Undervisningsministeriets Integrationsprojekt


 




Hovedrapport
Oktober 1998




Indhold

1. Resumé

1.1. Er de tosprogede elever blevet integreret?
1.2. Centrale rammebetingelser for en virkningsfuld integrationspolitik
1.3. Integrationsprojektets modelprojekter
1.4. Kritiske kommentarer til Integrationsprojektets indhold og forløb
1.5. Har Integrationsprojektet bidraget til en anderledes fordeling?
1.6. Betingelserne for undervisning, især danskundervisning
1.7. De fremtidige indsatsområder
1.8. Barrierer for en bedre integration
1.9 Anbefalinger
1.10. Disponering og læsevejledning

2. Integrationsprojektets målsætninger og evalueringsdesign

2.1. Integrationsprojektets formål
2.2. Udviklingen i Integrationsprojektets formål
2.3. Evalueringens formål og design
2.4. Centrale integrations- og skolepolitiske tiltag og tendenser under Integrationsprojektets forløb

3. Oversigt over Integrationsprojektet

3.1. Tildeling af bevillinger
3.2. Integrationsprojektets mål
3.3. Fokus på fordelingsprojekterne
3.4. Integrationsprojektets indhold - hvilke typer af projekter er der tale om?
3.5. Hvor er integrationsprojekterne igangsat, og hvor er de placeret på det sociale Danmarkskort?
3.6. Projekternes placering på det sociale Danmarkskort
3.7. Hvem er aktører i Integrationsprojektet?

4. Mål og effekt - hvor langt nåede man?

4.1. Projekternes opfyldelse af egne målsætninger
4.2. Har Integrationsprojektet fremmet en bedre integration?
4.3. Fordelingsmålsætningen
4.4. Kvalificering af danskundervisningen
4.5. Barrierer for en bedre integration af tosprogede elever
4.6. Forankringen - de kommunale rammer

5. Modelprojekter

5.1. Integrationspolitiske rammebetingelser
5.2. Modeller for en fremtidig integrationspolitik

6. Anbefalinger og konklusion

6.1. Anbefalinger i forhold til programstyringen
6.2. Praksisrelaterede anbefalinger

7. Litteratur

 


1. Resumé

PLS Consult har i perioden 1995-98 gennemført en evaluering af Undervisningsministeriets Integrationsprojekt vedrørende tosprogede elever i folkeskolen og de frie grundskoler. Evalueringen munder ud i en sammenfattende evalueringsrapport, hvis hovedresultater og anbefalinger vi præsenterer i dette resumé.

Ifølge evalueringens kommissorium har Integrationsprojektet tre formål:

Integrationsprojektets overordnede formål er at tilstræbe en bedre integration af tosprogede elever i folkeskolen.
Integrationsprojektets første delmål er at yde støtte til projekter, der søger at påvirke fordelingen af danske og tosprogede elever inden for den enkelte kommune og kommuner imellem.
Integrationsprojektets andet delmål er at yde støtte til projekter, der søger at skabe de bedst mulige betingelser for undervisning, især danskundervisning, samt for andre skoleaktiviteter for både danske og tosprogede elever og deres familier.
Evalueringen skal på denne baggrund vurdere, i hvilket omfang og på hvilken måde de godkendte projekter har formået at imødekomme hensigten bag tilskudstildelingen.

Evalueringen har herudover to delmål:

At identificere barrierer for målopfyldelse både på det overordnede plan - på tværs af projekttyper - og inden for det enkelte projekt.
At opsamle og videreformidle viden om projekterne - herunder at identificere særligt perspektivrige projekter - samt at videreformidle og udbrede de erfaringer, der skønnes at kunne overføres til andre skoler.
Der er i løbet af den 4-årige periode fra 1994-98 i alt iværksat 191 projekter, der fortrinsvist er igangsat af skoler. Det er karakteristisk, at der er gennemført en bred vifte af aktiviteter inden for følgende hovedområder:

Førskoleområdet
Indskoling
Udskoling
Forældresamarbejde
Nytænkning i danskundervisningen
Interkulturel undervisning
Udarbejdelse af undervisningsmaterialer
Helhedsprojekter
Uddannelse af lærere

