Forord

Undervisningsministeriet kom for første gang med en uddannelsesredegørelse i 1996 under min forgænger Ole Vig Jensen. Jeg ønsker at fortsætte denne tradition og udsender hermed ministeriets tredie, og min første uddannelsesredegørelse - UR98. Hensigten med en uddannelsesredegørelse er at skabe debat. Eller rettere sagt: Give et godt fundament for en kvalificeret debat om væsentlige uddannelsespolitiske emner. Debatten skal have hold i de konkrete problemstillinger, vi står overfor i uddannelsesverdenen i dag. Men den må også meget gerne løfte sig op og blive visionær på et principielt grundlag. Derfor indeholder UR98 både status over gennemførte love og igangsatte initiativer og idéer og visioner til det fremtidige uddannelsessystem.

UR98 behandler tre temaer, som er højt prioriteret på min uddannelsespolitiske dagsorden - også i det kommende år. Det første tema er kvalitet, herunder evaluering. Kvalitet er et nøgleord i disse år. Hvad forstår vi ved kvalitet i forbindelse med uddannelse? Og hvordan måler og sikrer vi den? Det andet tema er frafald. Det er bedst, hvis alle vælger rigtigt første gang og gennemfører den uddannelse, de er begyndt på. Men hvorfor falder nogle fra undervejs, og hvordan kan dette frafald mindskes? Det tredje tema i UR98 er, om undervisning er for alle - eller for de fleste? Det sætter fokus på dem, der har særlige behov for støtte for at kunne gennemføre en uddannelse. Og det rejser spørgsmålet om, hvordan vi bedst kan leve op til intentionen om uddannelse til alle.

Jeg vil gerne understrege sammenhængen mellem ovennævnte tre temaer. Det er indlysende, at frafaldsproblematikken, diskussionen om de uddannelsesmæssigt "svageste" og forsøget på at definere, måle og sikre kvalitet i uddannelserne griber ind i hinanden. Man kan sige, at kvalitetsbegrebet udgør den overordnede ramme, som de to øvrige parametre er med til at udfylde. Et uddannelsessystem af høj kvalitet er, som jeg ser det, et system, hvor flest muligt gennemfører deres uddannelse, og hvor der er plads til alle. Kvalitet i uddannelsessystemet er imidlertid meget mere end det. Kvalitet i sig selv er et luftigt begreb, der må defineres i den sammenhæng, det skal bruges, for at få konkret betydning, så det kan anvendes i praksis. Derfor bliver det afgørende at få sat ord på, hvad vi forstår ved kvalitet.

I kapitel 1 giver Undervisningsministeriet sit bud på, hvad kvalitet i uddannelsessystemet er. Kvalitet er en kompleks størrelse, der angår både kompetencer hos den færdiguddannede, undervisningssituationen, ressourceudnyttelse og tilpasning til arbejdsmarkedets kvalifikationskrav. Kvalitet er også et dynamisk begreb. Den teknologiske udvikling og globaliseringen stiller krav til uddannelserne om at udvikle nye kvalifikationer, der kan være med til at sikre den enkelte en plads på arbejdsmarkedet. Netop samfundets hastige forandring gør det umuligt at opstille eviggyldige kvalitetsmål på uddannelsesområdet. Kvalitetsbegrebet må flytte sig i takt med, at verden ændrer sig.

Evaluering indgår i den sammenhæng som et redskab til at måle og vurdere, om den kvalitet, vi ønsker, er til stede. Lad mig i den forbindelse slå fast, at evaluering ikke er og ikke bør være lig med kontrol. Tværtimod handler evaluering

i høj grad om samarbejde og dialog mellem den, der evaluerer, den, der bliver evalueret, og den, der fastsætter de overordnede rammer og mål. For det kræver en fælles indsats at følge op på en evaluering og eventuelt lave om på tingene. Og uden opfølgning mister evaluering sin værdi. Evaluering har altså til formål at bidrage til en kvalitetssikring og -udvikling af uddannelsessystemet. Til gavn for både brugere: elever og studerende, professionelle: lærere og undervisere, og aftagere: arbejdsmarkedet. Derfor har jeg taget initiativ til, at der etableres et nationalt evalueringsinstitut i Danmark, som skal evaluere alle uddannelser fra grundskoleniveau til de videregående uddannelser.

Kapitel 2 ridser frafaldsproblematikken op. Det sætter tal på hvor mange, der i en bestemt periode har afbrudt deres uddannelse, og hvor mange af dem, der siden hen valgte, eller fravalgte, at vende tilbage til uddannelsessystemet. Udgangspunktet for at diskutere frafald er, at det er bedst for den enkelte og for samfundet, hvis alle vælger rigtigt første gang og gennemfører den uddannelse, de er startet på. Det gælder både for ungdomsuddannelse og videregående uddannelse. For den enkelte er det et tab at bruge tid og ressourcer på en uddannelse, som afbrydes. Derfor må vi indrette uddannelserne, så det bliver nemmere at træffe det rette uddannelsesvalg. Uddannelsessystemet skal være overskueligt og attraktivt. For at kunne mindske frafaldet, må det forklares. Kapitel 2 angiver årsager til frafald og eventuelle fremtidige indsatsområder.

Uddannelse skal ikke være forbeholdt dem, der i forvejen er gode til at læse, skrive og regne. Uddannelse er også - og ikke mindst - for dem, som ikke umiddelbart passer ind i det uddannelsessystem, vi har skabt. Kapitel 3 stiller spørgsmålet, om undervisning og uddannelse er for alle - eller for de fleste? Svaret er, at uddannelse bør være for alle. Det er en samfundspligt at sørge for, at virkeligheden lever op til dette ideal. Derfor må vi løbende se på, om systemet trænger til at blive justeret og gjort mere rummeligt.

Mit mål er, at der om nogle år ikke længere tales om uddannelsesmæssigt "svage" børn, unge og voksne. Det er forkert at stemple en person som "svag", fordi vedkommende for eksempel er fysisk handicappet eller ikke umiddelbart er bogligt orienteret. Det afgørende er lysten til at lære. Og lysten forsvinder hos et menneske, der får at vide, at det ikke duer. Vi er alle forskellige med individuelle kompetencer, styrker og svagheder. I princippet kunne vi alle kaldes "svage" eller "stærke", afhængig af hvilke kriterier, der ligger til grund for betragtningen. Det er vigtigt for mig at være med til at skabe et uddannelsessystem, som tilgodeser alle forskellighederne og tager udgangspunkt i den enkeltes ressourcer. På den måde kan vi forhåbentligt undgå, at nogle børn og unge sorteres fra allerede meget tidligt i deres uddannelsesforløb og mister lysten til al videre uddannelse.

Jeg håber, at jeg med UddannelsesRedegørelse 98 har lagt op til en bred uddannelsespolitisk debat om de tre temaer: Kvalitet, frafald og indsatsen for at give uddannelse til alle.

Margrethe Vestager

December 1998

Kapitel 1

UDDANNELSERNES KVALITET I ET SAMFUND UNDER FORANDRING

1. Kvalitet som indsatsområde

Kvaliteten af de danske uddannelser er afgørende for velfærdssamfundets fortsatte beståen og udvikling. Derfor orienterer den uddannelsespolitiske debat sig i stigende grad mod kvaliteten af undervisning, uddannelser og uddannelsesinstitutioner, så en dynamisk og kvalitativ udvikling i uddannelsessystemet kan sikres - også i det nye årtusinde.

Der er flere årsager til den stigende interesse for kvaliteten af uddannelserne. Det omgivende samfund bliver stadig mere komplekst, og der ligger derfor en stor udfordring i, at uddannelsessystemet skal være med til at give den enkelte borger forudsætninger for at klare sig under disse forhold.

Samtidig er uddannelse af høj kvalitet mere end nogensinde nødvendig for, at vi kan udvikle og nyttiggøre de menneskelige ressourcer optimalt og dermed fastholde og udvikle vores konkurrenceevne og position i det internationale samfund.

Uddannelsessystemet er ekspanderet de seneste årtier med en voksende tilgang særligt til ungdomsuddannelser og videregående uddannelser. Det har ført til øget pres på undervisere og institutioner og stillet dem over for nye opgaver med at sikre kvaliteten af uddannelserne. Oven i købet er brugernes og borgernes forventninger og krav til offentlige tilbud generelt steget og dermed også kravene til uddannelsessystemet. Det stiller krav til informationssystemer, der kan gøre rede for kvaliteten af undervisning, uddannelse og institutioner, bl.a. med henblik på at rimeliggøre samfundets udgifter til sektoren over for borgerne.

Indførelse af mål- og rammestyring i store dele af uddannelsessektoren har også været med til at øge interessen for kvalitet i uddannelserne. Det målrettede arbejde med kvalitet og evaluering, der blev sat i værk i begyndelsen af halvfemserne, har bl.a. haft til formål at sikre, at institutionerne formår at leve op til den opgave, de er stillet overfor. Samtidig skal det sikres, at den tid, borgerne investerer i uddannelse, resulterer i de personlige og faglige kvalifikationer, der er nødvendige i samfundslivet og på arbejdsmarkedet.

Ministeriet har, som nævnt, sat en række projekter med fokus på kvalitet i undervisning og uddannelse i gang. Projekterne har tjent som supplement til det tilsyn, der allerede foregår på de fleste områder. Især kan nævnes de to initiativer inden for kvalitetsområdet, som ministeriet kommer med på system- og uddannelsesniveau dette efterår: 'Kvalitet der kan ses', der er en overordnet ramme for kvalitetsudvikling på uddannelses- og systemniveau, og forslaget til et nationalt evalueringsinstitut, der, ud over de videregående uddannelser, også omfatter ungdomsuddannelserne og grundskolen. Projekterne uddybes nedenfor.

1.1 Kvalitet som begreb og redskab

Begrebet kvalitet omfatter kvalifikationer, dygtighed, egnethed, færdigheder m.m., men hvilke kvalifikationer, egenskaber og færdigheder, der tænkes på, kan sjældent defineres præcist. Definitionen afhænger også i høj grad af, hvilket niveau der tænkes på. Er det kvalitet i den enkelte undervisningssituation, på institutionen, i uddannelsen eller i hele uddannelsessystemet? Ét er dog sikkert, at kvalitet ikke kan defineres som en konkret, statisk størrelse.

Kvalitet i uddannelse er - isoleret set - et temmelig rummeligt begreb, der egentlig først giver mening, når det ses i forhold til andre eksterne faktorer. Dermed åbnes for en dynamisk kvalitetsforståelse, hvor begrebet kvalitet hele tiden må indholdsbestemmes i samspil med det omgivende samfund. Arbejdet med kvalitet i uddannelse bør derfor i høj grad rette sig mod at udvikle kvaliteten således, at den løbende forbedres i overensstemmelse med omgivelsernes krav.

Den daglige uddannelsespolitiske debat viser ofte, at definitionen af kvalitet i uddannelse og undervisning i praksis bestemmes af en afvejning mellem forskellige hensyn præget af politiske værdier, økonomiske prioriteringer, faglig viden samt borgernes og brugernes ønsker og behov. Definitionen af god kvalitet er i stigende grad blevet en del af den løbende demokratiske proces.

En bedre definition og mere systematisk tilgang til begreber og mål i forbindelse med kvalitetsudvikling og -sikring i uddannelse er ønskelig. Udgangspunktet for kvalitet er den konkrete undervisningssituation, hvor interaktionen mellem lærer(e)/underviser(e) og elever/studerende foregår. Et stort arbejde bliver allerede gjort i dag på dette område ved pædagogisk tilsyn, fagkonsulenter og censorordninger. En vigtig forudsætning for at blive bedre til at arbejde systematisk med problemstillingen er at få kortlagt de læreprocesser og forskellige pædagogiske virkemidler, der er basis for al uddannelse. En styrkelse af disse områder bør derfor have høj prioritet i fremtiden.

1.2 Udfordringer og målsætninger

Interesse for kvalitet i uddannelsessystemet må ses i lyset af de forandringer, der sætter det under pres, og som i stigende grad vil præge fremtidens samfund. De udfordringer, uddannelsessektoren står over for, ses bl.a. i form af stigende internationalisering, mere fleksible arbejdsformer, øget kompleksitet af arbejdsopgaver, forøget andel af videntung produktion, udbredelse af anvendelsen af informationsteknologi og borgernes ønske om en mere fleksibel offentlig sektor, der i højere grad kan tilgodese individet fremfor systemerne. Denne udvikling stiller en række almene krav til uddannelsessystemet som fx:

• Krav til faglig og tværfaglig kunnen såvel som selvstændighed og samarbejdsevne
  
• Krav om frihed til at vælge uddannelse og mulighed for selv at sammensætte sit uddannelsesforløb
  
• Krav om uddannelser, der lægger vægten på udvikling af de studerendes metodiske evner til at tilegne sig ny viden
  
• Krav til omstillingsevne, samarbejdsevne samt efter- og videreuddannelse
  
• Krav om almene informationsteknologiske kundskaber og omstillingsevne
  
• Krav om, at uddannelsesinstitutionerne åbner sig mod omverdenen og finder nye samarbejdspartnere for at kunne indarbejde erfaringer i uddannelsernes tilrettelæggelse og gennemførsel
  
• Krav om uddannelser af høj international standard og sammenlignelighed.

1.3 Konkrete politiske målsætninger

For at kunne definere hvad kvalitet er, må de udfordringer og krav, omverdenen stiller til uddannelsessektoren, konkretiseres som politiske målsætninger. Blandt de væsentlige mål for fremtidens uddannelsessektor kan fremhæves:

• Den danske befolkning skal i fremtiden have et uddannelsesniveau, der med hensyn til almene, faglige og personlige kvalifikationer er blandt de bedste internationalt. Uddannelserne skal bidrage til en fortsat udvikling af det danske samfund økonomisk, politisk, socialt og kulturelt
  
• Uddannelsessystemet skal bidrage til, at Danmark har kvalificeret arbejdskraft, der kan fastholde danske virksomheders evne til at konkurrere på det internationale marked. Uddannelserne skal være af høj faglig kvalitet og internationalt sammenlignelige
  
• Elevernes og de studerendes evne til at forstå, handle og deltage i et moderne demokratis politiske processer skal styrkes
  
• Uddannelsessystemet skal styrke elevers og studerendes evne til at arbejde selvstændigt, søge information og skabe sig viden, til at samarbejde og i fællesskab løse problemer samt til at omsætte deres viden i praksis
  
• De studerende skal i højere grad selv sammensætte deres uddannelse ud fra egne mål og værdier. Dette vil i højere grad tilgodese hensyn til den enkeltes personlige og faglige udvikling
  
• Elever og studerende skal erhverve sig tilstrækkelige kvalifikationer til at anvende informationsteknologi samt evne til at omstille sig hurtigt ved stadige teknologiske forandringer
  
• Uddannelsessystemet skal sikre muligheder for at vedligeholde og udbygge kvalifikationerne gennem tilbud om efter- og videreuddannelse. Uddannelserne og undervisningen skal tilrettelægges således, at elever og studerende motiveres til fortsat uddannelse
  
• Styrings- og ledelsesforhold mellem institutionerne og de ansvarlige myndigheder skal sikre, at der lokalt er frihed til at gennemføre uddannelse og undervisning af høj kvalitet. Friheden skal modsvares af effektive metoder til kvalitetssikring.

Ministeriet bør løbende, i dialog med omverdenen, tage stilling til de mål, der skal sigtes mod i uddannelsessystemet. I projektet 'Kvalitet der kan ses' anvendes syv overordnede målsætninger på system- og uddannelsesniveau, der stemmer overens med ovenstående krav til fremtidens uddannelser.

2. Kvalitet i uddannelsessektoren

I dag gælder en række formelle regler og krav i uddannelsessektoren, der tilsammen udgør de overordnede rammer. Styringen fungerer via uddannelsesmål og krav til fx udbud, lærerkvalifikationer, kvalitetskontrol, eksamen og prøver. I sidste ende fungerer summen af disse krav som en kvalitetssikring af de enkelte områder.

Samtidig er rammebetingelserne for en stor del af landets uddannelsesinstitutioner ændret væsentligt i de sidste årtier. Især i forbindelse med den sidste decentraliseringsbølge fra midten af firserne er der på nogle uddannelsesområder blevet uddelegeret omfattende kompetence fra stat, amter og kommuner, så uddannelsesinstitutioner har fået større og bedre muligheder for lokal tilpasning, selvbestemmelse og selvudvikling. Styringen af en stor del af sektoren har de seneste årtier ændret sig fra en detailorienteret styring til en høj grad af mål- og rammestyring.

Idéen i mål- og rammestyring er at adskille den overordnede politiske målfastsættelse fra de mere driftorienterede opgaver. Driften varetages i et samspil mellem den centrale eller lokale forvaltning og uddannelsesinstitutionerne. Dermed kan politikerne fokusere på de overordnede mål og overlade driften til forvaltningen og institutionerne.

En velfungerende institution er et godt udgangspunkt for høj kvalitet i undervisningen. Det er derfor en vigtig forudsætning for kvalitet i uddannelserne, at den lokale institutionsdrift og forvaltningen heraf fungerer tilfredsstillende. Gode institutioner giver dog ikke automatisk høj kvalitet. Dette er en af grundene til, at mål- og rammestyringen ikke i sig selv er en garanti for høj kvalitet i uddannelserne. Den blotte eksistens af formelle styringsregler i form af mål og rammer har ikke kunnet garantere, at de enkelte uddannelser lever op til forventningerne.

Der har derfor vist sig et øget behov for at evaluere kvaliteten af uddannelserne, især på ikke-kvantitative områder. Dette har udmøntet sig i forskellige initiativer inden for kvalitetsudvikling.

2.1 Det igangværende arbejde med kvalitetsudvikling

Der er i de senere år udviklet en række kvalitetssikringsmekanismer og -redskaber, der kan støtte og vejlede institutionerne i deres målopfyldelse og kvalitetsudvikling.

På baggrund af disse kvalitetsudviklingsprojekter kan man danne sig et samlet indtryk af, hvordan regeringen, Undervisningsministeriet og andre interessenter har arbejdet med at indholdsbestemme kvalitet og opstille kriterier for kvalitetsopfyldelsen i uddannelsessystemet.

De igangværende projekter kan ses i følgende tabel:

2.2 Kvalitet der kan ses

Undervisningsministeriet har sideløbende med analyserne i regeringens 'Danmark som foregangsland' arbejdet med projektet 'Kvalitet der kan ses', som er ministeriets bud på et overordnet system til kvalitetssikring og -udvikling på system- og uddannelsesniveau. Projektet blev sat i gang som led i en koordineringsindsats mellem Undervisningsministeriets øvrige kvalitetsprojekter på forskellige uddannelsesniveauer. Hensigten er at sikre en samlet koordinering og samtidig at tage hensyn til de særlige forhold, der knytter sig til kvalitetssikring på de enkelte uddannelsesområder.

Projektet tilstræber at anvende kvalitative størrelser til at belyse og videreudvikle kvaliteten i uddannelsessystemet og ikke kun at betragte kvantificerbare størrelser.

Der opstilles i projektet en række målsætninger for hele uddannelsessystemet. For at kunne opfylde disse målsætninger peges der på behovet for, at forudsætninger og rammevilkår er tilstrækkelige for at skabe det bedst mulige udgangspunkt for høj kvalitet i undervisningen.

Projektet skal udvikles løbende. Den første publikation var folderen 'Kvalitet der kan ses' fra december 1997, og ultimo 1998 offentliggøres en rapport, der beskriver den anvendte metode.

2.3 Folkeskolen: "Folkeskolen år 2000"

Undervisningsministeriet har i fællesskab med Kommunernes Landsforening og Danmarks Lærerforening taget initiativ til planen "Folkeskolen år 2000" (se www.f2000.dk).

Som led i "Folkeskolen år 2000" opfordres kommuner og skoler til at arbejde målbevidst med virksomhedsplaner og udviklingsplaner for den lokale skole og det lokale skolevæsen.

