2. Den kompetente institution

2.1 Institutionernes opgaver og rammebetingelser

Udviklingstræk i institutionernes opgaveprofil

Set over en relativ kort årrække regnet fra begyndelse af 1990’erne blev uddannelsesinstitutionernes opgaveprofil og ledelsesansvar generelt ændret fundamentalt. Under den tidligere centrale styring var ledelsen på institutionerne udpræget faglig. Skolelederen var typisk rekrutteret fra lærergruppen inden for den pågældende skoles fagområde, og administrationen var af meget beskeden størrelse, oftest kun bogholderi og sekretærfunktion.

Erhvervsskolerne og de fleste videregående uddannelsesinstitutioner er etableret som selvejende institutioner, men der var før 1990 mere tale om en formalitet end en realitet. I store træk blev de selvejende institutioner styret som statsinstitutioner, og institutionsbestyrelserne havde yderst begrænset indflydelse på drift og investeringer. Den nye ”virksomhedsmodel” betød en ”genoplivning” af selvejemodellen, hvad angik bestyrelsens selvstændige overordnede ansvar i forhold til institutionens daglige ledelse.

Genoplivningen af selvejemodellen og den videre udvikling i decentraliseringsprocessen har stillet institutionerne over for nye opgaver og skærpede kompetencemæssige krav på en lang række områder. Dette skal ses i sammenhæng med det grundlæggende rationale i decentraliseringen, hvor udlægning af beslutningskompetence til institutionerne er baseret på, at opgaverne løftes bedst muligt decentralt, idet institutionerne har den relevante viden om problemstillinger og udviklingsmuligheder, forskelligartede institutionsspecifikke hensyn og lokale præferencer hos interessenterne.

Uddannelsesinstitutionerne har gradvist fået overdraget opgaver, der tidligere var et statsligt anliggende. Institutionerne er ansvarlige for tilrettelæggelsen af uddannelsesvirksomheden, og de har overtaget ansvaret for bl.a. lokaleforsyning og bygningsdrift og for sikringen af en målstyret udvikling i overensstemmelse med de centralt fastsatte krav og betingelser.

De nye opgaver følger bl.a. også af, at institutionerne – i forskellig grad og på forskellig måde - i dag er agenter på markedslignende vilkår, hvor de mødes af krav og forventninger fra brugere og aftagere, der frit vælger mellem relevante uddannelsessteder.

Dertil kommer nye og/eller skærpede krav, der er afledt af den generelle samfundsmæssige udvikling, og som er gældende for samtlige offentlige institutioner. Herunder kan fremhæves nye krav om øget IT-anvendelse, internationalisering, brugerorientering samt en generel tendens til krav om øget individualisering af uddannelser og studieordninger.

Institutionernes selvstændige ansvar omfatter institutionsdriften som helhed, d.v.s. både løbende drift og strategisk planlægning af institutionens udvikling og investeringer. Begrænsningerne ligger i de generelle lovgivnings- og aftalemæssige rammebestemmelser og de samlede indtægter, som primært omfatter taxametertilskud knyttet til uddannelsesaktiviteten. Den enkelte institution beslutter selv den organisatoriske opbygning inden for uddannelsesområdet og administrationen.

Skolens administrative funktioner omfatter typisk i dag en række hovedfunktioner med en høj grad af professionalisering inden for hver af funktionerne afhængigt af institutionens størrelse og kompleksitet.

Figur 4. Typiske administrative funktioner og hovedopgaver ved uddannelsesinstitutioner

Decentraliseringen omfatter både administrative rutiner og omfattende udlægning af selvstændigt ansvar til institutionerne.

På uddannelsesområdet er detaljeret centralstyring af timeplaner og holdoprettelser afløst af en overordnet rammestyring, som stadig er under udvikling. Institutionerne har det selvstændige ansvar for såvel lærerforbrug som udstyrsanskaffelser ved de enkelte uddannelser.

På økonomisiden er den tidligere styring på udgiftsarter helt forladt til fordel for bloktilskudssystemet, der omfatter såvel driftstilskud som tilskud til kapitaludgifter. Gennem tilskudsudbetalinger har institutionerne fået ansvaret for egen likviditet, og med det selvstændige investeringsansvar følger også selvstændige valgmuligheder mellem eje og leje og for realkreditfinansiering af bygningsinvesteringer. Institutionernes årsregnskaber følger i vid udstrækning Årsregnskabsloven med resultatopgørelse opgjort inkl. afskrivninger og hertil svarende årlig balance. Institutionsrevisorer ansat af bestyrelserne sikrer bestyrelserne et eksternt, uafhængigt grundlag for varetagelsen af det overordnede økonomiske ansvar.

På personalesiden er tidligere centrale arbejdstidsaftaler, der detailregulerede lærernes arbejdstidsanvendelse, i vid udstrækning afløst af aftaler, der inden for generelle rammer overlader arbejdstidstilrettelæggelsen til det decentrale niveau, herunder med mulighed for lokalaftaler. Tilsvarende gælder på lønsiden med aftaler om lokalløn og decentral løn.