1.1 Er de tosprogede elever blevet integreret?

Hovedindtrykket af Integrationsprojektets knap 200 projekter er, at der foreligger en række grundigt efterprøvede erfaringer, der udgør et solidt fundament for den fremtidige integrationspolitik på skoleområdet. Der forelå ikke, inden Integrationsprojektets iværksættelse, en sammenhængende og accepteret viden om, hvorledes tosprogede elever integreres. Ved Integrationsprojektets afslutning foreligger konkrete erfaringer, der kan omsættes til skolepolitisk handling, lige fra førskole- til udskolingsområdet. Disse erfaringer formidles i nærværende evalueringsrapport ved at udpege nogle projekter, der har modelværdi, dvs. at de pågældende projekter efter vor vurdering har relevans for en bred kreds af kommuner og skoler med dels samme målsætninger, dels samme faglige og pædagogiske udfordringer.

Ca. halvdelen af integrationsprojekterne videreføres helt eller delvist for kommunernes egne midler. Dette antal vurderes umiddelbart til at være tilfredsstillende, idet en samlet vurdering dog må bero på en kvalitativ vurdering fremfor en kvantitativ opgørelse.

Samlet finder evaluator, at der i dag foreligger viden og erfaringer, der gør det muligt for kommunerne og Undervisningsministeriet at formulere og gennemføre en integrationspolitik på skoleområdet; en integrationspolitik der er helhedsorienteret, dvs. tager udgangspunkt i barnets skole- og fritidsliv lige fra førskolealderen og til det tidspunkt, hvor eleven skal vælge en ungdomsuddannelse. Integrationsprojektets samlede erfaringer understreger, at der foreligger et vitalt behov for en sådan helhedsorienteret målsætning, tænkning og strategi på integrationsområdet.

1.2 Centrale rammebetingelser for en virkningsfuld integrationspolitik

På det helt overordnede niveau vurderer evaluator, at det især er følgende rammebetingelser, der påvirker en vellykket integrationsproces:

Det er en væsentlig forudsætning for en vellykket integrationsproces på en skole, at integrationsopgaven bliver til hele skolens projekt. Det vil sige, at samtlige aktører - lærere, forældregruppen, eleverne og ikke mindst skoleledelsen - engageres og er fælles om integrationsopgaven. Forudsætninger for, at integrationsprojektet bliver hele skolens projekt, er, at der opstilles målsætninger for integrationen, at der gennemføres løbende evalueringer af, hvorvidt målsætningerne nås – og, helt grundlæggende, at skoleledelsen tager et ledelsesmæssigt ansvar for integrationsprocessen. De skoler, hvorpå disse forudsætninger opfyldes, har generelt succes med integrationen af de tosprogede elever, hvorimod de skoler, der ikke indfrier forudsætningerne, i langt større udstrækning risikerer en direkte mislykket integration eller en integrationsproces, der kunne forløbe langt mere virkningsfuldt. Det skal i forhold hertil særligt bemærkes, at det for en række skoler og projekter gælder, at der ikke er formuleret klare målsætninger for integrationen.
Den aktive inddragelse af tosprogede lærere har stor betydning, bl.a. for de tosprogede elevers sprogudvikling, deres følelse af tryghed samt for mulighederne for at opnå et velfungerende forældresamarbejde. I en række kommuner er der taget initiativ til at videreuddanne tosprogede lærere ud fra en erkendelse af de tosprogede læreres betydning for integrationsprocessen. Samtidig er det dokumenteret, at der er behov for at forbedre de tosprogede læreres samarbejde med danske lærere (for opnåelse af gensidig respekt og åbenhed), samt i nogle tilfælde for at forbedre de tosprogede læreres ansættelsesforhold med henblik på at styrke mulighederne for at tiltrække tosprogede lærere.
Der er et generelt behov for at føre læreruddannelsen ajour med en undervisningssituation med mange tosprogede elever. Mange kommuner anfører, at de selv skal varetage introduktionen af elementære principper i undervisningen af tosprogede elever for nyuddannede lærere. Endvidere anfører kommunerne, at denne kritik har været rejst gennem mange år - uden at seminarierne har ændret væsentligt på læreruddannelsen. Centrale aktører i de store kommuner anfører, at seminarierne er ude af trit med udviklingen i forhold til nyuddannede læreres undervisning af tosprogede elever.
Vurderingen af integrationsprojekternes procesforløb og resultater kan ikke ses uafhængigt af elevernes sociale arv og opvækstvilkår. Ca. 1/3 af eleverne i de 200 projekter vurderes af projektlederne til at være socialt belastede (heraf lidt flere danske børn end tosprogede børn). Dette forhold stiller særlige krav til skolens undervisningstilbud samt til samarbejdet mellem institutioner og forældre. Endvidere er der ingen tvivl om, at dette samarbejde er mere ressourcekrævende end et samarbejde i skolemiljøer med få eller ingen socialt belastede børn.
Den politisk administrative opbakning til integrationsprocessen er af central betydning. Det hidtidige forløb med ca. 200 integrationsprojekter understreger, at der er et stort behov for, at forvaltninger i højere grad dels er med til at formulere integrationsprocessens målsætninger (hvad skal den enkelte skole og lærer nå af kvalitative mål?), dels er med til at vurdere projekternes forløb samt indfrielse af målsætninger. Evalueringen dokumenterer, at de kommunale forvaltninger i for ringe udstrækning deltager i formuleringen af det enkelte projekts målsætninger samt i vurderingen af projekternes resultater.