Dermed sker der en intensivering af det allerede igangværende arbejde med at udforme kommunale målsætninger, udarbejde planer og fastlægge evalueringsmetoder. For at sikre et målrettet arbejde med kvalitetsudviklingen skal den enkelte kommune sikre:

• En koordinering af arbejdet med mål og evaluering
  
• At den enkelte skoles arbejde med mål og evaluering i højere grad skal beskæftige sig med undervisningen
  
• At der skal ydes bidrag til en national dataopsamling, der kan anvendes som grundlag for den videre kvalitetsudvikling af den fælles folkeskole.

For at støtte processen udsender Undervisningsministeriet ultimo 1998 materiale om arbejdet med status, målbeskrivelse, planlægning og evaluering til kommuner og skoler. Ministeriet har taget initiativ til at udvikle et internetbaseret kvalitetsudviklingsværktøj. Materialet er allerede nu til rådighed for kommunerne og skolerne. Det findes på adressen www.kig.uvm.dk/kvalitet. Kvalitetsudviklingsværktøjet giver idéer og inspiration til, hvordan man lokalt kan arbejde med kvalitetsudvikling. Der lægges vægt på, at planerne omfatter hele skolens virksomhed og naturligvis beskæftiger sig med målsætningen for og udviklingen af indholdet i undervisningen.

2.4 Gymnasiet: "Standard og profiler"

Undervisningsministeriet iværksatte i 1996 et nyt kvalitetsudviklingsprojekt, som fra skoleåret 1998/99 omfatter samtlige gymnasier og hf-kurser. Projektet består af et konkret materiale til brug for institutionernes selvevaluering og institutionsbeskrivelse med det sigte at give alle interesserede og involverede parter - skolens ledelse, lærere, elever, forældre, myndigheder, kommende elever og offentligheden - kvalificeret information om den enkelte institution og dens arbejds-vilkår og dermed også at danne afsæt for institutionens kvalitetsudvikling. Formålet er således på én gang at synliggøre og udvikle kvaliteten i undervisningen og i uddannelserne.

2.5 Erhvervsskoler: "Q-strategi for erhvervsskolerne"

Kvalitetsarbejdet i erhvervsskolesektoren foregår inden for rammerne af 'Q-strategien for erhvervsskolerne' fra 1995. Strategien omfatter hele sektoren og alle niveauer og består af otte delområder eller 'elementer'. Strategien omfatter såvel uddannelser som institutioner på erhvervsskolernes område.

Elementerne vedrører ministeriets forskelligartede opgaver i form af informationssamling både generelt (fx uddannelsesstatik og regnskabsanalyser) og informationsindsamling og analyser på specifikke områder. Strategien omfatter endvidere ministeriets vejledning og forsøgs- og udviklingsaktiviteter. På de nævnte områder er ministeriet den part, der har initiativet, og som forestår aktiviteterne.

Et af elementerne - element A - har en særlig karakter, idet det omhandler skolernes løbende, interne kvalitetsudvikling og resultatvurdering. Den enkelte institution skal udvikle et kvalitetssystem, baseret på selvevaluering, som indbygges som en del af skolens ledelsessystem. Kvalitetssystematikken bygger på, at institutionen udarbejder en kvalitetsplan, der omfatter et kvalitetsprogram, hvor skolen fastlægger et kvalitetskoncept og plan for arbejdets organisering. Desuden indgår en spørgeramme i kvalitetsplanen. Spørgerammen er et strategisk værktøj for ledelsen til at opstille mål og til at vurdere de aktiviteter og resultater, der opnås lokalt. Resultatvurderingen forudsættes at foregå som en proces (kvalitetscirkel), der ideelt set indebærer vurderinger af graden af målopfyldelse og efterfølgende justeringer i institutionen.

2.6 De videregående uddannelser

Til hjælp for ministeriet er der oprettet 5 uddannelsesråd for de videregående uddannelser, der blandt andet har til opgave at bidrage til udviklingen i uddannelsernes og undervisningens

kvalitet. Rådene kan foreslå overordnede evalueringer af uddannelsesområder. Det er uddannelsesrådene, der er opdragsgivere til turnusevalueringer og bestemmer disses kommissorier og styregruppers sammensætning.

Til brug for kvalitetsudviklingsopgaverne på uddannelsesinstitutionerne, i uddannelsesrådene og i Undervisningsministeriet gennemføres systematiske evalueringer af uddannelser på tværs af uddannelsesinstitutionerne.

Evalueringerne gennemføres af Evalueringscenteret for de videregående uddannelser. Evalueringerne omfatter typisk en selvevaluering udarbejdet af den pågældende uddannelse, en brugerundersøgelse udarbejdet af et konsulentfirma samt et besøg på uddannelsesstederne af styregruppen.

Resultatet af evalueringen afgives i form af en rapport, der i udkast har været drøftet med uddannelserne. Rapporten indeholder de vigtigste iagttagelser samt styregruppens konklusioner og anbefalinger.

Ved siden af evalueringssystemet findes der, i lighed med andre uddannelsesområder, et censorsystem, der udøver en egentlig faglig kvalitetskontrol. Den finder sted ved den enkelte prøve og omfatter ikke uddannelsen set under ét. Der er dog ved den sidste reform af censorordningen i 1993 tillagt censorformandskaberne den opgave at rådgive om uddannelsernes kvalitet og hensigtsmæssighed i forhold til arbejdsmarkedet og i forhold til det videre uddannelsesforløb.

2.7 Folkeoplysningsområdet og voksenuddannelser

Folkeoplysningsområdet og voksenuddannelser dækker over en bred vifte af uddannelser, herunder daghøjskoler, produktionsskoler, folkehøjskoler, efterskoler, husholdnings- og håndarbejdsskoler, den fri ungdomsuddannelse, almen voksenuddannelse, folkeoplysningsloven, indvandrerundervisning og specialundervisning for voksne. På grund af den store forskellighed inden for området er der ikke etableret en samlet kvalitetsstrategi for området. Der er imidlertid igangsat og gennemført en række forskellige kvalitetsprojekter og evalueringer på enkeltområder.

Der ydes hvert år tilskud til en række forsøgs- og udviklingsprojekter inden for området. Eksempelvis har Foreningen af Produktionsskoler og Produktionshøjskoler i samarbejde med Roskilde Universitetscenter iværksat et treårigt forskningsprojekt, der bl.a. skal belyse produktionsskolernes pædagogiske kvalitet.

Herudover har Undervisningsministeriet iværksat en samlet evaluering af den fri ungdomsuddannelse, hvor aspekter vedrørende undervisningens kvalitet samt de kompetencer, eleverne opnår, indgår.

I samarbejde med Amtsrådsforeningen er der udgivet en rapport om kvalitets- og pædagogisk udviklingsarbejde i indvandrerundervisningen. Resultatet af en effektundersøgelse af specialundervisning for voksne blev fremlagt på en konference i efteråret 1997, og der er desuden et projekt i gang om måling af voksnes læsefærdigheder, bl.a. med henblik på udvikling af læsekurserne.

2.8 Internationale undersøgelser - OECD

Internationale sammenligninger af uddannelser og deres kvalitet tiltrækker sig meget stor interesse og debat. De fleste OECD-lande har i efterkrigstiden investeret betydelige offentlige midler i uddannelse. Derfor er der stor politisk bevågenhed om anvendelsen af disse midler.

OECD har derfor igangsat flere projekter til at belyse uddannelserne i de forskellige lande i form af publikationer og undersøgelser, der går fra nationaløkonomiske og demografiske forhold til undersøgelser af konkrete færdigheder hos elever og studerende.

I de senere år har man i OECD-regi, bl.a. som reaktion på danske ønsker, påbegyndt et arbejde med at udvikle målemetoder, der sigter på også at kunne omfatte mere bløde kompetencer.

2.9 Erfaringer med kvalitet og evaluering

De seneste års kvalitets- og evalueringsprojekter har sat fokus på nogle af de vanskeligheder, der er forbundet med at omsætte mål og rammer til uddannelser af høj kvalitet. Fra politisk side er der et ønske om et bedre beslutningsgrundlag, således at man kan leve op til sit ansvar for uddannelserne, herunder mulighed for at sætte fokus på særlige områder. Et andet vigtigt aspekt i kvalitetsudviklingen er opfølgningen på anbefalinger i forbindelse med evalueringer. Mulighederne og ansvaret for opfølgning skal fastlægges for, at udviklingen i systemet sikres.

Det er et centralt element i det danske uddannelsessystem, at brugere/forældre har indflydelse på undervisningen. Brugerne oplever undervisningen direkte og må derfor nødvendigvis inddrages i vurderingen af kvaliteten. En fri og åben dialog er befordrende for at udvikle undervisningen således, at den svarer til de forventninger, der stilles.

Brugerne er dog ikke de eneste, der kan have en relevant mening om uddannelserne. En populær underviser, lærer eller uddannelse er ikke nødvendigvis ensbetydende med, at undervisningen er af høj kvalitet. Andre interessenter, herunder politikere og aftagere, bør også inddrages i vurderingen af uddannelserne for at vurdere bl.a. det faglige niveau og rimeligheden i de ressourcer, der anvendes til uddannelse.

Evalueringscenteret for de videregående uddannelser har i flere tilfælde kunnet konstatere, at der var behov for at igangsætte kvalitetsudvikling på de evaluerede uddannelser. I nogle tilfælde har evalueringsrapporter fra centeret ligefrem givet anledning til, at ministeriet måtte igangsætte reformer af hele uddannelsesområder, fx de videregående teknikeruddannelser, der blandt andet resulterede i loven om korte videregående uddannelser.

De eksterne evalueringer har bredt set opfyldt tre funktioner ved at:

• Dokumentere god kvalitet
  
• Påpege væsentlige mangler ved uddannelsernes gennemførelse
  
• Påpege behov for fornyelse af uddannelsernes indhold og grundlag.

Kvalitetssikring og -styring af uddannelsessystemet fordrer, at mål og rammer for uddannelserne til stadighed fortolkes i lyset af de aktuelle behov for kvalifikationer inden for den enkelte uddannelses område. For at sikre dette bør uddannelsesinstitutionerne foretage en velovervejet og bevidst prioritering af den faglige og pædagogiske indsats i forbindelse med uddannelsernes tilrettelæggelse og gennemførelse.

Eksterne evalueringer har bidraget til processen med at omsætte mål til virkelighed i kraft af, at der anlægges et eksternt perspektiv på de arbejdsmetoder, uddannelsesinstitutionerne vælger. Erfaringerne med selvevalueringer og kvalitetsspørgerammer viser, at dette arbejde med fordel kan gennemføres løbende på alle uddannelsesniveauer.

De steder, hvor man har erfaringer med kritisk dialog og selvevaluering, er man ofte meget bevidst om kvalitetsspørgsmål, hvilket giver det bedste udgangspunkt for kvalitetsudvikling af uddannelserne.

Der er ingen tvivl om, at eksterne evalueringer er frugtbare og bidrager til at skabe dynamik i uddannelsessystemets kvalitetsudvikling. Eksterne evalueringer kan dog ikke alene løfte den samlede kvalitetssikringsopgave i lyset af, hvor mange uddannelsesinstitutioner, uddannelser og undervisningshold/klasser der findes. Den enkelte institution og/eller uddannelse spiller derfor stadig en central rolle i kvalitetsudviklingen, da det lokale kvalitetsudviklingsarbejde er nødvendigt for det samlede systems udvikling. Det vil imidlertid være en styrke for det fortsatte arbejde, hvis erfaringerne fra lokale såvel som nationale kvalitetsudviklingsprojekter kan samles op af et nationalt evalueringsinstitut.

En stor del af de igangværende kvalitetsudviklingsprojekter på uddannelses- eller institutionsniveau bygger på selvevaluering. Fx kan erhvervsskolernes "Q-90"- projekt nævnes, hvor det er dokumenteret, at erhvervsskolerne ved at udvikle deres egne kvalitetsmål har opnået et bedre grundlag for en reflekteret og målrettet indsats for kvalitetsudvikling.

Selvevaluering vil som kvalitetsudviklingsredskab fortsat være meget centralt. Resultaterne af selvevalueringerne har dog i dag en forholdsvis ringe grad af forpligtelse for institutionen. Der er således ingen faste mål og rammer for institutionernes brug af selvevalueringsmetoder. En forudsætning for at få et frugtbart resultat af fremtidens evalueringer må derfor være, at institutionernes selvevaluering bringes i et samspil med en ekstern evaluator, samt at forpligtelsen til opfølgning præciseres.

3. Modeller for kvalitetsudvikling

De senere års fokus på kvalitet i uddannelserne har øget behovet for at forbedre arbejdet med at højne kvaliteten på institutionerne såvel som i systemet generelt. En betingelse for, at hele uddannelsessystemets kvalitet forbedres, er, at den enkelte institution bidrager positivt til processen. De mål, rammer og økonomiske vilkår, som institutionerne opererer indenfor, har dog også, direkte såvel som indirekte, en adfærdsregulerende effekt. Dette vil blive beskrevet i det følgende.

De nuværende mål og rammer består af konkrete uddannelsesmål kombineret med økonomiske og driftsmæssige rammer. Det oprindeligt tænkte formål med mål- og rammestyring var blandt andet, at styringsprincipperne skulle styrke kreativiteten og dynamikken på uddannelsesinstitutionerne. Dermed var det tanken at skabe bedre muligheder for fornyelse og for tilpasning til de behov, som elever, studerende og omgivelserne gav udtryk for, med henblik på at levere uddannelse og undervisning af god kvalitet.

De senere års erfaringer med mål- og rammestyring, evaluering og kvalitetsprojekter har medvirket til at skabe opmærksomhed om kvalitetsarbejdets komplekse natur. Erfaringerne har anvist nye veje og procedurer, der kan anvendes til at redegøre for, hvordan institutionerne fortolker og omsætter de mål og rammer, der gælder for de konkrete faglige og pædagogiske aktiviteter.

Prøver og eksaminer har i dag en væsentlig kontrolfunktion i forhold til undervisningen. Det er dog ikke i elevens/den studerendes interesse udelukkende at gøre sådanne tilbageskuende erfaringer; manglende kvalitet bør identificeres så tidligt som muligt i forløbet, så der kan rettes op på problemerne inden en eventuel eksamen eller prøve.

Evalueringscenterets evalueringer har med tydelighed demonstreret, at kvalitetsudvikling må tage afsæt i den konkrete uddannelses specifikke forhold og problemer, hvis indsatsen hurtigt og effektivt skal forbedre kvaliteten.

Der er to primære opgaver med henblik på at sikre og udvikle kvaliteten:

• At udvikle og udbygge et evalueringssystem, der kan omfatte evaluering foretaget af en uvildig myndighed, hjælp til selvevaluering og brugerundersøgelser
  
• At det i tilknytning til evalueringssystemet præciseres, hvordan parterne målrettet kan arbejde med at følge op på evalueringerne.

For at kunne imødekomme disse to opgaver beskrives nedenfor nogle modeller, som har betydning for kvalitetsudviklingen i uddannelsessektoren. I overensstemmelse med de historiske, politiske og styringsmæssige forskelle, der gælder på forskellige uddannelsesniveauer, er det nødvendigt at sikre, at der bliver tale om fleksible metoder, der kan tilpasses de særlige forhold, der er kendetegnende for de enkelte områders beskrivelse af mål og rammer.

3.1 Decentralisering og kvalitetsudvikling

Selv om uddannelsessektoren på mange områder har bevæget sig fra en detaljeret beskrivelse af krav til uddannelser og undervisning mod den mere frie mål- og rammestyring, er der store forskelle mellem de enkelte uddannelsesområder.

Generelt kan decentraliseringen af ansvar og kompetence karakteriseres ved, at institutionerne har fået større frihed til at tage økonomiske og indholdsmæssige beslutninger. Omvendt har de centrale myndigheder fortsat en betydelig indflydelse gennem de fastsatte rammer for institutionernes individuelle dispositioner.

Folkeskolen skiller sig ud fra det generelle billede af decentralisering ved, at ansvaret blev uddelegeret til kommunerne i halvfjerdserne. Fra en situation, hvor kommunerne fik tildelt næsten hele ansvaret, er ministeriet i dag begyndt at stille krav om centrale kundskaber og færdigheder, som folkeskolerne skal leve op til.

Den optimale kombination af lokalt ansvar og lokale muligheder og centrale ønsker om en vis ensartethed i uddannelserne er svær at finde og kan ændres over tid. Lokale muligheder og initiativer skal udnyttes samtidig med, at overgangene i uddannelsessystemet kan ske gnidningsfrit. Aftagerinstitutionerne skal sikres gode muligheder for at bygge videre på de allerede opnåede kundskaber og færdigheder.

Der kan skelnes mellem generelle styringsredskaber, som er de overordnede principper, der ligger til grund for finansiering mv., og specifikke redskaber, der kan anvendes til at løse konkrete, definerede problemstillinger, fx i forbindelse med opfølgning på en evaluering.

3.2 Taxameterstyring

En del af de eksisterende instrumenter i kvalitetssikringen af institutionerne er myndighedernes tilsyn og borgernes valg eller fravalg af institutionen. Valg og fravalg kan påvirke de taxameterstyrede institutioner/uddannelser økonomisk, da institutionerne modtager penge efter antal fuldtidsstuderende/-elever.

For taxameterstyrede institutioner/uddannelser betyder faldende tilgang færre indtægter og stiller således større krav til uddannelsen om at sikre fortsat søgning af elever. Således har ca. 80 pct. af erhvervsskoleledere i en spørgeskemaundersøgelse fra november 1997 givet udtryk for, at taxametersystemet har medvirket til større fokus på kvalitetsudvikling og kvalitetsstyring på deres skole. Ca. 85 pct. mente i samme undersøgelse, at skolen efter taxameterreformen har en større grad af opmærksomhed på brugernes behov, og ca. 65 pct. mente, at indsatsen har resulteret i en højere grad af brugertilfredshed på deres skole.

I en tilsvarende undersøgelse på seminarieområdet mente 85 pct. af rektorerne, at seminariet efter taxameterreformen har en større grad af opmærksomhed på brugernes behov. Ca. 55 pct. fandt, at dette er en konsekvens af taxametersystemet. Ca. 65 pct. angav, at kvaliteten af undervisningen på seminariet generelt er forbedret siden reformen, og ca. 70 pct. anførte, at de færdiguddannedes kvalifikationsniveau har udviklet sig positivt.

Taxameterstyringen er en generel metode til økonomisk styring af institutioner/uddannelser og kan ikke stå alene i forbindelse med et kvalitetsløft. Ved den enkeltes uddannelsesvalg tæller også en lang række andre faktorer end kvaliteten af uddannelsen, fx geografisk beliggenhed, mulighed for bolig, transport mv.

Det viser, at de økonomiske styringsinstrumenter kan have flere aspekter end blot effektiv ressourceudnyttelse som mål, samt at taxameterreformen på erhvervsskolerne og på seminarierne har været med til at øge kvaliteten af uddannelserne.

3.3 Rekvirentmodellen

Et andet eksempel på øget kvalitet som følge af økonomiske styringsredskaber er en 'rekvirentmodel'. Modellen går ud på, at den enkelte institution, fra at have selvstændig rådighed over udviklingsmidler, overgår til en form for kontraktstyring, hvor midlerne som udgangspunkt beholdes centralt og derefter udbetales efter konkret aftale til dækning af opgaver, som defineres mellem ministeriet og den pågældende institution. På den måde stilles der krav om et budget over ressourceforbrug, inden opgaven gives til institutionen, samtidig med at der aftales nogle delmål, som skal overholdes, for at institutionen modtager betaling for opgaven. Der kan yderligere stilles krav til statusrapporter under projektforløbet, så projektet kan følges nøje. Erfaringer har vist, at anvendelse af modellen styrker dialogen mellem ministeriet og institutionen, samtidig med at institutionen får økonomisk frihed i form af overhead, som frit kan disponeres.

Administrativt kan der aftales nogle generelle rammer for aftalerne, så man ikke behøver at udarbejde detaljerede kontrakter, hver gang en opgave skal løses, men blot fremlægger et budget, mål og delmål. Modellen har både generel og specifik anvendelse, da den kan anvendes som generelt styringsredskab af fx en institution, men også til løsning af enkeltstående problemstillinger, fx i forbindelse med forsknings- og udviklingsmidler.

