Forrige kapitel Forsiden  Næste kapitel
[ Undervisningsministeriets logo ]

1. Indledning


 

 

1.1 De overordnede institutionspolitiske målsætninger

Regeringens visioner for uddannelsesområdet omfatter et velfungerende uddannelsessystem af høj kvalitet og med et relevant højt fagligt niveau som en grundlæggende forudsætning for at sikre vækst og velfærd både for den enkelte og for det danske samfund. Det danske uddannelsessystem skal inden for både det almene og det erhvervsrettede område kunne stå mål med de bedste i verden.

Visionerne fordrer velfungerende og selvbærende uddannelsesinstitutioner, der er i stand til at reagere hurtigt og smidigt på den foranderlighed, der præger samfundet i dag. Den konkrete udmøntning af visionerne er forskellig mellem uddannelses- og institutionsområder afhængigt af områdernes grundlæggende forskellige formål.

Præsentation af institutionsområderne
Undervisningsministeriets institutionsområde repræsenterer et samlet undervisningsudbud præget af stor mangfoldighed. Udbuddene omfatter såvel erhvervsrettet kompetencegivende uddannelse fra grundlæggende til videregående niveau og med sammenhæng til efter- og videreuddannelse, som frie skoleformer etableret på privat initiativ som alternativ til de offentligt regulerede grundskoler og gymnasier og tilbud om folkelig oplysning. Kommuner og amter har ansvaret for skolernes forhold i folkeskolen, det almene gymnasium og hf samt almen voksenuddannelse og dele af social og sundhedsuddannelserne. Institutionsstyringen på disse områder er derfor ikke omfattet af den følgende redegørelse.

Det følger af de meget forskelligartede undervisningsopgaver og målsætninger på institutionsområderne, at styring og rammevilkår må være principielt forskellige. Styringsmæssigt kan overordnet skelnes mellem politisk regulerede institutioner og frie skoleformer.

  • De politisk regulerede institutioner under Undervisningsministeriet omfatter erhvervsrettede uddannelsesinstitutioner (handelsskoler, tekniske skoler, landbrugsskoler og AMU-centre) og institutioner for mellemlange videregående uddannelser, herunder Centre for Videregående Uddannelse (CVU’er). Institutionernes primære opgave er at give undervisning, der fører til nationalt anerkendt kompetence. I love og bekendtgørelsesregler er der fastsat mål og rammer for de enkelte uddannelsers mål, indhold, struktur mv.

    De regulerede institutioner indgår som led i ministeriets tilrettelæggelse af et landsdækkende uddannelsesudbud. Institutionernes uddannelsesprofiler skal landsdækkende, regionalt og lokalt modsvare behovene for uddannelser i dag, herunder for sammenhængende grund-, efter- og videreuddannelse. Institutionerne er regulerede, for så vidt der i lovgivningen stilles krav om statslig godkendelse af udbud, nye uddannelser og optag. Dette pålægger ministeriet en særlig forpligtelse til indgreb, hvis der opstår ubalancer mellem udbud og efterspørgsel. Kendetegnende for institutionsområdet er således, at der sker en overordnet uddannelses- og institutionsstyring ud fra politisk afvejede hensyn og behov.

  • De frie skoleformer omfatter frie grundskoler og private gymnasier, frie kostskoler (højskoler, efterskoler og husholdnings- og håndarbejdsskoler) samt produktionsskoler. Institutionerne er dels alternativer til de offentlige skoler på grundskoleniveau og ungdomsuddannelsesniveau, dels yder skolerne tilbud om almen undervisning, der supplerer det kompetencegivende uddannelsessystem ved at videreudvikle deltagernes personlige kompetencer og evt. motivere til videre uddannelse. Folkehøjskolerne, efterskolerne og husholdnings- og håndarbejdsskolerne, der alle skal være kostskoler, og til dels produktionsskolerne hører til i den sidste kategori.