1.3 Integrationsprojektets modelprojekter

Sammenfattende har Integrationsprojektet således på programniveau bidraget til at fremme integrationen af tosprogede elever - primært gennem en faglig, pædagogisk udvikling, gennem en øget bevidstgørelse samt via en række perspektivrige modelprojekter. I det følgende gør vi nærmere rede for resultaterne.

På et mere konkret niveau har projekterne især fremmet integrationen ved at bidrage til:

At tosprogede elever efter endt skoleforløb klarer sig på lige fod med danske elever (i vore undersøgelser defineret ved et alderssvarende dansk)
At tosprogede elever undervises i dansk som andetsprog
At der arbejdes med interkulturel undervisning
At der er sket en faglig, pædagogisk udvikling af danskundervisningen
At der inddrages tosprogede lærere i forældresamarbejdet
Med baggrund i bl.a. disse resultater har vi udvalgt en række særligt perspektivrige modelprojekter, hvis organisationsformer eller metoder helt eller delvist kan overføres til andre kommuner, og som har potentiale til at sætte dagsordenen for den kommunale integrationspolitik i årene fremover. Følgende projekttyper er udvalgt:

Model for sprogstimulering i førskolealderen, herunder anvendelsen af dansk som andetsprog
Model for dansk som andetsprog for de store elever
Model for centralt (kommunalt) styrede kurser i dansk som andetsprog
Model for visitering til modtagelsesklasse via central visitationsklasse af sent ankomne flygtninge
Model for indskoling i sproggrupper
Model for interkulturel undervisning
Model for en anderledes fordeling via udflytning af modtagelsesklasser
Model for en anderledes fordeling via magnetskolekonceptet
Model for en anderledes fordeling gennem et koordineret bolig- og skoletilbud
Modeller for helhedsprojekter
Model for udskoling af tosprogede elever

1.4 Kritiske kommentarer til Integrationsprojektets indhold og forløb

Som nævnt er hovedindtrykket af Integrationsprojektet, at integrationspolitikken fremover kan tage afsæt i de indvundne erfaringer. Integrationsprojektet har dog ikke kun bidraget med konstruktive erfaringer. En række forhold har påvirket målindfrielsen i negativ retning:

Sammenhængen med andre projekter under Regeringens Byudvalg har været begrænset. Integrationsprojektet har kun i mindre omfang bidraget til den hel-hedstænkning, der oprindeligt var intentionen med nedsættelsen af Byudvalget. Kun otte ud af samtlige projekter har ved Integrationsprojektets afslutning et egentligt samarbejde med andre aktører i regi af Byudvalget.
Integrationsprojektet har satset i bredden, på en vifte af forskellige aktiviteter, frem for i dybden. Det medfører, at der er mange små projekter, hvis erfaringer ikke når længere end til den konkrete elevgruppe. Det gælder f.eks. projekter med et etårigt tidsperspektiv, hvor man f.eks. har etableret forsøg med musikalske legestuer.
En væsentlig intention med Integrationsprojektet var at anvise nye og utraditionelle veje, der eventuelt kunne være retningsgivende for undervisning af tosprogede elever. Set i dette perspektiv - og i forlængelse af ovenstående - er der mange projekter, der ikke har bidraget med nytænkning om integrationsprocessen.