3.4 Kontraktstyring

Kontraktstyring er en tredje model for specifik kvalitetsstyring og har sin styrke i løsning af konkrete problemstillinger på institutionsniveau. Kontraktstyring indebærer, at man fra politisk eller administrativ side indgår en aftale, en 'kontrakt', med en uddannelsesinstitution om, hvilke resultater institutionen skal opnå inden for en given tids- og budgetramme. Den konkrete kontrakt kan fx omfatte forskellige typer af kvalitetsparametre, der helt eller delvist er kvantificerbare.

Et centralt element i kontraktstyringen er dialogen mellem myndigheden og institutionen. Dialogen ligger til grund for kontraktens udformning og fungerer kun, hvis begge parter er indforstået med den endelige udformning.

Aftalen om de mål, der skal forfølges, er et vigtigt led i processen med udformning af kontrakten. Den ansvarlige myndighed er forpligtet til at melde mål og rammer ud samtidig med, at institutionen skal redegøre for, hvilke strategiske overvejelser og mål den vil forfølge. I samarbejde kan kontrakten derefter udarbejdes, så begge parters ønsker er taget i betragtning.

Kontraktstyringen kan supplere den nuværende mål- og rammestyring som en fremadskuende, dialogbaseret styringsmekanisme. Modellen kan tænkes anvendt som opfølgningsredskab på evalueringer og kvalitetsudvikling. Det bør her tages i betragtning, at metoden kan være administrativt belastende.

3.5 Kvalitetsudvikling baseret på systematisk evaluering

Etablering af et eksternt evalueringsinstitut for alle uddannelsesområder kan sikre, at erfaringer fra evalueringerne koordineres og udnyttes bedre, end tilfældet er i dag.

Undervisningsministeren har fremsat lovforslag om etableringen af et nationalt evalueringsinstitut. Instituttet skal som udgangspunkt evaluere al uddannelse fra grundskoleniveau over ungdomsuddannelserne til de videregående uddannelser og voksen- og efteruddannelse. Evalueringsinstituttet forventes at komme til at spille en central rolle i udviklingen af kvaliteten i uddannelserne, så der skabes en synergi med især de mere dybtgående kvalitetsprojekter, som ministeriet har iværksat på de forskellige uddannelsesområder.

De eksterne evalueringer skal både kunne gå på langs og på tværs af uddannelserne, og de skal undersøge og vurdere såvel de enkelte uddannelser og fag som sammenhængen mellem dem.

Evalueringsinstituttet får til opgave at udføre obligatoriske og systematiske gennemgange af alle uddannelser og fag, og intet fag, uddannelsesområde eller enkelte institutioner kan undslå sig for at deltage i en evaluering. Dog er evaluering frivillig for friskoler, private grundskoler, efterskoler samt husholdningsskoler og håndarbejdsskoler på grundskoleniveau.

Evalueringerne skal tage udgangspunkt i såvel proces som resultat, dvs. både det faglige indhold og niveau, de pædagogiske aspekter i undervisningen samt det uddannelsesmæssige og faglige miljø, organisering mv.

Evalueringerne kan ske ved hjælp af et bredt spektrum af metoder og elementer. Som eksempel kan nævnes uddannelsesevalueringer, auditeringer (angår interne kvalitetssikringsmekanismer), akkrediteringer (angår kvalitet og indhold ift. en række mindstemål), internationale sammenligninger og institutionsevalueringer. Kvalitative og kvantitative data på såvel institutionsniveau som systemniveau bør uden begrænsninger inddrages, hvor det er relevant.

Det gælder stadig, at det lokale arbejde med kvalitetsudvikling og -evaluering bør prioriteres højt. Inddragelsen af centrale og/eller uvildige instanser har til formål at samle op på et overordnet niveau med henblik på at koncentrere erfaringer fra arbejdet med systematisk kvalitetsudvikling. I fremtiden forventes der at blive en klarere opdeling mellem central fastlæggelse af mål og rammer (ministeriet), evaluator (uvildigt evalueringsinstitut) og uddannelserne (den konkrete undervisning).

3.6 Samspil om kvalitetsudvikling

De senere års kvalitets- og evalueringsprojekter er udtryk for, at der søges nye måder at håndtere spørgsmålet om kvalitet i uddannelserne på. De mange projekter har øget behovet for en central, uvildig evalueringsenhed, der kan opbygge kompetence på området, jf. forslaget om en evalueringsinstitution.

Imidlertid er det afgørende, at ministeriet fortsat har et beredskab, som sikrer, at undervisningsministeren kan leve op til sit politiske såvel som sit forvaltningsmæssige ansvar for uddannelsesområdet.

Dette ansvar indebærer på nogle uddannelsesområder et pædagogisk tilsyn og på nogle (også) et institutionstilsyn. Redskaberne til at løfte dette ansvar er bl.a. fagkonsulentordninger med direkte adgang til skoler og lærere, vejledning, regnskabs- og revisionsindberetninger, indsamling af statistiske oplysninger m.m.

Ministeriets opgaver i forhold til uddannelserne og institutionerne omfatter, ud over det forvaltningsmæssige tilsyn, også en vejlednings- eller rådgivningsvirksomhed. Set i lyset af mål- og rammestyringsprincipperne spiller de 'bløde' styringsinstrumenter i form af vejledning og rådgivning i mange tilfælde en større rolle for kvaliteten i uddannelserne end de mere myndighedsprægede tilsynsopgaver.

Det er essentielt for evalueringssystemet, at der bliver fulgt op på de anbefalinger, evalueringsrapporterne kommer med. Systematisk opfølgning er en nødvendighed for at sikre det udviklende perspektiv. Derfor er det i lovforslaget sikret, at undervisningsministeren har de nødvendige redskaber til at følge effektivt op på evalueringerne.

Undervisningsministeren har ifølge lovforslaget om evalueringsinstitutionen ansvaret for, at evalueringsrapporterne følges op. Disse rapporter vil derfor sammen med de øvrige redskaber, herunder bl.a. tilsyn, vejledning, eksamener, prøver, censorordninger, undersøgelser og projektet 'Kvalitet der kan ses' være væsentlige kilder til den kvalitetsudvikling, som ministeriet og institutionerne har et fælles ansvar for.

Et frugtbart samspil mellem institutionernes arbejde med kvalitetsudvikling, evalueringsinstituttets opgaver og ministeriets tilsyn og vejledning i forhold til kvalitetsudviklingsopgaverne er forudsætningen for, at en løbende udvikling af uddannelsernes kvalitet sikres i en konstruktiv treklang. Opgaverne skal være veldefinerede og skal løses i tæt samspil, så fx tilsynsopgaverne og evalueringsinstituttet leverer input til ministeriets kvalitetsudviklende arbejde, som på sin side kan levere materiale i forbindelse med såvel tilsynsopgaverne som evalueringsinstituttets arbejde.

Kapitel 2

FRAFALD

1. Om frafald

Frafald i uddannelsessystemet er et gammelt og velkendt fænomen. Gennem tiden har studerende på tekniske skoler, handelsskoler, latinskoler/gymnasier og universiteter, frivilligt eller ufrivilligt, forladt deres uddannelse før tiden. Nogle gik til et andet studium. Andre faldt helt ud af uddannelsessystemet. Blandt de sidstnævnte var nogle alligevel succesfulde i deres senere karriere i arbejdslivet.

"Frafald", "fravalg", "studieskift", "afbrud", "omvalg" - der er tilsvarende mange betegnelser for det at ophøre med en uddannelse før den eksamen, der "efter planen" er den afsluttende. De mange forskellige betegnelser afspejler, at også forklaringerne bag det enkelte uddannelsesophør er mangeartede, og at konsekvenserne har meget forskellige perspektiver.

Når vi i dette kapitel taler om frafald, er det i ordets bredeste forstand. Det vil sige studerende eller elever, der forlader en uddannelse før den afsluttende eksamen. Ved denne brug af frafaldsbegrebet inkluderes altså både dem, der forlader uddannelsessystemet helt, og "studieskifterne", der fortsætter på en ny uddannelse. Begge aspekter af frafaldet indgår i dette kapitel.

Hvorfor fokus på frafald?

Det er som udgangspunkt bedst, at flest muligt gennemfører deres uddannelser og helst deres første ungdomsuddannelse og første erhvervskompetencegivende uddannelse. Det er bedst for den enkelte og bedst for samfundet, hvis man ser det i et samfundsøkonomisk perspektiv.

I regeringens rapport "Kvalitet i uddannelsessystemet" fra juni 1998 fastslås det, at "studieskift" udgør omkring 1/3 af det ekstraordinære tidsforbrug, der i dag finder sted i det danske uddannelsessystem. Dette ekstraordinære tidsforbrug i uddannelsessystemet udgør en betydelig samfundsøkonomisk omkostning. Det skønnes, at en halvering af dette merforbrug på lang sigt ville kunne øge beskæftigelsen med op imod 40-50.000 personer.

Frafaldet repræsenterer i denne sammenhæng et merforbrug eller tab af ressourcer i uddannelsessystemet og i de tilfælde, hvor der er tale om et studieskift, en udsættelse og forkortelse af den tid, den færdiguddannede får på arbejdsmarkedet.

Det ekstraordinære ressourceforbrug, der knytter sig til frafaldet i uddannelsessystemet, har samtidig betydning for regeringens målsætning om, at 90 til 95 procent af en ungdomsårgang skal have en ungdomsuddannelse, når vi når år 2000, og at i år 2010 skal 50 procent have en videregående uddannelse.

Frafaldet har for det første direkte konsekvenser for målsætningernes opfyldelse, hvis de unge falder helt ud af uddannelsessystemet. Men frafaldet repræsenterer også et ekstra ressourceforbrug, der fordyrer eller udskyder en opfyldelse af målsætningerne, fordi de mange studieskiftere beslaglægger ekstra kapacitet.

Opfyldelsen af målsætningerne vil kræve en betydelig reduktion af frafaldet både på ungdomsuddannelserne og de videregående uddannelser. På de erhvervsfaglige uddannelser skal frafaldet halveres fra over 25 procent i 1995 til godt 12 procent i år 2000. På de videregående uddannelser skal frafaldet reduceres i nogenlunde samme størrelsesorden: Fra ca. 27 procent til ca. 17 procent. De anførte frafaldsprocenter dækker alene det frafald, der fører til, at det formelle uddannelsesområde forlades fuldstændigt. Det er altså nettofrafaldet.

Et andet led i at opfylde målsætningerne kunne være en fortsat stigning i overgangsfrekvenserne. Men der er allerede 95 procent, der begynder på en ungdomsuddannelse, og ca. 55 procent, der begynder på en videregående uddannelse. Særligt den førstnævnte frekvens er ved at nå sin øvre grænse. Derfor kan alene en højere fuldførelsesprocent på alle niveauer give en effektiv målopfyldelse.

Væsentlige dele af den eksisterende tilrettelæggelse af uddannelserne har da også til opgave at reducere frafaldet. Spørgsmål om vejledning, adgangskrav, optagelsesregler, økonomiske vilkår samt institutionernes struktur og styring er eksempelvis alle inddraget i frafaldsproblematikken, og frafaldet inddrages i mange sammenhænge som selvstændigt kvalitetsparameter i uddannelsesevalueringer. Registreringen af frafald repræsenterer på denne måde i sig selv et kvalitetssikringsinstrument.

Hensigten med tildelingen af stipendier fra Statens Uddannelsesstøtte i Danmark er, at det ikke er økonomien, men de unges interesser og evner, der bør være afgørende for, hvorvidt de unge uddanner sig. Herved sikres en større og mere kvalificeret søgning til studierne.

SU-systemets regler er også udformet med henblik på at begrænse de studerendes erhvervsarbejde til et omfang, som betyder, at de ikke forsinker sig unødigt eller afbryder deres studier.

Men frafaldet i uddannelsessystemet antager som nævnt mange forskellige former. Hvis man vil forsøge at reducere frafaldet i uddannelsessystemet, er det afgørende at få afdækket, hvorfor der er et frafald på uddannelserne. Dette vendes der tilbage til senere i kapitlet. I første omgang er det en målsætning at afdække selve omfanget af frafaldet og det mønster, der efterfølgende tegner sig for dem, der falder fra.

2. Frafaldsstatistik

Undervisningsministeriet benytter sig af to beregningsteknikker, når det gælder analyse af uddannelsesdata:

1. Tværsnitsanalyser

2. Forløbsanalyser

I en tværsnitsanalyse bruger vi information om mange årganges adfærd til brug for det aktuelle tværsnitsår til at sammenstykke et uddannelseskarriereforløb, der strækker sig over mange år.

I en forløbsundersøgelse følger vi de samme personer i en årrække og registrerer den faktiske uddannelsesadfærd.

Fordelen ved tværsnitsberegningerne er, at data er aktuelle. Ulempen er, at der er tale om konstruerede uddannelsesforløb (sandsynligheder).

Fordelen ved forløbsundersøgelser er, at der er tale om virkelige forløb, men ulempen er, at data ofte er relativt gamle.

2.1 Hvor mange faldt fra?

I 1995 forlod omkring 35.000 unge den uddannelse (Uddannelsesgruppe og frafald - se anm. tilknyttet tabel 1). , de påbegyndte. Dette tal svarer til rundt regnet 8,5 procent af det antal elever, der befandt sig i uddannelsessystemet pr. 1. oktober 1995. Denne opgørelse af frafaldet dækker imidlertid over en række meget forskellige skæbner - fra den unge, der forlader gymnasiet uden at gå videre i det formelle uddannelsessystem, til studieskiftere på de videregående uddannelser.

I dette og næste afsnit opgøres det faktiske antal af frafaldne fra de forskellige uddannelsesområder. Der præsenteres tillige resultater fra Undervisningsministeriets tværsnitsmodel (sandsynligheder for overgang). Disse beregninger viser de overgangstendenser, man kan forvente, hvis adfærden op til tværsnitsåret fastholdes. Eksempelvis er afbrudsprocenten en modelberegnet størrelse. Fuldførelsesprocenten beregnes som 100 minus frafaldsprocenten.

Det største frafald i absolutte tal er at finde på erhvervsuddannelsesområdet. I 1994/95 faldt omkring 4.500 elever fra et skoleforløb mv. ( Se note 2) under tabel 1.), og ca. 6.300 faldt fra en erhvervsfaglig afslutningsuddannelse ( Se note 2) under tabel 1.)

Den største frafaldsprocent findes på de videregående uddannelser. På disse uddannelser er det dog lykkedes - over en årrække - at nedbringe frafaldsprocenten væsentligt.

For de lange videregående uddannelser er frafaldsprocenten faldet med 17 procentpoint fra 1981/82 til 1994/95. I 1994/95 udgør frafaldet 38 procent.

For de erhvervsfaglige afslutningsuddannelser ses tillige et fald i frafaldsprocenten. Efter en stigning fra 11 procent i 1981/82 til 21 procent i 1989/90 faldt procenten til 16 i 1994/95.

Betragtes frafaldet på uddannelseshovedgrupper, er der ikke nogen klar og entydig udvikling over den betragtede periode. Frafaldsprocenten er større, jo højere op i uddannelsessystemet vi kommer, og er således størst på de videregående uddannelser.

For ungdomsuddannelserne har de almengymnasiale uddannelser de laveste frafaldsprocenter. I 1994/95 var procenten 12. Til sammenligning var procenten 20 for de erhvervsgymnasiale uddannelser.

2.2 Efter frafald

I diskussionen af frafaldsproblematikken er det naturligvis afgørende, hvad der sker efter frafaldet. Som angivet indledningsvis er selve frafaldsbegrebet knyttet til det enkelte uddannelsessted eller den enkelte uddannelse. Frafald behøver således ikke at betyde, at den unge helt forlader uddannelsessystemet.

Undersøgelsen fra Danmarks Statistik "Den hvide hue - hvad fører den til?" (Danmarks Statistik 1997.) viser, at de studenter, der påbegynder en videregående uddannelse, for 88 procents vedkommende 10 år efter står med et bevis for en erhvervskompetencegivende uddannelse i hånden.

Tabel 2 viser, at der på alle områder i dag er en stærkere tendens end tidligere til at påbegynde en uddannelse igen, hvis man er faldet fra. Det kan enten være den samme uddannelse eller en helt ny uddannelse - men det betyder under alle omstændigheder, at frafaldet fra uddannelsessystemet kun er midlertidigt (Bemærk iøvrigt, at en række af de personer, der falder fra (tabel 2) et uddannelsesområde, tidligere kan have fuldført en anden uddannelse. Tabellen viser alene, hvilket uddannelsesområde de, der faldt fra, forlod.)

På de erhvervsgymnasiale uddannelser er det f.eks. i dag kun 9 procent af de frafaldne, der ikke går i gang med en anden uddannelse på et eller andet tidspunkt. For 14 år siden var frafaldsgruppen 3 gange så stor. Tendensen til at gå i gang igen er i det hele taget stærkest på de erhvervsgymnasiale uddannelser.

2.3 Ventetider

Danske unge bliver i en international sammenligning relativt sent færdige, både med deres ungdomsuddannelse og videregående uddannelse. Det kan have at gøre med pauser på de unges vej igennem uddannelserne - f.eks. mellem grundskolen og gymnasiet - eller med ventetider i forbindelse med uddannelsesskift.

Figur 1 viser andelen af frafaldne på de forskellige uddannelsesområder, der er startet på en ny ud-dannelse efter hhv. 3 og 15 måneder. For hver ud-dannelse er der tal for 1981/82 og for 1994/95, så det er muligt at se, hvordan tidsprofilen har udviklet sig.

Figuren viser eksempelvis, at af de unge, der afbrød grundskolens 8., 9. eller 10. klasse i 1981/82, var 36 procent i gang med en ny uddannelse efter bare 3 måneder. Efter 15 måneder var over halvdelen - 57 procent - kommet i gang med noget nyt. I 1994/95 var 46 procent startet på noget nyt efter 3 måneder, og efter 15 måneder var tallet 67 procent.

Unge, der er faldet fra gymnasiet eller en kort eller mellemlang videregående uddannelse, er de langsomste til at komme i gang igen. Omvendt er de, der falder fra de erhvervsgymnasiale uddannelser, hurtigt i gang med en ny uddannelse - typisk en erhvervsfaglig uddannelse. Allerede efter 3 måneder var 64 procent af dem, der faldt fra en hhx/htx i 1994/95 begyndt på en ny uddannelse. For KVU og MVU er det tilsvarende tal omkring 20 procent. Den hurtige genstart kan skyldes, at frafaldne fra hhx og htx ofte kan komme i gang igen på den erhvervsskole, hvor de i forvejen går. Den typiske uddannelsesovergang sker således til en erhvervsuddannelse, som er mindre boglig end den uddannelse, eleven kommer fra.

Ser vi på de forandringer i adfærden, der er sket fra 1981/82 til 1994/95, er det tydeligt, at tendensen til at starte på en ny uddannelse, når man først er faldet fra, især er øget på erhvervsskolerne. Hvor der i 1981/82 kun var 12 procent af dem, der faldt fra de erhvervsfaglige uddannelser, der var gået i gang igen efter 3 måneder, var der i 1994/95 næsten tre gange så mange - 34 procent. Procenten af unge, der springer fra en erhvervsgymnasial uddannelse og er i gang igen efter 3 måneder, steg i samme periode fra 41 til 64.

På erhvervsskolerne er det altså i højere grad lykkedes at vejlede de frafaldne over i en ny uddannelse. Det er endvidere signifikant, at det er sket ved hurtigt at få dem i gang igen. Det er 3 måneders-gruppen, der er steget. Det kunne tyde på, at en hurtig vejledningsindsats for at fastholde de unge i uddannelsessystemet er afgørende for at få nedbragt frafaldet.

Også de elever, der afbrød grundskolen, går i højere grad hurtigt i gang igen i dag, end de gjorde for 15-20 år siden. Adfærden hos unge, der forlader gymnasiet eller en videregående uddannelse, har derimod ikke ændret sig synderligt.

