomheder og aftagere for at styrke uddannelsernes erhvervsrelevans og rolle som regional udviklingsfaktor.
• Udvikling af lærernes kompetencer blandt andet gennem videnscenterfunktionen, forskningstilknytning og gennem nye undervisnings- og samarbejdsformer for at styrke uddannelsernes faglighed og niveau.
• Kvalitetssikring af uddannelserne blandt andet gennem anvendelse af udviklingsbasering og forskningstilknytning for at videreudvikle uddannelsernes faglighed og relevans.
• Professionalisering af institutionernes ledelse og realisering af målsætningen om stærke uddannelser i stærke institutioner.

Afhængigt af den aktuelle uddannelsespolitik må institutionerne hele tiden besidde den fleksibilitet, der muliggør såvel kortsigtede som langsigtede omstillinger til nye krav og behov.

4.3 Styrkelse af dialogen mellem ministeriet og institutionssiden

Institutionerne spiller en hovedrolle i arbejdet med at realisere politiske målsætninger konkret, og ministeriets opgave i forhold til institutionsniveauet er at initiere udvikling på institutionsniveau og understøtte institutionernes arbejde, herunder med kvalitetssikring, effektivisering og udvikling.

Omlægning og videre udvikling af styringskonceptet skal derfor ske i tæt dialog med institutionssiden. Institutionsforeningerne har også hidtil varetaget en betydelig opgave som dialogpart ved policyforberedende arbejde og udmøntning af politiske mål.

Der må arbejdes i retning af, at institutionsforeningerne fremover kan varetage en bredere rolle som part i en mere formaliseret dialog om udformningen af sektorens rammevilkår og forventninger om institutionernes resultater og øget kvalitet.

Institutionsforeningerne kan endvidere medvirke til løsning af opgaver i forhold til enkeltinstitutionerne, der hidtil har ligget i Undervisningsministeriet, fx med at understøtte processer ved dannelse af nye institutionstyper og ved effektivisering af institutionsdrift. Også på områder, hvor det ikke hidtil har været praksis at samarbejde med institutionsforeningerne, kan institutionernes rammebetingelser opkvalificeres gennem en tættere dialog. Dette gælder fx tilsynet, hvor institutionssiden kan bidrage værdifuldt til spørgsmålet om, hvordan nye og skærpede krav til kvalitet og resultater mest hensigtsmæssigt kan udmøntes i konkrete kvalitetsindikatorer, så der sikres helhedsorientering i vurderingen af institutionernes undervisning, forvaltning af ressourcer og institutionsdrift.

For at opkvalificere dialogen bør drøftelserne mellem ministeriet og institutionsforeningerne formaliseres i faste årlige møder, hvor der gøres status over væsentlige, aktuelle problemstillinger, og hvor der drøftes behov for videreudvikling af sektorens rammevilkår, berettigede forventninger om konkrete resultater og øget kvalitet på institutionerne samt relevante og retvisende metoder til resultatopfølgning.

Institutionsforeningerne kan ikke indgå i drøftelserne som egentlig forhandlingspart, og der kan derfor ikke indgås egentlige aftaler, fx om institutionernes anvendelse af midler til kvalitetsudviklingsarbejde. Men institutionsforeningerne kan komme til at spille en meget central rolle som dialogpart om udformningen af institutionernes rammebetingelser og medvirke til at kvalificere resultatet af ministeriets overvejelser og beslutninger optimalt.

Denne side indgår i publikationen "Bedre institutioner til bedre uddannelser Baggrund og analyse" som hele publikationen
© Undervisningsministeriet 2003