1.5 Har Integrationsprojektet bidraget til en anderledes fordeling?

Integrationsprojektet blev iværksat i 1994 som udmøntningen af Punkt 26 i Regeringens Byudvalg. Intentionen i Byudvalgets Punkt 26 var at fremme "en mere hensigtsmæssig fordeling" af danske og tosprogede elever.

I Integrationsprojektets indledende faser, samt i løbet af de første halvandet år af den egentlige projektperiode, er fokus ændret fra fordeling til i stedet at kvalificere skolernes undervisningstilbud. Der er således sket en målforskydning fra Punkt 26 over den umiddelbart efterfølgende formulering af Integrationsprojektets overordnede formål om at sikre bedre integration, og frem til evalueringen efter 18 måneder (den såkaldt ministerielle 18 måneders-midtvejsevaluering).

Denne målforskydning viser sig at være velbegrundet, idet den eksplicitte tese i Punkt 26 om, at bedre vilkår for både tosprogede og danske børns indlæring af dansk er afhængig af, at de tosprogede elever spredes på flere skoler, således kan tilbagevises med udgangspunkt i de indhøstede erfaringer med integrationsprojekterne.

Fokus på spredning (defineret som "bussing" af elever fra et skoledistrikt til et andet uden faglige, pædagogiske aktiviteter), som Punkt 26 implicit lagde op til, har vist sig ikke at være et virksomt integrationspolitisk instrument. Tværtimod indicerer projekt-erfaringerne, at spredning virker disintegrerende.

Det forhold, at spredning ikke kan anbefales, betyder ikke, at Punkt 26’s samt Integrationsprojektets fokus på anderledes fordeling ikke er relevant. Hvis man vælger den bredest mulige forståelse af fordelingsprojekter (dvs. hvor fastholdelse af danske elever er lig en fordelingsmålsætning, hvor fordeling kan være et delmål m.m.), er ca. en tredjedel af projekterne fordelingsprojekter. Disse projekter udgør bevillingsmæssigt halvdelen af den samlede bevilling. Disse fordelingsprojekter indeholder ikke en spredningsmodel, idet projekternes ’fordelingsprofil’ tegnes af projekter med følgende karakteristika:

- I de fleste fordelingsprojekter er fordelingshensigten et delmål
- De fleste fordelingsprojekter er kendetegnet ved en indirekte strategi, dvs. at fordelingseffekten opnås på længere sigt ved at tiltrække og fastholde ressourcestærke elever på en skole

Fordelingsprojekterne forsøger ad flere forskellige veje at påvirke fordelingen af danske og tosprogede elever. Projekterne kan typisk opdeles i tre grupper. Den første gruppe omfatter de projekter, gennem hvilke man forsøger at påvirke fordelingen mellem danske og tosprogede elever ved at flytte modtagelsesklasserne ud på skoler, der ikke i forvejen har et nævneværdigt antal tosprogede elever (8 projekter). Den anden gruppe indeholder de projekter, som forsøger at tiltrække og fastholde en bestemt elevgruppe på skolen ved hjælp af et særligt attraktivt undervisningstilbud (34 projekter). Den tredje gruppe af projekter forsøger at give nyankomne flygtningefamilier et koordineret bolig- og skoletilbud i områder, hvor der i forvejen er et begrænset antal flygtninge- og indvandrerfamilier (3 projekter).

Fordelingsprojekterne, der er rubriceret under model 1 og 3, påvirker fordelingen af danske og tosprogede elever direkte ved enten at udflytte modtagelsesklasser eller ved at tilbyde familierne en bolig i et andet skoledistrikt. Model 2 er mere indirekte, idet der anvendes ’bløde’ midler; f.eks. i form af informationsinitiativer eller incita-menter. De tre modeller stiller forskellige krav til koordinationen i kommunerne: Model 3 engagerer flest aktørgrupper, hvor det tværgående samspil mellem forskellige forvaltningsdele er afgørende for modellens succes på skoleniveauet. Model 1 kræver koordination mellem skoleforvaltningen og skoleniveauet. Model 2 er altså den eneste model, der i princippet kan initieres og gennemføres på skoleniveauet.