2.4 Første påbegyndte uddannelse og afbrud med arbejdsmarkedet som aftager

Det foregående afsnit viste mængden af frafald og resultater fra de såkaldte tværsnitsberegninger om forventede bevægelser efter frafald fra de enkelte uddannelsesområder. I dette afsnit præsenteres resultater fra en såkaldt forløbsanalyse, som er foretaget i samarbejde med Danmarks Statistik. Her har vi sat fokus på de elever, der påbegyndte deres første uddannelse på et uddannelsesområde. "Første uddannelse" er her alene uddannelser inden for Undervisningsministeriets ressort, hvorimod "ny" uddannelse efter afbrud er alle uddannelser uanset ressort. Forløbsanalysen behandler tre uddannelsesområder: De gymnasiale uddannelser, erhvervsuddannelserne og de videregående uddannelser.

Hovedformålet med undersøgelsen har været at få belyst forskellige uddannelsesårganges adfærd over en årrække. Der er tillige sat fokus på dem, der afbrød. Her har vi søgt at belyse, hvordan deres fortsatte karriere former sig, såvel inden for uddannelsessystemet som på arbejdsmarkedet (herunder beskæftigelse og ledighed).

Som tidligere beskrevet følger vi forskellige uddannelsesårgange: 1981/82, 1987/88 og 1993/94, henholdsvis 12, 36 og 72 måneder efter førstegangstilgangen, samt status pr. 1. oktober 1996. Vi ser tillige på, om der tegner sig et specielt mønster for afbrud afhængigt af forudgående uddannelse.

Med afsæt i antallet af afbrud i 1995/96 belyses, hvor langt inde i uddannelsesforløbet afbruddet skete.

Nedenfor fremgår det i en mere detaljeret form, hvordan frafaldet fordeler sig, og hvad der sker med den del af de frafaldne, der ikke vendte tilbage til e uddannelse.

2.4.1 Frafald på de gymnasiale uddannelser

De gymnasiale uddannelser er en fællesbetegnelse for de almengymnasiale uddannelser (studentereksamen og hf) og de erhvervsgymnasiale uddannelser (højere handelseksamen og højere teknisk eksamen).

Det antal unge, der indgår i forløbsundersøgelsen, svarer til det antal personer, der for første gang påbegynder en gymnasial uddannelse. Antallet lå temmelig stabilt på knap 36.000 i både 1981/82 og 1987/88. I 1993/94 var antallet af gymnasiaster vokset til godt 38.000.

Under denne overflade gemmer sig tillige en forskydning fra de almene over imod de erhvervsrettede gymnasieuddannelser.

Antallet af nye elever i det almene gymnasium faldt - set over hele perioden - fra godt 30.000 om året til knap 27.000 (faldet skete i første del af 1980'erne), mens tilgangen til hhx og htx steg fra knap 6.000 til over 11.500, altså næsten en fordobling i omfang.

Af tabel 3 ses, at frafaldet i de gymnasiale uddannelser under ét faldt fra 1981/82 til 1987/88 - altså i den periode, hvor tilgangen lå nogenlunde konstant - fra 4.900 til 3.800 personer, et fald på knap 1/4. Frem til 1993/94-årgangen skete atter en mindre stigning i frafaldet til ca. 4.300 unge i en årgang. Det skal dog ses på baggrund af den stigende tilgang til de gymnasiale uddannelser. Frafaldsprocenten er i løbet af den undersøgte periode faldet en anelse, fra 14 til et niveau på omkring de 11.

Frafaldsprocenten har hele tiden været dobbelt så stor i de erhvervsgymnasiale uddannelser som i de almengymnasiale.

Hvordan går det med uddannelsesårgang 1981/82?

Af tabel 4 fremgår det, at 86,4 procent af de unge, der påbegyndte en gymnasial uddannelse i 1981/82, gennemførte den. Det svarer til 24 ud af en klasse på 28. Fuldførelsesprocenten for førstegangstilgang er noget højere i det almene gymnasium (88 procent) end i de erhvervsgymnasiale uddannelser (78 procent).

Tilbage er knap 14 procent, der ikke fuldførte den gymnasiale uddannelse, de påbegyndte i 1981/82. Over halvdelen har dog fuldført eller i det mindste påbegyndt en anden uddannelse. Kun 5,1 procent svarende til ca. 1.900 unge har forladt uddannelsessystemet og har i stedet gjort deres entré på arbejdsmarkedet. Af disse er mere end hver anden i job. Kun 2,4 procent af førstegangstilgangen på de gymnasiale uddannelser står uden uddannelse, kombineret med at de er ledige eller helt uden for arbejdsmarkedet omkring 15 år senere.

Ud af de to gymnasiale uddannelsesgrupper er frafaldet som nævnt klart størst på de erhvervsgymnasiale uddannelser. Der tegner sig imidlertid kun mindre forskelle i adfærden hos dem, der faldt fra: Begge steder er billedet, at over halvdelen fuldfører en anden uddannelse i stedet for, og over halvdelen af dem, der ender på arbejdsmarkedet uden fuldført ungdomsuddannelse, er i job.

Hvordan går det med uddannelsesårgang 1987/88 ?

I tabel 5 opgøres resultater for uddannelsesår-gang 1987/88.

Frafaldsprocenten på de gymnasiale uddannelser faldt fra 13,6 i 1981/82 til 10,7 i 1987/88. Ikke desto mindre var det stadig 64 procent af de frafaldne - altså langt over halvdelen - for hvem det lykkedes at fuldføre/påbegynde en anden uddannelse. Selv om frafaldsgruppen svandt ind, mindskedes dens uddannelsesmotivation med andre ord ikke - tværtimod.

På tilsvarende vis er arbejdsmarkedssituationen parallel med først i 1980'erne for dem, der startede i gymnasiet, men aldrig fik færdiggjort en ungdomsuddannelse. Over halvdelen af denne uddannelsesmæssige restgruppe er i beskæftigelse.

Selv om frafaldet er mindre end i 1981/82, er der stort set samme fordeling af frafaldne i 1987/88 på anden uddannelse, beskæftigelse og lediggang - på trods af, at de faldt fra i en periode med udpræget lavkonjunktur og høj ungdomsarbejdsløshed.

Hvordan går det med uddannelsesårgang 1993/94 ?

Af de unge, der påbegyndte en gymnasial uddannelse i 1993/94, vil de fleste tidligst kunne have afsluttet denne uddannelse i sommeren 1996. Alle de gymnasiale uddannelser er tre-årige, bortset fra hf og studenterkursus, som tager 2 år, og den 1-årige hhx (for studenter fra det almene gymnasium).

Derfor kan der naturligvis ikke konkluderes helt så fast om denne årgang som om de to tidligere årgange, vi har beskrevet.

Det ses da også af tabel 6, at kun 1/3 af de påbegyndte uddannelsesforløb er fuldført. 53 procent er stadig i gang med den uddannelse, de startede på for første gang.

Når det ikke desto mindre kan have interesse at kigge på disse tal, er det bl.a. fordi, de er nye og også kan give et fingerpeg om de unges adfærd i tiden umiddelbart efter, de har afbrudt deres uddannelse. Det ses således tydeligt, at tendensen til at påbegynde en ny uddannelse er lav - kun godt 1/3 af de frafaldne har valgt denne mulighed.

Mange af dem, der falder fra en gymnasial uddannelse, tager en tur rundt om arbejdsmarkedet, inden de sætter sig på skolebænken igen.

Blandt de frafaldne i uddannelsesårgang 1993/94, der er på arbejdsmarkedet 1. oktober 1996, er der ca. samme ledighedsprocent som i de tidligere årgange. Tendensen til, at unge går ud af gymnasiet, fordi de har et job på hånden, taber dette job efter en tid og derefter bliver ledige, er således ikke særlig tydelig i dette materiale.

Har forudgående uddannelse betydning for frafaldet ?

Tabellerne 7 til 9 viser, at over halvdelen af frafaldet i de gymnasiale uddannelser udgøres af unge med 10. klasse som baggrund. Det er et højt tal på baggrund af, at kun ca. hver tredie gymnasieelev kommer fra 10. klasse. Tilgang fra 9. klasse var i opgørelsesperioden langt det almindeligste, især til det almene gymnasium.

Tendensen til at gå i gang med en anden uddannelse er lige stor, uanset om den frafaldne elev kommer fra 9. eller 10. klasse.

2.4.2 Frafald på erhvervsuddannelser (EUD)

Erhvervsuddannelser (EUD) består af to dele: Skoleperiode (Før erhvervsuddannelsesreformen i 1991: Efg-basisår. Efter reformen: 1. og 2. skoleperiode.) og hovedforløb (7 Før erhvervsuddannelsesreformen i 1991: Efg-2. del og lærlingeuddannelserne. Efter reformen: EUD hovedforløb.) Undersøgelserne dækker både perioden før erhvervsuddannelsesreformen i 1991 og uddannelserne efter reformen.

Antallet af elever med førstegangstilgang til EUD har i undersøgelsesperioden bevæget sig op og ned: Stigende fra ca. 34.100 elever i 1981/82 til ca. 37.500 elever i 1987/88, og faldende til ca. 31.900 elever i 1993/94, hvor også de små ungdomsårgange satte ind.

Antallet af elever på EUD, der faldt fra en uddannelse, faldt væsentligt i perioden 1987/88 til 1995/ 96. Det gælder både for elever på skoleperioden og på hovedforløbet. Eleverne ved hovedforløbet havde dog størst nedgang i frafald, jf. tabel 10.

Tabel 11 viser, at den del af uddannelsesårgang 1981/82, som første gang påbegyndte en erhvervsuddannelse på efg-basisår, havde en fuldførelse på 90,7 procent. 4,8 procent af dem, der afbrød uddannelsen, var enten i gang med en ny uddannelse eller havde fuldført en anden uddannelse.

Tilbage var 4,4 procent af førstegangstilgangen, som pr. 1. oktober l996 ikke var kommet i gang med en ny uddannelse. Heraf kom over halvdelen (2,4 procent) i arbejde, og relativt hurtigt. De resterende 2 procent var enten ledige, uden for arbejdsmarkedet eller med uoplyst arbejdsmarked.

Efg-hovedforløb havde med 92 procent en lidt højere fuldførelsesprocent end basisåret. Dertil kom, at yderligere 4,5 procent senere enten var i gang med en ny uddannelse eller senere fuldførte en anden uddannelse.

Tilbage var et frafald på 3,5 procent af førstegangstilgangen. Langt over halvdelen af disse fandt beskæftigelse.

Af tabellen fremgår det også, at tidligt frafald på efg-hovedforløb ikke forringede chancen for at finde arbejde. Andelen af ledige, uden for arbejdsmarked og med arbejdsmarked uoplyst lå lavere end for basisåret og lærlingeuddannelserne.

Fuldførelsesprocenten af førstegangstilgangen på lærlingeuddannelserne udgjorde 82,9 procent og lå klart under efg-uddannelsen set under ét.

Den store forskel mellem efg- og lærlingeuddannelsen lå især i opbygningen: Basisåret på efg gav eleven mulighed for at orientere sig i det valgte fagområde før valget af læreplads.

For at starte på en lærlingeuddannelse skulle der være indgået en lærepladsaftale forinden. Langt over hovedparten af førstegangstilgangen kom direkte fra skolen og var derfor mellem 15-16 år. Lærlingeuddannelsen var på det tidspunkt i 1980'erne kun i ringe grad blevet fornyet indholdsmæssigt og var derfor ude af takt med udviklingen på det danske arbejdsmarked.

Antallet af opsagte lærlingeforhold efter især 12 måneder var da også over dobbelt så stort som på efg-hovedforløb, jf. tabellen.

På lærlingeuddannelsen udgjorde gruppen af frafaldne, som senere påbegyndte eller fuldførte en ny uddannelse, tilsammen 8,9 procent af førstegangstilgangen.

Af de 8,3 procent, der ikke fortsatte i uddannelsessystemet, fandt 2/3 job. Kun 2 procent af førstegangstilgangen endte i ledighed eller uden for arbejdsmarkedet.

Hvordan går det med uddannelsesårgang 1987/88?

Uddannelsesårgang 1987/88 adskilte sig fra 1981/82 på især to områder: Flere fuldførte på efg-basisåret, mens der viste sig stigende frafaldsproblemer på både efg-hovedforløb og på lærlingeuddannelsen, jf. tabel 12.

På efg-basisår så det ud til, at den nye førstegangstilgang blev bedre fastholdt: Målt pr. 1. oktober 1996 havde 92,4 procent fuldført basisåret, og dertil kom senere yderligere 4,1 procent, som fuldførte eller var i gang med en ny uddannelse.

I gruppen af frafaldne elever på 3,5 procent fandt knap halvdelen, eller 1,7 procent, arbejde og endda flere efter kun 12 måneder. Resten på 1,8 procent var ledige, udenfor arbejdsmarked eller havde uoplyst status.

Gennemførelsen på efg-hovedforløb lå på 84,3 procent. Det var knap 8 procentpoint under niveauet for 1981/82. 5,2 procent af førstegangstilgangen, som faldt fra, var dog i gang med ny uddannelse eller havde fuldført en anden uddannelse. Af de resterende 15,7 procent, der faldt fra, fandt langt over halvdelen beskæftigelse.

Lærlingeuddannelsen fulgte samme spor: Sammenlignet med 1981/82 var der et fald i antal, der fuldførte første uddannelse, på 4 procentpoint til 79 procent. Herudover var 7,3 procent i gang med ny uddannelse eller havde allerede afsluttet anden uddannelse.

Pr. 1. oktober 1996 havde en meget stor del af de elever, der faldt fra lærlingeuddannelsen 1997/88, fundet arbejde: 10,6 procent af førstegangstilgangen kom i beskæftigelse. Der var jobmuligheder, uanset om frafaldet lå tidligt eller sent i uddannelsen. 3,1 procent var ledige, uden for arbejdsmarkedet mv. Dette var en lille stigning i ledighedstallet sammenlignet med 1981/82.

Hvordan går det med uddannelsesårgang 1993/94?

Uddannelsesårgang 1993/94 påbegyndte uddannelse under den nye lov om erhvervsuddannelser, som trådte i kraft i 1991. Tallene i tabel 13 viser, at reformen i praksis har ført til lavere frafald.

Af naturlige årsager indeholder tabellen et langt kortere tidsforløb end for de andre to uddannelsesårgange. Derfor er det kun muligt at sammenligne resultaterne efter 12 måneders forløb for alle tre uddannelsesårgange.

Status pr. 1. oktober 1996 for førstegangstilgangen til EUD 1.- og 2. skoleperiode viser efter 12 måneder, at 95,5 procent enten havde fuldført første uddannelse, afbrudt og var i gang med en ny uddannelse eller havde afsluttet en ny uddannelse. Procenttallet var lidt højere end for uddannelsesårgangen 1987/88. En stor gruppe af de elever, der faldt fra, fandt allerede efter 12 måneder arbejde.

EUD-hovedforløb havde efter 12 måneder en frafaldsprocent på 4,5 procent, hvilket var lavere end de to foregående uddannelsesårgange på det samme tidspunkt. Der var også en stor del af de frafaldne elever, som fandt arbejde. Dette var et fællestræk for alle tre uddannelsesårgange.

Hvornår falder de fra?

Elever på EUD's hovedforløb, som besluttede at holde op, gjorde det tidligt i uddannelsesforløbet. Tabel 14 viser, at for uddannelsesårgang 1993/94 skete 90 procent af alle afbrud inden for de første 12 måneder, og kun en brøkdel tog beslutningen i slutningen af deres uddannelse. Det er dog en lille stigning i forhold til uddannelsesårgang 1987/88.

Selv om tendensen til fuldførelse på de enkelte delforløb af en erhvervsuddannelse ligger på 80 til 90 procent, kan den samlede fuldførelsesprocent fra start til slut i uddannelsesforløbet i nogle tilfælde godt ligge noget lavere. Dette hænger bl.a. sammen med, at en ikke ubetydelig del af frafaldet på erhvervsuddannelserne sker mellem de indledende skoledele og hovedforløbet, nemlig på det tidspunkt, hvor eleverne skal ud og finde en praktikplads. De præcise årsager til denne type frafald er ikke afdækket. Men frafaldet kan hænge sammen med vanskeligheder med at finde den ønskede praktikplads - vanskeligheder, som igen kan afhænge af f.eks. den generelle praktikpladssituation, der til dels er konjunkturbestemt.

Endelig sker også en del frafald efter, at eleven har opnået praktikaftale. Årsager til denne type frafald er belyst i f.eks. SEL's undersøgelse fra 1995 ("Hvorfor faldt de fra?") og i en undersøgelse fra Århus Købmandsskole fra 1998 ("Elevfrafald i praktikperioden"). Sidstnævnte undersøgelse viser, at 20 til 25 procent af praktikaftalerne ophæves i utide - og ofte af eleverne selv. Årsagerne kan være mange, f.eks. fortrydelse af uddannelsesvalg, personlige problemer eller samarbejdsproblemer. Sådanne frafald behøver dog ikke være definitive. Ofte vil eleverne have gode muligheder for at opnå andre aftaler. Er eleven uden egen "skyld" i ophævelsen (f.eks. ved virksomhedslukning, konkurs eller lignende), har nye regler endvidere givet sådanne elever adgang til at afslutte uddannelsen i skolepraktik.

Har forudgående skolegang betydning for frafaldet?

Tabellerne 15 til 17 viser, hvilken forudgående skolegang de frafaldne elever med førstegangstilgang på EUD-hovedforløb havde.

Langt de fleste havde en afsluttende prøve fra grundskolen bag sig. Det kan ikke overraskende konstateres, at en afsluttet 10. klasse betød en lidt større mulighed for at komme i gang efter en afbrudt uddannelse end en afsluttet 8. klasse eller 9. klasse.

En mindre gruppe af de elever, der faldt fra, havde en afsluttet ungdomsuddannelse i forvejen, men det var ikke entydigt en fordel.

For elever, der faldt fra efter førstegangstilgang i 1987/88 med en afsluttet EUD eller gymnasial uddannelse, var der en svagere tendens til at komme i gang med en ny uddannelse end for elever med kun en afgangsprøve fra grundskolen. Mange af eleverne med en afsluttet ungdomsuddannelse søgte ud på arbejdsmarkedet, jf. det foranstående afsnit om uddannelsesårgang 1987/88.

For årgang 1993/94 var der frem til 1994/95 en større tilbøjelighed til at søge ny uddannelse, specielt for elever med en almen gymnasial uddannelse, jf. tabel 17.

Elever fra 1993/94 med en afsluttende prøve fra grundskolen var ikke nær så hurtige som de andre uddannelsesårgange til at genoptage en ny uddannelse. De fleste af dem, der faldt fra, kom enten i arbejde eller befandt sig i de første 12 måneder uden for arbejdsmarked, som det fremgår af det foranstående afsnit om uddannelsesårgang 1993/94.

2.4.3 Frafald på de videregående uddannelser

De videregående uddannelser opdeles i tre uddannelsesområder: Korte videregående uddannelser (KVU), mellemlange videregående uddannelser (MVU) og lange videregående uddannelser (LVU).

Hvor mange falder fra på de videregående uddannelser?

Førstegangstilgangen til de videregående uddannelser (DVU) (De videregående uddannelser (DVU) er en fællesbetegnelse for: (KVU) korte videregående uddannelser, (MVU) mellemlange videregående uddannelser og (LVU) lange videregående uddannelser.) er steget fra ca. 22.300 i 1981/82 til 26.900 i 1987/88 og yderligere til 31.900 i 1993/94. Det svarer til en stigning på 9.700 nystartede eller godt 43 procent.

Den øgede tilgang er især sket på de mellemlange videregående uddannelser, hvor optaget (førstegangstilgangen) er øget til det dobbelte fra 1981/82 til 1993/94.

Af førstegangstilgangen fra 1981/82 faldt ca. 7.000 studerende fra deres videregående uddannelse. For 1987/88 steg det samme tal til omkring 8.500 studerende. Frafaldet for førstegangstilgangen til de videregående uddannelser i 1993/94 var ca. 7.600 studerende. Dette skal ses i sammenhæng med den korte måleperiode for netop denne årgang. Men den største del af frafaldet på de videregående uddannelser sker dog i løbet af de første 12 måneder.