    I modsætning til de politisk regulerede institutioner er de frie skoler kendetegnet ved fri etableringsret. Området er rammestyret i den forstand, at lovgivningen principielt kun fastlægger tilskudsbetingelserne. Den frie initiativret til at oprette institutioner fritager samtidig ministeriet for forpligtelsen til at sikre den enkelte institutions videreførelse.

    Institutionsområderne er generelt karakteriseret ved, at der er foretaget en gennemgribende decentralisering af forvaltningen af både det uddannelses- og institutionspolitiske ansvar til de enkelte institutioner. De to grundlæggende elementer i det overordnede styringskoncept er taxametersystemet og selvejeformen. Taxametersystemet indebærer, at tilskud beregnes afhængigt af undervisningsaktiviteten som produktet af et mål for aktivitet og en finanslovbunden takst pr. aktivitetsenhed. Bloktilskudsformen giver institutionerne fri dispositionsret over tilskuddenes anvendelse inden for institutionens formål. Selvejeformen, som efterhånden er udbredt til at omfatte næsten hele ministeriets institutionsområde, lovfæster institutionernes selveje og selvstyre med en bestyrelse som øverste ansvarlige ledelse.

Oversigten over ministeriets institutioner nedenfor viser et øjebliksbillede. Antallet af institutioner ændrer sig hele tiden – inden for det regulerede og erhvervsrettede område primært på grund af sammenlægninger, og inden for det frie område fordi den frie etableringsret fører til godkendelser af nye skoler, men også til lukninger af skoler uden tilstrækkeligt elevgrundlag.

Figur 1. Undervisningsministeriets uddannelsesinstitutioner, 2002

1) Marts 2002, inkl. forhåndsgodkendte CVU’er. CVU’erne omfatter 16 ubetingede CVU’er (heraf 8 partnerskaber og 8 enkeltstående institutioner) og 7 betingede.
Overordnede institutionspolitiske målsætninger

Det overordnede mål med udviklingen af ministeriets decentrale styringskoncept har imidlertid været det samme for de forskellige uddannelses- og institutionsområder: At skabe råderum for decentrale beslutninger inden for et fælles sæt af rammebetingelser, der udgør vilkårene for institutionens drift og virksomhed. De overordnede fælles mål for den videre udvikling af uddannelsesinstitutionerne og ministeriets styringskoncept, er at skabe:

  • Stærke institutioner, der er fagligt og økonomisk selvbærende. Uddannelsesinstitutionerne har fået større og større frihedsgrader til at udnytte institutionernes lokale viden om uddannelsesbehov og løsningsmuligheder. Derved har institutionerne fået bedre mulighed for at prioritere kvalitetsudvikling i lyset af behov og for at levere relevante udbud og mere målrettet ressourceudnyttelse. Styringskonceptet skal videreudvikles, så institutionerne hele tiden sikres optimale rammebetingelser at arbejde inden for.
  • Fuldt gennemslag af brugernes og aftagernes præferencer i institutionens dispositioner, bl.a. gennem åbenhed om institutionernes kvalitet og brugernes frie valg af uddannelsesinstitution.
  • Et sammenhængende og udviklingsorienteret styringskoncept, hvor de mange aktører - institutioner, brugere, aftagere og andre lokale/regionale samarbejdspartnere og interessenter, institutionsrevisorer og ministeriet - spiller hensigtsmæssigt sammen og i overensstemmelse med styringskonceptets overordnede principper.


For de politisk regulerede institutioner kan tilføjes målsætninger om at skabe regionale, faglige miljøer, der kan understøtte en regional kompetenceopbygning gennem tilgængelighed til relevante uddannelsesudbud af høj kvalitet og med hensigtsmæssige undervisningsformer i forhold til brugernes og aftagernes behov. Uddannelsesinstitutionerne skal i løbende samspil med bruger- og aftagersiden sikre det rette udbud af grunduddannelser og i sammenhæng hermed udvikle relevante efter- og videreuddannelser. Institutionerne skal endvidere være regionale udviklings- og videncentre. Sigtet er, at institutionerne i højere grad skal formidle viden bredt til offentlige institutioner og private virksomheder i regionen og deltage i udvikling af professioner og erhvervsliv i den regionale kompetenceopbygning.