Der er en række fordele og ulemper knyttet til de tre modeller:

- Model 1: Fordelen ved udflytning af modtagelsesklasser er primært en stor fordelingsgevinst på kort sigt. Erfaringerne viser herudover, at en stor del af eleverne bliver på skolen efter udslusning til normalklasser. Sker udflytningen i sproggrupper, er der en pædagogisk gevinst at hente, idet det giver mulighed for tosproget støtte og derigennem bedre forældrekontakt. Modellen er begrænset af kun at kunne fordele modtagelsesklasseelever. Herudover er ulempen fortrinsvis, at de tosprogede elever i mange tilfælde får langt til skole, hvilket vanskeliggør samværet med de danske elever efter skoletid. Tilsvarende forringes mulighederne for forældresamarbejde.
- Model 2: Fordelene ved tiltræknings- og fastholdelsesprojekterne er, især, at skolen gennemfører aktiviteter, der kommer hele elevgrundlaget til gode. Modellen medfører også gode muligheder for inddragelse af forældregruppen, og den kan sættes i gang af den enkelte skole. Ulempen er, at synlige aktiviteter over for forældremålgruppen er langsigtede og tillige omkostningskrævende. Yderligere kan det være meget vanskeligt at ændre en skoles omdømme, selvom der i ’objektiv’ forstand tilbydes et godt undervisningstilbud. Fordelingseffekten er derfor mere usikker på kort sigt og ses først på længere sigt.
- Model 3: Koordineringen af bolig- og skolepolitikken har den fordel, at det er familier frem for elever, der flyttes. Fordelingen kan ske i sproggrupper, hvorfor der også i denne model kan drages nytte af tosprogede lærere. Tilmed er der sammenhæng mellem de tosprogede elevers skole og fritid. Modellen har dog også ulemper. Det er ofte svært at få forskellige forvaltningsgrene til at arbejde sammen om en koordinering af skole- og boligpolitikken såvel som at skaffe egnede boliger i forhold til flygtningenes behov. Modellen har yderligere den begrænsning, at den primært er velegnet til flygtninge, der ikke allerede er etableret med egen bolig.

Selvom Integrationsprojektet som program ikke har påvirket fordelingen af elever afgørende, er der en række projekter, som har formået at ændre fordelingen. Erfaringerne viser generelt, at udflytning af modtagelsesklasser på kort sigt giver den mest kontante fordelingseffekt. Projekter, der forsøger at tiltrække eller fastholde elever, har vanskeligere ved at påvirke fordelingen på kort sigt – og har frem for alt vanskeligere ved at dokumentere sin fordelingseffekt: Fordelingseffekten består af et hypotetisk spørgsmål om, hvor mange forældre, der havde valgt en anden skoleløsning til deres børn, hvis skolens undervisningstilbud ikke var blevet, som det blev? Dette spørgsmål kan vanskeligt besvares. Til gengæld nyder den samlede elevgruppe på skolen godt af undervisningstilbuddet. Perspektiverne for udflytning af modtagelsesklasser som fordelingsmodel begrænses dog fremover af ændringen i folkeskolelovens § 4a, idet kommunerne hermed skal tilbyde tosprogede elever sprogstimulering i førskolen. Dermed vil der - alt andet lige - være et mindre behov for modtagelsesklasser. Således er fordelingsperspektiverne fremover størst ved anvendelse af enten model 2 - tiltrækning og fastholdelse af elever - eller model 3 - et koordineret skole- og boligtilbud til nyankomne flygtningefamilier.

I forhold til fordelingsperspektivet, er der således tre overordnede pointer. For det første vil en isoleret spredning - uden ledsagende faglige, pædagogiske tiltag - have negative konsekvenser for integrationen af tosprogede elever. For det andet viser erfaringerne, at det er muligt at opnå gode undervisningsresultater uafhængigt af andelen af tosprogede elever. Elevfordelingen er således interessant af sociale grunde, ikke af faglige. Forklaringen er, at udveksling af normer og værdier bedst finder sted i et samspil mellem tosprogede og danske elever. For det tredje har den fordelingsmæssige effekt af Integrationsprojektet som program været begrænset. Således er der kun få tværkommunale samarbejdsprojekter, og ingen af dem anviser bæredygtige veje for et fordelingssamarbejde mellem kommuner. Tilmed har et relativt begrænset antal af fordelingsprojekterne i 1998 en fordelingseffekt inden for kommunen (nominelt svarer det til 23 projekter, dvs. cirka halvdelen af projekter med en fordelingsmålsætning).