Hvordan går det uddannelsesårgang 1981/82?

I nedenstående tabel 18 præsenteres resultatet for de videregående uddannelser for uddannelsesårgang 1981/82 efter forskellige måletidspunkter.

I den nederste del af tabellen opgøres tillige uddannelsesårgangens status pr. 1. oktober 1996 for henholdsvis korte, mellemlange og lange videregående uddannelser.

For de i alt 22.303 studerende, der første gang begyndte på en videregående uddannelse i 1981/82, er status pr. 1. oktober 1996 meget positiv. Hele 82,3 procent har fuldført en uddannelse eller var i gang med en uddannelse. Heraf fuldførte 67,4 procent den uddannelse, som de oprindeligt påbegyndte. 12,7 procent havde fuldført en anden uddannelse, mens 2 procent var i gang med en ny uddannelse.

Det samlede frafald udgjorde 32,5 procent. Heraf var ca. 1/3 i beskæftigelse, og overraskende nok var kun 1,2 procent ledige. Tidligt frafald havde næsten ingen betydning for andelen med ledighed. Efter 12 måneder var 1,7 procent ledige.

Pr. 1. oktober 1996 var kun 5,3 procent af de frafaldne på de videregående uddannelser uden for arbejdsmarkedet (f.eks. invalidepensionister mv.) eller havde uoplyst arbejdsmarked (herunder udvandring, dødsfald mv.). Det er en bemærkelsesværdig tendens, at allerede efter 12 måneder var 2,3 procent af dem, der første gang starter på en videregående uddannelse, helt uden for arbejdsmarkedet. Forklaringen kan nok søges i, at unge med psykiske, fysiske eller sociale problemer prøver at indgå i et uddannelsesforløb i stedet for ledighed og meget hurtigt opdager, at dette magter de ikke, og derfor overgår til f.eks. den sociale sikring eller lignende.

Af den nederste del af tabellen ses, at for KVU har 85 procent af uddannelsesårgangen fuldført en uddannelse eller er i gang med en uddannelse (om ikke den, de påbegyndte). For MVU var den tilsvarende andel 84,1 procent, men for LVU er tallet noget lavere - 77,3 procent. Til gengæld var der blandt de frafaldne på LVU-området en større beskæftigelsesandel (13,4 procent, hvor f.eks. KVU's tilsvarende andel udgjorde 8,7 procent).

Jo højere man befinder sig i uddannelsesniveauerne, jo lavere er tendensen til at fuldføre den uddannelse, man påbegynder. Forskellen på KVU og LVU (med status i 1996) er eksempelvis 20 procentpoint.

Hvordan går det uddannelsesårgang 1987/88?

I nedenstående tabel 19 præsenteres resultatet af forløbsundersøgelsen for de videregående uddannelser for uddannelsesårgang 1987/88 efter forskellige måletidspunkter.

Også for denne uddannelsesårgang ser slutresultaterne for frafald kontra beskæftigelse meget positive ud.

Sammenligner man uddannelsesårgang 1981/ 82 med 1987/88, viser der sig ikke de helt store forskelle. Opgørelsen over 1987/88-årgangen er imidlertid baseret på et kortere "gennemløb". Det afspejler sig bl.a. i, at en større andel af de studerende pr. 1. oktober 1996 fortsat er i gang med den uddannelse, de påbegyndte (primært LVU). 2,4 procentpoint flere var i gang med den uddannelse, de påbegyndte.

75,9 procent har fuldført en uddannelse, heraf 65,8 procent den uddannelse, de oprindeligt påbegyndte.

For dem, der afbrød deres uddannelse og forlod uddannelsessystemet, var en meget lille del ramt af ledighed. Der viser sig heller ikke markante ændringer for andelen af dem, der faldt fra, som befandt sig uden for eller havde uoplyst arbejdsmarked.

Nederst i tabel 19 opgøres de enkelte uddannelsesområder. På KVU har 86,4 procent af uddannelsesårgangen fuldført en uddannelse eller er i gang med en uddannelse - om ikke den, de påbegyndte. På MVU er den tilsvarende andel 82,3 procent. På LVU er andelen 84,3 procent. Dette er en pæn stigning på 7 procentpoint (sammenlignet med 1981/82). Vi ved dog ikke for indeværende, hvor mange af de igangværende der efterfølgende vil afbryde uddannelsen (17,3 procent var i gang med LVU).

Andelen af dem, der afbrød deres mellemlange videregående uddannelse, steg i 1987/88 sammenlignet med 1981/82 fra 28,8 procent til 34,3 procent.

Også for denne uddannelsesårgang var der større tendens til at fuldføre den første uddannelse, jo lavere uddannelsesniveau man befandt sig på.

Hvordan går det uddannelsesårgang 1993/94?

I nedenstående tabel 20 vises førstegangstilgangen i 1993/94 pr. 1. oktober 1996. For denne årgang er gennemløbet ganske kort.

Andelen, der afbrød deres uddannelse inden for det første år, er steget med 2,1 procentpoint sammenlignet med 1987/88. I alt 17,9 procent afbrød uddannelsen inden for det første år. Men allerede i løbet af det efterfølgende år var mere end 1/3 af de frafaldne i beskæftigelse, og kun 1 procent var ledige.

Ved status pr. 1. oktober 1996 var 58,2 procent i gang med samme uddannelse, som de påbegyndte. 18,1 procent havde fuldført en uddannelse - hovedparten den første uddannelse. 24 procent havde afbrudt deres uddannelsesforløb. Heraf havde knapt halvdelen - eller 11,8 procent af den samlede uddannelsesårgang - dog påbegyndt en ny uddannelse.

Hvornår falder de fra?

Med et tilbageblik for alle studerende, der faldt fra i 1995/96, kortlægges det i tabel 21, hvornår i uddannelsesforløbet frafaldet sker.

Størstedelen af de studerende, der falder fra en videregående uddannelse, afbryder uddannelsen i løbet af de første 12 måneder. Af de i alt ca. 7.600 studerende, der afbrød deres første uddannelse i 1995/96, afbrød 68 procent i løbet af det første studieår.

Det er særlig tydeligt på de korte og de mellemlange videregående uddannelser, hvor henholdsvis 86 procent og 74 procent falder fra det første år.

På de lange videregående uddannelser falder 56 procent fra første år, 13 procent andet år og 10 procent tredje år. De efterfølgende år er frafaldet moderat - 6 procent falder fra efter mere end 8 års studier.

Har forudgående skolegang betydning for frafaldet?

I de efterfølgende tabeller 22 til 24 vises antallet af frafald med fokus på den forudgående skolegang (adgangsgrundlaget).

Det er især bemærkelsesværdigt, at studerende med en hhx/htx, en erhvervsfaglig uddannelse eller "andet/uoplyst" som baggrund for deres videregående uddannelse har markant sværere ved at komme i gang med en ny uddannelse, når de først er faldet fra. En del af denne grup-pe har dog mulighed for at vende tilbage til arbejdsmarkedet med en allerede opnået erhvervskompetence.

Det er især markant, at studerende med "andet/ uoplyst" som baggrund har problemer med at påbegynde og fuldføre en efterfølgende uddannelse, når de er faldet fra.

Af førstegangstilgangen fra 1993/94, der faldt fra i perioden frem til 1994/95, ses det, at 80 procent med en sådan utraditionel baggrund ikke var kommet i uddannelse igen. Denne tendens går igen i alle tre opgørelser.

Over halvdelen af de studerende med en studenter- eller hf-eksamen som forudgående skolegang kommer i gang med en ny uddannelse.

3. Hvorfor falder de fra?

Fem mulige forklaringer på frafald

På erhvervsskolerne og social- og sundhedsskolerne har der i forbindelse med Undervisningsministeriets kampagne "Jagten på frafald" været gennemført undersøgelser af, hvorfor de unge falder fra deres uddannelser. Sammenholdt med Evalueringscenterets rapporter og de videregående uddannelsesinstitutioners egne undersøgelser af frafald kan der udkrystalliseres fem "arketypiske" frafaldsforklaringer. Forklaringerne tager deres udgangspunkt i frafaldet på de videregående uddannelser, men de gør sig også i høj grad gældende for eleverne på erhvervs- og gymnasieskolerne.

De fleste frafaldsproblemstillinger kan forklares under følgende fem overskrifter: 1) Forkert studievalg, 2) De studerendes motivation, 3) De studerendes adgangsforudsætninger, 4) Studiets opbygning og miljø og 5) Aktiviteter ved siden af studierne.

Disse fem gennemgående og basale forklaringer på frafald optræder sjældent i rendyrket form. I praksis er forklaringerne overlappende og indgår som to eller flere sider af samme sag - som elementer i en problemstilling, der resulterer i frafald.

Forkert studievalg

En af de mest overordnede, men også meget overfladiske og unuancerede forklaringer på, at de studerende falder fra deres uddannelse, er, at de har valgt forkert uddannelse.

Spørgsmålet er så, hvad grunden er til, at det pågældende studium er det forkerte. Der vil i mange tilfælde være tale om et regulært fejlvalg, som ikke ville være undgået, selv om informationen var tilstrækkelig. Men mange studerende har ikke på forhånd søgt tilstrækkelig information om studiets indhold og havner alene af den grund forkert. Endelig kan det vise sig, at den studerendes kvalifikationer ikke passer med studiets krav.

Den studerendes motivation

En afgørende faktor for frafald er den motivation, de studerende søger deres uddannelse med.

Over 80 procent af alle de studerende, der optages gennem Den Koordinerede Tilmelding, kommer ind på deres 1. prioritet. Samlet set er det mere end 90 procent af ansøgerne, der optages på enten deres 1. eller 2. prioritet.

At ansøgere optages på en lavere prioritet end deres første, er ikke nødvendigvis udtryk for, at de ikke kommer ind på deres ønskeuddannelse. De lavere prioriteter er ofte også den ønskede uddannelse, men på en anden uddannelsesinstitution end den primært foretrukne.

Tilbage står dog, at nogle uddannelser bliver aftagere af mindre motiverede studerende, der i deres ansøgning har haft den pågældende uddannelse som en lavere prioritet. Disse uddannelser eller uddannelsesinstitutioner kan herved komme til at fungere som mellemstation eller forberedelse til andre uddannelser eller uddannelsessteder.

Den studerendes adgangsforudsætninger

Ud over den motivation, de studerende møder op med ved studiestart, synes der at være en ganske klar sammenhæng mellem de studerendes gymnasiale baggrund, eksamenskvotienten og deres succes på uddannelsen.

For det samlede uddannelsessystem findes ikke systematiske analyser af adgangskarakterers indflydelse på de studerendes frafald. Mindre undersøgelser af denne sammenhæng tyder imidlertid på, at karaktererne i den adgangsgivende eksamen har en vis betydning.

En undersøgelse på DTU blandt samtlige optagne i studieåret 84-85 viste en meget klar sammenhæng mellem eksamensgennemsnit og gennemførelsesprocent. Studerende med 9,8 eller derover havde et frafald på 12 procent, mens studerende med et gennemsnit på under 7,3 havde et frafald på 82 procent.

Resultaterne fra forløbsundersøgelsen "Den grønne Årgang" for de studerende, der blev optaget i 1995 på Aarhus Universitet, viser en lignende tendens. For optagne med under 8,0 i gennemsnit var frafaldet det første år dobbelt så stort (30 procent) som den samlede frafaldstendens (14,2 procent). Frafaldet blandt de optagne med en hf-eksamen lå væsentligt over gennemsnittet. 25 procent af de optagne med hf-eksamen faldt fra. Disse resultater understøttes af undersøgelser foretaget på Københavns Universitet.

Nogle uddannelser har som konsekvens af disse iagttagelser indstillet, at adgangskravene suppleres med særlige karakterkrav. Det gælder f.eks. nogle af ingeniøruddannelserne, teologi, medicin og økonomi på Københavns Universitet.

Studiets opbygning og miljø

Som tidligere nævnt er der en udpræget tendens til, at frafaldet stiger, jo længere uddannelsen varer. Men ud over længden af uddannelsen kan også uddannelsens generelle opbygning og det faglige og sociale studiemiljø påvirke gennemførelsesprocenten.

Uddannelsen kan være meget teoretisk anlagt med forelæsninger frem for holdundervisning, mange lærebøger på fremmedsprog etc. Det studiemæssige og sociale miljø kan være dårligt - eller opleves dårligt - fordi der ikke er etableret særlige studiestartprogrammer.

Især studier, der optager en meget heterogen studentermasse, kan have problemer med at etablere en studiestart, der passer til alle studerende.

Uddannelser med mange skemalagte timer (og begrænset selvstudium) og hyppige eksaminer har generelt højere gennemførelsesprocenter. De mere løst sammensatte uddannelser kan dels forekomme mindre overskuelige, dels virke opfordrende til, at de studerende påtager sig erhvervsarbejde eller andre "udenomsaktiviteter" i et sådant omfang, at det påvirker studieindsatsen.

Både studiets opbygning og undervisningsform og det faglige og sociale miljø på institutionen kan således medvirke til frafald på de videregående uddannelser. Man kan dog ikke se bort fra, at en del af de forklaringer, der knytter sig til det faglige indhold og studiets opbygning, bunder i, at den studerende har haft for dårligt forhåndskendskab til studiet og de krav, det stiller.

De muligheder, der er for at kombinere uddannelsen med andre uddannelser senere i uddannelsesforløbet, kan også være af betydning for, om de studerende bliver eller falder fra studiet. Som tidligere nævnt kan en uddannelse få karakter af "mellemstation" for andre uddannelser, men det modsatte kan også være tilfældet. Oplever de studerende uddannelsen som en "blindgyde" med begrænsede muligheder for beskæftigelse eller videre uddannelse, kan det også medføre et vist fravalg. Denne tilbøjelighed er særlig tydelig set i lyset af, hvor mange der fortsætter på en anden videregående uddannelse, efter de har afbrudt den første.

Aktiviteter ved siden af studierne og finansiering af studierne

Den studerendes prioritering af uddannelse i forhold til øvrige aktiviteter eller forpligtelser er den femte vigtige forklaring på frafald.

De studerendes studiestartsalder kan have afgørende betydning, idet de sene studiestartere ofte har flere og mere krævende forpligtelser ved siden af deres studium.

I forløbsundersøgelsen "Den grønne Årgang" på Aarhus Universitet er det tydeligt, at der er et større frafald blandt de ældre studerende allerede det første studieår. Blandt de studerende, der var over 24 år ved studiestart, var 25 procent faldet fra efter det første år. For de studerende under 21 år var det tilsvarende frafald kun 9 procent.

Erhvervsarbejde spiller en tydelig og afgørende rolle for de studerendes prioritering af studierne. Det er helt almindeligt, at studerende påtager sig erhvervsarbejde ved siden af deres uddannelse. Men som tidligere nævnt kan visse uddannelser i højere grad lægge op til eller levne plads til, at de studerende påtager sig erhvervsarbejde eller andre "udenomsaktiviteter".

Hvis der er stor efterspørgsel efter de færdiguddannede kandidater, kan det ligeledes være med til at fremme frafaldet, fordi de studerende tilbydes fuldtidsansættelse, før de har afsluttet deres uddannelse.

Også de studerende, der tidligere er faldet fra en videregående uddannelse og derfor ikke kan modtage SU til hele den efterfølgende uddannelse, kan få problemer med at prioritere erhvervsarbejdet i forhold til deres studier.

Hertil kommer, at den gennemsnitlige levestandard (disponible indkomst) stiger betydeligt med alderen. Blandt de studerende over 25 år er normen en indkomst, der er ca. dobbelt så stor som for studerende under 25 år. Jo ældre de studerende er, jo større bliver derfor også tendensen til at vælge SU fra til fordel for erhvervsarbejde. Dermed stiller de ældre studerende sig også uden for studieaktivitetskravene for SU.

Rigsrevisionens beretning fra 1996 om studieforløb og uddannelsesstøtte til studerende ved Københavns og Aarhus universiteter viser, at ikke-stipendiemodtagerne afbrød deres uddannelse dobbelt så ofte som stipendiemodtagerne på de undersøgte uddannelser.

4. Indsatser, resultater og perspektiver

Kampagnen: "Jagten på frafald"

"Jagten på frafald" var titlen på en særlig indsats - en kampagne mod frafald på ungdomsuddannelserne, som ministeriet gennemførte i 1993-94. Kampagnen var rettet mod både gymnasier og erhvervsskoler, men som separate kampagner.

Fælles for de to indsatsområder var, at der blev udsendt et skema, som skolerne skulle udfylde sammen med den elev, der stod foran at falde fra sin uddannelse. Skemaerne opfyldte flere formål. Dels skulle de medvirke til, at frafaldet fik øget opmærksomhed på den enkelte skole. Dels skulle de bruges til en mere systematisk tilbagemelding til den kommunale ungdomsvejledning, der har ansvaret for at følge op på den frafaldne elevs videre forløb. Og endelig skulle skemaerne bruges til undersøgelsesmæssige formål.

Undervisningsministeriet har udgivet to publikationer, der redegør for resultaterne af undersøgelserne. For erhvervsskolerne drejer det sig om: "Hvorfor faldt de fra?", udgivet af Undervisningsministeriets Erhvervsskoleafdeling i 1995, og for gymnasierne: "Frafald i gymnasiet og hf 1993/94", udgivet af Undervisningsministeriets Gymnasieafdeling i 1997.

På erhvervsskolerne blev der sat en række frafaldsforebyggende projekter i gang. Flere af dem blev dokumenteret i rapporter, der blev udsendt til inspiration for den videre frafaldsforebyggende indsats, f.eks. "Forebyg Frafald - fokus på eleverne", der var stilet til lærerne.

Et andet tiltag bestod i øget fokus på skolemiljøet. "Skolemiljøet" er betegnelsen for alt det, der ligger uden om den egentlige undervisning. Erhvervsskolerne - og måske især de tekniske skoler - havde længe haft et dårligt ry på dette område.

I forlængelse af frafaldskampagnen har der været en særlig pulje til forsøgs- og udviklingsarbejder på dette område. Puljen, der er på 20 mio. kr. årligt, har været bevilget siden 1996, og det er hensigten, at den skal løbe i 4 år. Der foreligger endnu ikke resultater fra kampagnerne.

Frafaldsforebyggelse på de videregående uddannelser

Ligesom på erhvervsuddannelserne er frafald et væsentligt kvalitetsparameter på de videregående uddannelser. Ministeriets kvalitetsfremmeindsats har derfor i vidt omfang inkluderet initiativer, der berører frafaldsproblematikken.

I flerårsaftalen om de videregående uddannelser (1993-96) blev der i forbindelse med det fastsatte optagelsestal samtidig aftalt forskellige kvalitetssikringsinitiativer, som skulle sikre både kvaliteten i uddannelserne og de studerendes kvalifikationer. Der blev indført en 1.-årsprøve på alle uddannelser, og adgangskravene til universitetsuddannelserne blev ændret, så de svarede til det faktiske studiestartniveau.

Flerårsaftalens kvalitetsfremmepulje på 100 mio. kroner har spillet en væsentlig rolle. En del af midlerne er afsat til de videregående uddannelsesinstitutioners udvikling af studietilrettelæggelsen, herunder primært studiestart, brobygning og udslusning. Andre midler er afsat til udvikling af nye uddannelser med et klart defineret bachelorniveau.

I evalueringerne af de enkelte uddannelser indgår også kvalitet i undervisningen og lærerkvalifikationer. Derudover er der sat forsøg i gang, bl.a. som opfølgning på Rådet for Uddannelses- og Erhvervsvejledningens rapport om studievejleding på de videregående uddannelser.

Fra 1998 bliver der etableret et forsøg med indslusningsvejledning i form af studiesamtaler med de nye studerende på det naturvidenskabelige og tekniske fakultet på Odense Universitet. Samtidig tilbydes de studerende, som fagligt har klaret sig dårligt det første år, også en samtale. Formålet er primært at få integreret de studerende i de faglige miljøer så tidligt som muligt.