Bygningsforsyningen, der tidligere også for selvejende institutioner udgjorde en særlig del af den statslige investeringsplanlægning, er nu institutionernes eget ansvar. Det gælder både den vedligeholdelse af bygningerne, der er nødvendig for, at institutionernes kapitalapparat ikke forringes, og de egentlige ny og reinvesteringer.

IT-forsyningen er også institutionernes selvstændige ansvar, men dog således at ministeriet understøtter udviklingen af fælles administrative systemer, som erhvervsskoler og videregående uddannelsesinstitutioner er forpligtede til at anvende.

Decentraliseringen af indkøb har givet institutionerne incitamenter til og mulighed for at udnytte fordelagtige indkøbsaftaler. Der er nu en udvikling i gang, hvor institutionerne også i fællesskab og understøttet af ministeriet satser på tværgående udnyttelse af indkøbsfordele og erfaringsudveksling.

Øgede krav til institutionsledelsen

Fra at have været overvejende administratorer af Undervisningsministeriets regler i den tidligere forvaltningsmodel skal lederne i virksomhedsmodellens selvforvaltende institutioner udfylde en ledelsesrolle, hvor strategisk ledelse er blevet et væsentligt element.

Institutionernes opgaveprofiler er på vej til at blive yderligere komplekse og opgavebyrden mere omfattende. Det er en følge af institutionssammenlægningerne, som skal skabe større og mere bæredygtige institutioner. Samtidig indebærer den generelle samfundsmæssige udvikling nye og større krav og forventninger til institutionsledelserne, og varetagelse af ledelsesopgaverne forudsætter i vidt omfang øget professionalisering.

De større og mere komplekse institutioner indebærer også, at ledelsesstrukturen bliver mere kompleks: Ledelsesstrukturen, der på mange mindre institutioner består af en faglig leder og en souschef, erstattes af en overordnet leder og en række andre ledere med forskellige funktioner eller opgaver. Det er vigtigt, at der på den enkelte institution er de nødvendige og tilstrækkelige kompetencer til stede til at varetage de mange forskelligartede ledelsesfunktioner. Principielt er kravene de samme for både små institutioner med en smal ledelsesstruktur og meget komplekst sammensatte institutioner, men de konkrete udmøntninger kan være ganske forskellige.

Der eksisterer ikke én god model for ledelse og for fordeling af ledelsesopgaver mellem øverste ledere og øvrige ledere og mellem ledelse og øvrigt personale på en institution. Tværtimod afhænger spørgsmålet om, hvad en hensigtsmæssig ledelse er, af mange forhold. Blandt andet vil institutionens opgaver og særlige indsatsområder, dens størrelse og kompleksitet, kultur, arbejdsdeling og samarbejdsformer samt de eksisterende lederes kompetencer være af central betydning.

Når man sammenligner med tidligere tiders krav til institutionsledelse er der grund til at fremhæve kravet til ledelsen om at kunne håndtere forandring, der er blevet et grundvilkår for uddannelsesinstitutioner. Når rammerne er i konstant bevægelse, er strategisk ledelse vigtig. For at kunne udøve strategisk ledelse er det af afgørende betydning, at hver enkelt uddannelsesinstitution løbende forholder sig til, hvad der er og skal være institutionens identitet og kerneydelser, og på hvilke områder institutionen vil være kompetencemæssig spydspids.

I institutionsledelse indgår forskellige aspekter. Overordnet set kan skelnes mellem en mere langsigtet strategisk indsats for udvikling af institutionens ressourcer og den løbende indsats for at sikre den bedst mulige anvendelse af alle ressourcer. Investeringer må opfattes som et bredt begreb, der både omfatter uddannelsesudvikling, personaleudvikling og investeringer og reinvesteringer i uddannelsesmiljø.

• Uddannelsespolitisk ledelse
  Uddannelsesinstitutionens kerneopgaver er defineret ud fra opfyldelse af behov hos elever og studerende, aftagere på arbejdsmarkedet og som led i samfundsudviklingen generelt. Institutionen skal kunne bære et selvstændigt decentralt ansvar for uddannelsesudbud samt for den faglige og pædagogiske udvikling. Uddannelsesudviklingen må ske i et tæt samspil med de regionale private og offentlige aftagere om relevante uddannelsesbehov m.v. Institutionen skal kunne reagere hurtigt og smidigt i forhold til arbejdsmarkedet, der er præget af forandring.
• Administrativ ledelse
  I takt med, at institutionerne får stadig flere opgaver, de administrative systemer bliver mere udbyggede, institutioner lægges sammen i større enheder, og eleverne får mere individuelle uddannelsesforløb, er kravet til administrationen også vokset. Det kræver en professionel administration at håndtere dette.
• Økonomisk ledelse
  Decentraliseringen af det økonomiske ansvar til institutionsniveauet giver institutionerne større frihed i arbejdstilrettelæggelsen og stiller krav til resultatsiden. Decentraliseringen giver bestyrelse og ledere mulighed for selvstændigt og hurtigt at foretage ressourcemæssige dispositioner og tilpasninger, fx i lyset af aktivitetsudviklingen, men også langsigtede dispositioner. Kravet er minutiøst overblik over indtægts- og udgiftsudviklinger og mulighederne for økonomisering.
• Pædagogisk, faglig ledelse
  Videre udvikling af lærernes indbyrdes samarbejdsformer er en forudsætning for at realisere de aktuelle uddannelsesmål. Lærergruppens ansvar er således øget, og dette har som konsekvens, at ledelsesopgaven i forhold til lærerne ændres. Sparring og støtte til lærergrupper får en mere fremtrædende plads, og sikring af videndeling udgør en central del af ledelsesopgaven.
• Personalepolitisk ledelse og arbejdstilrettelæggelse
  Medarbejderne er institutionernes væsentligste ressource, og ledelsen skal sikre, at institutionen har kvalificerede medarbejdere, der kan varetage institutionens opgaver. Kompetenceudvikling af medarbejderne er et centralt indsatsområde for ledelsen.
  