1.6 Betingelserne for undervisning, især danskundervisning

Integrationsprojektet har også bidraget med en række erfaringer i forhold til danskundervisningen for tosprogede elever. Resultaterne er ikke endegyldige, da danskundervisningen befinder sig i en udviklingsfase. Men Integrationsprojektet har bidraget til, at man på skoler over hele landet er gået i gang med at udvikle undervisningen i dansk som andetsprog, så den tager udgangspunkt i de tosprogede elevers sproglige forudsætninger. Projekternes erfaringer kan hjælpe til at udbrede denne udvikling på mange flere skoler. Endvidere vurderes det generelt i Integrationsprojektet, at sproglig støtte på modersmålet har betydning, såvel for elevernes tilegnelse af dansk som mere generelt. Et centralt element i denne proces er den faglige, sproglige og sociale støtte fra tosprogede lærere.

De succesrige projekter viser bl.a., at udviklingen på længere sigt bør bevæge sig i retning af en udbredelse af dansk som andetsprog fra danskundervisningen til alle skolens fag. I denne forbindelse kunne man overveje, om det ville være hensigtsmæssigt, at alle folkeskolens faghæfter (i fag som f.eks. matematik og tysk) på længere sigt kommer til at indeholde overvejelser over, hvorledes undervisningen i det relevante fag kan tage højde for andetsprogstilegnelsen.

1.7 De fremtidige indsatsområder

Skolechefundersøgelsen, der indgår i evalueringen, viser, at blandt de fremtidige indsatsområder i integrationsprocessen med tosprogede elever, er indsatsen inden for førskoleområdet, samt inden for indskolingen, særligt fremherskende. 82% af skolecheferne anfører således disse to indsatsområder som særligt centrale. Herefter følger forældresamarbejde (67%) og udskoling (47%).

Derimod prioriteres fordeling lavere, både med hensyn til modtagelsesklasser (36%) og fordelingsprojekter med henblik på fastholdelse/tiltrækning af danske elever (33%). Koordination af skole- og boligtilbud fremhæves kun af 3%.

Satsningen på førskole- og indskolingsområdet er forståelig, blandt andet set i lyset af ændringen af § 4a i folkeskoleloven.

En række af integrationsprojekterne understreger dog samtidig, at det er vigtigt, at hele det ni-årige skoleforløb tænkes og udvikles i én sammenhæng, herunder at der gives niveausvarende undervisning gennem elevens modersmål samt en niveausvarende faglig undervisning gennem andetsproget i en del af skoledagen.

1.8 Barrierer for en bedre integration

En af måderne, hvorpå man kan forbedre forudsætningerne for det fremtidige integrationsarbejde på skolerne, er ved at identificere de barrierer, som potentielt hindrer integrationen af tosprogede elever.

På det generelle, samfundsmæssige niveau oplever aktørerne (dvs. primært lærere og forvaltning) eksistensen af fordomme og myter om tosprogede elever, hvilket f.eks. medfører, at danske forældre flytter deres børn fra skoler på trods af et kvalificeret pædagogisk tilbud. Hertil kommer, at lærernes uddannelsesniveau er for dårligt. Der er pædagogiske og faglige mangler, f.eks. i relation til undervisning i dansk som andetsprog.

På det kommunale niveau er den kommunale forvaltning en barriere. Det er især oplevelsen af en manglende intersektoriel koordinering mellem social-, bolig- og skolepolitikken, der hindrer en sammenhængende indsats.

Samarbejdet mellem skole og hjem er en væsentlig forudsætning for en velfungerende skolegang - og det gælder ikke mindst samarbejdet med forældre til tosprogede elever. Ikke desto mindre er erfaringen fra projektledere og forvaltninger, at netop dette samarbejde ofte er en barriere i integrationsarbejdet. Det kan være i forbindelse med sproglige og kulturelle barrierer eller på grund af en svag forældreopbakning. En skolechef siger således, at problemet er: "Forældrenes manglende kulturelle forståelse for det danske undervisningssystem, der bygger på samarbejde og medansvar".