Som et andet eksempel vil der på økonomiuddannelsen ved Københavns Universitet med virkning fra optaget i 1999 blive indført en kombination af nye, højere adgangskrav og supplerende introduktionskurser i matematik. For at forbedre de nye studerendes indslusning i studiemiljøet etableres en "lektie-café".

Vejledningsindsatsen spiller en central rolle på alle niveauer i forebyggelsen af frafald. For de videregående uddannelser har det bl.a. ført til etableringen af fem regionale centre til information om videregående uddannelse, "ivu*C", placeret i henholdsvis København, Århus, Odense, Aalborg og Kolding.

Vejledningsindsatsen, og dermed også etableringen af disse centre, bygger på tanken om, at man kan forebygge frafald gennem bedre information om uddannelserne. Mere information om de enkelte uddannelser skulle gerne kvalificere de vejledningssøgendes uddannelsesvalg, så der i højere grad er overensstemmelse mellem uddannelsesønsker, -evner og -udbud.

Perspektiver og fremtidige indsatsområder

Man hverken kan eller skal satse på, at frafald på de enkelte uddannelser helt kan undgås. Men det unødvendige frafald skal undgås - for den enkeltes skyld og for samfundets skyld.

Som det fremgår af den tidligere gennemgåede forløbsanalyse, kommer langt størstedelen af de studerende, der afbryder en uddannelse, enten i gang med en ny uddannelse eller i arbejde.

Omvendt repræsenterer frafaldet et merforbrug eller tab af ressourcer, og i de tilfælde, hvor der er tale om et studieskift, en udsættelse og forkortelse af den tid, den færdiguddannede får på arbejdsmarkedet. Ser man frafaldet i dette perspektiv, og holder man sig for øje, at opmærksomheden mod frafaldet og dets årsager udgør et vigtigt instrument i bestræbelserne på at kortlægge og sikre kvaliteten i uddannelserne, fremstår frafaldsproblematikken som et centralt omdrejningspunkt i fremtidens uddannelsesplanlægning.

Der skal hele tiden arbejdes med de forhold, som begrunder frafald, og der er da også sat en række nye initiativer i gang, som forhåbentligt både kan mindske frafaldet og afbøde virkningerne af frafaldet.

• Uddannelsesvalget: Der er sat fokus på uddannelses- og erhvervsvejledningen. En arbejdsgruppe har i 1998 afgivet en indstilling om en ny og bedre koordineret ungdomsvejledning med fokus på overgangene i uddannelsessystemet.
  
  Med henblik på at formidle et bedre indblik i uddannelsesmiljøerne på de videregående uddannelser foreslås indført en "studiepraktik" for eleverne på de gymnasiale uddannelser. Forslaget er tænkt som en udbygning af de mange åbent-hus-arrangementer.
  
• 10. klasse: Der er sendt lovforslag til høring om en nyordning af 10. klasse. 10. klasse skal målrettes mod de efterfølgende ungdomsuddannelser ved at sikre eleverne faglig progression, brobygning og udvikling af personlige kvalifikationer.
  
• Reform af erhvervsuddannelserne: Det største frafald på erhvervsuddannelserne er konstateret i praktikforløbet. Med det lovforslag, som vil blive fremsat i folketingsåret 1998/99, er der lagt op til færre og bredere indgange til uddannelserne. Det giver længere introduktionstid, og uddannelses- og erhvervsorienteringen kan således styrkes, mens den del af frafaldet, der skyldes den nuværende tidlige "konfrontation" med en konkret arbejdsplads, mindskes.
  
• Udviklingsprogram:"Fremtidens ungdomsuddannelser": Det overvejes at fremlægge forslag om et udviklingsprogram for ungdomsuddannelserne. Formålet er at sikre, at ungdomsuddannelserne hænger sammen, så den unge får forbedrede muligheder for både at gå på tværs og foretage omvalg, med henblik på at mindske frafald og dobbeltuddannelse.
  
• Optagelsessystemet til de videregående uddannelser: Optagelsessystemet søges ændret. Målsætningen er at reducere den relativt høje studiestartalder, vi har i Danmark sammenlignet med andre lande. Ud over den samfundsøkonomiske gevinst, der er forbundet med at få de færdiguddannede tidligere ud på arbejdsmarkedet, vil en lavere studiestartalder også være af betydning for frafaldet, fordi frafaldet er markant højere blandt de ældre studerende.
  
• Voksenuddannelsessystemet: Et effektivt voksenuddannelsessystem, som kan opfange dem, der er faldet ud af uddannelsessystemet med lille eller ingen erhvervskompetence og begrænsede muligheder for at udvikle personlige kvalifikationer, er vitalt for den enkelte og for Danmark som videnssamfund. Et tværministerielt udvalg overvejer i øjeblikket struktur og vilkår for fremtidens efter- og videreuddannelse, og Undervisningsministeriet arbejder på et forslag om et kompetencegivende voksenuddannelsessystem.
  
• Merit: Som opfølgning på den kommende debat om institutionsstrukturen på de videregående uddannelser i det 21. århundrede arbejdes der på en redegørelse om merit imellem de forskellige typer videregående uddannelser. En højere grad af merit vil kunne nedbringe studietiderne i forbindelse med studieskift og derved også mindske det frafald, der rammer de ældre studerende.
  

  Kapitel 3

  UNDERVISNING OG UDDANNELSE FOR ALLE - ELLER FOR DE FLESTE?

   

  At være med eller ikke at være med

  I det moderne videnssamfund er uddannelse en af de vigtigste forudsætninger for det enkelte menneskes succes og medinddragelse.

  Et menneske - barn, ung eller voksen - kan med eller mod sin egen vilje fravælge eller fratages muligheden for gennem undervisning og uddannelse at udvikle sin personlighed og tilegne sig viden og færdigheder. Hermed løber man en risiko for en tilværelse, der er præget af begrænsning, afhængighed og social usikkerhed. I vort - i øvrigt højt udviklede - danske samfund er denne risiko uhyggelig aktuel for en alt for stor gruppe unge og voksne.

  Det drejer sig ikke om en ensartet gruppe. Nogle - måske de fleste - har de personlige forudsætninger for at være med, men barrierer i opvækstmiljøet eller i uddannelsessystemet har hindret dem i udfoldelsen af deres evner. Andre derimod rammes af, at de krav og forventninger, der gælder i de mange forskellige uddannelser, bygger på en minimumsstyrke, som viser sig at overstige en hel del menneskers forudsætninger og vilkår.

  Men sådan behøver det ikke at være. Det er ikke en naturnødvendighed, at børn, unge eller voksne med f.eks. læseproblemer, lavere begavelsesniveau, ringe sociale muligheder eller tilpasningsvanskeligheder ikke kan rummes i vort uddannelsessystem eller siden hen på arbejdsmarkedet og i samfundslivet som helhed.

  Vi opstiller selv de kriterier og mindstemål, som er frasorterende. Det ligger derfor også inden for vores muligheder at organisere og tilrettelægge undervisning og uddannelse på en sådan måde, at der er meningsfulde udfordringer til alle, og at alle føler sig velkomne i skoler og uddannelsesinstitutioner.

  Alle kan ikke lære det samme eller lære det på samme måde, og det er der heller ikke brug for. Men alle kan tilegne sig kundskaber og færdigheder, der styrker deres personlighed, selvværd og faglige kunnen, og som dermed giver dem mulighed for at være konstruktive medlemmer af fællesskabet.

  I det moderne videnssamfund ligger her én af de store udfordringer for den offentlige sektor og for uddannelsessystemet - måske den største. Ligesom forbedringer af sundheds- og boligforholdene var velfærdssamfundets store udfordring ved sidste århundredeskifte. Det samfund, der løser denne store udfordring, vil gå ind i det 21. århundrede med både velstand og velfærd.

  De sidste 20% skal have en ærlig chance for at være med.

   

  Tre portrætter

   

  TORBEN Torben er en lyshåret ung mand på 23 år. Han har i snart et år været ansat som vagtfunktionær. Han udfører sit arbejde, som i høj grad består i at forsyne en stor administrationsbygnings kontorer og medarbejdere med en række praktiske fornødenheder fra opfyldning af kildevandsautomater til udskiftning af defekte pærer. Torben er utrolig afholdt af alle chefer og kolleger. Han oplever at være et vigtigt led i en stor virksomhed, hvad han ikke ville opleve, hvis det ikke lige netop var, fordi han er det. Da han begyndte i praktik for halvandet år siden, var det med prædikatet: Sent udviklet. Da var der ikke så helt lidt usikkerhed om, hvad man nu skulle stille op med sådan en person. Men der var vel en overvejende enighed om, at han næppe kunne gøre megen skade. At han kunne blive den gevinst, som blev tilfældet, var der ikke mange, som forestillede sig. I sine første barneår oplevede Torben nogle meget turbulente og usikre familieforhold. Det påvirkede hans følsomme og sårbare natur i en sådan grad, at han allerede i 4. klasse efter en længere periode med mobning og selvtillidskriser blev anbragt på behandlingshjem, hvor han tilbragte 5 år af sit liv - måske de 5 vigtigste år i et menneskes liv. I 15-års alderen kommer Torben tilbage til folkeskolen, hvor han efter en erhvervsklasse kom til en efterskole for sent udviklede. Her oplevede han for første gang egentlig succes og mening med at gå i skole og at lære noget. Der er tre forhold, som har haft afgørende betydning for, at Torben kom på rette vej:   En undervisning, der var tilpasset hans interesser og forudsætninger.   Nogle voksne personer - lærere - som forstod ham, og som han fik tillid til.   En omverden, som fik vendt hans selvopfattelse fra en overvejende fornemmelse af uduelighed til en tro på eget værd og egne evner.   Mange menneskeskæbner afgøres som Torbens af, om de får lov til at tro på sig selv, eller om selvtilliden suges ud af dem ved, at der opstilles uoverstigelige hindringer for deres funktion og udvikling.

  BRIAN Brians forældre er skilt. Han bor hos sin mor, som har en løs tilknytning til arbejdsmarkedet - hun er i perioder arbejdsløs. Brian har siden de sidste klasser i folkeskolen modtaget specialundervisning, fordi han er noget ordblind. Han har herefter haft nogle løse jobs som ungarbejder, indtil han fylder 18 år. Herefter bliver han fyret som medhjælper i grillbaren, fordi han efter overenskomsten nu skal have arbejdsmarkedets mindsteløn. Brian er ustabil, indadvendt og svær at få øjenkontakt med. Han får en sagsbehandler, som tildeler ham kontanthjælp og henviser ham til den lokale ungdomsvejledning. Her vurderer man, at han næppe kan gennemføre en erhversuddannelse. Det bliver Brian synligt irriteret over. I virkeligheden har han altid ønsket at blive automekaniker. Men han gør ikke indsigelse, da man foreslår ham at gå hjem og tænke grundigt over, hvad han gerne vil i gang med, og så komme tilbage om en uges tid. Han får en del informationsmateriale og pjecer om forskellige muligheder inden for erhvervsgrunduddannelser og den frie ungdomsuddannelse med sig hjem. Ungdomsvejlederen er ikke orienteret om, at Brian har betydelige læsevanskeligheder. Brian kommer ikke tilbage, og da sagsbehandleren kontakter hjemmet, kan moderen kun oplyse, at hun ikke har set ham den seneste uge. I de følgende måneder registreres en række mystiske hærværk i kvarteret - bl.a. flere på den skole, hvor Brian har gået. En nat bliver han taget på fersk gerning og får derefter sit første tiltalefrafald. I dag afsoner han en dom på 8 måneder for indbrud med hærværk og et groft overfald på en 35-årig kvinde, som bor alene. Brian er netop fyldt 19 år.

  IBRAHIM Ibrahim er flygtning fra Mellemøsten, hvor han arbejdede som lastbilchauffør. Ibrahim har ikke gået i skole i hjem-landet. Han er analfabet og har derfor ved ankomsten til Danmark ikke lært at læse og skrive på noget sprog. Som en del af integrationsprogrammet for flygtninge i Danmark kommer Ibrahim på Dansk Flygtningehjælps sprogskole, hvor han følger undervisningen i at tale, læse og skrive dansk. For Ibrahim - og for de fleste voksne udlændinge, som ikke har skolegang fra hjemlandet - er det en langsom og tålmodig proces både at tilegne sig et nyt sprog og de grundlæggende skolekundskaber på det nye sprog. Ibrahim arbejder dog målrettet med undervisningen, og i løbet af ca. tre år bliver hans danske talesprog rigtig godt, og han behersker basale læse- og skrivefærdigheder. Ibrahim får arbejde som chauffør, dvs. som medhjælp hos en vognmand. Det går godt med jobbet, så længe han kører sammen med en kollega. Da Ibrahim begynder at køre alene, viser det sig, at hans læsefærdigheder stadig er mangelfulde, og at han ikke kan læse arbejdssedler, instruktioner og bykort godt nok. Ibrahim kommer tilbage til sprogskolen, hvor han fortsætter undervisningen i dansk med særlig vægt på læseundervisning. Ibrahim består efterfølgende skolens sprogtest for mellemtrinnet i dansk. Herefter starter Ibrahim på et AMU-chaufførkursus, som er tilrettelagt i samarbejde med sprogskolen. Der er etableret et samarbejde mellem AMU's faglærer og sprogskolens dansklærer om chaufførkurset. I dag har Ibrahim et stort kørekort, taget i Danmark, og han har fået arbejde som buschauffør.

   

  Hvor mange "svage" er der i uddannelsessystemet?

  Et sådant spørgsmål kan der naturligvis ikke svares bare nogenlunde præcist på. Svaghed er ikke en personlig defekt, men i høj grad et produkt af de krav og forventninger, en person stilles overfor på skiftende alderstrin, fra sted til sted og inden for de forskellige skole- og uddannelsesområder.

  Der findes ingen internationale - og i Danmark heller ikke nationale - standarder for, hvornår en person f.eks. er ordblind eller psykisk udviklingshæmmet, og hvornår han/hun ikke er det. Derfor varierer de statistiske opgørelser over afvigerfrekvenserne meget, både fra land til land og - inden for Danmarks egne grænser - fra kommune til kommune og over tid.

  Det nærmeste man kan komme en forståelse af, hvor mange svage børn, unge og voksne, der befinder sig i uddannelsessystemet, er opgørelserne over, hvor mange der modtager en særlig hjælp i form af specialpædagogisk bistand eller støtte.

  De oversigter, der findes inden for de enkelte uddannelsesområder, er naturligvis behæftet med den usikkerhed, der ofte knytter sig til statistik. I særdeleshed, når det gælder undervisning i meget decentraliserede systemer, hvor mange myndigheder, institutioner mv. har ansvaret for at tilrettelægge, registrere og indberette den særlige indsats.

  Oversigten i tabel 1 bør derfor alene betragtes som et groft billede af situationen, som den har tegnet sig de sidste 5-6 år.

   

  De mennesker, der har brug for særlig hjælp til at overvinde et syns-, høre-, tale-, eller bevægehandicap, udgør kun en lille del af dem, som siges at have særlige behov. Alle de, der på trods af den særlige hjælp i undervisningen har mere skjulte problemer med læsning, med kommunikation, med social tilpasning etc., udgør i dag et langt større problem for dem selv og for skolerne.

  Den første gruppe - de handicappede - er næppe vokset meget i dette århundrede. Den anden gruppe - de, som i forhold til de fremherskende normer ikke får tilstrækkeligt udbytte af undervisningen - er derimod blevet større op gennem århundredet. Ikke mindst i de seneste 20-30 år er antallet af såkaldt læsesvage børn, unge og voksne steget kraftigt. En nærliggende forklaring på dette fænomen er de stærkt stigende krav til læse-, skrive- og stavefærdigheder i samfundet som helhed og i særdeleshed på uddannelsesområdet og på arbejdsmarkedet.

  Problemets relative karakter afspejles primært ved tre forhold: De store ændringer, der sker over tid, forskellen i hjælpen til børnene på

  forskellige alderstrin og variationer i tilbuddet inden for de geografiske områder. Omkring 1960 blev eksempelvis ca. 4% af folkeskolens elever henvist til specialundervisning, mens procenten som vist i dag er på ca. 14%. I folkeskolens første klasser får ca. 9% specialundervisning, mens antallet i 4.-5. klasse er fordob-let til 18%. Og endelig varierer andelen af de elever, som anses for specialundervisningskrævende, i Danmarks 275 kommuner fra 5 til 25%.

  Med så store variationer kommunerne imellem og forskellene i indsatsen over tid er det nærliggende at overveje, om ulighederne skyldes reelle forskelle børnene imellem - eller om variationerne skyldes læreres og skolefolks opfattelse af, hvad svaghed er, og tilrettelæggelsen af indsatsen for at rette op på disse svagheder.

  
  Er udlændinge og tosprogede svage?

  En del EU-borgere, flygtninge, 1.-, 2.- eller 3. generationsindvandrere er i dag bosat i Danmark. Det at være udlænding eller tilhøre en etnisk minoritet er naturligvis ikke ensbetydende med, at man er svag. At være flersproget og flerkulturel er ikke i sig selv et handicap eller en svaghed.

  Disse mennesker, som kommer til os fra andre lande, kommer fra alle sociale miljøer. De har meget forskellig uddannelses- og erhvervsbaggrund, ligesom deres livserfaringer varierer meget. Men de har én ting til fælles: De har et andet modersmål og dermed dansk som andetsprog. I uddannelsessystemet kaldes udlændinge ofte for "tosprogede", og med denne betegnelse fokuseres netop på de kvalifikationsmæssige ressourcer, der kan ligge i det at kunne flere sprog og have dobbeltkulturel baggrund.

  Der er to vigtige faktorer, der påvirker synet på udlændinge og etniske minoriteter: Konjunkturerne på arbejdsmarkedet og de socialpsykologiske forhold. I perioder med mangel på arbejdskraft beskrives udlændinge ofte som en ressource. I perioder med arbejdsløshed oplever nogle udlændinge og indvandrere, at de på forhånd bliver udelukket fra praktikpladser og jobsamtaler på grund af et udenlandsk klingende navn, selv om de kan fremvise de bedste uddannelsespapirer.

  På samme måde bliver tosprogede for eksempel i boligområder med høj koncentration af udlændinge opfattet som de mangelfulde, anderledes og de problematiske "fremmede". Udlændinge og etniske minoriteter bliver således ofte fremhævet som svage. De beskrives som tilhørende én gruppe og tit i negative generaliserende termer.

  I diskussionen om indsatsen over for svage grupper i uddannelsessystemet er der blandt tosprogede i Danmark følgende forhold, som påkalder sig opmærksomhed:

  1. Tosprogede kan have kort eller slet ingen skolebaggrund fra hjemlandet. Kvinderne har her et særligt problem.

  2. En del indvandrere har ikke modtaget den nødvendige undervisning eller er ikke blevet mødt med tilstrækkelige krav om danskkundskaber og har derfor svært ved at gøre sig gældende på arbejdsmarkedet.

  3. Unge 16-25-årige indvandrere, som ikke er i stand til at starte på en kompetencegivende uddannelse på grund af manglende grundlæggende kvalifikationer og danskkundskaber.

  4. Blandt flygtninge er der en del børn, unge og voksne, som på forskellige måder er traumatiserede på grund af tortur, krigsskader, flugt etc. Disse mennesker har særlige behov for individuelle undervisnings- og behandlingstilbud.

  5. Blandt unge indvandrere kan der være nogle, hvis sociale adfærd giver problemer, som kræver en særlig vejlednings- og uddannelsesindsats. Det kan for eksempel ske gennem SSP-indsatsen (samarbejde mellem sociale myndigheder, skole og politi i lokalområdet).

  
  Uddannelsestilbud til de svage i dag

  Når man tager undervisningens og uddannelsernes ydre vilkår og betingelser i betragtning, har uddannelsessystemet i Danmark, som det gælder i alle højt udviklede lande, i bemærkelsesværdig grad søgt at leve op til sit ansvar om undervisning og uddannelse til alle.

  Differentiering af den almindelige undervisning har i en årrække været tilstræbt i alle skoleformer, og hvor det ikke har været tilstrækkeligt til at sikre alle elever et tilfredsstillende udbytte af undervisningen, er der iværksat specialundervisning eller anden specialpædagogisk støtte.