For de frie skoleområder, der er kendetegnet ved, at skoler etableres på privat initiativ og med frihed til at fastlægge eget værdigrundlag og undervisning, sker styringen alene via tilskudsbetingelser. Store frihedsgrader hvad angår udbud og indhold nødvendiggør en høj grad af regelstyring på tilskudssiden. Fx kendetegner det højskoleområdet, hvor der er givet særlig store frihedsgrader mht. udbud og undervisningsindhold, at tilskudsbetingelserne er omfattende og komplekse. Det kan siges at være et styringsmæssigt paradoks, at skolernes særlige frihedsgrader nødvendiggør regelstyring, og den generelle målsætning om regelforenkling gælder derfor ikke mindst for de frie skoleformer.

1.2 Undervisningsministeriets hovedstyringskoncept og institutionspolitik

Udviklingstræk i forvaltningsmodellen

Den forvaltningstradition, der prægede den offentlige sektor frem til 1990’erne, var karakteriseret ved detaljeret central planlægning og omfattende regel- og detailstyring. Det indebar i praksis et stort antal enkeltafgørelser i konkrete og institutionsspecifikke sager. Fokus var overvejende på enkeltinstitutioners interne forhold uden reference til en overordnet styringsfilosofi, der kunne sikre indbyrdes sammenhæng i administrationen inden for og mellem institutionsområderne. Arbejdsdelingen mellem det centrale og lokale niveau placerede institutionerne som hierarkisk underordnede ministeriet med et stærkt begrænset selvstændigt råderum.

Indførelsen af Undervisningsministeriets nuværende decentrale hovedstyringskoncept i løbet af 1990’erne baseret på mål- og rammestyring og taxameterprincippet er et paradigmeskift, som skal ses i sammenhæng med den generelle forvaltningspolitiske udvikling i 1980’erne.

Styringskonceptet er baseret på princippet om decentralisering og selvforvaltning, der giver institutionerne større frihedsgrader i opgaveløsningen, men tilsvarende pålægger dem et større ansvar for realiseringen af de politisk fastsatte mål inden for de givne økonomiske og lovgivnings- og aftalemæssige rammer.

Det grundlæggende rationale bag decentralisering af beslutningskompetence til institutionerne er, at relevant viden om institutionsdrift og undervisning er størst og mest detaljeret blandt de professionelle faggrupper og ledere, der arbejder med området, og som har den direkte og daglige kontakt til brugere og aftagere. Herved kan den viden, der løbende skabes i uddannelsessystemet og lokalt, nyttiggøres optimalt. Når beslutninger om konkrete forhold træffes decentralt på den enkelte institution, kan faglig viden om problemstillinger og udviklingsmuligheder, forskelligartede institutionsspecifikke hensyn og lokale præferencer hos interessenterne indgå i en samlet vurdering og prioritering.

I sammenligning med de øvrige ministerieområder er der på Undervisningsministeriets område gennemført en gennemgribende decentralisering. Decentraliseringen omfatter hele institutionsområdet og forvaltningen af både det institutions- og uddannelsespolitiske ansvar. Det store antal institutioner er et særkende for Undervisningsministeriet, og tilrettelæggelsen af det decentrale styringskoncept skal bl.a. ses i lyset heraf. En sammenhængende og effektiv styring af et så stort antal institutioner nødvendiggør er vis standardisering af styringsinstrumenterne for grupper af beslægtede uddannelsesinstitutioner. Den enkelhed i styringen, som fælles rammebetingelser for institutionssektorer giver, bidrager endvidere til en ønsket gennemsigtighed i systemet og egalitet mellem enkeltinstitutioner. Dette gælder fx økonomistyringen, som er baseret på taxametersystemet, der er udbredt til alle institutionsområder og udgør ét sammenhængende finansieringssystem.

Styringsinstrumenter og –niveau

Overgangen til den decentrale styring indebar en ændring i såvel styringsinstrumenter som det niveau på institutionerne, som styringen er rettet imod.