De nævnte barrierer er vigtige faktorer at være opmærksom på i det fremtidige integrationsarbejde. I forhold til forældresamarbejdet skal betragtningerne kvalificeres, idet det er vor vurdering, at barriererne findes hos begge parter. På den ene side oplever mange projektledere og skolechefer, at forældrene til de tosprogede elever har en manglende forståelse for den danske folkeskoletradition. På den anden side kan også projektledere og forvaltningers måde at håndtere samarbejdet på udgøre en barriere. Interview med forældre til tosprogede elever viste således, at kommunikationen mellem skole og hjem var mangelfuld, og at forældrene i visse tilfælde er blevet fejlinformeret. Samarbejdet og kommunikationen med de tosprogede forældre er altså fortsat et område, der bør ofres tid og kræfter på.

Den kommunale forankring

Den fremtidige kommunale forankring er en af de parametre, Integrationsprojektet vil blive vurderet på i årene, der kommer. I et overordnet perspektiv er det vigtigt, at de gode erfaringer fra én skole bringes videre til de andre skoler i kommunen – og at de gode erfaringer fra én kommune bringes videre til andre kommuner. I denne sammenhæng er formidlingsindsatsen væsentlig. Her tyder erfaringerne på, at de kommunale forvaltninger hidtil har koncentreret sig om intern formidling til det politiske niveau. Formidlingen mellem skoler og mellem kommuner er derfor den store udfordring fremover.

1.9 Anbefalinger

Analyseresultaterne leder frem til en række anbefalinger omkring den fremtidige organisering af integrationspolitikken på skoleområdet. Vi fremsætter først en række operationelle anbefalinger på tre niveauer: det nationale niveau, det kommunale niveau og institutionsniveauet, herefter fremsætter vi nogle strategiske anbefalinger rettet mod styringen af programmer som Integrationsprojektet.

Konkrete, praksisrelaterede anbefalinger

Erfaringerne fra evalueringen af Integrationsprojektet peger, ud over de konkrete resultater, også på en række forhold på såvel nationalt, kommunalt som institutionsniveau, der skal sættes ind over for eller iværksættes for at forbedre betingelserne for en bedre integration:

Det nationale niveau:

Evalueringen har vist, at der brug for helhedsorienteret strategi og tænkning på integrationsområdet – og således også for udformning af overordnede målsætninger på det nationale niveau.
Der er behov for, at seminarierne i højere grad ruster de nye generationer af lærere til undervisning af flerkulturelle elever. Læreruddannelsen er generelt utidssvarende i forhold til behovet.
Evalueringen viser endvidere, at der er behov for at sikre kvaliteten af modersmålsundervisningen og dens vilkår.
Der er behov for at seminarierne uddanner flere (og mere kvalificerede) tosprogede lærere.

Det kommunale niveau:

En af barriererne i integrationsarbejdet på kommunalt niveau er den interne koordinering mellem forvaltningssektorerne. Det er påkrævet i større udstrækning at samordne indsatsen på daginstitutionsområdet med skolepolitikken, boligpolitikken og uddannelses- og arbejdsmarkedspolitikken i udskolingsfasen.
Der er behov for at kommunerne formulerer en samlet integrationspolitik, der også bør indeholde konkrete målsætninger for integrationsindsatsen på institutionsniveau i forlængelse af "Folkeskolen år 2000". Hver enkelt skole bør arbejde ud fra konkrete målsætninger i forhold til integrationen af tosprogede elever. I dag er det relativt få skoler, der har formuleret konkrete målsætninger. Denne proces fordrer i høj grad samarbejde mellem forvaltninger og de enkelte skoler.
Der er også internt i kommunerne behov for at forbedre kommunikationen mellem skole og forvaltning.