  Allerede i førskolealderen tilbydes funktionshæmmede småbørn specialpædagogisk bistand for at afhjælpe eller begrænse virkningerne af f.eks. en forsinket sprogudvikling. Omkring 5% af alle småbørn modtager aktuelt denne særlige støtte, der for manges vedkommende indebærer, at de kan starte i skolen på lige fod med deres jævnalderende kammerater.

  Men der er alligevel mange børn, der ved skolestart eller start i børnehaveklasse har vanskeligt ved at honorere skolens forventninger. I disse tilfælde sættes der ind med specialpædagogisk bistand, hvilket ofte består i ekstra støtte fra en specialuddannet pædagog eller lærer i et større eller mindre antal timer. Aktuelt får 8-9% af børnene i indskolingsårene denne særlige støtte. Andelen stiger op mod 4.-5. klasse, hvor omkring 18% af eleverne får særlig hjælp, for så igen at falde til 9-10% mod slutningen af grundskoleforløbet.

  At behovet for særlig støtte varierer op gennem skoleforløbet viser med al ønskelig tydelighed, at elevens egne funktionsmuligheder ikke har tilstrækkelig forklaringsværdi, men at det nok så meget drejer sig om varierende krav i undervisningen.

  På 4.-5. klasseniveau er læse-skrive-stavefærdigheder eksempelvis nærmest ultimative forudsætninger i så godt som alle fag.

  Når eleverne forlader grundskolen, står en lang række ungdomsuddannelser klar til at støtte de unges videre udvikling, hvor det kræver en særlig indsats. Der kan være tale om specialpædagogisk støtte til udvikling af en eller flere dele af ungdomsuddannelsernes tredobbelte sæt af kompetenceudvikling:

  Erhvervskompetence, studiekompetence og den personlige kompetence.

  Erhvervskompetencen er selvsagt dominerende i de erhvervsrettede ungdomsuddannelser. De gymnasiale uddannelser har lige så naturligt studiekompetence som væsentligste formål. Endelig er der tilbud og skoler for unge, hvor udvikling af personlig kompetence har første og højeste prioritet.

  Ingen af disse formål udelukker imidlertid hinanden, og overalt hvor unge uddannes og undervises, sker det ud fra en helhedsvurdering, der søger at sammenkæde den enkeltes muligheder med samfundets behov. Ingen er på forhånd fradømt muligheden for at opnå erhvervskompetence.

  Der er mange eksempler på, at selv unge med svære vanskeligheder har kunnet gennemføre og senere udnytte en erhvervsrettet uddannelse.

  Også her skifter mulighederne over tid og sted. Mens der i årene med høj ungdomsarbejdsløshed var en relativt lav efterspørgsel efter de svagere arbejdstagere, så har perioder med lav arbejdsløshed - som f.eks. i 60'erne og første halvdel af 70'erne - bragt langt flere "specielle" i arbejde.

  Vi befinder os i disse år i en periode, hvor efterspørgslen efter arbejdskraft stiger, og hvor der følgelig også vil være en stigende interesse på arbejdsmarkedet for at inddrage og indrette sig efter "arbejdstagere med særlige behov". Dette vil give ungdomsuddannelserne større råderum og muligheder for fleksibilitet og differentiering. Der kan skaffes praktikpladser til en større andel nye unge.

  Også i de videregående uddannelser er der mulighed for at få den særlige hjælp, som en funktionshæmning gør nødvendig. I dag gives denne støtte af de sociale myndigheder i form af revalideringsydelse og tildeling af særlige hjælpemidler.

  Princippet om samme ret til undervisning og uddannelse for alle gælder også den frie ungdomsuddannelse og voksenuddannelserne. Her kan deltagere med vanskeligheder opnå særlig støtte, enten i form af individuel støtte i almindelige efterskoler, højskoler mv. eller ved specialundervisning i overensstemmelse med lov om specialundervisning for voksne.

  For unge læsesvage og for sent udviklede unge er der mulighed for at komme på særlige efterskoler, der har udviklet tilbud, som netop retter sig mod disse grupper.

  Endvidere tilbydes der læsekurser for voksne. Disse kurser er et af de seneste års markante boom i uddannelsessektoren.

  Endnu er der ikke oprettet højskoler for grupper af voksne med særlige behov, men fra de forskellige handicaporganisationer er der fremsat stærke ønsker herom.

  Der er ikke mange lande i verden, der tager alles ret til undervisning og uddannelse mere seriøst end Danmark. Og der er næppe heller noget andet land, som bruger flere penge pr. indbygger end Danmark i bestræbelserne på at leve op til dette ansvar. Det sker, fordi de fleste danskere tror på, at hovedsigtet er vigtigt, og at pengene oftest er givet godt ud - både i den enkeltes og i samfundets interesse.

  Men anvendelsen af ressourcerne og organiseringen og administrationen af tilbuddene bør altid kunne tages op til eftersyn og revurdering. Derfor er der i dette kapitel af Undervisningsministeriets uddannelsespolitiske redegørelse 1998 gjort et forsøg på at gå lidt ind bag facaden af det, vi kalder "særligt". Der lægges op til en overvejelse og diskussion af, i hvilken udstrækning det hjælper eller skader "de svage", at vi indirekte accepterer et menneskesyn, som postulerer og accepterer sortering.

  
  Det normale og det afvigende

  Som vist i de foregående afsnit gøres der en betydelig indsats for at hjælpe børn, unge og voksne med særlige behov i uddannelsessystemet. Indsatsen omfatter en bred vifte af tilbud, fra få timers specialpædagogisk støtte om ugen til et helt skoleforløb på særlige institutioner for f.eks. døve eller autister. I nogle tilfælde udskilles eleven fra den almindelige undervisning, men som oftest gives den særlige støtte i tæt tilknytning til den almindelige undervisning. Det er hovedreglen i alle ungdomsuddannelserne, men også fremtrædende i grundskolen.

  Indsatsen bæres ofte frem af særdeles engagerede og højt uddannede specialister med stor kærlighed til deres fag. Og heldigvis er der hver dag eksempler på, at indsatsen bærer frugt, og at de individuelle resultater, der opnås i samarbejdet mellem den svage unge, skolen og familien, mere end står mål med indsatsen.

  Ikke desto mindre er det billede, der tegnes i medierne og i fagdebatten, at vi står over for en voldsom vækst i antallet af børn, unge og voksne med specielle behov. Det er baggrunden for dette forsøg på at gå mere i dybden med rationalet bag den måde, vi har tilrettelagt den særlige indsats på i dagens Danmark.

  
  Historisk rids

  Igennem hele menneskehedens historie har der i alle samfund været større eller mindre grupper, som har fået tildelt en rolle som afvigere: Mennesker, der ikke bliver oplevet eller behandlet som fuldgyldige medlemmer af fællesskabet.

  Fælles for disse afvigere er, at de på et eller flere områder, f.eks. mht. intelligens eller sanseapparatet, har mangler, der adskiller dem fra såkaldt normale. Det har ført til, at de er blevet defineret som svage, og det har fået konsekvenser. De definerede afvigere påkalder sig som regel særlig opmærksomhed og/eller kontrol.

  Gennem tiden har den måde, vi har behandlet vores svagere fungerende medmennesker på, ændret sig markant. Det gælder både i de regelsæt og rettigheder, vi omfatter vores afvigere med, og i den praktiske håndtering af relationerne mennesker imellem.

   

  Figur 1: Epoker i det "normale" samfunds relation til afvigerne

   

  likvidering isolering asylering segregering integrering normalisering

   

  Vi kan betragte disse seks epoker som faser i en udvikling, der er sket i vores del af verden over mange århundreder. Hver fase hører hjemme i sit eget tidsafsnit, men flere af de holdninger, som har karakteriseret vore samfund gennem tiden, kan i dag findes i andre dele af verden. Spørgsmålet om, hvordan relationen til afvigere håndteres, er således i høj grad kulturbestemt.

  Likvidering af afvigere var dagligdag i det, i øvrigt højt oplyste, græske samfund. Her var udformet særlige love om, hvordan man skaffede sig af med de handicappede. Men også i det gamle Rom var der formelle regler for likvidering, der på raffineret måde var koblet sammen med forlystelsesarrangementer for folket. Ikke kun hedenskabet likviderede. Romerkirken videreførte i sin storhedsperiode disse regler ud fra det synspunkt, at når mennesket er skabt i Guds billede, så må afvigende individer være Djævelens afkom.

  I middelalderen bryder et mildere menneskesyn igennem. Det medfører, at de afvigende isoleres i stedet for at blive slået ihjel - først i klostrenes kældre, hvor de var gemt godt og grundigt væk; senere i asyler, hvor de fik noget, der mindede om et hjem.

  Perioden omkring den franske revolution er sandsynligvis den tidsperiode, hvor der - foranlediget af tidens humanistiske strømninger - på den korteste tid er sket de største ændringer i synet på afvigere. I Vesteuropa og i Amerika blev der i årene før og efter 1800 fra samfundets side og efter datidens forudsætninger ofret enorme summer på institutter, anstalter og asyler, hvor handicappede kunne få en menneskeværdig behandling.

  Vi møder her for første gang den opfattelse, at afvigere ikke bare er en samfundsmæssige byrde. Synspunktet er, at de kan gøre nytte som borgere under forudsætning af, at de har fået den rette påvirkning i segregerede institutioner sammen med ligestillede.

  Den tids mest omtalte historie var nok den om Victor fra Aveyron, der i en alder af 15 år blev fundet som vild og sprogløs efter at have tilbragt sin barndom i skoven uden menneskelig påvirkning. Lægen Itard satte et særdeles ambitiøst pædagogisk program i værk, og efter nogle år havde Victor udviklet sig til et velfungerende menneske. Denne solstrålehistorie har nok mere end noget andet været med til at ændre opfattelsen af en konstateret svagheds uforanderlighed hen imod en tro på, at der med den rigtige indsats kan opnås en betydelig udvikling.

  Desværre blegnede optimismen hen imod slutningen af det 19. århundrede - måske fordi ambitionerne havde været for høje. Og med Mendels arvelighedsforskning omkring århundredskiftet, blev der kastet en mørk skygge over den pædagogiske udviklingsindsats. Mange former for afvigelse blev anset for arvelige og dermed uden påvirkningsmuligheder. Og hvad værre var: Disse afvigere blev hermetisk afsondret fra det normale samfund af frygt for, at de skulle formere sig hæmningsløst og uden kontrol.

  Først i midten af dette århundrede vender den pædagogiske optimisme tilbage, og lidt efter lidt opstår der forståelse for, at også mennesker med fysiske, psykiske eller sociale vanskeligheder har ret til en plads i det almindelige samfund. Integrering bliver et nøgleord, som det stadig er det. Der kan lægges mange forståelser i dette begreb, men i praksis er det nok i høj grad karakteriseret af, at afvigerne tillades adgang til det normale samfund, men på dettes præmisser. Marginalgrupperne må tilpasse sig det "normale" - ikke omvendt.

  I nogle år har vi som den nyeste fase i tidernes skiftende syn på samfundets svage lanceret begrebet normalisering. I vores hensigtserklæringer stiler vi hen imod et samfund, der tager udgangspunkt i menneskers forskellighed. Det er et samfund, hvor det er en selvfølge, at mennesker varierer med hensyn til funktionsevne, personlige interesser osv., og hvor vi følgelig indretter vores uddannelser, boliger, fritidsmuligheder og arbejdsmarked på en sådan måde, at der er muligheder og udfordringer, som svarer til hver enkelts ydeevne og behov.

  Det er et sådant samfund, FN's standardregler om lige muligheder for handicappede fra 1992 har som den store, langsigtede målsætning.

  Den afgørende forskel mellem normalisering og tidligere epoker i forholdet mellem de normale og de afvigende er, at befolkningen nu ikke længere kan deles op i to kvalitativt forskellige grupper. Mennesker må opfattes som individer med hver deres egenart, som ikke lader sig putte ned i en kasse.

  Men lige så logisk og velbegrundet denne strategi er, lige så vanskelig er den tilsyneladende at få til at slå igennem i virkelighedens verden. Det synes at være lettere og mere naturligt at opfatte forholdet svaghed/styrke som et enten/eller, og det viser sig at være langt sværere at acceptere, at der er tale om et gradsforhold.

  
  
  Hvorfor begrebet svaghed, og hvad mener vi med det?

  Ofte betegnes et menneske som svagt, hvis det mangler styrke, hvis det let bryder sammen eller ikke er i stand til at modstå angreb. Vi kan som mennesker blive kaldt svage, hvis vi mangler beslutningsvilje eller -evne - vi kan have en svag karakter. Vi kan være intellektuelt, fysisk eller socialt ringe udrustet - vi kan måske ikke leve op til standarden. Vi kan stå i en svag position, vi kan blive svage eller have alle odds imod os, hvad der ofte vil gælde for etniske minoriteter og børn fra beskedne kår - tidligere især piger, men nu i højere grad drenge.

  Blot ud fra disse få eksempler er det tydeligt, at begrebet svaghed ikke er entydigt. Svaghed kan være udtryk for en forudsætning - noget givet - ligesom det kan være udtryk for en proces eller et resultat. Det kan være medfødt eller udviklingsbestemt.

  Ingen kan entydigt defineres som svag eller stærk. Svaghed eller styrke er ikke en etiket, man med rimelighed kan sætte på et menneske. At være svag på ét område betyder ikke, at man entydigt kan siges at tilhøre en kategori af "svage".

  Nogle af de såkaldt svage er karakteriseret ved svære, absolutte fysiske eller psykiske funktionsnedsættelser - blinde, døve eller psykisk udviklingshæmmede mennesker. Andre har funktionsproblemer, der står i forhold til krav og forventninger i de samfund, de lever i.

  Blindhed har altid været og vil nok altid være et absolut problem, som på ingen måde behøver at være forbundet med andre funktionssvagheder. Et eksempel på en relativ svaghed er læsevanskeligheder, som i dag betragtes som en afgørende svaghed. For blot 20 år siden kunne unge forlade folkeskolen og få et arbejde, der ikke stillede daglige krav til læse- og stavefærdigheder. Havde man haft læsevanskeligheder i skolen, kunne man nu ånde lettet op, fordi disse vanskeligheder kunne skjules på arbejdspladsen.

  Sådan er det kun ganske få steder i dag. Ikke mindst udviklingen af det teknologidominerede videnssamfund har betydet, at den enkelte skal være udrustet med veludbyggede læse- og stavefærdigheder for at kunne fastholde og udvikle sig i en given arbejdsfunktion. Fokuseringen på unge og voksne med læsevanskeligheder må derfor ses i lyset af læseevnens betydning i samfundet.

  Når kravene til at fungere som borger i et samfund flytter sig, gør normalitetsbegrebet det også. Det medfører, at nye grupper udgrænses som afvigende, og at andre institutioner kommer på banen som ansvarlige for indsatsen over for de svage. I tilfældet læsevanskeligheder gælder dette naturligt nok i første række skolen.

  I disse år bliver gruppen af børn og unge, som har svært ved at fungere inden for skolens kulturelt og socialt afstukne rammer, også identificeret som tilhørende de svage. Der er påny tale om såvel et individuelt som et sociologisk og historisk fænomen.

  Nogle af disse børn og unge er absolut i besiddelse af både handlekraft og styrke. Vi ser dem f.eks. rejse verden rundt på egen hånd eller sammensætte deres egen fri ungdomsuddannelse - de klarer sig udmærket på deres egne præmisser. Elevens problem kan være, at han står fremmed over for skolens almindelige spilleregler. Problemet er her ikke manglende evner eller fysisk handicap - her er blot tale om en person, som ikke kan eller vil manøvrere, som det forventes. Personen kan sagtens lære, handle, føle ansvar for og relatere sig til andre, men han har svært ved at indordne sig. Derfor bliver han set skævt til - han bliver udgrænset.

  At behandle et andet menneske som svagt er således ensbetydende med at eksponere og fastholde en enkelt dimension af menneskets sanser og intelligenser på bekostning af andre.

  I grupper er nogle personer i en eller anden forstand altid stærkere end andre. Svaghed over for styrke reducerer denne forskel til et spørgsmål om én dimension - i vores samfund ofte den boglige. Derved er der risiko for, at de svages styrker på andre områder overses, fordi der fokuseres på det svage område fremfor på helheden.

  Argumentet er således, at det er ganske svært at foretage en endelig afgrænsning af svaghed og dermed udpegning af den eller dem, der har brug for en særlig indsats, opmærksomhed eller hjælp i en pædagogisk sammenhæng.

  På trods af denne begrebsmæssige usikkerhed udtrykker vi os ofte i generelle vendinger om de svage. Vi taler om de svage i forhold til de stærke. Vi har i mange sammenhænge brug for at kunne udpege den svage elev - f.eks. for at kunne begrunde en særlig indsats. Men en sådan udpegning tager ikke altid højde for, at den svage ikke nødvendigvis er svag i enhver forstand. Og netop den erkendelse er vigtig i en uddannelsesmæssig sammenhæng: Den enkeltes svaghed opstår altid i forhold til andres styrke.

  Alligevel afgrænser vi ofte de svage ved hjælp af operationelle kriterier, så vi kan tælle og beskrive personerne og på det grundlag sætte målrettede og ressourcekrævende initiativer i værk.

  De konkrete initiativer over for den enkelte svage kan være særdeles hensigtsmæssige. Men overvejelserne inddrager en problematisering af den åbenlyse mangel på afklaring i brugen af svaghedskriterier.

  Af iver for at løse problemer kan man komme til at falde for fristelsen til at lade den manglende operationaliseringsmulighed "komme svagheden til gode". Skolen vil gerne være fleksibel, og det er i denne sag lige så svært som at sælge elastik i metermål. Resultatet kan risikere at blive, at kategorien "de svage" omfatter elever, som ikke samlet set får et positivt udbytte af at være udpeget som svage i uddannelsesmæssig forstand.

  En vinkel på spørgsmålet om menneskelig styrke og svaghed er, at svaghed bestemmes af de stærke. Det er de stærke, der planlægger og tilrettelægger de pædagogiske tilbud, de institutionelle rammer og omfang og indhold af det pædagogiske tilbud, der skal tilgodese de svages behov.

  Den iboende fare er åbenlys: Tilbuddet til de svage bygger på de stærkes præmisser og får også deres udtryk. Ligeledes er individualiseringstendensen stærk - det er ofte den definerede svage, der har fået sine forhold eksponeret af de stærke. Det er de individualiserede pædagogiske handlemuligheder, der tages i brug for at hjælpe den svage.

  Selve tilbuddet indeholder en potentiel risiko for at fastholde de svage i en rolle - eller sagt på en anden måde: Det er tilbuddet, der søger svaghed, og ikke svage, der søger tilbud.

  Endelig er det en overvejelse værd, hvorvidt svaghed så at sige forfølger et menneske på dets vej i skolesystemet og senere i livet. Er barnet én gang placeret i et særligt tilbud, er der en risiko for, at det kommer til at "hænge fast" i denne undervisningsform, f.eks. ved at opnå et personligt tillidsforhold til en lærer eller lignende. Når de definerede svage elever i grundskolen skal videre i ungdomsuddannelserne, er der en fare for, at svagheden hænger ved, enten som en selvopfyldende profeti eller som den svages tilpasning til den stærkes kategorisering.

  Man kan derfor spørge, om de stærke simpelthen har brug for svaghed hos andre for at kunne manifestere styrke? Hvis der blot er et lille gran af sandhed i den hypotese, er der behov for et fokusskift i hjælpen til de svage - bort fra det svage og hen imod det stærke. Vi skal interessere os mere for, hvor styrkerne hos mennesket er, og hvad de stærke foretager sig. Uanset om de stærke her er de stærkeste af de svage, de lærere, som definerer og yder den konkrete indsats til de svage, eller dem, der har den politisk/administrative opgave i rammesætningen af tilbuddene.

  Motiverne til at handle, som vi gør, kan være mange - mere eller mindre legitime:

  • Det er forståeligt, at den enkelte (svage) ønsker at få så gunstige vilkår for uddannelse som muligt - også selv om det måske er på bekostning af andre (svage).
    