Spektret af principielt mulige styringsinstrumenter spænder bredt fra styring efter centralt fastsatte detailregler, institutionsspecifikke regler og afgørelser til styring ud fra fælles rammebetingelser og incitamenter.

Styringsniveauet vedrører det organisatoriske niveau, som styringen retter sig mod, og dækker et spektrum fra interne delprocesser og enkeltelementer i institutionens virksomhed over enkeltinstitutionsniveauet og grupper af institutioner til et sektorrettet perspektiv.

Sammenhængen mellem styringsinstrumenter og styringsniveau er illustreret i figur 2. I figuren afgrænser de to dimensioner fire felter, der hver især repræsenterer en specifik kombination af styringsinstrument og styringsniveau. Den tidligere centrale forvaltningsmodel (felt 1) var således kendetegnet ved regel- og detailstyring på enkeltinstitutionsniveau og budgettering på udgiftsartsniveau, mens incitamentsstyring på sektorniveau og fastsættelse af mål og rammer fælles for hele sektorer, fx økonomiske rammer i form af takster, er karakteristisk for det nuværende decentrale styringskoncept (felt 3). Pilene fra den centralistiske til den decentrale forvaltningsmodel angiver hovedlinien i den udvikling, som Undervisningsministeriets styringskoncept har fulgt.

I figuren afgrænses implicit 2 ulogiske felter (2 og 4), hvor styringsinstrumenterne og styringsniveauet ikke er i naturlig overensstemmelse.

Figur 2. Udviklingen i ministeriets hovedstyringskoncept

Note: Fuldt optrukne pile viser den primære udviklingsvej, mens stiplede linier indikerer bevægelse i retning af nye styreformer. Flere parallelle pile i samme retning illustrerer, at udviklingen er forløbet faseforskudt.

Kilde: Taxametersystemet for de videregående uddannelser (side 36). Undervisningsministeriet 2001.

Fokusskiftet i styringsformen fra enkeltinstitutioner og deres interne forhold til fokus på sektorniveau og sektorens fælles rammebetingelser – bevægelsen fra at styre ”små forhold med små instrumenter” til at styre ”større forhold med større instrumenter” – er en gennemgående tendens i ministeriets styring. Også i styring og kvalitetssikring af uddannelser og undervisning blev detailstyring forladt til fordel for mål- og rammestyring. Etablering af Evalueringsinstituttet for et bredere felt af uddannelsesområderne og udvidelsen til dække både uddannelses- og institutionsevalueringer er et af de nyere eksempler på, at styring og tilsyn løses på et stadig højere generaliseringsniveau og med en højere grad af resultatorientering.

Som tidligere nævnt lovgiver Undervisningsministeriet også på bl.a. folkeskoleområdet og det almene gymnasium, hvor kommuner og amtskommuner er institutionsejere, og som derfor ikke er omfattet af ministeriets institutionsstyring. Udviklingen på disse områder adskiller sig væsentligt fra Undervisningsministeriets hovedstyringskoncept. Fx er gymnasieområdet styret via et regelgrundlag karakteriseret ved en høj detaljeringsgrad og et tilsvarende meget finmasket tilsyn.

Ændret opgavefordeling og relation mellem institutioner og ministerium

Skiftet til det decentrale styringskoncept ændrede såvel institutionernes som ministeriets opgaver og relationen mellem ministerium og institutioner. Skiftet kan beskrives som overgang fra den traditionelle forvaltningsmodel til en mere virksomhedsorienteret model, hvor institutionerne har fået udlagt store dele af beslutningskompetencen om konkrete dispositioner og bliver opgaveudførende ”virksomheder”.