Institutionsniveau:

Samarbejdet med forældrene til de tosprogede elever er et væsentligt element i integrationsprocessen. På trods af gode erfaringer på en række skoler viser erfaringerne fra Integrationsprojektet nødvendigheden af en fortsat opmærksomhed på og udbyggelse af dette område.
Der er behov for at forbedre samarbejdet mellem ’danske’ og tosprogede lærere, samt for at afklare rollefordelingen i den konkrete undervisningssituation.
Der er behov for en større grad af helhedstænkning, hvor skolen samarbejder dels med daginstitutioner, SFO m.v. om helhed i elevernes dagligdag, dels med eksterne aktører som ungdomsuddannelser og idrætsforeninger om at løfte integrationsopgaven.

Strategiske programanbefalinger

Integrationsprojektet er blevet styret efter en efterspørgselsorienteret bevillingsmodel, hvor projektansøgerne har haft stor indflydelse på programmets indholdsmæssige og organisatoriske udformning. Vi anbefaler, at udviklingsarbejde inden for folkeskoleområdet fremover, i tilfælde, der minder om Integrationsprojektet, vægtes i retning af en mere udbudsorienteret bevillingsmodel, der vil gøre det muligt at ændre vægtningen fra afhængighed af ansøgninger fra skoler og kommuner til en strategisk satsning på nogle få, udvalgte indsatsområder. Efterfølgende kan Undervisningsministeriet aftale et forpligtende samarbejde med en række kommuner om gennemførelsen af projekterne - f.eks. gennem indgåelse af kontrakter med angivelse af konkrete målsætninger for projekterne. En ændring i retning af en mere udbudsorienteret model indebærer bl.a. følgende fordele:

Styringsgruppens rolle bliver mere aktiv, hvor udmeldingerne i startfasen ikke blot udgør rammerne for ansøgninger, men i højere grad, gennem opstilling af målsætningerne, indholdsmæssigt formulerer krav til de kommuner eller skoler, der skal iværksætte projekterne.

Chancerne for at formulere en sammenhængende strategi bliver forøget. Der vil være mulighed for at differentiere strategien i forhold til behovet inden for de konkrete områder. Den udbudsorienterede model vil komme til sin ret i forbindelse med f.eks. udarbejdelse af undervisningsmaterialer og testsystemer, hvor det - ud fra en stordriftsbetragtning - er fornuftigt at begrænse erfaringerne til et eller kun få projekter og efterfølgende sætte intensivt ind med en formidling af erfaringerne. Den efterspørgselsbaserede model er mere berettiget i situationer, hvor der er behov for erfaringer fra flere forskellige projekter - f.eks. erfaringer med sprogstimulering af småbørn.

En kontraktstyret udbudsmodel har også interessante konsekvenser for samspillet med kommunerne. Set fra Undervisningsministeriets side af bordet vil en kontraktstyring i højere grad forpligte kommunerne til at opfylde de formulerede målsætninger inden for den aftalte tidsperiode. Fra kommunalt hold vil en sådan ordning være inter-essant, dels fordi kommunerne kan melde sig til de områder, hvor de har en særlig interesse, dels fordi der i forlængelse af den udbudsorienterede model vil være relativt flere midler til de kommuner, der har indgået en given samarbejdsaftale.

1.10 Disponering og læsevejledning

Evalueringsrapporten er overordnet disponeret i 6 kapitler. I det følgende kapitel 2 præsenterer vi forholdsvis detaljeret Integrationsprojektets historie, målsætninger og evalueringens kommissorium. De læsere, der ønsker at gå direkte til beskrivelsen af projekterne, kan starte ved kapitel 3, der giver en oversigt over Integrationsprojektet. Det vil bl.a. sige beskrivelser af projekttyper, samarbejdsrelationer, projekternes sociale kontekst m.v. I kapitel 4 analyserer vi Integrationsprojektets målopfyldelse - både i forhold til projekternes egne målsætninger og på programniveau i forhold til de tre overordnede mål: at fremme integrationen, at påvirke fordelingen samt at forbedre danskundervisningen og øvrige skoleaktiviteter. Herudover ser vi nærmere på barriererne for en bedre integration og den kommunale forankring af projekterne. Det efterfølgende kapitel 5 introducerer de særligt perspektivrige modelprojekter, hvis idéer, metoder m.v. frugtbart kan overføres til andre kommuner. I det afsluttende kapitel 6 interesserer vi os for det fremadrettede perspektiv og fremsætter en række anbefalinger - både rettet mod styringen af programmer som Integrationsprojektet og mod konstruktive integrationspolitiske initiativer.