  • Det er forståeligt, at læreren vil have ro i klassen, så hovedparten af eleverne kan få udbytte af undervisningen. Det er nødvendigt, at læreren sikrer en progression i stoffet, så elevernes indlæringsniveau er tilfredsstillende. Spørgsmålet er, om det er legitimt, at tilbuddet til de svage har karakter af udgrænsning - at få de urolige, de afvigende, ud af klassen og altså fjerne eller skærme de børn og unge, som ikke passer ind i skolens institutionelle rammer.
    
  • Og det er nødvendigt strukturelt at sikre uddannelsesmuligheder for de svage i et velfærdssamfund.

  Men over for disse hensyn står risikoen for, at en opdeling af elever i stærke og svage får konsekvenser langt ud over skoletiden og derved medfører et spild af en række menneskelige ressourcer, som ikke lige har med den svage dimension at gøre.

  Når vi beskæftiger os med de svage i skolen, er fokus oftest på den enkelte person eller måske gruppen af individer med svaghedskarakter.

  Det er som om, det er en indbygget nødvendighed, at individet så at sige skal kvalificere sig til den særlige indsats - få samlet interessen om et problem i form af et deficit, en mangel hos sig. Spørgsmålet er, om det er den mest givtige måde at behandle relative svagheder på ?

  I praksis viser det sig, at nogle svage - f.eks. unge med læsevanskeligheder - skal have en hel del styrke for at få interessen fjernet fra deres person og hen imod en mulighed for at lære på deres måde, dvs. få suppleret klasseundervisningen med andre metoder, tilrettelæggelsesformer, materialer mv. Og det paradoksale er, at en gruppe af ikke-definerede svage i en klasse ofte får stor glæde af indsatsen sammen med den svage elev, når det lykkes at få metodevalget bragt i orden i selve undervisningssituationen.

  Dette er blot et eksempel på, at det ikke nødvendigvis er den svages forhold og problem, der bør være i vores opmærksomhedsfelt. Det er måske ikke den udgrænsedes manglende indlæringsresultat, der burde tiltrække vores interesse.

  Vi skulle måske nærmere sætte spot på selve udgrænsningsprocessen. Vi skulle interessere os for at forstå de metoder og motiver, som ligger bag. Det kunne hjælpe os til bedre at forstå mekanismerne bag det forhold, at de allersvageste stadig halter bagefter. Der synes hele tiden at være en gruppe, som ikke får glæde af de mange tilbud. Er det en konsekvens af, at de (relativt) stærke faktisk ikke ønsker de (relativt) svage i deres midte, hvis det ikke kan ske på de stærkes præmisser? Og bliver resultatet, at de mange tilbud til de svage kan få karakter af legitimering og i stedet for at være en hjælp bliver undertrykkende ?

  
  Børn, unge og voksne som enkeltindivider med styrker og svagheder

  I det 19. århundredes begyndelse - i 1814 - blev undervisning af børn gjort obligatorisk. Ved århundredeskiftet var der dog mange børn, som ikke gik i skole, og børn, hvis udbytte af skolegangen var meget beskedent. Det skyldtes simpelthen, at disse børn ikke havde de forudsætninger, som datidens norm eller standardfikserede skole krævede.

  Men ved starten af det 20. århundrede - i 1902 - så specialundervisningen dagens lys i form af nogle specialklasser i de større byer for de elever, som ikke kunne følge undervisningen i den almindelige klasse.

  I de sidste 100 år har specialundervisningen således været folkeskolens svar på alle børns ret til og behov for undervisning.

  Lidt efter lidt har denne strategi - i dag i form af specialpædagogisk støtte - bredt sig til ungdoms- og voksenuddannelserne. Og udviklingen har på alle skoleområder vist en konstant stigning i antallet (frekvensen) af specialunderviste eller -støttede elever og en tilsvarende stigning i forbruget af ressourcer hertil.

  Uddannelsessystemets strategi over for væksten i antallet af udgrænsede svage - som det ret beset er stærkt medskyldigt i - har været en hensyntagende og/eller kompenserende specialundervisning med henblik på at afhjælpe - eller i alt fald at begrænse - virkningerne af funktionsproblemet hos de svage. Det er sket dels ved at fastsætte andre mål for børnene i specialundervisningen end for de øvrige børn, dels ved at udvikle en anden pædagogik, oftest med øget vægt på praktisk i stedet for boglig-skriftlig indlæring.

  Den tid er altså forbi, hvor uddannelse er forbeholdt en lille del af samfundets borgere.

  Gennem de seneste to århundreder har udviklingen støt og roligt bevæget sig hen imod den situation, vi vedkender os i dag: At uddannelse skal være et tilbud til alle, og at der nærmest stilles krav til den enkelte om at uddanne sig.

  Det udfordrer os logisk set til et 180° skift i forholdet mellem uddannelse og elev: Før var det uddannelsen, der bestemte, hvem der var egnet eller ikke egnet til at deltage. Nu er det elevernes - ofte meget forskellige - forudsætninger og muligheder, der er afgørende for det samlede uddannelsessystems indhold og tilrettelæggelse. Samtidig forventes uddannelserne at udstyre elever og studerende med kvalifikationer og kompetencer, der både kan hamle op med de bedste udenlandske skoler og gøre sig på fremtidens arbejdsmarked.

  Dette har ført til, at normaliseringsbegrebet også er slået igennem i uddannelsessystemet under overskrifter som "ansvar for egen læring" og med idéen om at udforme individuelle uddannelses- og handleplaner for elever og studerende. Hermed er der åbnet op for både individuelle mål for indlæringen og for individuelle måder at lære på.

  Her ved slutningen af det 20. århundrede har vi udviklet et uddannelsessystem, der såvel i teorien som i praksis er for alle, men vi har endnu ikke været i stand til at indrette skoler og undervisning på en sådan måde, at alle kan være med, uden at nogle er blevet etiketteret som særlige.

  Idéen om undervisning med udgangspunkt i det enkelte individ og dets interesser, evner og muligheder for at lære hviler på en grundlæggende respekt for individets egen måde at være på. Men undervisning er særlig derved, at et af de erklærede formål er at føre eleven gennem en proces - fra et færdighedsniveau til et andet.

  Op igennem uddannelserne foregår en stadig faglig progression. Derfor er det muligt at opstille adgangsbetingelser til ungdomsuddannelserne og de videregående uddannelser. Færdighedstilvæksten er en del af det, læreren får sine penge for at sikre. Der påhviler læreren et ansvar for, at der foregår en løbende udvikling af den enkeltes færdigheder hen imod et slutniveau, der gør det muligt blandt andet at begå sig videre frem i uddannelsessystemet eller på arbejdsmarkedet.

  Det vil næppe nogensinde blive muligt at få alle frem til det samme faglige niveau. Der er og vil altid være en spredning. Dette forhold kommer i en vis forstand til udtryk i karakterer. Når ungdomsuddannelserne efter den ret homogene grundskole folder sig ud som en vifte af forskelligartede tilbud, fra produktionsskoler til højniveauklasser i gymnasiet, afspejler det også forskellige behov hos en gruppe af unge individer med forskellig baggrund. Al undervisning fordrer derfor en rummelighed i forhold til elevernes færdigheder, indlæringsevne og måde at lære på. Samme rummelighed, som er nødvendig mht. elevernes personlige egenskaber og arbejdsmoral.

  Man kan indvende, at alle vegne, hvor mennesker mødes, gennemgår den enkelte en forandringsproces. Ethvert møde mellem mennesker kan medføre udvikling og forandring for den enkelte. Det gælder i foreningslivet, samtalen, venskabet, kærligheden.

  Men forskellen er, at i skolen er der ansat lærere med det eksplicitte formål at være fører, træner og fødselshjælper. I forhold til børn, unge og voksne med specielle behov betyder det, at det er meningsløst at lade dem være i fred på egne præmisser. I undervisning er det ikke bare uønskeligt, men direkte umuligt at lade mennesker - børn, unge eller voksne - være i fred på samme måde som i bolig- eller socialpolitikken. Når der bliver undervist, bliver der trådt hen over den personlige grænse.

  Specialundervisningens karakteristika er som allerede beskrevet, at den bygger på pædagogisk-faglig specialviden. Men den tydeliggør samtidig, at der er nogen, der er svage. Alternativet til udgrænsning er en større rummelighed i skolen generelt, så der er plads til elever med særlige behov, uden at de bliver etiketteret som svage.

  At vælge specialundervisning som institution for uddannelsessystemets tilbud til børn, unge og voksne med relative svagheder betyder en stærk tendens til at kategorisere den samlede gruppe af modtagere af specialundervisningen. De bliver sat i bås.

  Resultatet er, at der er ganske kort fra udpegningen af en konkret relativ svaghed hos en person til identifikation af de svage grupper i samfundet.

  Medaljens bagside er en risiko for, at en række bevidste eller ubevidste reaktionsmønstre træder i kraft:
  

  Behandling træder i stedet for udvikling.   Beskyttelse hindrer personlig udfoldelse.   Man bliver passiv modtager og ikke aktiv deltager.   Man reduceres til sit handicap eller problem.   Man påtager sig afvigergruppers beskrevne særpræg og fjerner sig fra sin unikke individualitet.

   

  Indlæringsvanskeligheder er et kendt slagord, som man f.eks. aktuelt hæfter på 14 pct. af folkeskolens elever. Men begrebet har kun mening, hvis man forlanger, at en elev skal lære noget på en måde, som han eller hun er aldeles ude af stand til. En sådan situation kan man stille ethvert menneske i, og derved påføre det "indlæringsvanskeligheder".

  Når man er glad for og gerne anvender betegnelsen over for skoleelever, kan det måske skyldes, at det er en ret bekvem måde at skyde ansvaret for den irrelevante udfordring af eleven fra sig på.

  Men det er jo nemt nok at konstatere ved et skrivebord. Hvordan skal skolen forholde sig til paradokset:

  Eleverne skal have lov til at være forskellige, men skolen har pligt til at udruste alle sine elever med de færdigheder og kundskaber, som kræves i dagens danske samfund. Balancen mellem på den ene side hensynet til og respekten for den enkeltes muligheder og forudsætninger og på den anden side de ret ensartede - eller normative - krav, rollen som aktiv deltager i samfundslivet stiller.

  Der er ingen lette svar på denne problemstilling. Skolen kan ikke bare indrette sig med individuel undervisning, hvor hver enkelt elev må lære så meget, som det nu er muligt. Men skolen kan heller ikke bare opstille nogle præcise mål for, hvad alle på givne alderstrin skal lære - vel vidende, at en hel del ikke vil have en ærlig chance for nå målet.

   

  Udfordringen for skolen gøres ikke nemmere af, at opgaven tit må tackles i fuldt projektørlys. To forudsætninger er imidlertid afgørende i problemstillingen:

   

  1. Ingen kan udvikle sig/lære mere, end de potentielle forudsætninger tillader, men

  2. Enhver kan ved en fejlagtig eller mangelfuld påvirkning/undervisning udvikle sig mindre eller dårligere, end potientialet berettiger.

   

  Hvis f.eks. et barn allerede fra sit første møde med skolen stilles over for udfordringer, der overstiger dets potentiale, vil det resultere i tab af selvtillid og personlig sikkerhed. Næste gang, det sker, vil det være endnu vanskeligere at opnå succes. På den måde kan der meget vel udvikle sig en ond cirkel, der fører eleven længere og længere væk fra det, som han eller hun gerne skulle - og egentlig også havde mulighed for - at lære. Denne negative udvikling kan meget vel fortsætte langt op i voksenalderen.

  Noget lignende kan i øvrigt også ske, hvis barnet, den unge eller voksne oplever, at udfordringerne ligger væsentligt under deres forudsætninger.

  Alle mennesker har godt af udfordringer og krav. Det skal blot være krav, der er formuleret under hensyntagen til den enkeltes potentiale. Guleroden skal hænge et stykke foran eleven, så der er noget at bevæge sig frem efter, men ikke så langt væk, at den ikke kan ses.

  Hvis skolen, og uddannelserne, skal være meningsfulde for alle - og ikke bare for de fleste - må den indrette sin struktur, sine målsætninger og sine undervisningsmetoder, så alle elever kommer i centrum.

  
  Fremtidsperspektiver

  Undervisning og uddannelse skal altid kunne mobilisere de bedste og stærkeste kræfter hos eleven eller den studerende. Det gælder, uanset om undervisningen foregår på helt almindelige eller mere eller mindre særlige vilkår.
  

  Begrebet svaghed er ikke entydigt: Intet menneske er på alle punkter svagt eller stærkt, og når vi bruger betegnelsen svag, vil det altid være udtryk for resultatet af en sammenligning. Derfor er der tale om en stigmatisering - en stempling, når et menneske kategoriseres som værende svagt. I vore bestræbelser på at sætte mennesket i centrum og tage udgangspunkt i menneskers forskelligheder ligger der en skjult segregering. En sådan udskillelse af de svage opstår allerede ved udpegningen og individualiseringen af den særlige indsats. Udviklingen går i retning af, at viden næsten intet koster, og at alle gennem informationsteknologien/Internettet har adgang til ubegrænsede mængder af informationer. Det betyder, at erhvervslivets interesse i, at alle mennesker oplæres til at fungere ens, bliver stadig mindre. Skolen og uddannelsestilbuddet skal give mening - ikke blot for de fleste, men for alle. Undervisningen kan få større kvalitet og samlet set mere effekt, hvis den som noget ganske naturligt lægger op til forskellige arbejdsmetoder, som den enkelte elev kan anvende ud fra sine behov og muligheder. Eleven skal så at sige tilbydes flere strenge at spille på i sin læreproces.

   

  Den enkeltes selvtillid og gåpåmod må ikke svækkes af en systematisk undervurdering i forhold til andre. Tværtimod skal individet styrkes gennem en stadig understregning af dets egne evner og muligheder og gennem relevante udfordringer.

  I vores samfund er konkurrence og kamp om økonomiske, sociale eller magtfikserede førstepladser fremtrædende. Det gør det svært at erstatte den oplevelse af utilstrækkelighed og underlegenhed, som kan opstå, hvis man konstant sammenlignes med andre, med en oplevelse af at være duelig og at kunne noget, der er værdifuldt.

  Stillet over for dette dilemma kan det være fristende - ja næsten logisk - at satse på niveaudeling i undervisningen, så de svagere ikke ustandseligt skal konfronteres med andre, der er stærkere. At foretrække segregation og sortering frem for integration og individuel respekt og accept.

  Denne løsning er imidlertid en kapitulation over for den udfordring, der består i at udnytte de mange konstruktive muligheder, en heterogen gruppe rummer. Intet er lettere end at "bekræfte de raske i retten til riget" - survival for the fittest. Men det er ikke acceptabelt eller værdigt for nogen.

  Skolen og uddannelserne har en selvstændig mulighed for at modvirke tendenser til deklassering og personlig devaluering. Hvis undervisningen differentieres, så den rummer relevante forventninger og udfordringer i forhold til den enkelte elev, vil nederlagene blive færre og sejrene hyppigere.

  En sådan differentiering forudsætter et opgør med traditionelle undervisningsformer, hvor deltagerne samles i temmelig store grupper med en enkelt lærer for bordenden. Denne undervisningsform bygger på en antagelse af, at alle gruppens medlemmer kan lære det samme på samme måde og inden for samme tidsramme. Men formen vil altid producere tabere, der hurtigt falder fra, fordi de ikke kan finde sig selv i processen.

  Alternativet er en undervisning og en skole, der er fleksibelt organiseret. Det vil sige, at der er klasser, grupper, hold etc., hvor lærerne samarbejder på tværs af fag og grupperinger, og hvor indlæringsmetoder og arbejdsformer varieres og tilpasses elevernes forskellige forudsætninger og interesser.

  Undervisningsdifferentiering må imidlertid ikke bare være en smuk talemåde eller en falsk selvfølgelighed. Derfor må hver enkelt deltagers læringsproces beskrives i et samarbejde mellem elev og lærer og nedfældes i en aftale, som alle parter forpligter sig til at overholde.

  Den elevcentrerede tilrettelæggelse af undervisningen vil naturligvis indebære, at ressourceforbruget vil variere fra elev til elev. Nogle elever vil være væsentligt mere ressourcekrævende end andre. Det er der ikke noget nyt i. Men ressourcer er andet og mere end penge. Opgaven med at give uddannelse til alle kan ikke løses alene med en økonomisk indsats. Det er nok så meget det stærke engagement og kreativitet hos alle parter i uddannelsesprocessen, der kan være med til at flytte os videre.

  Lærere og elever spiller selvsagt en rolle som hovedaktører. Men også rammerne for deres udfoldelse er af stor betydning. Her kan uddannelsesplanlæggere og beslutningstagere være med til at lære. Et eksempel på et initiativ, som kan sikre endnu flere en erhvervskompetence, er undervisningsministerens forslag til reform af de tekniske erhvervsuddannelser. Formålet er her at skabe større rummelighed i uddannelsen: At tilrettelægge uddannelserne, så unge mennesker kan erhverve sig en delkompetence inden for et fagområde og dermed skabe sig en platform for job og for at være med i fællesskabet.

  Uddannelsessystemet har investeret mange penge og mobiliseret megen personlig indsats i bestræbelserne for at hjælpe bagtroppen. Men det bør ikke afskære os fra at drøfte, om pengene kunne bruges på endnu bedre måder. Trænger elevers, studerendes, læreres, lederes og politikeres indsats til justeringer med henblik på en fremtid, hvor ingen havner nede under samfundets spærregrænse?

  Det må overvejes, om de samlede ressourcer kan allokeres på en sådan måde, at det mere opleves som en logisk accept af individuelle forskelle i behov, og mindre som en særlig "handicapydelse" til en nærmere defineret og afgrænset gruppe inden for fællesskabet.

  
  

  I de kommende år vil Undervisningsministeriet arbejde for:   Mere individuelle uddannelsesforløb med det enkelte individ i centrum Mere rummelige uddannelser, hvor fællesskabet giver plads til den enkeltes udfoldelse og udvikling At skoler og uddannelser for børn, unge og voksne bliver bedre til at identificere reelle behov for støtte og bedre til at identificere de skole- og uddannelsessøgendes ressourcer

  
  

  Bilag

  
  Gennemførte love og lovændringer i 1997-98

  Lov om korte videregående uddannelser

   

  Lov om ændring af lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler

  (Visse tilskud og kommunal elevstøtte på kurser på ungdomshøjskoler)

   

  Lov om ændring af lov om statens uddannelsesstøtte

  (Stipendium til ph.d.-studium indtil opnåelse af kandidatgrad m.v.)

   

  Lov om ændring af lov om Arbejdsgivernes Elevrefusion

  (Omlægning af finansiering af skolepraktik)

   

  Lov om ændring af lov om daghøjskoler og produktionsskoler m.v.

  (Indhold, skolemiljø, åbent udbud, filialvirksomhed m.v.)

   

  Lov om ændring af lov om folkeskolen

  (Uddannelseskrav ved forsøg med skolestart)

   

  Lov om ændring af lov om folkeskolen

  (Specialundervisning i dagbehandlingstilbud og anbringelsessteder)

   

  Lov om ændring af lov om friskoler og private grundskoler m.v., lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler og lov om ændring af lov om folkehøjskoler, efterskoler, husholdningsskoler og håndarbejdsskoler, lov om friskoler og private grundskoler m.v. , lov om gymnasiet m.v. og lov om kursus til højere forberedelseseksamen og om studieforberedende enkeltfagsundervisning for voksne m.v.

  (Tilsynsbestemmelser m.v.)

  
  Lov om ændring af lov om folkeskolen

  (Forstærket integration af børn af flygtninge og indvandrere)

   

  Lov om undervisning i dansk som andetsprog for voksne udlændinge m. fl. og sprogcentre

   

  Lov om ændring af lov om folkeskolen

  (Betaling for lejrskoler og skolerejser m.v.)

   

  Lov om ændring af forskellige uddannelseslove

  (Betaling for ekskursioner m.v.)
  

   

  
  

   

   

  ---