Udviklingen i retning mod selvforvaltende enheder med reelle frihedsgrader har stillet institutionerne over for nye opgaver og skærpede kompetencemæssige krav på en lang række områder. Det følger logisk heraf, at også Undervisningsministeriets rolle og opgaver er ændret markant. Som beskrevet ovenfor er fokus flyttet fra enkeltinstitutioners interne processer til resultater og institutionssektorers generelle rammebetingelser. Både styringsniveau og –instrumenter har fået mere overordnet karakter, og herved ændres karakteren af ministeriets relation til institutionerne:

For det første er ministeriets funktion at understøtte institutionerne i deres arbejde med at opfylde brugeres og aftageres behov, dvs. at initiere udvikling på institutionsniveau. Væsentlige funktioner er at sikre institutionerne information, vejledning og inspiration og at analysere og udvikle hensigtsmæssige rammebetingelser for institutionerne, der indeholder incitamenter til ønsket adfærd.

For det andet indebærer ændringen i opgaveorienteringen en generelt ændret kontaktform mellem ministeriet og institutionerne, hvor forvaltningsmodellens én-til-én-kontakt afløses af en én-til-flere-kontakt, hvor skoleorganisationer af forskellig type, herunder bestyrelsesforeninger og skolelederforsamlinger, spiller en stadig større rolle.

Tilsynet

Denne ændrede relation mellem ministeriet og institutionerne har også betydning for ministeriets tilrettelæggelse af tilsynet.

Tilsynet skal være en integreret del af styringsformen. I den decentrale model etableres et råderum på institutionerne for selvstændige beslutninger, der muliggør og skaber incitamenter til en optimal prioritering og udnyttelse af ressourcerne i forhold til lokale behov. Institutionernes råderum indebærer et væsentlig større udfaldsrum for institutionernes handlinger end under central styring, og det øger dermed også risikoen for enkeltinstitutioners fejldispositioner. Den decentrale model forudsætter derfor samtidig større statslig risikovillighed og redskaber til systematisk overvågning, der skal minimere disse risici.

Ministeriets tilsynsforpligtelse har traditionelt lagt hovedvægten på enkeltinstitutionerne og sikring af, at formelle krav og detaljerede regelsæt overholdes. De øgede frihedsgrader på institutionerne til selvstændigt at beslutte strategi, proces og metoder følges imidlertid naturligt af øgede krav til institutionerne om at dokumentere opnåede resultater. I tilsynet med institutionerne er opgaven at overvåge, i hvilken grad de overordnede, politisk fastsatte mål realiseres, og på grundlag heraf løbende at justere styringens incitamenter og regelgrundlag for at øge graden af målopfyldelse. I ministeriets arbejde med at videreudvikle tilsynet er det derfor et mål at udvikle tilsynet fra et regelorienteret tilsyn til et mere analytisk og udviklingsorienteret tilsyn.

Pejlemærker for udvikling af styringskonceptet

Samlet set har institutionspolitikken i dag tre lag:

  1. Den grundlæggende institutionslovgivning om selvejende institutioner og taxameterfinansiering inden for hver af de store uddannelsessektorer.
  2. Institutionsstrukturpolitik. Institutionsstrukturen og institutionernes uddannelsesprofiler skal landsdækkende, regionalt og lokalt modsvare behovene for uddannelser i dag, herunder for sammenhængende grund-, efter- og videreuddannelse.
  3. Kvalitetssikring og –udvikling med sigte på at forbedre institutionernes opfyldelse af kvalitetsmål i gennemførelse og udvikling af uddannelserne.

Taxametermodellen kan karakteriseres som en decentralisering af beslutningskompetence til de enkelte selvejende institutioner med en ansvarlig bestyrelse. Institutionerne modtager aktivitetsbestemt bloktilskudsfinansiering, og dette sikrer institutionerne en høj grad af dispositionsfrihed inden for fastlagte rammer. Taxametermodellen har især til formål at optimere styringen med hensyn til produktivitet og med hensyn til sikring af den enkelte institutions virksomhedsgrundlag. Derimod fører taxameter- og selvejemodellen ikke i sig selv til de strukturelle ændringer, som kan være en forudsætning for udvikling af bredere og nye uddannelseskompetencer. Sikring af kvalitet og effektivitet må samtidig understøttes gennem forskellige enkeltstående styringsinstrumenter.

Den styringsmæssige udfordring er derfor at videreudvikle taxametermodellen og de supplerende instrumenter til kvalitetssikring i en sammenhængende model for resultatstyring.