  Samtidig skal ledelsen sikre, at lærerressourcerne udnyttes bedst muligt til fordel for elever/studerende og undervisningen. Inden for de regulerede uddannelsesområder er der i dag stort set ikke centrale arbejdstidsbindinger ud over, hvad der kendes på det øvrige arbejdsmarked. Det er imidlertid ikke alle institutioner, der har udnyttet potentialet i principperne om arbejdstilrettelæggelse i de nyere overenskomster fuldt ud. Bl.a. har man en del steder indgået lokalaftaler, der i meget høj grad ligner de gamle, centrale aftaler. Det er en ny ledelsesopgave at samtænke nye undervisningsformer og pædagogisk tilrettelæggelse af uddannelserne med nye former for arbejdstilrettelæggelse.

2.2 Institutionskvalitet

Det er en generel forvaltningspolitisk tendens at øge fokus på kvalitet og effektivitet. På uddannelsesinstitutionerne kommer dette til udtryk i form af forskellige typer af krav. Overordnet betragtet kan skelnes mellem to typer af krav:

For det første krav af basal og generel karakter til institutionernes arbejde med kvalitetsudvikling, hvor der stilles form- og indholdskrav til de redskaber og systemer, som institutionerne anvender i deres kvalitetsarbejde. Tankegangen er, at institutionerne skal gennemføre en række obligatoriske opgaver som led i en årlig cyklus: Tilvejebringelse af relevante kvalitetsindikatorer, gennemførelse af bruger- og aftagerundersøgelser, analyser og selvevalueringer, refleksion, udarbejdelse af opfølgnings- og udviklingsplan, implementering og på ny tilvejebringelse af kvalitetsindikatorer osv. Formålet er at sikre, at institutionerne arbejder bevidst og systematisk med kvalitet. Den indholdsmæssige side og prioriteringen heraf bestemmes af institutionen, ligesom resultatet af arbejdet – de konkrete udviklingsplaner mv. – ikke skal godkendes i ministeriet, men tjene som redskab for institutionen selv.

Eksempelvis er der på erhvervsakademiområdet stillet krav i bekendtgørelser om etablering af et kvalitetssikringssystem på såvel institutions- som uddannelsesniveau og om årlige uddannelsesspecifikke selvevalueringer med studerende og aftagere som deltagere.

Også på de frie skoleområder, hvor der udbydes ikkekompetencegivende undervisning, og hvor ministeriet ikke direkte fører tilsyn med kvalitet, ses en - i princippet - tilsvarende tendens til at øge fokus på skolernes kvalitetsarbejde. Kravene er naturligvis tilpasset de særegne forhold, der gælder de frie skoleformers styringsvariant. Det er fx på de frie kostskoler en tilskudsbetingelse, at skolen formulerer eget værdigrundlag, og at skolen gennemfører årlige selvevalueringer i forhold til værdigrundlaget.

For det andet stilles i stigende grad krav af mere specifik og indholdsorienteret karakter til de resultater, som institutionerne skaber, fx udtrykt gennem eksamenskarakterer og færdiggørelse af samlede uddannelsesforløb.

På de videregående uddannelsesområder blev i 2001 indført nye krav til institutionernes arbejde med kvalitetsudvikling i form af en såkaldt aftalemodel. Aftalemodellen blev introduceret som en ny bevillingsmodel som supplement til taxameterstyring med tilskud, der mere målrettet skal fremme arbejde med kvalitetsudvikling inden for politisk prioriterede indsatsområder, fx internationalisering og IT i uddannelserne.

Fra 2003 er fokus på institutionernes resultater blevet yderligere øget, idet en større del af tilskuddene gives efter et princip om ”noget for noget”. Der er indført særlige tillægstaxametre, der skal fremme politisk prioriterede mål, bl.a. at uddannelser færdiggøres, og at målgrupper med særlige behov tilgodeses. Endvidere er også erhvervsskoleområdet blevet omfattet af en aftalemodel.

I figur 5 gives en oversigt over de forskellige typer af kvalitetskrav, der er til institutionernes arbejde.

Figur 5. Typer af kvalitetskrav ved forskellige institutionstyper

Denne side indgår i publikationen "Bedre institutioner til bedre uddannelser Baggrund og analyse" som kapitel 2 af 4
© Undervisningsministeriet 2003