Videreudvikling af styringskonceptet kan betragtes som en ”2. generation” af den decentralisering, der blev sat i værk for godt 10 år siden. Hvor 1. generation især sikrede produktiviteten, skal fokus i styringsmodellen være på såvel produktivitet som effektivitet forstået som institutionernes evne til opfylde de kvalitetsmål, der er sat. Brugere, aftagere og øvrige interessenter skal spille en større og aktiv rolle i vurderingen af den enkelte institutions kvalitet og fremtidsmuligheder set i relation til den uddannelsespolitiske og regionale udvikling, og de skal øve direkte indflydelse på institutionernes prioritering af udbud og udviklingsarbejde.

Institutionsstyringens udviklingsniveauer er søgt illustreret i figur 3. Udviklingen afspejler en logisk udvikling i de forvaltningspolitiske paradigmer, hvor sigtet i udviklingen har været at kunne opfange flere og flere af de væsentlige aspekter i styringen:

  • Ved indførelsen af den decentrale styring og virksomhedsmodellen var det ønsket at drage nytte af lokale og faglige kompetencer og præferencer i realiseringen af overordnede politiske målsætninger. I virksomhedsmodellen var fokus på at styrke den enkelte institutionsenhed og dens muligheder for at blive en stærk og kompetent opgaveudførende enhed.
  • Overgangen til taxametermodellens 2. generation angiver en målsætning om øget fokus på bredde og kvalitet i uddannelsesudbuddet, på institutionernes effektivitet og på deres rolle som lokale og regionale erhvervs- og samfundsmæssige aktører, der skal sikre lokal og regional tilgængelighed til uddannelser i lyset af regionale uddannelses- og erhvervsbehov.

Overgangen angives også i figuren som et skift til en ”samarbejdsorienteret” virksomhedsmodel. Skiftet er udtryk for, at det er en væsentlig fælles opgave for uddannelsesinstitutionerne inden for en region at sikre et samlet hensigtsmæssigt grund- efter- og videreuddannelsesudbud i forhold til de uddannelsessøgendes og det regionale erhvervslivs behov. Det er en politisk målsætning at sikre tilgængelighed til et relevant uddannelsesudbud i alle dele af landet. Uddannelsesinstitutionernes rolle skal i højere grad defineres ud fra lokale og regionale behov for viden og kompetencer.

Det er væsentligt at understrege, at øget samarbejde mellem institutionerne ikke skal sætte den sunde konkurrence ud af kraft; konkurrence mellem institutionerne skal fortsat være med til at sikre en høj grad af brugerindflydelse og høj effektivitet, men konkurrencen må ske under hensyntagen til lokale og regionale behov for tilgængelighed til uddannelse. Det er derfor målsætningen, at institutionerne inden for regioner i højere grad slutter sig sammen eller samarbejder indbyrdes og i vidt omfang løser opgaver i fællesskab.

Ministeriets styringsmæssige fokus på at styrke den enkelte institutionsenheds muligheder for at løse opgaver kompetent er naturligvis fortsat væsentligt, men fokus er udvidet til også at omfatte strukturelle initiativer, der har til formål at fremme fagligt og økonomisk mere bæredygtige enheder. Det styringsmæssige fokus flyttes således til også at dreje sig om samlede institutionsstrukturer og den enkelte institutions placering her og institutionernes udbudsprofiler i en samlet opgavefordeling af udbuddet. Det er imidlertid stadig de enkelte selvejende institutioner, der træffer beslutningerne om ændringer i institutionsstrukturen inden for de rammer, der fastlægges i lovgivningen. Dette lægger op til en samarbejdsorienteret virksomhedsmodel, hvor institutionerne forpligtes til indbyrdes dialog.

Figur 3. Institutionsstyringens udviklingsniveauer

 

Denne side indgår i publikationen "Bedre institutioner til bedre uddannelser Baggrund og analyse" som kapitel 1 af 4
© Undervisningsministeriet 2003

 Forrige kapitel Forsiden  Næste kapitel
Til sidens top